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Document 52011DC0941
GREEN PAPER Towards an integrated European market for card, internet and mobile payments
GRÜNBUCH Ein integrierter europäischer Markt für Karten-, Internet- und mobile Zahlungen
GRÜNBUCH Ein integrierter europäischer Markt für Karten-, Internet- und mobile Zahlungen
/* KOM/2011/0941 endgültig */
GRÜNBUCH Ein integrierter europäischer Markt für Karten-, Internet- und mobile Zahlungen /* KOM/2011/0941 endgültig */
GRÜNBUCH Ein integrierter europäischer Markt für
Karten-, Internet- und mobile Zahlungen (Text von Bedeutung für den EWR)
1.
Einleitung
Die Vorteile des
Binnenmarkts stehen Verbrauchern, Einzelhändlern und Unternehmen nur dann in
vollem Umfang offen, wenn sie sichere, effiziente, wettbewerbsfähige und
innovative elektronische Zahlungssysteme nutzen können; dies umso mehr, als
sich weltweit ein Trend vom direkten Kundenverkehr hin zum elektronischen
Handel abzeichnet. Die Art und Weise, wie in Europa Waren und Dienstleistungen
erworben werden, befindet sich in einem grundlegenden Wandel. EU-Bürger und
–Unternehmen werden zunehmend außerhalb ihres Herkunftslands tätig, und
elektronische Zahlungsmittel, die auch über Grenzen hinweg reibungslos
funktionieren, machen ihnen das Leben dabei deutlich einfacher. Dank der
Erfolge auf dem Gebiet der Massenzahlungen könnte Europa an vorderster Front
mitgestalten, wie in Zukunft Zahlungen geleistet werden – mit Zahlungskarten,
über das Internet oder unter Zuhilfenahme eines Mobiltelefons. Ein erster
wichtiger Meilenstein war die Schaffung des einheitlichen
Euro-Zahlungsverkehrsraums (SEPA), bei dem von der Prämisse ausgegangen wird,
dass im elektronischen Zahlungsverkehr in der EU kein Unterschied zwischen
grenzüberschreitenden und Inlandszahlungen in Euro gemacht werden sollte[1]. Das
SEPA-Projekt erfasst alle wichtigen Zahlungsinstrumente des
Massenzahlungsverkehrs: Überweisungen, Lastschriften und Zahlungskarten. SEPA
sollte aus zweierlei Gründen Sprungbrett für die Schaffung eines
wettbewerbsfähigen und innovativen europäischen Zahlungsverkehrsmarkts sein.
Erstens befindet sich der Anteil der Online- und Internetzahlungen
(E-Zahlungen) sowie mobiler Zahlungssysteme (M-Zahlungen) ständig im Wachsen.
Insbesondere der breite Erfolg intelligenter Mobiltelefone („Smartphones“)
verändert die Zahlungsverkehrslandschaft und ermöglicht neue
Zahlungsanwendungen wie elektronische Geldbörsen, die Portemonnaies und
physische Karten ersetzen, oder in Mobiltelefonen gespeicherte virtuelle
Fahrkarten für den öffentlichen Personennahverkehr. Hier können die europaweit
funktionierenden SEPA-Zahlungsinstrumente die Grundlage für stärker
integrierte, sichere Innovationen bieten. Zweitens könnten die im Rahmen von
SEPA entwickelten Standards und Vorschriften auch auf Zahlungsinstrumente für
Drittwährungen angewandt werden, so dass der gemeinsame Zahlungsverkehrsmarkt
auch Transaktionen erfassen könnte, die nicht auf Euro lauten. Die Vorteile einer
stärkeren Marktintegration gründen sich hauptsächlich auf vier Faktoren: 1) Mehr Wettbewerb: In einer
Netzindustrie wie dem Zahlungsverkehr erleichtert Integration den Marktzugang
für neue Marktteilnehmer und Wettbewerber aus anderen Mitgliedstaaten. Bei
gemeinsamen, offenen Standards könnten Zahlungsdienstleister ihre Lösungen in
mehr als einem Land anbieten. Dies würde ihr Tätigkeitsfeld erweitern und damit
zusätzliche Innovationsanreize bieten. Kosten und Preise für die Bereitstellung
von Zahlungsdienstleistungen würden sich nach unten angleichen. Zudem könnte
der stärkere Wettbewerb die derzeitige Dominanz der beiden internationalen
Kartensysteme auf dem Zahlungskartenmarkt aufweichen. 2) Mehr Wahlmöglichkeiten und
Transparenz für den Verbraucher: Bei einer größeren Bandbreite
wettbewerbsfähiger Dienstleistungen könnten die Zahlungsdienstenutzer die
Zahlungsinstrumente und Anbieter auswählen, die ihrem Bedarf am besten gerecht
werden. Heute ist für die Verbraucher nicht immer ersichtlich, wie sich ihre
Entscheidungen auf die Kosten auswirken[2].
Aufgrund versteckter Kosten wird oft die teuerste Zahlungsmethode gewählt und
werden die Kosten über höhere Preise indirekt an alle Verbraucher
weitergegeben. Auf einem integrierten und transparenten Markt würden die
Verbraucher sich eher für das effizienteste Zahlungsinstrument entscheiden. 3) Mehr Innovation: Ein integrierter Markt erhöht Skaleneffekte und bietet den
Marktteilnehmern mehr Möglichkeiten für Kosteneinsparungen und
Einnahmensteigerungen. Zudem würden die neuen Marktteilnehmer die
Innovationsanreize vergrößern und hätten Innovationen eine größere
geographische Reichweite. 4) Mehr Zahlungssicherheit und
Verbrauchervertrauen: Ein integrierter Markt würde mit
den Fortschritten in Richtung sicherer und zuverlässiger Zahlungen an der
Verkaufsstelle auch die Sicherheit von Fernzahlungsmitteln wie E- und
M-Zahlungen und damit auch das Vertrauen der Verbraucher in diese
Zahlungsinstrumente erhöhen. Ein möglicher Nebeneffekt eines integrierten
EU-Markts für Zahlungsdienstleistungen wäre die Erzeugung administrativer
Daten, die für die Erstellung harmonisierter Statistiken genutzt werden
könnten. Dies würde Qualität und Erfassungsbereich der EU-Statistiken ohne
zusätzliche Kosten für die Unternehmen verbessern; auch die statistische
Gemeinschaft müsste nur beschränkte Investitionen leisten. In diesem Grünbuch wird die derzeitige
Situation bei Karten-, Internet- und Mobilzahlungen in Europa beschrieben.
Zudem wird untersucht, welche Lücken zwischen der aktuellen Situation und der
Vision eines voll integrierten Zahlungsverkehrsmarkts bestehen und welche
Hemmnisse zu diesen Lücken geführt haben. Mit dem Grünbuch soll ein umfassender
Konsultationsprozess der Beteiligten in Gang gebracht werden, um die Analyse
der Kommission zu validieren oder zu ergänzen und so den richtigen Weg zu einer
besseren Marktintegration zu finden.
2.
Die derzeitige Zahlungsverkehrslandschaft und ihre Mängel
Der Markt für den Massenzahlungsverkehr in
Euro ist mit Millionen von Unternehmen und Hunderten Millionen von Bürgern
einer der größten Märkte weltweit. Laut Statistiken der Europäischen
Zentralbank (EZB) wurden 2009 allein im Euroraum beinahe 58 Milliarden
Massenzahlungen getätigt. Anhang 1 enthält diesbezüglich eine Aufschlüsselung
nach Zahlungsinstrumenten. Eine Integration dieses Markts bietet erhebliche
wirtschaftliche Vorteile. So haben Studien gezeigt, dass beispielsweise eine
vollständige SEPA-Umstellung für Überweisungen, Lastschriften und
Zahlungskarten über einen Zeitraum von sechs Jahren direkte und indirekte
Vorteile in einer Größenordnung von über
300 Mrd. EUR ermöglichen könnte. Derzeit ist die Integration des
europäischen Zahlungsverkehrsmarkts je nach Zahlungsinstrument (Überweisung,
Lastschrift, Zahlungskarte) und Kanal (E-Zahlung, M-Zahlung) noch sehr
uneinheitlich.
2.1.
Standardzahlungsinstrumente (Überweisungen
und Lastschriften)
Überweisungen und Lastschriften sind die
einzigen Zahlungsinstrumente, für die es eigene gesamteuropäische
Zahlungssysteme gibt, nämlich das vom Europäischen Zahlungsverkehrsausschuss
(EPC) entwickelte Regelwerk für in Euro getätigte SEPA-Überweisungen und
SEPA-Lastschriften. Im Dezember 2010 legte die Kommission einen Vorschlag für
eine Verordnung vor, in dem verbindliche Fristen für die Migration von den
nationalen Zahlungsinstrumenten auf europaweite Systeme festgelegt wurden[3]. Wenn
dieser Meilenstein erreicht wird, wäre die Basis für eine weitere
Marktintegration für die nachstehend beschriebenen Zahlungsinstrumente und
–kanäle gelegt.
2.2.
Zahlungskarten
Zahlungskarten sind das am stärksten
verbreitete und am häufigsten genutzte elektronische Zahlungsinstrument für
Massenzahlungen. Volumenmäßig (Anzahl der Transaktionen) machten
Kartenzahlungen im Jahr 2009 ein Drittel aller Massenzahlungen aus. In der EU
befinden sich rund 726 Millionen Zahlungskarten im Umlauf, was 1,45 Karten
pro Kopf ergibt. Im Jahr 2009 tätigten die EU-Verbraucher damit
durchschnittlich 43 Transaktionen direkt an der Verkaufsstelle und gaben
2 194 EUR aus[4]
(länderspezifische Angaben in Anhang 1). Die Integration des europäischen Zahlungsverkehrsmarkts
ist jedoch noch lange nicht abgeschlossen; viele greifbare Ergebnisse konnten
bisher noch nicht erzielt werden. Das im vergangenen Jahrzehnt stark gestiegene
Volumen der Kartenzahlungen und die daraus resultierenden Skaleneffekte haben
keine signifikante Verringerung der Verbraucherkosten und der Interbanken- oder
Händlergebühren zu Wege gebracht. Hinzu kommt, dass nationale Debitkarten
außerhalb des Herkunftsmitgliedstaats häufig nicht akzeptiert werden, was die
Weiterentwicklung des Binnenmarkts behindert. Auch die betrügerische Nutzung
von Zahlungskarten bleibt – insbesondere bei Fernzahlungen – ein wichtiges
Thema.
2.3.
Zahlungen über das Internet (E-Zahlungen)
E-Zahlungen werden über das Internet getätigt,
wobei in der Regel eine der drei folgenden Möglichkeiten genutzt wird: 1) Fernzahlung mittels einer Zahlungskarte
über das Internet. 2) Überweisungen und Lastschriften per Online-Banking,
wobei der Zahler zur Authentifizierung ein Online-Banking-Portal nutzt (derzeit
nur auf nationaler Ebene möglich)[5]. 3) Zahlungen über Anbieter von
E-Zahlungen, bei denen der Verbraucher ein eigenes Konto eröffnet hat.
