–

за Groupe Lactalis, от F. Molinié и S. Bensusan, адвокати,

–

за френското правителство, от A.‑L. Desjonquères и C. Mosser, в качеството на представители,

–

за гръцкото правителство, от G. Kanellopoulos, както и от I. E. Krompa и E. Leftheriotou, в качеството на представители,

–

за италианското правителство, от G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от и P. Gentili, avvocato dello Stato,

–

за полското правителство, от B. Majczyna, в качеството на представител,

–

за Европейската комисия, от M. Van Hoof и K. Herbout-Borczak, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 26, 38 и 39 от Регламент (ЕС) № 1169/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2011 година за предоставянето на информация за храните на потребителите, за изменение на регламенти (ЕО) № 1924/2006 и (ЕО) № 1925/2006 на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 87/250/ЕИО на Комисията, Директива 90/496/ЕИО на Съвета, Директива 1999/10/ЕО на Комисията, Директива 2000/13/ЕО на Европейския парламент и на Съвета, директиви 2002/67/ЕО и 2008/5/ЕО на Комисията и на Регламент (ЕО) № 608/2004 на Комисията (ОВ L 304, 2011 г., стр. 18).

2

Запитването е отправено в рамките на спор между Groupe Lactalis (наричано по-нататък „Lactalis“), от една страна, и Premier ministre, Garde des Sceaux, ministre de la Justice, ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation, както и ministre de l’Économie et des Finances, от друга страна, относно законосъобразността на Декрет № 2016-1137 от 19 август 2016 г. относно посочването на произхода на млякото и млякото и месото, използвани като съставки (JORF от 21 август 2016 г., текст № 18, наричан по-нататък „спорният декрет“).

3

Съображения 1, 4 и 29 от Регламент № 1169/2011 гласят:

[…]

4

Член 1 от този регламент, озаглавен „Предмет и обхват“, гласи в параграф 1:

„Настоящият регламент предоставя основа за осигуряване на високо равнище на защита на потребителите във връзка с информацията за храните, като се вземат предвид различията във възприятията на потребителите и техните потребности от информация, и като същевременно се гарантира безпрепятствено функциониране на вътрешния пазар“.

5

Член 3 от посочения регламент, озаглавен „Общи цели“, предвижда в параграфи 1 и 2:

„1.   Предоставянето на информация за храните цели постигане на високо равнище на защита на здравето и интересите на потребителите, като предоставя на крайните потребители основа за информиран избор и безопасно използване на храни, по-специално като се вземат предвид съображения от здравен, икономически, екологичен, социален и етичен характер.

2.   Законодателството в областта на информацията за храните цели постигане на свободно движение в Съюза на законно произведени и търгувани храни, като се отчита съответно необходимостта от защита на законните интереси на производителите и се насърчава производството на качествени продукти“.

6

Член 7 от същия регламент, озаглавен „Практики на обективно информиране“, съдържа параграф 1, съгласно който:

„Информацията за храните не трябва да бъде заблуждаваща, особено:

[…]“.

7

Глава IV от Регламент № 1169/2011, озаглавена „Задължителна информация за храните“, включва по-специално членове 9 и 26.

8

Член 9 от този регламент, озаглавен „Списък на задължителните данни“, съдържа параграф 1, който има следното съдържание:

„В съответствие с членове 10—35 и съобразно изключенията, които се съдържат в настоящата глава, е задължително да се посочат следните данни:

[…]

[…]“.

9

Съгласно член 26 от посочения регламент, озаглавен „Страна на произход или място на произход“:

„[…]

2.   Посочването на страната на произход или мястото на произход е задължително:

[…]

5.   До 13 декември 2014 г. Комисията представя доклад на Европейския парламент и на Съвета относно задължителното посочване на страната на произход или мястото на произход за следните храни:

[…]

[…]

7.   В докладите, посочени в параграфи 5 и 6, се отчита необходимостта от информиране на потребителя, приложимостта на предвиденото задължително посочване на страната на произход или мястото на произход, както и анализ на разходите и ползите от въвеждането такива мерки, включително правното въздействие върху вътрешния пазар и въздействието върху международната търговия.

Комисията може да придружи тези доклади с предложения за изменение на съответните разпоредби на Съюза.

[…]“.

10

Глава VI от същия регламент, озаглавена „Национални мерки“, включва по-специално членове 38 и 39.