Einzahlungen auf die Konten können mittels „traditioneller“ Zahlungsmethoden
wie Banküberweisungen oder Kreditkartenzahlungen getätigt werden. Mit dem Aufkommen des elektronischen Handels,
d. h. dem Kauf und Verkauf von Produkten über das Internet, spielen auch
E-Zahlungen eine zunehmend wichtige Rolle. Laut Forrester Research[6] soll sich
die Anzahl der Online-Shopper in Europa von 141 Millionen im Jahr 2009 auf
190 Millionen im Jahr 2014 erhöhen. Die jährliche Wachstumsrate des
elektronischen Handels wird für die nächsten fünf Jahre auf durchschnittlich
10 % veranschlagt. Die Pro-Kopf-Ausgaben sollen auf EU-Ebene im Schnitt
von 483 EUR im Jahr 2009 auf 601 EUR im Jahr 2014 ansteigen. Trotz
dieses großen Potenzials macht der elektronische Handel derzeit nur 3,4 % des
gesamten europäischen Einzelhandels[7]
aus, d. h. erhebliche Wachstumsmöglichkeiten bleiben noch ungenutzt. In einer Befragung der Öffentlichkeit zum
Thema elektronischer Handel[8]
haben sich die Zahlungen als eines der Haupthindernisse für künftiges Wachstum
in diesem Bereich herauskristallisiert. Zu den Schlüsselfragen, so zeigte die
Konsultation, gehören die Vielfalt der unterschiedlichen Zahlungsmethoden in
den Mitgliedstaaten, die Kosten für Verbraucher und Händler, insbesondere bei
Kleinbetragszahlungen (Mikrozahlungen), und die Zahlungssicherheit. Aufgrund
des Mangels an einem kohärenten und umfassenden (Selbst-) Regulierungsrahmen
ist das Umfeld für E-Zahlungen in Europa derzeit stark nach nationalen Grenzen
fragmentiert und durch eine kleine Anzahl erfolgreicher inländischer Systeme
für E-Zahlungen sowie eine begrenzte Anzahl großer internationaler Akteure von
außerhalb Europas gekennzeichnet.
2.4.
Mobile Zahlungssysteme (M-Zahlungen)
Bei M-Zahlungen werden die Zahlungsdaten und
die Zahlungsanweisung über ein mobiles Telefon oder ein anderes mobiles Gerät
ausgelöst, übermittelt oder bestätigt. Dies kann beim Online- oder Offline-Kauf
von Dienstleistungen, digitalen oder materiellen Gütern der Fall sein. M-Zahlungen können in zwei Hauptkategorien
unterteilt werden: 1) M-Fernzahlungen erfolgen
meist per Internet/WAP[9]
oder über Premium-SMS-Dienste, die dem Zahler vom Mobilfunknetzbetreiber in Rechnung
gestellt werden. Die meisten M-Fernzahlungen über das Internet basieren derzeit
auf Zahlungskartensystemen. Andere, auf Überweisungen oder Lastschriften
gestützte Lösungen sind technisch machbar und potenziell genauso sicher,
effizient und wettbewerbsfähig, scheinen aber kaum Zugang zum Markt zu finden. 2) Nahzahlungen erfolgen in der
Regel direkt an der Verkaufsstelle. Bei Nutzung der „Near Field Communication“
(NFC), der aktuell führenden Technik für die Kommunikation im Nahbereich,
können Zahlungen mit speziell dafür ausgerüsteten Telefonen vorgenommen werden,
die an der Verkaufsstelle (z. B. Läden, öffentlicher Nahverkehr,
Parkplätze) von Lesegeräten erkannt werden, wenn sie in deren Nähe gehalten
werden. Diese Definitionen zeigen, insbesondere bei
den M-Fernzahlungen, dass nicht immer eine klare Trennlinie zwischen
E-Zahlungen und M-Zahlungen gezogen werden kann, was in Zukunft sogar noch
stärker der Fall sein dürfte. Über Mobiltelefone geleistete Zahlungen sind
volumenmäßig das am stärksten wachsende Segment aller Zahlungsmethoden. Die
rasche Verbreitung von Smartphones mit der Option, diese mit modernen
Zahlungsanwendungen auszurüsten, hat diese Entwicklung weiter befeuert. Juniper
Research geht davon aus, dass der Gesamtwert der weltweiten M-Zahlungen
zwischen 2010 und 2012 von 100 Mrd. USD auf 200 Mrd.
USD ansteigen wird. Andere Studien lassen darauf schließen, dass der Wert
der weltweiten M-Zahlungen im Jahr 2014 eine Billion USD übersteigen und
allein in Europa 350 Mrd. USD erreichen wird. Ferner wird davon
ausgegangen, dass bis zu diesem Datum eines von fünf Smartphones NFC-fähig sein
wird. Die Marktdurchdringung der M-Zahlungen hat in
der EU – beispielsweise im Vergleich zur Asien-/Pazifikregion – noch lange
nicht ihr volles Potenzial verwirklicht. Laut Schätzungen der Forschungsgruppe
Gartner nutzten in Westeuropa im Jahr 2010 7,1 Millionen Menschen mobile
Zahlungssysteme, gegenüber 62,8 Millionen Nutzern in der
Asien-/Pazifikregion, mit einem hohen Anteil in Japan. Einer der Hauptgründe
für die zögerliche Marktaufnahme in Europa ist der stark fragmentierte Markt
für M-Zahlungen. Die zentralen Marktakteure (Mobilfunknetzbetreiber,
Zahlungsdienstleister, Hersteller von Mobiltelefonen) haben sich bisher noch
nicht auf ein gangbares Geschäftsmodell einigen können, das interoperable
Lösungen ermöglicht. Folglich werden die größten und vielversprechendsten
globalen M-Zahlungsinitiativen derzeit außerhalb Europas entwickelt. Apple,
Google und Visa haben alle größere Initiativen zum Einstieg in das M-Zahlungsgeschäft
angekündigt. Bestrebungen um eine Integration der
M-Zahlungen erfolgen auf europäischer Ebene derzeit auf Ebene der
Selbstregulierung. Der EPC arbeitet hier mit der „weltweiten
Industrievereinigung der GSM-Mobilfunkanbieter“ (GSMA) zusammen und
veröffentlichte im Juli 2010 ein Weißbuch über mobile Zahlungen[10]. Der
Schwerpunkt wurde darin auf M-Zahlungen mittels Zahlungskarten gelegt. Wie bei den E-Zahlungen besteht hier die
Gefahr, dass der europäische Markt für M-Zahlungen fragmentiert bleibt, weil es
an konkreten europäischen Rahmenbedingungen für zentrale Elemente wie
technische Standards, Sicherheit, Interoperabilität und die Zusammenarbeit
zwischen Marktteilnehmern fehlt. Zudem üben sich (potenzielle) Marktteilnehmer
im Hinblick auf Investitionen in sowohl E- als auch M-Zahlungen eher in
Zurückhaltung und warten lieber, bis die Rechtslage bezüglich der Anwendung
kollektiver Gebührenvereinbarungen (z. B. für Zahlungskarten) geklärt ist
(siehe 4.1.).
3.
Vision und Ziele
Die Europäische Kommission und die EZB haben
in ihrer SEPA-Erklärung[11]
eine Vision beschrieben, in der bei elektronischen Massenzahlungen in Euro in
der EU nicht zwischen grenzüberschreitenden und nationalen Zahlungen
unterschieden werden sollte. Ausgehend von den SEPA-Standards und dem
SEPA-Regelwerk sollte diese Unterscheidung auch bei Zahlungen, die innerhalb
der EU in einer anderen Währung als dem Euro getätigt werden, hinfällig werden.
Dies würde einen echten digitalen Binnenmarkt auf EU-Ebene möglich machen.
Vollständige Integration bedeutet in diesem Zusammenhang Folgendes: Verbraucher nutzen
für sämtliche Zahlungsvorgänge ein einziges Bankkonto, auch wenn sie nicht in
ihrem Herkunftsland leben oder häufig als Reisende in der EU unterwegs sind.
Durch eine Beschleunigung der Innovation werden Zahlungen nutzerfreundlicher
und der jeweiligen Situation angepasst (Online- vs. Offlinezahlungen, Mikro-
vs. Großbetragszahlungen usw.). Unternehmen und öffentliche Verwaltungen können ihre Zahlungsverfahren vereinfachen und rationalisieren und
finanzielle Transaktionen in der EU zentral abrechnen. Dies bietet ein
erhebliches Einsparpotenzial. Zudem werden gemeinsame, offene Standards und
eine schnellere Abwicklung der Zahlungsvorgänge den Cash-Flow verbessern. Auch Händler werden von kostengünstigen,
effizienten und sicheren elektronischen Zahlungsmöglichkeiten profitieren. Der
gesteigerte Wettbewerb macht Alternativen zur Barzahlung attraktiver. Die
Umstellung auf den elektronischen Handel wird vorangetrieben und die Kunden
gewinnen Erfahrung im Umgang mit solchen Zahlungen. Zahlungsdienstleister, d. h. Banken und andere Anbieter, können dank standardisierter
Zahlungsinstrumente Skaleneffekte erzielen und, nachdem sie zunächst bestimmte
Anfangsinvestitionen getätigt haben, Kosten sparen. Gleichzeitig werden neue
Märkte geöffnet, so dass für existierende Zahlungsinstrumente neue
Einnahmequellen erschlossen und Innovationen in größerem Umfang angewandt
werden können. Technologieanbieter wie Softwareanbieter, Verarbeiter und IT-Berater können ihre
Entwicklungen und Lösungen auf europaweit genutzte Instrumente ausrichten, so
dass die Innovation in allen EU-Mitgliedstaaten gefördert wird. Ehe diese Vision für Karten-, E- und
M-Zahlungen zur Realität wird, muss jedoch noch eine Reihe weiterer Fragen
geklärt werden; dies betrifft u. a. Themen wie Sicherheit, Wahlfreiheit,
ungehinderte technische und geschäftliche Innovation, Standardisierung der
einzelnen Komponenten und Interoperabilität. In den folgenden Kapiteln wird im
Detail auf diese Fragen eingegangen.
4.
Förderung und Beschleunigung der Marktintegration
Ausgehend von der beschriebenen Vision konnten
fünf Wege zur weiteren Integration von Karten-, E- und M-Zahlungen ausgemacht
werden.
4.1.
Marktfragmentierung, Marktzugang und
grenzüberschreitender Markteintritt
Hier stellen sich mehrere getrennte Fragen. Diese haben ihren Ursprung
ausnahmslos in den Geschäftspraktiken für Zahlungskarten und gelten heute
entweder in gleicher Weise für E- und M-Zahlungen oder haben zumindest starke
indirekte Auswirkungen auf E- und M-Zahlungen (z. B. bei Nutzung von
Zahlungskarten).
4.1.1.
Multilaterale Interbankenentgelte (MIF)
Beim „klassischen" 4-Parteien-System zahlt der
Zahlungsdienstleister des Händlers (Händlerbank) für jede per Zahlungskarte
erfolgte Transaktion ein Interbankenentgelt an den Zahlungsdienstleister des
Karteninhabers (Kartenausgeber). Interbankenentgelte können bilateral zwischen
Kartenausgeber und Händlerbank oder multilateral über eine für alle beteiligten
Zahlungsdienstleister verbindliche Vereinbarung geregelt werden. Anhang 2
enthält weitere Informationen zu den MIF[12]. Wettbewerbs- und Aufsichtsbehörden richten ihr Augenmerk schon seit
geraumer Zeit auf die Interbankenentgelte. In einigen Drittländern[13] wurden diese Entgelte gesetzlich geregelt.
In der EU haben die Europäische Kommission und nationale Wettbewerbsbehörden im
Rahmen der EU-Wettbewerbsvorschriften mehrere Beschlüsse zum Verbot bestimmter
MIF-Vereinbarungen erlassen[14]. MIF werden in der Regel dadurch begründet, dass die Kartenausgeber
aufgrund dieser Entgelte die Verbraucher zur Nutzung einer Zahlungskarte
ermutigen können. Dank der MIF können Zahlungsdienstleister Karten mit
niedrigen oder gar keinen Gebühren ausgeben und gegebenenfalls noch Boni
anbieten[15]
(z. B. Flugmeilen). Dieser „Ausgleichsmechanismus“ kann durch die
intensivere Kartennutzung effizienzsteigernd wirken. Aufgrund der großen Bandbreite (unterschiedlich hoher) Gebühren sowie
der uneinheitlichen Fristen und Geltungsbereiche der auf nationaler oder
europäischer Ebene laufenden oder bereits abgeschlossenen rechtlichen
Initiativen kann es zu Wettbewerbsverzerrungen auf dem Binnenmarkt kommen. Dies
könnte die Marktfragmentierung weiter verschärfen und bedeutet, dass
Einzelhändler bisher noch nicht in den Genuss der Vorteile eines Binnenmarkts
für Zahlungskarten kommen. Zudem können hohe MIF als Hindernis für kostengünstige Kartensysteme
und andere Zahlungssysteme wirken (z. B. E- und M-Zahlungen). Diese Merkmale der MIF gelten generell für 4-Parteien-Systeme.
3-Parteien-Systeme, bei denen Zahler und Zahlungsempfänger den gleichen
Zahlungsdienstleister nutzen, arbeiten mit einem „impliziten“
Interbankenentgelt, das hinsichtlich des Wettbewerbs ähnliche Bedenken
aufwirft. Die Probleme mit hohen MIF und mangelhafter Transparenz (siehe 4.2)
scheinen insbesondere Händler zu betreffen, die Firmenkarten akzeptieren,
d. h. für Unternehmen und ihre Angestellten emittierte Zahlungskarten, die
zur Bestreitung von Geschäftsausgaben wie Geschäftsreisen oder Bürobedarf
dienen[16]
und bei denen die Karteninhaber durch Boni und andere Vorteile Anreize erhalten
können, dieses Zahlungsmittel zu nutzen. Fragen 1) MIF des gleichen Kartensystems können von einem Land zum
anderen abweichen und bei grenzüberschreitenden Zahlungen unterschiedlich hoch
sein. Kann dies auf einem integrierten Markt zu Problemen führen? Spiegeln die
unterschiedlichen Bedingungen und Konditionen auf den Kartenmärkten der
Mitgliedstaaten Ihrer Ansicht nach objektive strukturelle Unterschiede auf
diesen Märkten wider? Kann die Anwendung unterschiedlicher Gebühren für
inländische und grenzüberschreitende Zahlungen Ihrer Ansicht nach auf objektive
Gründe gestützt werden? 2) Besteht Bedarf an mehr Rechtsklarheit über die
Interbankenentgelte? Falls ja, wie und mit welchen Mitteln könnte dies Ihrer
Ansicht nach erreicht werden? 3) Falls Sie Maßnahmen zu den Interbankenentgelten für
erforderlich halten, welche Themen sollten in welcher Form abgedeckt werden?
Sollten beispielsweise die Höhe der MIF verringert, die Gebühren transparent
gemacht und der Marktzugang erleichtert werden? Sollten 3-Parteien-Systeme
einbezogen werden? Sollte zwischen Privatkundenkarten und Firmenkarten
unterschieden werden?
4.1.2.
Grenzübergreifendes Acquiring
Von grenzübergreifendem Acquiring ist die Sprache, wenn ein Händler die
Dienste einer in einem anderen Land niedergelassenen Händlerbank nutzt. In
dieser Situation profitieren nicht nur sämtliche Händler vom gesteigerten
Wettbewerb bei den Händlergebühren, sondern können die Unternehmen zudem all
ihre Transaktionen über eine einzige Händlerbank abwickeln, was die
Verwaltungsarbeit effizienter macht und den grenzübergreifenden Wettbewerb
fördert. Allerdings wird die Entwicklung des grenzübergreifenden Acquiring durch
mehrere Hindernisse gebremst. Neben den unterschiedlichen technischen Standards
(siehe 4.3.) können auch Regelungen und Vereinbarungen der internationale
Kartensysteme das grenzübergreifende Acquiring für die Händler weniger
attraktiv machen: –
Internationale Kartensysteme arbeiten mit
besonderen Zulassungs- und Gebühren-/Lizenzsystemen für Händlerbanken, die ihre
Dienste über Grenzen hinweg anbieten. –
Grenzüberschreitend tätige Händlerbanken müssen an
die Kartenausgeber die im Land der Verkaufsstelle geltenden inländischen MIF
zahlen. Dadurch können die Händler sich nicht die günstigste Händlerbank
aussuchen, obwohl grenzübergreifend tätige Zahlungsdienstleister typischerweise
nicht das von den Zahlungsdienstleistern in dem betreffenden Land festgelegte
inländische MIF verlangen. –
Nachteile für grenzübergreifend tätige Händlerbanken
können auch in Ländern entstehen, in denen inländische Zahlungsdienstleister
Parallelnetze mit bilateralen Vereinbarungen über Interbankenentgelte
eingerichtet haben. Dies behindert die Entstehung grenzübergreifenden
Wettbewerbs, da die Händlerbanken den vollen offiziellen MIF-Betrag zahlen
müssen. Fragen 4) Bestehen aktuell Hindernisse für grenzübergreifendes oder
zentralisiertes Acquiring? Wenn ja, aus welchen Gründen? Würde eine
Erleichterung des grenzübergreifenden oder zentralisierten Acquirings deutliche
Vorteile liefern? 5) Wie könnte das grenzübergreifende Acquiring vereinfacht
werden? Falls Sie Maßnahmen für erforderlich halten, welche Form sollten diese
haben und welche Aspekte sollten sie abdecken? Ist beispielsweise die vorherige
verpflichtete Zulassung des grenzübergreifenden Acquiring durch das
Zahlungskartensystem vertretbar? Sollten MIF auf der Grundlage des Landes des
Einzelhändlers (der Verkaufsstelle) berechnet werden oder sollte für
grenzübergreifendes Acquiring vielmehr ein grenzübergreifendes MIF gelten?
4.1.3.
Co-Badging
Beim Co-Badging werden auf der gleichen Karte bzw. dem gleichen Gerät
mehrere Akzeptanzmarken aufgebracht. Pläne zur Öffnung der Märkte für neue
Wettbewerber haben derzeit wahrscheinlich die besten Erfolgsaussichten, wenn es
gelingt, Kartenausgeber davon zu überzeugen, auf ihren Zahlungskarten neben der
existierenden (internationalen) Marke auch die Marke eines neuen Wettbewerbers
aufzubringen. Die Verbraucher könnten beim Zahlungsvorgang dann zwischen Marken
wählen (sofern der Händler beide Marken akzeptiert) und sich dabei sowohl durch
mögliche Boni des Kartenausgebers (Flugmeilen usw.) als auch mögliche Anreize
seitens des Händlers (Aufschläge, Nachlässe, sonstige Steuerung) leiten lassen. Im jetzigen Stadium kann nicht eindeutig gesagt werden, ob und, falls
ja, in welchem Umfang die Regeln bestehender Systeme es möglich machen, dass
Marken, die auf nationalen Märkten als Wettbewerber auftreten, auf der gleichen
Karte erscheinen. Kartensysteme können auch Meldepflichten auferlegen oder von
Kartenausgebern und Händlerbanken Gebühren für Zahlungsvorgänge verlangen, die
mit Zahlungskarten, die ihre Marke tragen, getätigt werden, obwohl die eigene
Marke dabei gar nicht genutzt wird. Der SEPA-Kartenzahlungsrahmen enthält eine
Bestimmung, auf deren Grundlage der Kartenausgeber in Absprache mit dem
Verbraucher eine Vorauswahl der Marke treffen kann, die bei Karten mit mehreren
Akzeptanzmarken an der Verkaufsstelle genutzt wird. Somit kann auch das
Co-Badging wettbewerbsrelevante Fragen aufwerfen, wenn nämlich die Wahl der
Marke und/oder des Zahlungsinstruments eingeschränkt oder ungebührlich
beeinflusst wird. Die Frage des Co-Badging beschränkt sich derzeit noch auf
Zahlungskarten, wird in Zukunft in zunehmendem Maße aber auch für mobile
Zahlungssysteme relevant sein. Fragen 6) Welche potenziellen Vor- und/oder Nachteile hat das
Co-Badging? Gibt es im Zusammenhang mit Co-Badging mögliche Beschränkungen, die
besonders problematisch sind? Quantifizieren Sie, sofern möglich, bitte dieses
Problem. Sollten Beschränkungen, die bestehende Systeme hinsichtlich des
Co-Badging anwenden, angegangen werden und, falls ja, in welcher Form? 7) Wer sollte bei Nutzung eines Zahlungsinstruments mit
Co-Badging die Entscheidung darüber treffen, welches Instrument vorrangig
verwendet werden soll? Wie könnte dies in die Praxis umgesetzt werden?
4.1.4.
Trennung von Kartensystem und
Zahlungsabrechnung
Einige Kartensysteme lassen Transaktionen von Tochtergesellschaften
verarbeiten und können den Systemteilnehmern vorschreiben, auf die Dienste
dieser Tochtergesellschaften zurückzugreifen. Dies erschwert Verarbeitern und
neuen Kartensystemen den Zutritt zum Markt; eine wirksame Trennung zwischen
Kartensystem und Zahlungsabrechnung könnte diese Schranke beseitigen. Damit
würde der Wettbewerb zwischen Kartensystemen und zwischen den Verarbeitern
erhöht; Banken könnten sich an einer einzigen konformen Infrastruktur
beteiligen. Im SEPA-Kartenzahlungsrahmen ist eine Trennung zwischen
Kartensystem und Zahlungsabrechnung vorgesehen, ohne dass spezifische
Regelungen festgelegt wären. Das Fehlen gemeinsamer Rahmenbedingungen für die Interoperabilität
manifestiert sich in einem segmentierten Markt für die Zahlungsabrechnung.
Deshalb müssen die technischen und geschäftlichen Verfahren für das Clearing
und/oder die Abwicklung von Zahlungen zwischen Banken, die unterschiedliche
Infrastrukturen nutzen, verbessert werden. Die Entwicklung systemunabhängiger
Verarbeitungsstandards würde auch zur Trennung zwischen Kartensystem und Zahlungsverarbeitung
beitragen. Fragen 8) Ist die Kopplung von Kartensystem und Zahlungsabrechnung
Ihrer Ansicht nach problematisch, und falls ja, warum? Welchen Umfang hat das
Problem? 9) Sollten diesbezüglich Maßnahmen ergriffen werden?
Befürworten Sie eine rechtliche Trennung (d. h. operationelle Trennung,
aber unveränderte Besitzverhältnisse innerhalb der gleichen
Holdinggesellschaft) oder eher eine „vollständige Besitzentkopplung“?
4.1.5.
Zugang zu Abwicklungssystemen
Im Gegensatz zu Banken haben Zahlungsinstitute im Sinne der Richtlinie
2007/64/EG über Zahlungsdienste im Binnenmarkt[17] und E-Geld-Institute keinen direkten Zugang
zu Clearing- und Abwicklungssystemen. Laut Artikel 2 Buchstabe b der
Richtlinie über die Wirksamkeit von Abrechnungen dürfen nur Kreditinstitute und
Wertpapierfirmen an ausgewiesenen Abwicklungssystemen teilnehmen. Andere
Zahlungsdienstleister beklagen sich deshalb, dass sie mit Banken nicht auf
gleichem Fuß konkurrieren können, da sie verpflichtet sind, zur Abwicklung von
Zahlungsvorgängen auf deren Dienste zurückzugreifen. Fragen 10) Ist der fehlende direkte Zugang zu Clearing- und
Abwicklungssystemen für Zahlungsinstitute und E-Geld-Institute problematisch
und falls ja, in welchem Umfang? 11) Sollten gemeinsame Rahmenbedingungen für die Verarbeitung
von Zahlungskartentransaktionen, einschließlich Vorschriften für die
SEPA-Verarbeitung (d. h. Genehmigung, Clearing und Abwicklung), geschaffen
werden? Sollten darin die Modalitäten und Gebühren für den Zugang zur
Kartenabrechnungsinfrastruktur nach transparenten und nicht diskriminierenden
Kriterien festgelegt werden? Sollte die Teilnahme von Zahlungsinstituten und
E-Geld-Instituten an ausgewiesenen Abwicklungssystemen geregelt werden? Sollten
die Richtlinien über die Wirksamkeit von Abrechnungen und über Zahlungsdienste
im Binnenmarkt entsprechend geändert werden?