11

В член 38 от Регламент № 1169/2011, озаглавен „Национални мерки“, се предвижда следното:

„1.   По отношение на въпросите, по които настоящият регламент предвижда конкретно хармонизиране, държавите членки не могат да приемат, нито да запазват национални мерки, освен ако не са разрешени съгласно правото на Съюза. Тези национални мерки не създават пречки пред свободното движение на стоки, включително не водят до дискриминация по отношение на храни от други държави членки.

2.   Без да се засяга член 39, държавите членки могат да приемат национални мерки по отношение на въпроси, по които настоящият регламент не предвижда конкретно хармонизиране, при условие че те не забраняват, не възпрепятстват и не ограничават свободното движение на стоки, които отговарят на изискванията на настоящия регламент“.

12

Съгласно член 39 от този регламент, озаглавен „Национални мерки относно допълнителни задължителни данни“:

„1.   В допълнение към задължителните данни, посочени в член 9, параграф 1 […] държавите членки могат, в съответствие с процедурата, определена в член 45, да приемат мерки, съгласно които се изискват допълнителни задължителни данни за конкретни видове или категории храни, на основание на поне една от следните причини:

2.   Посредством параграф 1 държавите членки могат да въведат мерки относно задължителното посочване на страната на произход или мястото на произход на храните, само когато има доказана връзка между някои качества на храната и нейния произход. Когато такива мерки се нотифицират на Комисията, държавите членки предоставят доказателства, че по-голямата част от потребителите придават голямо значение на предоставянето на тази информация“.

13

Спорният декрет влиза в сила на 17 януари 2017 г. и трябва да се прилага до 31 декември 2018 г.

14

Член 1 от този декрет съдържа точка I със следното съдържание:

„Етикетирането на предварително опаковани храни по смисъла на член 2 от [Регламент № 1169/2011] спазва разпоредбите на настоящия декрет, когато такива храни съдържат:

[…]

На етикетите на предварително опаковани храни се посочва произходът на упоменатите в точки 1—3 съставки. Ако обаче тези съставки представляват процент, изразен като общо тегло на съставките, използвани в предварително опакованата храна, под определен праг, етикетирането на такава храна не е предмет на разпоредбите на настоящия декрет“.

15

Член 3 от посочения декрет предвижда:

„I. Обозначаването на произхода на млякото или на мляко, използвано като съставка в млечните продукти по член 1, включва следните данни:

II. Чрез дерогация от точка I, когато млякото или млякото, използвано като съставка в млечните продукти, е било събрано, опаковано или преработено в една-единствена страна, посочването на произхода може да се направи под формата: „Произход: (наименование на страната)“.

III. Чрез дерогация от точки I и II, когато млякото или млякото, използвано като съставка в млечните продукти, е било събрано, опаковано или преработено в една или повече държави — членки на Европейския съюз, посочването на произхода може да се направи под формата: „Произход: ЕС“.

IV. Чрез дерогация от точки I и II, когато млякото или млякото, използвано като съставка в млечните продукти, е било събрано, опаковано или преработено в една или повече държави извън ЕС, посочването на произхода може да се направи под формата: „Произход: извън ЕС“.

16

Член 6 от същия декрет гласи, че „[п]родуктите, законно произведени или търгувани в друга държава — членка на Европейския съюз, или в трета страна, не са предмет на разпоредбите на настоящия декрет“.

17

С Декрет № 2018-1239 от 24 декември 2018 г. относно обозначаването на произхода на млякото и млякото и месото, използвани като съставки (JORF от 2 декември 2018 г., текст № 70), се удължава прилагането на спорния декрет.

18

На 24 октомври 2016 г. Lactalis подава жалба до Conseil d’État (Франция), с която иска отмяната на спорния декрет. В подкрепа на исканията си Lactalis изтъква по-специално две основания, като твърди, че декретът нарушава членове 26, 38 и 39 от Регламент № 1169/2011.

19

Запитващата юрисдикция счита, че въпросите, повдигнати с разглеждането на тези две основания, са решаващи за изхода на висящия пред нея спор и че тълкуването им представлява сериозна трудност.

20

Именно при тези обстоятелства Conseil d’État (Франция) решава да спре производството и да отправи до Съда следните преюдициални въпроси:

21

С решение на председателя на Съда от 27 февруари 2019 г. производството е спряно до постановяване на решението, което предстои да бъде взето по дело C‑363/18 относно преюдициално запитване, отправено на 4 юни 2018 г. от запитващата юрисдикция, което също се отнася до тълкуването на Регламент № 1169/2011. След постановяването на решение от 12 ноември 2019 г., Organisation juive européenne и Vignoble Psagot (C‑363/18, EU:C:2019:954), производството по настоящото дело е възобновено с решение на председателя на Съда от 13 ноември 2019 г.