4.1.6.
Der SEPA-Kartenzahlungsrahmen
Eine vollständige Umsetzung des vom EPC entwickelten
SEPA-Kartenzahlungsrahmens (SKR) war zum 1. Januar 2011 nicht, wie
ursprünglich geplant, möglich, da viele der zugrunde liegenden Elemente noch
nicht aktiv angewandt wurden. Die Auswirkungen des SKR werden nicht auf
Zahlungen in Euro beschränkt sein. Er gilt zwar für Zahlungskarten für
allgemeine Zwecke, die dazu dienen, im SEPA Euro-Zahlungen zu tätigen und
Bargeld in Euro abzuheben, aber auch Zahlungsdienstleister und Kartensysteme,
die in SEPA-Ländern tätig sind, die den Euro nicht als offizielle Währung
eingeführt haben, haben einen Anreiz SKR-konform zu sein, da sie dann
Zahlungsvorgänge in Euro abwickeln können. Laut SKR werden Systeme für
Zahlungen in Euro, die nicht SEPA-konform sind, im Prinzip aus dem Markt
genommen. Nicht konforme Systeme werden nach vollständiger Umsetzung des SKR
somit verschwinden. Im SKR sind Vorgaben für die SEPA-Konformität festgelegt:
die Kartenzahlungen müssen vom Kartenausgeber garantiert und die EMV-Normen
(Chip und PIN) müssen vollständig erfüllt sein. Diese technischen Anforderungen
beeinflussen/beschränken die in der Europäischen Union möglichen
Geschäftsmodelle, bieten für die zugelassenen Systeme aber den Vorteil eines
einheitlichen integrierten europäischen Markts. Fragen 12) Wie schätzen Sie Inhalt und Marktauswirkungen (Produkte,
Preise, Modalitäten und Konditionen) des SKR ein? Reicht der SKR aus, um die
Marktintegration auf EU-Ebene voranzubringen? Sollten andere Bereiche
überarbeitet werden? Sollten nicht konforme Systeme nach vollständiger
Umsetzung des SKR verschwinden oder gibt es triftige Gründe für deren
Fortbestehen?
4.1.7.
Angaben über die Verfügbarkeit finanzieller
Mittel
Im Voraus erteilte Angaben über die Verfügbarkeit finanzieller Mittel
sind — als Voraussetzung für die Genehmigung und/oder als Zahlungsgarantie für
einen bestimmten Zahlungsvorgang — ein zentrales Element zahlreicher
Geschäftsmodelle für Zahlungsdienste. Die Banken fungieren dabei als eine Art
„Zugangstür“ und spielen damit eine entscheidende Rolle für die
Überlebensfähigkeit vieler Geschäftsmodelle. Selbst wenn Verbraucher bei
bestimmten neuen Zahlungsdienstleistungen ihre Zustimmung erteilen, dass
Zahlungsdienstleister ihrer Wahl Informationen über ihren Kontostand erhalten,
können Banken anderen Zahlungsdienstleistern den Zugang zu diesen Informationen
verweigern. Da sichere Zahlungen und das Vertrauen in das Zahlungssystem enorm
wichtig sind und die Banken einer Aufsicht unterliegen, können solche
Weigerungen in einigen Fällen durchaus gerechtfertigt sein. Allerdings geraten
die Banken dadurch in einen Interessenkonflikt, da sie trotz der Zustimmung
ihrer Kunden versucht sein könnten, die Zusammenarbeit zu verweigern. Dies
könnte dem Aufkommen sicherer und effizienter alternativer Zahlungssysteme, die
ebenfalls einer Aufsicht unterliegen, ungebührlich im Wege stehen. Fragen 13) Müssen andere Stellen als Banken mit Zustimmung der Kunden
Informationen über die Verfügbarkeit finanzieller Mittel auf Bankkonten
erhalten können, und falls ja, welchen Beschränkungen sollten solche
Informationen unterliegen? Sollten diesbezüglich Maßnahmen der Behörden ins
Auge gefasst werden, und falls ja, welche Aspekte sollten sie abdecken und
welche Form annehmen?
4.1.8.
Abhängigkeit von Zahlungskarten
Die Nutzung von Zahlungskarten nimmt weltweit zu. Das Gesamtvolumen der
Transaktionen stieg zwischen 2009 und 2010 um 9,7 %. Zahlungskarten
bleiben weiterhin das bevorzugte bargeldlose Zahlungsinstrument mit einem
Marktanteil, der auf den meisten Märkten über 40 % liegt[18]. Da
Zahlungskarten – auch in der Welt des elektronischen Handels – immer intensiver
genutzt werden, wird es wahrscheinlich immer mehr Unternehmen geben, deren
Tätigkeit davon abhängt, dass sie Kartenzahlungen akzeptieren können. Damit
stellt sich die Frage, ob es nicht im öffentlichen Interesse liegt, anhand
objektiver Regeln die Modalitäten und Verfahren einer einseitigen
Akzeptanzverweigerung durch Kartensysteme festzulegen. Fragen 14) Gibt es angesichts der zunehmenden Nutzung von
Zahlungskarten Ihrer Ansicht nach Unternehmen, deren Tätigkeit davon abhängt,
dass sie Kartenzahlungen akzeptieren können? Nennen Sie bitte Beispiele für
Unternehmen und/oder Sektoren. Falls zutreffend, sollten objektive Regeln für
das Verhalten von Zahlungsdienstleistern und Kartensystemen gegenüber den
Nutzern aufgestellt werden?
4.2.
Transparente und kosteneffiziente Preise von
Zahlungsdienstleistungen für Verbraucher, Einzelhändler und andere Unternehmen
Die wahren Kosten von Zahlungsdienstleistungen bleiben sowohl für
Verbraucher als auch Händler häufig verschwommen, was zu höheren Zahlungskosten
für die EU-Wirtschaft führt. Der Mangel an Transparenz gilt hauptsächlich für
den Kartenmarkt, wirkt sich aufgrund der Verbindungen zwischen Karten-, E- und
M-Zahlungen aber auf all diese Zahlungsmethoden aus. Mehr Transparenz bei der
Preisbildung sollte zudem als Möglichkeit gesehen werden, um die Kosten für
Zahlungsvorgänge für alle Beteiligten zu senken und sie letztlich EU-weit zum
Vorteil der Nutzer von Zahlungsdienstleistungen zu optimieren. Eine andere
Frage im Zusammenhang mit Zahlungsdienstleistungen betrifft Mikrozahlungen,
d. h. die Zahlung von Kleinbeträgen, die naturgemäß häufig per Karte, über
das Internet oder in Form von M-Zahlungen erfolgt. Die Gebühren für solche
Zahlungen werden sowohl von Verbrauchern und Händlern häufig als exzessiv
wahrgenommen, da sie in der Regel einen signifikant höheren Anteil des
Gesamtwerts der Transaktion ausmachen als bei der Zahlung höherer Beträge der
Fall ist. Dies hat vielleicht dazu beigetragen, dass alternative digitale
Währungen entstanden sind.
4.2.1.
Kunde-Händler-Beziehung: Transparenz
Den Verbrauchern ist häufig nicht bewusst, welche Kosten mit der
Nutzung eines bestimmten Zahlungsmittels verbunden sind, und zwar nicht nur im
Hinblick auf die Kosten, die sie direkt zahlen müssen, sondern auch auf die
Kosten, die dem Händler als Zahlungsempfänger entstehen. Da sich für die
Verbraucher durch die Nutzung unterschiedlicher Zahlungsinstrumente
(verschiedene Kartenmarken, Bargeld, Schecks usw.) kostenmäßig nichts ändert,
neigen sie dazu zu glauben, dass die Auswahl der Zahlungsmethode auch für den
Händler keine Rolle spielt. Deshalb entscheiden sie sich entweder für das
Zahlungsinstrument, das am bequemsten ist oder dessen Verwendung ihnen
bestimmte Vorteile bieten kann. Im Hinblick auf die Gesamtkosten für die Wirtschaft ist diese
Entscheidung jedoch nicht immer optimal. Die Händler schlagen ihre Transaktionskosten
in der Regel auf die Preise der angebotenen Waren und Dienstleistungen auf, was
im Endergebnis zu höheren Preisen für alle Verbraucher führt, da die
tatsächlichen Kosten der mitunter gewählten, teureren Zahlungsinstrumente
gedeckt werden müssen. Wenn die Gesamtkosten der verschiedenen Zahlungsinstrumente
transparenter wären, könnten die Gesamtkosten für die Wirtschaft gedrückt
werden. Deshalb sollten die Verbraucher darüber informiert werden, wie teuer
die Nutzung und/oder Abwicklung eines bestimmten Zahlungsinstruments für den
Händler ist. In diesem Zusammenhang sollte geprüft werden, wie sich mehr
Transparenz auf das Verbraucherverhalten auswirken dürfte, um insbesondere ein
besseres Verständnis der Reaktionen und der Bedürfnisse der Verbraucher zu
gewinnen. Fragen 15) Sollten die Händler ihre Kunden über die Gebühren
informieren, die sie für die Verwendung verschiedener Zahlungsinstrumente
entrichten müssen? Sollten die Zahlungsdienstleister dazu verpflichtet werden,
die Verbraucher über die erhobenen Händlergebühren/MIF-Einkünfte aus
Kundentransaktionen zu informieren? Sind diese Angaben für die Verbraucher
relevant und haben sie Einfluss auf deren Entscheidung über
Zahlungsinstrumente?
4.2.2.
Kunde-Händler-Beziehung: Nachlässe,
Aufschläge und andere Steuerungspraktiken
Eine andere Möglichkeit, die Transparenz der Preisbildung und die
Nutzung des effizientesten Zahlungsinstruments im Rahmen der
Kunde-Händler-Beziehung zu fördern, bestünde darin, dass Händler systematisch
und umfassend auf Instrumente wie Nachlässe und Aufschläge oder andere
Steuerungspraktiken (selektive Akzeptanz bestimmter Karten ab einem bestimmten
Mindestbetrag, explizite Hinweise auf bevorzugte Zahlungsmittel usw.)
zurückgreifen. Dadurch könnten Anreize zugunsten des effizientesten
Zahlungsinstruments gesetzt werden. Im Einklang mit dem Verursacherprinzip
sollten Kosten im Prinzip vom Nutzer einer bestimmten Dienstleistung getragen
und nicht auf eine breitere Gruppe abgewälzt werden. Zu prüfen wäre auch ein möglicher Missbrauch von Aufschlägen
(z. B. Mangel an Transparenz und an praktikablen Alternativen zur
Vermeidung des Aufschlags)[19].
Diese Frage stellt sich in bestimmten Branchen (z. B. Luftfahrtindustrie)
besonders dringend. Aufschläge sollten laut Artikel 19 der Verbraucherrechtsrichtlinie[20] nicht
als zusätzliche Einnahmequelle für die Händler dienen, sondern auf die
tatsächlichen Kosten für die Verwendung eines Zahlungsmittels beschränkt sein. In Artikel 52 Absatz 3 der Richtlinie über Zahlungsdienste im
Binnenmarkt wird es Händlern ausdrücklich erlaubt, für die Nutzung eines
bestimmten Zahlungsinstruments ein Entgelt zu verlangen oder eine Ermäßigung
anzubieten[21].
Allerdings können die Mitgliedstaaten unter bestimmten Bedingungen weiterhin
Aufschläge (nicht jedoch Nachlässe) untersagen oder begrenzen. Die
Mitgliedstaaten wenden diese Bestimmung auf ihrem Hoheitsgebiet ganz
unterschiedlich an. Diese abweichende Umsetzung auf nationaler Ebene macht den
Binnenmarkt deutlich komplexer und stiftet – insbesondere bei grenzüberschreitenden
Transaktionen – Verwirrung bei Verbrauchern und Händlern. Fragen 16) Sollten Nachlässe, Aufschläge und andere
Steuerungspraktiken bei Karten-, Internet- und M-Zahlungen in der Europäischen
Union stärker harmonisiert werden? Falls ja, in welche Richtung sollte eine
solche Harmonisierung gehen? Sollten beispielsweise – bestimmte Praktiken (Nachlässe, Aufschläge usw.)
gefördert werden und falls ja, wie? – Aufschläge generell erlaubt sein, sofern sie auf die
vom Händler tatsächlich getragenen Kosten des Zahlungsinstruments beschränkt
sind? – Händler aufgefordert werden, ein weit verbreitetes,
kosteneffizientes elektronisches Zahlungsinstrument ohne Aufschlag zu
akzeptieren? – besondere Regelungen für Mikrozahlungen und
gegebenenfalls für alternative digitale Währungen gelten?
4.2.3.
Händler-Zahlungsdienstleister-Beziehung
Die Transparenz bei der Preisbildung für Zahlungsinstrumente und den
realen Kosten von Zahlungsvorgängen könnte auch im Rahmen der Beziehung
zwischen Händler und Zahlungsdienstleister verbessert werden. Einige von den Kartensystemen angewandte Regelungen machen es den
Händlern derzeit sehr schwer, die Auswahl des Zahlungsinstruments durch ihre
Kunden zu beeinflussen, und beschränken ihre Freiheit, nur ausgewählte Karten
zu akzeptieren. Dies vereinfacht die Anwendung hoher MIF durch die
Zahlungsdienstleister, erhöht damit potenziell die Kosten von Kartenzahlungen
und erschwert den Wettbewerb. Betroffen sind folgende Regelungen: –
die Gleichbehandlungsregel, die es den Händlern
unmöglich macht, ihre Kunden durch Aufschläge, Nachlässe oder andere
Steuerungspraktiken zum bevorzugten Zahlungsinstrument zu leiten; –
die Verpflichtung zur Annahme aller Karten, der
zufolge die Händler alle Karten der gleichen Marke akzeptieren müssen, auch
wenn diese unterschiedliche Gebühren verlangen[22]; –
das „Blending“ der Händlerbanken, die dem Händler
für Kartenzahlungen eine einheitliche Gebühr anrechnen, ohne dass diesem
mitgeteilt wird, welche Händlergebühr für die einzelnen Kartenkategorien gilt. Änderungen bei den Regelungen der Kartensysteme und den Praktiken der
Händlerbanken könnten – insbesondere im Hinblick auf die Händlergebühren – die
Verhandlungsposition der Händler gegenüber den Händlerbanken stärken und ihnen
gleichzeitig mehr Möglichkeiten zur Beeinflussung der Kundenentscheidungen
bieten. Sie könnten die Kosten der Kartenzahlungen für die Wirtschaft senken
und die Aussichten neuer, konkurrierender Systeme auf Akzeptanz durch die
Händler verbessern. Fragen 17) Könnten Änderungen bei den Regelungen von Kartensystemen
und Händlerbanken die Transparenz steigern und eine kosteneffiziente
Preisbildung für Zahlungsdienstleistungen erleichtern? Wären entsprechende
Maßnahmen alleine wirksam oder sollten sie durch flankierende Maßnahmen
begleitet werden? Würden solche Änderungen aus Gründen des Verbraucherschutzes
eingebaute Sicherungen oder neue Maßnahmen hinsichtlich des
Händler-Kunden-Verhältnisses erfordern? Sollten 3-Parteien-Systeme einbezogen
werden? Sollte zwischen Privatkundenkarten und Firmenkarten unterschieden
werden? Gibt es spezifische Anforderungen und Auswirkungen bezüglich
Mikrozahlungen?
4.3.
Standardisierung
In Europa werden die an Zahlungsvorgängen
Beteiligten (Unternehmen, Verbraucher, Händler) erst dann in den vollen Genuss
von Wettbewerb, Wahlfreiheit und effizienteren Zahlungen kommen, wenn
grenzüberschreitende Interoperabilität erreicht ist. Dies gilt für alle
elektronischen Zahlungen und betrifft je nach Zahlungsmethode unterschiedliche
Akteure der Zahlungsvorgänge. Bei der Standardisierung der verschiedenen
Komponenten (z. B. Protokolle, Schnittstellen, Anwendungen, Dienste) ist
höchste Sorgfalt angebracht[23],
um die Gefahr einer Abschottung des Marktes gegen potenzielle Wettbewerber oder
einer Behinderung der Innovation zu minimieren. Kartenzahlungen Wie oben ausgeführt, werden bei
Kartenzahlungen Daten zwischen Händlerbank und Kartenausgeber (A2I-Bereich) und
zwischen Händler (beispielsweise über Zahlungsterminals) und Händlerbank
(T2A-Bereich) ausgetauscht. Im
T2A-Bereich fehlt es an gemeinsamen Standards für grenzüberschreitende und
häufig sogar für inländische Transaktionen. Es gibt einige wenige private
Initiativen zur Festlegung technischer Spezifikationen wie EPAS (Electronic
Protocol Application Software) und C-TAP (Common Terminal Acquirer Protocol).
Diese, durch unterschiedliche kommerzielle Interessen getriebene Projekte
werden jedoch häufig isoliert und in unterschiedliche Richtungen entwickelt.
Diese fragmentierte Standardisierung macht sich auf dreierlei Weise bemerkbar.
Erstens kommen aufgrund der fehlenden gemeinsamen Standards nur inländische
Händlerbanken als potenzielle Dienstleister in Frage, wodurch das Entstehen
eines wettbewerbsfähigen Binnenmarkts für Zahlungsdienste erschwert wird.
Zweitens müssen die Händler beim Datenaustausch mit der Händlerbank mit
unterschiedlichen Systemen und Protokollen arbeiten, und häufig betrifft dies
nicht nur eines, sondern gleich mehrere Systeme pro Land, wodurch
Zentralisierung und Effizienzgewinne erschwert werden. Drittens führt der
Mangel an gemeinsamen Standards im T2A-Bereich häufig dazu, dass Debitkarten im
Ausland nicht akzeptiert werden — eine Verbrauchererfahrung, die im Widerspruch
zur Idee des Binnenmarkts und einer gemeinsamen Währung für Barzahlungen in den
Mitgliedstaaten des Eurogebiets steht. Auch der A2I-Bereich lässt einige Wünsche
offen. Die Zahlungsabrechnung im Interbankenbereich (Genehmigung, Clearing und
Abwicklung der Zahlungsvorgänge) erfolgt derzeit je nach Kartensystem nach
unterschiedlichen Regelungen. Eine vollständige Trennung von System und
Verarbeitung (siehe 4.1.4) wird Standards zur Gewährleistung der
Interoperabilität der A2I-Verarbeitung erfordern. Die Industrie hat sich im A2I-Bereich bisher nur in beschränktem Umfang
um eine Standardisierung bemüht; große Zugwirkung auf die Marktakteure konnte
noch nicht erreicht werden. Eine dritte Frage betrifft die Zertifizierung.
Es gibt für jedes Land und jedes Kartensystem unterschiedliche Kriterien und
Bewertungsverfahren für die obligatorische Zertifizierung von Chipkarten,
Zahlungsterminals usw. Diese Zertifizierungsverfahren sind von zentraler
Bedeutung für die Gewährleistung der Zahlungssicherheit, verursachen aufgrund
der fehlenden Harmonisierung auf europäischer Ebene jedoch exzessive Kosten für
die Karten- und Terminalhersteller. Die Marktinitiativen OSeC (Open Standards
for Security and Certification) und CAS (Common Approval Scheme) sollen dieses
Problem beheben. Erste Fortschritte stimmen zwar optimistisch, greifbare
Ergebnisse auf dem Markt haben diese Initiativen bisher aber noch gebracht. Der EPC hat als Dachstruktur die Cards
Stakeholder Group (CSG) ins Leben gerufen, in der die Schlüsselsektoren,
d. h. Händler, Kartenverarbeiter, Kartensysteme, Zahlungsdienstleister und
technische Dienstleister, vertreten sind. Die CSG arbeitet an einer
Veröffentlichung über die SEPA-Kartennormung; eine fünfte Fassung dieses Werks
liegt seit Dezember 2010 vor. Ziel ist die Harmonisierung der SEPA-Standards,
damit aus technischer Sicht jede SEPA-Karte an jedem SEPA-Terminal funktionieren
kann; gleichzeitig sollen harmonisierte Zertifizierungsverfahren und ‑standards
gefördert werden. Bisher können im Hinblick auf die Schaffung eines wirklich
integrierten Kartenmarkts jedoch nur wenig konkrete Ergebnisse vorgewiesen
werden. E- und M-Zahlungen Im Oktober 2010 veröffentlichten EPC und die
weltweite Industrievereinigung der GSM-Mobilfunkanbieter (GSMA) ein Papier über
Aufgaben und Zuständigkeiten von Mobilfunkanbietern und Banken bezüglich des
Betriebs kontaktfreier Anwendungen[24].
Der Banken-/Kartensektor und die Betreiber der Mobilfunknetze haben Gespräche
über Zusammenarbeit und Standardisierung aufgenommen, ohne jedoch konkrete
Ergebnisse vorweisen zu können. Es gilt noch, einige große Lücken zu schließen,
bis ein stabiles Ökosystem mit kohärenten und über die Grenzen hinweg
funktionierenden Geschäftsmodellen für M-Zahlungen geschaffen ist. Die Standardisierungsarbeiten für M-Zahlungen
sollten volle Interoperabilität zwischen M-Zahlungslösungen gewährleisten und
offene Standards bevorzugen, um den Verbrauchern Mobilität zu bieten. Zudem
sollte die Standardisierung angesichts der besonderen Merkmale von M-Zahlungen
auch Fragen der Übertragbarkeit von Anwendungen erfassen (d. h. wie kann
der Verbraucher Zahlungsanwendungen mitnehmen, wenn er den
Mobilfunknetzbetreiber wechselt). Bei den E-Zahlungen scheint der Mangel an
gemeinsamen Normen nicht so schwer ins Gewicht zu fallen. Dies ergibt sich zum
Teil aus der Tatsache, dass das Internet als gemeinsame Plattform mit genau
definierten Kommunikationsprotokollen genutzt wird. Selbst bei Initiierung im
Internet werden E-Zahlungen häufig wie „normale“ Kartenzahlungen oder über
Plattformen des Online-Banking verarbeitet. Deshalb macht sich hier die
fehlende Interoperabilität zwischen den Akteuren der Zahlungsketten (siehe
4.4.) stärker bemerkbar als der Mangel an Standards. Schließlich sollte durch
die Standardisierung auch sichergestellt werden, dass dem Verbraucher
angebotene Lösungen für E- und M-Zahlungen leicht zugänglich und
nutzerfreundlich sind. Fragen 18) Würden gemeinsame Standards für Kartenzahlungen Ihrer
Ansicht nach Vorteile bieten? Wo bestehen eventuell noch größere Lücken? Gibt
es außer den drei genannten (A2I, T2A, Zertifizierung) noch andere Aspekte von
Kartenzahlungen, bei denen sich eine stärkere Standardisierung positiv
bemerkbar machen würde? 19) Reichen die Steuerungsregelungen in ihrer jetzigen Form
aus, um die Verabschiedung und Umsetzung gemeinsamer Standards für
Kartenzahlungen innerhalb realistischer Fristen sicherzustellen und die
einschlägigen Arbeiten zu koordinieren und voranzutreiben? Sind alle
Beteiligtengruppen angemessen repräsentiert? Gibt es Wege zur Verbesserung der
Konfliktbeilegung und Beschleunigung der Konsensfindung? 20) Sollten Europäische Normungsgremien wie das
Europäische Komitee für Normung (CEN) oder das Europäische Institut für
Telekommunikationsnormen (ETSI) bei der Standardisierung von Kartenzahlungen
eine aktivere Rolle spielen? Auf welchem Gebiet sehen Sie das größte Potenzial
für deren Einbeziehung und welche Beiträge könnten sie liefern? Gibt es andere
neue oder bestehende Gremien, die die Standardisierung von Kartenzahlungen
erleichtern könnten? 21) Gibt es bei E- und M-Zahlungen Ihrer Ansicht nach Bereiche,
auf denen eine stärkere Standardisierung einen wesentlichen Beitrag zur
Förderung grundsätzlicher Prinzipien wie ungehinderte Innovation,
Übertragbarkeit und Interoperabilität leisten könnte? Falls ja, welche? 22) Sollten Europäische Normungsgremien wie CEN oder ETSI bei
der Standardisierung von E- oder M-Zahlungen eine aktivere Rolle spielen? Auf
welchem Gebiet sehen Sie das größte Potenzial für deren Einbeziehung und welche
Beiträge könnten sie liefern?