22

С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 26 от Регламент № 1169/2011 трябва да се тълкува в смисъл, че задължителното посочване на страната на произход или на мястото на произход на млякото и млякото, използвано като съставка, трябва да се разглежда като въпрос, предмет на „конкретно хармонизиране“ с този регламент, по смисъла на член 38, параграф 1 от него, и при утвърдителен отговор, че той не допуска държавите членки да приемат мерки за въвеждане на допълнителни задължителни данни на основание член 39 от посочения регламент.

23

В самото начало следва да се отбележи, че член 38 от Регламент № 1169/2011, озаглавен „Национални мерки“, ясно разграничава категорията на въпросите, предмет на „конкретно хармонизиране“ с този регламент, от категорията на въпросите, които не са конкретно хармонизирани. Що се отнася до първите, параграф 1 от този член гласи, че държавите членки не могат нито да приемат, нито да запазват национални мерки, освен ако това не е разрешено от правото на Съюза. Що се отнася до вторите, параграф 2 от посочения член обаче предвижда, че без да се засяга член 39 от същия регламент, държавите членки могат да приемат национални мерки, при условие че те не забраняват, не възпрепятстват и не ограничават свободното движение на стоки.

24

Освен това член 39 от Регламент № 1169/2011, озаглавен „Национални мерки относно допълнителни задължителни данни“, предвижда в параграф 1, че държавите членки могат да приемат мерки, съгласно които се изискват допълнителни задължителни данни за конкретни видове или категории храни, при условие че такива мерки са оправдани от една или повече причини, свързани с опазване на общественото здраве, защитата на потребителите, наказване на измамите, защита на правата на индустриалната и търговската собственост, регистрираните наименования и предотвратяване на нелоялна конкуренция. Освен това в параграф 2 от този член се уточнява, че държавите членки могат да въведат мерки за задължително посочване на страната на произход или на мястото на произход само когато има доказана връзка между някои качества на храната и техния произход, след което се добавя, че когато такива мерки се нотифицират на Комисията, държавите членки представят доказателства, че по-голямата част от потребителите придава голямо значение на предоставянето на тази информация.

25

Що се отнася, на първо място, до въпроса дали член 26 от Регламент № 1169/2011, озаглавен „Държава на произход или място на произход“ трябва да се счита, доколкото прави задължително посочването на страната на произход или на мястото на произход на млякото и млякото, използвано като съставка, за въпрос, предмет на „конкретно хармонизиране“ с този регламент, трябва да се констатира, че тези въпроси не са изброени в нито една от неговите разпоредби. Като се има предвид това, с оглед на този израз посочените въпроси трябва да се определят при стриктно спазване на текста на Регламент № 1169/2011.

26

В това отношение член 9 от Регламент № 1169/2011 въвежда, както следва от заглавието му, списък на данните, които задължително трябва да са посочени върху храните. Съгласно параграф 1, буква и) от този член посочването на страната на произход или на мястото на произход на дадена храна е задължително, когато това е предвидено в член 26 от посочения регламент.

27

От своя страна член 26, параграф 2, букви а) и б) гласи, че посочването на страната на произход или на мястото на произход е задължително, от една страна, когато липсата на посочване може заблуди потребителите по отношение на истинската страна на произход или място на произход на дадена храна, и от друга страна, за месо, което попада в обхвата на кодовете от Комбинираната номенклатура, изброени в приложение XI към този регламент.

28

От тази разпоредба следва, че с Регламент № 1169/2011 се прави конкретно хармонизиране по смисъла на член 38, параграф 1 на въпроса за задължителното посочване на страната на произход или на мястото на произход на храните, когато липсата на това посочване може да въведе в заблуждение потребителите, и че обратно, той не извършва конкретно хармонизиране по отношение на други хипотези или положения.

29

Освен това от член 26, параграф 2 от Регламент № 1169/2011 следва, че с изключение единствено на месото, спадащо към определени кодове от Комбинираната номенклатура, всички храни подлежат на това конкретно хармонизиране, включително млякото и млякото, използвано като съставка.

30

Що се отнася, на второ място, до въпроса дали посоченото конкретно хармонизиране е пречка за приемането на евентуални допълнителни национални мерки, от точка 24 от настоящото решение следва, че държавите членки могат да приемат такива мерки, при условие че спазват изискванията, предвидени в член 39 от Регламент № 1169/2011.