4.4.
Interoperabilität zwischen Diensteanbietern
Für eine Netzindustrie wie die
Zahlungsindustrie ist Zusammenarbeit ein wesentlicher Faktor, da jede Zahlung
eine Vereinbarung zwischen dem Zahlungsdienstleister des Zahlers und dem
Zahlungsdienstleister des Zahlungsempfängers erfordert. Um sicherzustellen,
dass jede Zahlung jeden Empfänger ohne Nachteile für die Beteiligten und die
zwischengeschalteten Stellen erreicht, ist eine stärkere Koordinierung in Form
voller Interoperabilität erstrebenswert. Im Einklang mit dem Vorschlag der Kommission
für Überweisungen und Lastschriften könnte der Grundsatz der Interoperabilität
– in Ergänzung der Maßnahmen zur Überwindung der oben genannten Hindernisse
(insbesondere Auswahl der Händlerbank und Händlerregelungen) – auch auf den
Kartenmarkt angewandt werden.
4.4.1.
Interoperabilität bei M-Zahlungen
Der Markt für Mobilzahlungen befindet sich in
Europa noch in den Kinderschuhen. Eines der größten Hemmnisse für eine stärkere
Verbreitung von M-Zahlungen scheint die Sackgasse zu sein, in die
Mobilfunknetzbetreiber, traditionelle Zahlungsdienstleister (Banken) und andere
Akteure wie Hersteller und Entwickler von Anwendungen geraten sind. Die
Mobilfunknetzbetreiber scheinen – zumindest in ihrer Rolle als
Sicherheitsmanager der Dienste – die Kontrolle über das Geschäft behalten zu
wollen. Gleichzeitig streben die Akteure der E-Zahlungen nach einer Ausweitung
ihres Einflusses auf die Welt mobiler Geräte (Fern- und Nahzahlungen). Wahrscheinlich wird die Privatwirtschaft dank
der Kontrolle der Standards und damit auch der Interoperabilität die gesamte
Zahlungskette von den Geräten über die Anwendungsplattform bis hin zum
Sicherheitsmanagement dominieren. In einer solchen Situation besteht ein großes
Risiko der Fragmentierung durch proprietäre Lösungen. Zudem sollte nicht
übersehen werden, dass auch andere Sektoren, die bei Standardisierungsstrategien
keine tragende Rolle spielen, potenziell von Interoperabilitätsfragen betroffen
sind; dies gilt beispielsweise für den öffentlichen Nahverkehr (Bezahlung von
Fahrkarten) und das Gesundheitswesen (Kartenzahlungen für die Krankenversicherung).
4.4.2.
Interoperabilität bei E-Zahlungen
Der EPC hat sich gegen ein eigenes Online-Banking-System entschieden
und schlägt stattdessen die Entwicklung eines Interoperabilitätsrahmen vor, der
den Wettbewerb zwischen verschiedenen Systemen ermöglicht; die einzelnen Banken
können dabei selbst entscheiden, welchem System sie beitreten. Bisher wurde
außer Banken noch keinem Dienstleister angeboten, an diesen Arbeiten
mitzuwirken[25].
Bei drei von Banken getragenen Systemen[26] soll die Interoperabilität zwischen den
Systemen anhand eines „Konzeptnachweises“ geprüft werden. Es ist allerdings
noch zu früh, um abzuschätzen, ob dieses Projekt erfolgreich auf den Maßstab
ein EU-weiten Systems übertragen werden könnte. Gleichzeitig hat EBA Clearing, ein auf dem Gebiet von Clearing und
Abwicklung tätiger Verband mit fast 70 Bankenmitgliedern, eine auf
Online-Banking gestützte Initiative für E-Zahlungen angekündigt. Ein
Pilotsystem soll im Mai 2012 starten.
4.4.3.
Interoperabilität und Wettbewerb
Von der Interoperabilität im Geschäftsbereich sollte die technische
Interoperabilität unterschieden werden, die gewährleistet, dass Händler sich
für eine Händlerbank und Kunden sich für einen Kartenausgeber entscheiden
können, ohne dass ihre Wahlmöglichkeiten durch den Standort eingeschränkt wären.
Ferner müssen auch die Herausforderungen der Interoperabilität von
3-Parteien-Systemen gegenüber 4-Parteien-Systemen angegangen werden. Fragen 23) Gibt es derzeit ein Segment der Zahlungskette (Zahler,
Zahlungsempfänger, Zahlungsdienstleister des Zahlungsempfängers, Verarbeiter,
System, Zahlungsdienstleister des Zahlers), in dem die Interoperabilität
besonders große Lücken aufweist? Wie sollten diese geschlossen werden? Welcher
Grad an Interoperabilität ist nötig, um eine Fragmentierung des Markts zu vermeiden?
Können – insbesondere bei E-Zahlungen – Mindestanforderungen an die
Interoperabilität formuliert werden? 24) Gibt es Auswege aus der derzeitigen Sackgasse bei der
Interoperabilität von M-Zahlungen und wie könnten die Fortschritte bei
E-Zahlungen beschleunigt werden? Reichen die Steuerungsregelungen in ihrer
jetzigen Form aus, um innerhalb realistischer Fristen Interoperabilität
sicherzustellen und die einschlägigen Arbeiten zu koordinieren und
voranzutreiben? Sind alle Beteiligtengruppen angemessen repräsentiert? Gibt es
Wege zur Verbesserung der Konfliktbeilegung und Beschleunigung der
Konsensfindung?
4.5.
Zahlungssicherheit
Die Sicherheit von Massenzahlungen ist für die
Nutzer von Zahlungsdiensten und die Händler ein gleichermaßen entscheidender
Faktor. Die Verbraucher sind von häufigen Presseberichten über Betrug und
Datenmissbrauch verständlicherweise alarmiert und für Sicherheitsfragen bei
Karten- und Internetzahlungen deshalb besonders stark sensibilisiert. Die
Befragung der Öffentlichkeit über die Zukunft des elektronischen Handels auf
dem Binnenmarkt hat dies bestätigt und gezeigt, dass die Gewährleistung der
Zahlungssicherheit eine der höchsten Hürden für eine weite Verbreitung des
elektronischen Handels ist. Sicherheitsfragen betreffen vor allem die
Betrugsbekämpfung. Der fortlaufende Austausch von (über einen Magnetstreifen
ausgelesenen) Unterschriftkarten durch (EMV-kompatible) „Chip- und PIN-Karten“
hat dazu beigetragen, Betrugsfälle an der Verkaufsstelle in Europa stark zu
verringern. Ende 2010 waren in der EU rund 90 % aller Kartenterminals an
der Verkaufsstelle und 80 % aller Zahlungskarten EMV-kompatibel. Dadurch
konnte der Kartenbetrug bei materiellen Zahlungsvorgängen gesenkt werden,
betrügerische Tätigkeiten orientieren sich nun jedoch stärker in Richtung
Kartenfernzahlungen, insbesondere Zahlungen über das Internet.
Kartenfernzahlungen machen nur einen geringen Anteil aller Kartentransaktionen
aus; dennoch entfällt auf sie bereits die Mehrheit aller Betrugsfälle. Auch
E-Zahlungen, die nicht per Karte getätigt werden, sind betrugsanfällig. Eine
mögliche Lösung für Online-Banking und andere Zahlungsvorgänge über das
Internet stellt die so genannte Zwei-Faktoren-Authentifizierung dar, bei der
beispielsweise eine PIN-Zahl mit einem einmalig gültigen Transaktionscode
kombiniert wird, der per SMS übermittelt oder einer Smartcard entnommen wird.
Dabei sollte allerdings ein ausgewogenes Gleichgewicht zwischen Sicherheit,
Geschwindigkeit und Nutzerfreundlichkeit angestrebt werden. Ein zweiter wichtiger Aspekt ist in diesem
Zusammenhang die Datensicherheit. Alle hier genannten Zahlungsmittel erfordern
die Verarbeitung persönlicher Daten und die Nutzung elektronischer
Kommunikationsnetze. Sensible Kundendaten sollten sowohl bei der Verarbeitung
als auch der Speicherung stets in einer sicheren Infrastruktur verbleiben. Die
Richtlinien 95/46/EG[27]
und 2002/58/EG[28]
legen den rechtlichen Rahmen für die Verarbeitung personenbezogener Daten in
der EU fest und gelten für alle Tätigkeiten, bei denen Daten von den verschiedenen
Akteuren eines Zahlungsvorgangs verarbeitet werden. Für die Einhaltung der
Vorgaben sind alle am Zahlungsvorgang beteiligten Marktakteure verantwortlich.
Authentifizierungsverfahren für Zahlungsvorgänge sollten von Anfang an auf die
Einhaltung der Erfordernisse des Datenschutzes ausgelegt sein. Der Zugang zu
Authentifizierungsdaten sollte sowohl während als auch nach Abschluss eines
Zahlungsvorgangs den Parteien vorbehalten sein, deren Beteiligung für die
Durchführung des Zahlungsvorgangs strikt notwendig ist. Ein integrierter
Markt für sichere Internetzahlungen könnte auch der Bekämpfung von Websites mit
illegalem Inhalt oder von Websites, auf denen gefälschte Waren verkauft werden,
dienen. Die Zahlungsdienstleister könnten – mittels geeigneter, im Voraus
festgelegter Verfahren – aufgefordert werden, die Ausführung finanzieller
Transaktionen auf Websites, die als illegal ausgewiesen wurden, zu verweigern. Fragen 25) Sind materielle Transaktionen, einschließlich Transaktionen
mit EMV-kompatiblen Karten und M-Nahzahlungen, Ihrer Ansicht nach ausreichend
sicher? Falls nicht, welche Sicherheitslücken gibt es und wie sollten diese
geschlossen werden? 26) Werden zusätzliche Sicherheitsanforderungen (z. B.