31

В това отношение от член 39, параграф 1 от Регламент № 1169/2011 следва, от една страна, че данните, които могат да се изискват от държавите членки, трябва да бъдат „допълнителни“ спрямо предвидените в самия Регламент № 1169/2011, сред които, както е посочено в точка 27 от настоящото решение, фигурира страната на произход или мястото на произход на храните, когато липсата на такива данни може да въведе в заблуждение потребителите. От това следва, че подобни данни трябва не само да бъдат съвместими с преследваната от законодателя на Съюза цел посредством конкретното хармонизиране на въпроса за задължителното посочване на страната на произход или мястото на произход, но и да образуват съгласувано с това посочване цяло.

32

От друга страна, тези допълнителни задължителни данни могат да се отнасят само до „конкретни видове или категории храни“, а не до произволно взети храни. Следователно те могат да се отнасят по-специално до страната на произход или мястото на произход на конкретни видове или категории храни, като млякото и млякото, използвано като съставка, стига да се отнасят до хипотези или положения, различни от случаите, в които липсата на посочване на тази страна на произход или това място на произход може да въведе в заблуждение потребителите.

33

С оглед на всички гореизложени съображения на първия въпрос следва да се отговори, че член 26 от Регламент № 1169/2011 трябва да се тълкува в смисъл, че задължителното посочване на страната на произход или на мястото на произход на млякото и млякото, използвано като съставка, трябва да се счита за въпрос, предмет на „конкретно хармонизиране“ с този регламент по смисъла на член 38, параграф 1 от него, когато липсата на такова посочване може да въведе в заблуждение потребителите, и че той допуска държавите членки да приемат мерки, налагащи допълнителни задължителни данни на основание член 39 от посочения регламент, стига те да са съвместими с преследваната от законодателя на Съюза цел посредством конкретното хармонизиране на въпроса за задължителното посочване на страната на произход или мястото на произход и да образуват съгласувано с това посочване цяло.

34

С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 39 от Регламент № 1169/2011 трябва да се тълкува в смисъл, че при наличие на национални мерки, които с оглед на параграф 1 от този член са оправдани от защитата на потребителите, двете изисквания, предвидени в параграф 2 от посочения член, а именно наличието на „доказана връзка между някои качества на храната и нейния произход“, от една страна, и „доказателства, че по-голямата част от потребителите придават голямо значение на предоставянето на тази информация“, от друга страна, трябва да се разглеждат съвместно така, че преценката за наличието на тази доказана връзка може да се основе само на субективни елементи, свързани със значимостта на асоциацията, която по-голямата част от потребителите могат да направят между някои качества на съответната храна и нейния произход.

35

В това отношение следва да се подчертае, че член 39, параграф 2 от Регламент № 1169/2011 се отличава с точна структура и съдържание. Всъщност в първото изречение от него се посочва, че държавите членки могат да въвеждат допълнителни мерки относно задължителното посочване на страната на произход или на мястото на произход на храните само ако съществува доказана връзка между някои качества на тези храни и техния произход, след което във второто си изречение се добавя, че когато нотифицират тези мерки на Европейската комисия, държавите членки представят доказателства, че по-голямата част от потребителите придава голямо значение на тази информация.

36

От това следва, че законодателят на Съюза е искал ясно да отдели двете изисквания, на които е подчинил приемането на допълнителни национални мерки, като е определил различна цел на всяко от тях, както и различна роля при прилагането на член 39, параграф 2 от Регламент № 1169/2011.

37

Всъщност изискването, свързано с „доказана връзка“ между някои качества на разглежданите храни и техния произход, има за цел предварително да установи наличието на такава връзка във всеки конкретен случай.

38

От своя страна изискването, свързано със съвместното възприемане от по-голямата част от потребителите, налага на съответната държава членка да представи доказателство, че според мнозинството такава информация е от съществено значение. Така второто изискване възниква на по-късен етап и е допълнително спрямо първото.

39

Вследствие на това тези две изисквания следва да се разглеждат последователно, като се провери, на първо място и при всички положения, дали в конкретния случай съществува доказана връзка между някои качества на съответните храни и техния произход, а след това и само в хипотезата, в която е установено наличието на такава връзка, дали е доказано, че по-голямата част от потребителите придават голямо значение на тази информация.

40

Подобно тълкуване се потвърждава както от контекста, в който се вписва член 39, параграф 2 от Регламент № 1169/2011, така и от преследваните с този регламент цели.

41

Що се отнася до контекста на тази разпоредба, от член 7, параграф 1 от Регламент № 1169/2011 всъщност следва, че информацията за храните не трябва да подсказва, че последните притежават специални характеристики, когато в действителност други подобни храни имат същите тези характеристики.