Zwei-Faktoren-Authentifizierung, sichere Zahlungsprotokolle) für Fernzahlungen
(Karten-, E- und M-Zahlungen) benötigt? Falls ja, welche Konzepte/Techniken
sind am effizientsten? 27) Sollte die Zahlungssicherheit – gegebenenfalls in
Verbindung mit anderen Initiativen für die digitale Authentifizierung – durch
einen regulatorischen Rahmen untermauert werden? Welche Kategorien von
Marktteilnehmern sollten einem solchen Rahmen unterliegen? 28) Welche Mechanismen bieten sich an, um den Schutz
personenbezogener Daten und die Einhaltung der im EU-Recht festgelegten
rechtlichen und technischen Anforderungen zu gewährleisten?
5.
Umsetzung/Steuerung der Strategie
5.1.
SEPA-Steuerung
SEPA läuft bisher hauptsächlich als
selbstregulierendes Projekt, das von der europäischen Bankenindustrie über den
EPC mit tatkräftiger Unterstützung der EZB und der Kommission entwickelt wurde
und verwaltet wird. Das EPC-Plenum ist für die Verwaltung der SEPA-Systeme und
-Rahmenbestimmungen sowie für neue Regelungen zur Änderung dieser Systeme und
Bestimmungen zuständig. Neben den Banken haben Zahlungsinstitute einen Sitz im
EPC; andere Zahlungsdienstleister, Verarbeiter, Anbieter (Softwareverkäufer,
Terminalhersteller) und Nutzer sind dagegen nicht repräsentiert. Um die Beteiligten auf EU-Ebene stärker in die
Steuerung von SEPA einzubeziehen, haben die Kommission und die EZB im März 2010
gemeinsam den „SEPA-Rat“ als hochrangige Lenkungsgruppe eingesetzt, die
Vertreter von der Nachfrage- und der Angebotsseite des Zahlungsmarkts
zusammenbringt. Ziele sind die Schaffung eines integrierten Euro-Massenzahlungsmarkts
und die Einigung auf die nächsten Schritte zur Vollendung des SEPA. Der
SEPA-Rat hat keine legislativen Befugnisse und kann keine verbindlichen Regeln
auferlegen. Angesichts der Verabschiedung der Verordnung
über technische Anforderungen an Überweisungen und Lastschriften in Euro könnte
es sich als sinnvoll erweisen, dass die EU-Organe aktiver an der SEPA-Steuerung
mitarbeiten. In diesem Zusammenhang wäre auch zu prüfen, ob nicht eine
prominentere Rolle in der rechtlichen und regulatorischen Aufsicht gespielt
werden sollte, beispielsweise über EZB, Kommission oder Europäische
Bankenaufsichtsbehörde (EBA). Fragen 29) Wie bewerten Sie die aktuellen SEPA-Steuerungsregelungen
auf EU-Ebene? Können Sie diesbezüglich Schwächen ausmachen, und falls ja, haben
Sie Vorschläge zur Verbesserung der SEPA-Steuerung? Wie würden Sie ein
angemessenes Gleichgewicht zwischen einem regulatorischen und einem
selbstregulatorischen Konzept sehen? Sollten die Europäischen Regulierungs- und
Aufsichtsbehörden bei der Weiterentwicklung des SEPA-Projekts Ihrer Ansicht
nach eine aktivere Rolle spielen?
5.2.
Steuerung von Karten-, M- und E-Zahlungen
Um die Beteiligten stärker einzubeziehen, hat
der EPC das Customer Stakeholders Forum (Beteiligte auf Kundenseite, befasst
sich mit SEPA-Überweisungen und SEPA-Lastschriften) und die Cards Stakeholders
Group (Beteiligte an Kartentransaktionen) eingesetzt. EPC und Vertreter der
Endnutzer nehmen in beiden Gremien den Ko-Vorsitz wahr. Auf Seiten der
Selbstregulierung hat der vom EPC verabschiedete SEPA-Kartenzahlungsrahmen
(SKR), der den Status eines freiwilligen Verhaltenskodex innehat, trotz
weiteren Klärungsbedarfs die Prinzipien und Bedingungen festgelegt, die Banken,
Verarbeiter und Kartensysteme erfüllen müssen, um SKR- oder SEPA-konform zu
sein. Allerdings findet der SKR – trotz des starken Anreizes zur Erreichung von
SEPA-Konformität für Akteure, die Euro-Zahlungen akzeptieren wollen – nicht die
uneingeschränkte Zustimmung aller Beteiligten und gibt es weder einen
offiziellen Mechanismus für die Auslegung, Überwachung und Durchsetzung der
SEPA-Konformität von Kartensystemen noch zur Beilegung möglicher
Streitigkeiten. Bei den Integrationsbemühungen zur Schaffung
eines eindeutigen Rahmens für E- und M-Zahlungen erfordern greifbare Ergebnisse
noch etwas Geduld, was im Hinblick auf Interoperabilität, Innovation, mehr
Wahlmöglichkeiten und Skaleneffekte Verzögerungen bewirkt. Stillstand und
Unsicherheit haben dazu geführt, dass die Marktteilnehmer eine eher abwartende
Haltung einnehmen. Angesichts des mangelnden Engagements für eine Initiative
mit solcher Bedeutung für die gesamte europäische Wirtschaft muss ein
integrierter Markt durch ein umfassendes Konzept erreicht werden, das Fragen
der Regulierung, Selbstregulierung sowie der Einhaltung und Durchsetzung der
Wettbewerbsvorschriften gleichermaßen Rechnung trägt. Fragen 30) Wie sollte die derzeitige Steuerung von Standardisierung
und Lenkung geregelt werden? Sollten andere Beteiligte als Banken stärker
einbezogen werden und falls ja, wie (z. B. Befragung der Öffentlichkeit,
Absichtserklärungen der Beteiligten, Beauftragung des SEPA-Rats mit der
Erstellung von Leitlinien für bestimmte technische Standards usw.)? Sollte es
dem Markt überlassen bleiben, die EU-weite Integration voranzutreiben und
insbesondere zu entscheiden, ob und unter welchen Bedingungen Zahlungssysteme
in Drittwährungen sich an die bestehenden Euro-Systeme anpassen sollten? Falls
nein, wie könnte diese Frage angegangen werden? 31) Sollten die öffentlichen Behörden ebenfalls eine Rolle
spielen und, falls ja, welche? Wäre beispielsweise eine Absichtserklärung
zwischen den Europäischen Behörden und dem EPC denkbar, in der ein
Zeit-/Arbeitsplan mit den zu erbringenden Leistungen („Meilensteine“) und
bestimmten Fristen festgelegt wird?
6.
Allgemeine Bemerkungen
Fragen 32) In diesem Grünbuch werden bestimmte Aspekte der
Funktionsweise des Marktes für Karten- E- und M-Zahlungen angesprochen. Wurden
Ihrer Ansicht nach wichtige Fragen vergessen oder nicht angemessen behandelt?
7.
Nächste Schritte
Die beteiligten Parteien werden ersucht, ihre
Ansichten zu den oben dargelegten Fragen mitzuteilen. Beiträge sollten bis zum 11.
April 2012 unter folgender E-Mail-Adresse bei der Kommission eingehen:
markt-sepa@ec.europa.eu. In den Beiträgen muss nicht auf alle in diesem
Grünbuch angesprochenen Punkte eingegangen werden. Geben Sie deshalb bitte
eindeutig an, auf welche Fragen sich ihr Beitrag bezieht. Soweit möglich,
nennen Sie bitte konkrete Argumente für oder gegen die in diesem Grünbuch vorgestellten
Optionen und Konzepte. Die Kommission wird im zweiten Quartal 2012
auf der Grundlage der eingegangenen Antworten ankündigen, welche nächsten
Schritte im Anschluss an dieses Grünbuch ergriffen werden sollten. Etwaige
Vorschläge werden dann bis zum vierten Quartal 2012 oder dem ersten Quartal
2013 verabschiedet. Jedem künftigen Vorschlag mit oder ohne
Rechtsetzungscharakter wird eine eingehende Folgenabschätzung vorausgehen. Die eingegangenen Beiträge werden im Internet
veröffentlicht. Deshalb sollte die diesem Grünbuch beigefügte
Datenschutzerklärung gelesen werden, die Informationen zur Verarbeitung
personenbezogener Daten und zur Behandlung der Beiträge enthält. Anhang 1: Nutzung der verschiedenen
Zahlungsinstrumente Abbildung 1:
Bargeldlose Zahlungen in der EU — Volumen nach Zahlungsinstrument
Quelle: EZB, Vergleichstabellen,
Massenzahlungen Tabelle 1:
Kartenzahlungen in der EU (2009) Mitgliedstaat || Anzahl der Zahlungskarten pro Kopf || Anzahl der Kartentransaktionen pro Kopf[29] || Durchschnittlicher Wert der Kartentransaktionen pro Karte (EUR) || Anzahl der Transaktionen an der Verkaufsstelle pro Karte[30] || Jährlicher Wert von Transaktionen an der Verkaufsstelle pro Karte (EUR) Belgien || 1,78 || 92 || 55 || 52 || 2 843 Deutschland || 1,54 || 30 || 64 || 20 || 1 247 Estland || 1,37 || 116 || 17 || 85 || 1 405 Irland || 1,22 || 72 || 73 || 56 || 4 237 Griechenland || 1,35 || 8 || 101 || 5 || 487 Spanien || 1,62 || 47 || 46 || 27 || 1 234 Frankreich || 1,35 || 107 || 49 || 80 || 3 905 Italien || 1,15 || 24 || 80 || 22 || 1 788 Zypern || 1,54 || 40 || 87 || 25 || 2 072 Luxemburg || 2,00 || 109 || 76 || 57 || 4 166 Malta || 1,55 || 27 || 63 || 18 || 1 108 Niederlande || 1,83 || 125 || 42 || 68 || 2 902 Österreich || 1,24 || 46 || 63 || 28 || 1 395 Portugal || 1,89 || 100 || 39 || 53 || 2 060 Slowenien || 1,66 || 54 || 37 || 32 || 1 187 Slowakei || 0,94 || 21 || 57 || 15 || 596 Finnland || 1,74 || 172 || 34 || 100 || 3 402 Eurogebiet || 1,45 || 58 || 52 || 40 || 2 066 Bulgarien || 1,01 || 2 || 78 || 2 || 138 Tschechische Republik || 0,89 || 17 || 38 || 21 || 813 Dänemark || 1,25 || 180 || 47 || 129 || 5 875 Lettland || 1,10 || 43 || 20 || 37 || 698 Litauen || 1,29 || 28 || 18 || 22 || 384 Ungarn || 0,88 || 18 || 27 || 21 || 1 028 Polen || 0,87 || 18 || 25 || 21 || 539 Rumänien || 0,60 || 4 || 39 || 7 || 251 Schweden || 1,85 || 182 || 40 || 89 || 2 735 Vereinigtes Königreich || 2,33 || 132 || 58 || 56 || 3 294 EU-27 || 1,45 || 63 || 52 || 43 || 2 194 Quelle: EZB-Zahlungsstatistik Februar 2011. Anhang 2: Weitere Informationen über
die multilateralen Interbankenentgelte Multilaterale Interbankenentgelte (MIF) können
als Prozentsatz, als Pauschale oder als Kombination aus beiden berechnet
werden. In der EU wird eine Vielzahl von MIF erhoben. Nicht all diese Gebühren
sind öffentlich bekannt. MasterCard und Visa Europe sind nach offiziellen und
informellen Einigungen mit der Europäischen Kommission jedoch zur Veröffentlichung
der von ihnen erhobenen MIF übergegangen (in einigen Ländern legt die lokale
Bankengemeinschaft die MIF im Rahmen der Systeme von MasterCard und Visa, bei
denen die Gebühren in der Regel nicht bekannt gemacht werden, fest). Bei
MasterCard und Visa Europe variieren die MIF je nach Kartenkategorie und Land
von Null (Maestro Switzerland) bis 1,62 % (MasterCard-Debitkarten in
Polen) und 1,90 % (Visa-Debit- und Firmenkarten in Polen). MasterCard hat im Rahmen der informellen
Einigung mit der Kommission seine MIF für grenzüberschreitende Transaktionen
mit Privatkunden-Debit- und Kreditkarten auf 0,20 % bzw. 0,30 %
gesenkt. Visa Europe hat seine MIF für grenzüberschreitende Transaktionen mit
Privatkunden-Debitkarten und Transaktionen mit diesen Karten in neun
EU-Mitgliedstaaten auf 0,20 % gesenkt. Als Benchmark diente bei diesen
Einigungen die so genannte „Zahlungsmittelneutralität auf Händlerebene“. Bei
diesem Test werden die MIF in einer Höhe angesetzt, bei der Kartenzahlungen dem
Händler keine höheren Kosten verursachen als eine Barzahlung und er den beiden
Zahlungsmöglichkeiten somit neutral gegenübersteht. Bei dieser Höhe kann somit
davon ausgegangen werden, dass die von den MIF anscheinend ermöglichten
Effizienzsteigerungen zum Teil dem Händler und seinen Kunden zugute kommen. In
einigen Fällen haben Wettbewerbsbehörden offizielle und informelle Einigungen
über die Höhe von Interbankenentgelten und andere Modalitäten akzeptiert[31]. 4-Parteien-Systeme und 3-Parteien-Systeme MIF
werden auf Transaktionen mit Zahlungskarten an der Verkaufsstelle erhoben,
d. h. auf Transaktionen des Karteninhabers im Geschäft des Händlers. Bei
einem 4-Parteien-System geht der Kartenausgeber einen Vertrag mit dem
Karteninhaber (Zahler) und der Händler einen Vertrag mit der Händlerbank (bzw.
dem Zahlungsdienstleister des Zahlungsempfängers) ein, um die Kartenzahlung an
seinem Terminal zu ermöglichen. Die Händlerbank erhebt vom Händler dafür eine
Händlergebühr. Interbankenentgelte
werden bei einem solchen System vom Kartenausgeber für Zahlungsvorgänge mit von
ihm emittierten Karten erhoben. Die Kosten dieser Gebühren werden von den
Händlerbanken getragen und dann über eine Erhöhung der Händlergebühren an die
Händler weitergegeben. Durch das Interbankenentgelt wird somit weitgehend der
Preis bestimmt, den Zahlungsdienstleister vom Händler für die Akzeptanz der
Karten verlangen. MIF beeinflussen den Preiswettbewerb zwischen Händlerbanken
zum Schaden der Händler und späteren Käufer[32], insbesondere wenn sie in Verbindung mit
anderen Geschäftspraktiken (siehe 4.1 und 4.2) angewandt werden. 3-Parteien-Systeme,
die mitunter als „proprietäre“ Systeme bezeichnet werden, unterscheiden sich
von 4-Parteien-Systemen insofern, als bei der Transaktion lediglich der
Zahler/Karteninhaber, der Zahlungsempfänger/Händler und das System beteiligt
sind; beim 4-Parteien-System sind dies Zahler/Karteninhaber, Kartenausgeber
(oder Zahlungsdienstleister des Zahlers), Zahlungsempfänger/Händler und dessen
Zahlungsdienstleister (Händlerbank oder Zahlungsdienstleister des
Zahlungsempfängers). Im letzteren Fall ist die Rolle des Systems somit
weitgehend auf die Bereitstellung der Infrastruktur beschränkt. In einem 3-Parteien-System wirkt nur ein
Zahlungsdienstleister mit, der gleichzeitig als Kartenausgeber und Händlerbank
fungiert. Wenn jedoch mehrere Zahlungsdienstleister Lizenzen für Kartensausgabe
und Acquiring erhalten, so handelt es sich nicht mehr um ein „reines“
3-Parteien-System, sondern besteht Ähnlichkeit zum 4-Parteien-System. Bei einem „reinen“ 3-Parteien-System legen die
Zahlungsdienstleister keine expliziten MIF fest. Es gibt lediglich die vom
Karteninhaber gezahlten Gebühren (Jahresgebühren, pro Zahlungsvorgang erhobene
Gebühren usw.) und die Händlergebühren. Allerdings kann das System die
eingezogenen Gebühren zur Förderung einer Seite (d. h. Händler oder
Karteninhaber) nutzen, was in der Wirkung einer impliziten MIF gleichkommt. [1] Als
Massenzahlungen sind Zahlungsvorgänge definiert, bei denen zumindest ein
Transaktionspartner (d. h. der Zahler, der Zahlungsempfänger oder beide)
nicht ein Finanzinstitut ist. Massenzahlungen sind somit alle Zahlungsvorgänge,
die nicht zwischen zwei Banken stattfinden. [2] Grund
hierfür ist die de komplexe Gebührenstruktur der an Zahlungsvorgängen
beteiligten Zahlungsdienstleister und der Gebühren, die der
Zahlungsdienstleister beim Händler, der eine Ware oder eine Dienstleistung
verkauft, erhebt. [3] Vorschlag
für eine Verordnung zur Festlegung der technischen Vorschriften für
Überweisungen und Lastschriften in Euro und zur Änderung der Verordnung (EG)
Nr. 924/2009, KOM(2010)775,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52010PC0775:DE:NOT. [4] Quelle:
EZB-Zahlungsstatistik Februar 2011. Zu länderspezifischen Angaben, siehe Anhang
1. [5] Diese
Transaktionen können entweder direkt über das Online-Bankingsystem des Zahlers
oder über Dritte (z. B. Ideal in den Niederlanden, Giropay und
Sofortüberweisung in Deutschland, EPS in Österreich) erfolgen. [6] http://www.forrester.com/ER/Press/Release/0,1769,1330,00.html [7] Euromonitor 2010. [8] http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/2010/e-commerce_en.htm [9] Das Protokoll für
drahtlose Anwendungen (Wireless Application Protocol, WAP) wurde von der „Open
Mobile Alliance“ (OMA) entwickelt, einem Industrieforum für die Erstellung
gemeinsamer Spezifikationen für die Mobilfunkindustrie. Mobiltelefone nutzen
üblicherweise WAP-Browser. [10] http://www.europeanpaymentscouncil.eu/knowledge_bank_detail.cfm?documents_id=402
und http://www.europeanpaymentscouncil.eu/knowledge_bank_detail.cfm?documents_id=557
[11] Gemeinsame
Erklärung der Europäischen Kommission und der Europäischen Zentralbank, http://www.ecb.int/press/pr/date/2006/html/pr060504_1.de.html. [12] Dort sind
insbesondere nähere Angaben zur Analyse der GD Wettbewerb enthalten, die diese
gemäß Artikel 101(3) AEUV zur Ermittlung angemessener MIF nach dem
Grundsatz der Zahlungsmittelneutralität auf Händlerebene (Merchant Indifference
Test, MIT) durchführte. [13] Australien,
USA. [14] Beschlüsse
zu Visa und MasterCard, MasterCard-Beschlüsse von Polen, Ungarn und Italien. [15] Kartenausgeber
stimulieren eine häufige Verwendung der Karten durch ergänzende Vorteile oder
„Belohnungen“ wie Reiseversicherungen, Preisnachlässe oder sogar die teilweise
Erstattung des Preises der erworbenen Güter und Dienstleistungen. In manchen
Fällen werden von den Verbrauchern zusätzliche Gebühren erhoben, wenn sie ihre
Zahlungskarte innerhalb eines bestimmten Zeitraums nicht häufig genug verwenden
oder nicht einen bestimmten Mindestbetrag ausgeben. [16] Firmenkarten
umfassen drei Unterkategorien: (i) „Business-Karten“ werden typischerweise an
kleine Unternehmen ausgegeben und bieten im Gegensatz zu Privatkundenkarten
keinen zusätzlichen Service, (ii) „Corporate-Karten“ werden typischerweise an
mittlere und große Unternehmen ausgegeben und bieten zusätzliche
Informationsdienste, (iii) Einkaufskarten werden zu gewerblichen Zwecken
genutzt und bieten häufig MwSt-relevante Fakturierungsleistungen. [17] Richtlinie
2007/64/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. November 2007
über Dienstleistungen im Binnenmarkt, ABl. L 319 vom 5.12.2007,
S. 1. [18] World
Payments Report 2011, S. 10, CapGemini, RBS und EFMA. [19] Dies schadet dem
Verbraucher, da er in seiner Auswahl und beim Vergleich vollständiger Preisangebote
behindert wird; siehe Studie des UK Office of Fair Trading (OFT), ‘Payment
surcharges — Response to the Which? super-complaint’, Juni 2011. [20] Richtlinie
2011/83/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2011 über
die Rechte der Verbraucher, ABl. L304 vom 22.11.2011, S. 64. [21] Diese
Richtlinie gilt jedoch nicht für Bar- und Scheckzahlungen. [22] In der
Praxis können hier zwei getrennte Regeln unterschieden werden: Akzeptanz aller
Kartenausgeber (d. h. Händler, die z. B. Visa-Karten lokaler Banken
akzeptieren, sollten auch ausländische Karten akzeptieren) und Akzeptanz aller
Produkte (d. h. Händler, die Privatkunden-Kreditkarten akzeptieren, müssen
auch teurere Firmenkarten akzeptieren). Die Regel der Akzeptanz aller Kartenausgeber
bereitet grundsätzlich kein Problem; Bedenken bestehen jedoch hinsichtlich der
wettbewerbsrelevanten Auswirkungen der Regel der Akzeptanz aller Produkte. [23] Teil 7.
Normenvereinbarungen, Leitlinien zur Anwendbarkeit von Artikel 101 des Vertrags
über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf Vereinbarungen über
horizontale Zusammenarbeit, ABl. C 11 vom 1.14.2011, S. 1. [24] http://www.europeanpaymentscouncil.eu/knowledge_bank_detail.cfm?documents_id=423 [25] Die
Europäische Kommission hat diesbezüglich ein Verfahren eingeleitet, um
Interoperabilität auf dem Gebiet der E-Zahlungen sicherzustellen: http://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/case_details.cfm?proc_code=1_39876
[26] iDEAL
(Niederlande), EPS (Österreich) und Giropay (Deutschland). [27] Richtlinie 95/46/EG des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz
natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum
freien Datenverkehr, ABl. L 281 vom 23.11.1995, S. 31. [28] Richtlinie 2002/58/EG
des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Juli 2002 über die
Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre in der
elektronischen Kommunikation (Datenschutzrichtlinie für elektronische
Kommunikation), ABl. L 201 vom 31.7.2002, S. 37. [29] Ausschließlich
E-Geldtransaktionen. [30] Einschließlich
Transaktionen an Terminals inner- und außerhalb der Mitgliedstaaten. [31] Visa,
MasterCard, Pagobancomat, Groupement. [32] Siehe an
MasterCard und Visa gerichtete Entscheidungen der Kommission — Entscheidung vom
19. Dezember 2007 in einem Verfahren nach Artikel 81 EG-Vertrag und
Artikel 53 EWR-Abkommen (Sache COMP/34.579 — MasterCard, Sache COMP/36.518 —
EuroCommerce, Sache COMP/38.580 — Commercial Cards); und Beschluss der
Kommission vom 8. Dezember 2010 in einem Verfahren nach Artikel 101 des
Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union und Artikel 53 des
EWR-Abkommens (Sache COMP/39.398 — VISA MIF).