42

Национална мярка, която прави задължително посочването на страната на произход или на мястото на произход на дадена храна, като се основава единствено на субективната асоциация, която по-голямата част от потребителите могат да направят между тази страна на произход или това място на произход и някои качества на съответната храна, обаче би могло да подскаже, че последната притежава специални характеристики, свързани с нейната страна на произход или място на произход, макар наличието на доказана връзка между едните и другите да не е обективно установено.

43

Що се отнася до целите на Регламент № 1169/2011, те включват както следва от член 1, параграф 1 и от член 3, параграф 1 от този регламент, разглеждани в светлината на съображения 1, 3 и 4 от него, целта за осигуряване на високо равнище на защита на потребителите във връзка с информацията за храните, при зачитане на различните им възприятия (вж. в този смисъл решение от 12 ноември 2019 г., Organisation juive européenne и Vignoble Psagot, C‑363/18, EU:C:2019:954, т. 52 и 53).

44

Подобна цел налага, както Съдът вече е отбелязал, информацията относно храните да е правилна, безпристрастна и обективна (вж. в този смисъл решение от 22 септември 2016 г., Breitsamer und Ulrich, C‑113/15, EU:C:2016:718, т. 69).

45

Това обаче не би било така, ако задължителното посочване на страната на произход или на мястото на произход можеше да се изисква само въз основа на субективната асоциация, която по-голямата част от потребителите могат да направят между произхода на тези храни и някои от техните качества, макар наличието на доказана връзка между едните и другите да не е обективно установено.

46

С оглед на всички тези съображения на втория въпрос следва да се отговори, че член 39 от Регламент № 1169/2011 трябва да се тълкува в смисъл, че при наличие на национални мерки, които с оглед на параграф 1 от този член са оправдани от защитата на потребителите, двете изисквания, предвидени в параграф 2 от посочения член, а именно наличие на „доказана връзка между някои качества на храната и нейния произход“, от една страна, и „доказателства, че по-голямата част от потребителите придават такова значение на тази информация“, от друга страна, не трябва да се разглеждат заедно, така че преценката за наличието на тази доказана връзка не може да се основава само на субективни елементи, свързани със значимостта на асоциацията, която по-голямата част от потребителите могат да направят между някои качества на съответната храна и нейния произход.

47

С третия и четвъртия си въпрос, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 39, параграф 2 от Регламент № 1169/2011 трябва да се тълкува в смисъл, че понятието „качества на храната“ включва устойчивостта на храната при превоз и на рисковете за нейното разваляне по време на превоза, така че тази способност може да се вземе предвид при преценката на наличието на евентуална „доказана връзка между някои качества на храната и нейния произход“, посочена в цитираната разпоредба.

48

В това отношение от самия текст на член 39, параграф 2 от Регламент № 1169/2011 следва, че понятието „качества“, чието използване е предшествано от прилагателното „някои“, не обхваща всички характеристики на храните, посочени в член 7, параграф 1, букви а)—в) от този регламент.

49

Всъщност, за разлика от характеристиките, които отразяват различните качества на храните, включително онези, които са резултат от тяхното производство или обработка, посочените в член 39, параграф 2 от Регламент № 1169/2011 „качества“ са изключително тези, които поддържат „доказана връзка“ с произхода на храните, които ги притежават.

50

От това следва, че понятието „качества“ в тази разпоредба се позовава изключително на качествата, които отличават храните, които ги притежават, от сходни храни, които не притежават тези качества, тъй като имат друг произход.

51

Способността за устойчивост при превоза на дадена храна и на рисковете от разваляне по време на превоза, като млякото или млякото, използвано като съставка, обаче не може да се квалифицира като „качество“ по смисъла на член 39, параграф 2 от Регламент № 1169/2011, доколкото не е доказано, че подобна способност има връзка с конкретен произход, следователно тя може да бъде притежавана от подобни храни, които нямат такъв произход, и вследствие на това тази способност може да бъде гарантирана, независимо от посочения произход.

52

С оглед на гореизложените съображения на третия и четвъртия въпрос следва да се отговори, че член 39, параграф 2 от Регламент № 1169/2011 трябва да се тълкува в смисъл, че понятието „качества на храната“ не включва устойчивостта на дадена храна при превоз и на рисковете от разваляне по време на превоза, така че тази способност не може да се вземе предвид при преценката на наличието на евентуална „доказана връзка между някои качества на храната и нейния произход“, посочена в цитираната разпоредба.

53

С оглед на обстоятелството, че за страните в главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (трети състав) реши: