EUROOPAN KOMISSIO

Bryssel 3.9.2020

COM(2020) 474 final

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

Kriittisiin raaka-aineisiin liittyvä häiriönsietokyky: miten lisätä toimitusvarmuutta ja kestävyyttä

1.Johdanto

Metallit, mineraalit ja luonnonmateriaalit ovat osa jokapäiväistä elämäämme. Niitä raaka-aineita, jotka ovat taloudellisesti tärkeimpiä ja joihin liittyy suuri toimitusriski, kutsutaan kriittisiksi raaka-aineiksi. Kriittiset raaka-aineet ovat olennaisia monenlaisten teollisten ekosysteemien toiminnan ja eheyden kannalta. Volframi saa puhelimet värisemään. Gallium ja indium ovat osa lamppujen loistedioditeknologiaa (LED). Puolijohteissa tarvitaan piimetallia. Vetypolttokennoissa ja elektrolyysilaitteissa tarvitaan platinaryhmän metalleja.

Luonnonvarojen saatavuus on strateginen turvallisuuskysymys Euroopan kunnianhimoiselle tavoitteelle toteuttaa vihreän kehityksen ohjelma 1 . Euroopan uudessa teollisuusstrategiassa 2 ehdotetaan Euroopan avoimen strategisen riippumattomuuden vahvistamista ja varoitetaan, että Euroopan siirtyminen ilmastoneutraaliuteen saattaa merkitä sitä, että nykyinen riippuvuus fossiilisista polttoaineista korvautuu riippuvuudella raaka-aineista. Niistä monia hankitaan ulkomailta, ja niistä käytävä maailmanlaajuinen kilpailu on lisääntymässä. EU:n avoin strateginen riippumattomuus näillä aloilla on tästä syystä edelleen ankkuroitava monipuoliseen ja häiriöttömään pääsyyn raaka-aineiden maailmanmarkkinoille. 3 Samaan aikaan on puututtava taustalla olevaan ongelmaan, jonka muodostaa luonnonvarojen maailmanlaajuisen kysynnän nopea kasvu, vähentämällä materiaaleja ja käyttämällä niitä uudelleen ennen niiden kierrättämistä. Näin voidaan vähentää ulkoista riippuvuutta ja ympäristöön kohdistuvia paineita.

Resurssien (energian, elintarvikkeiden ja raaka-aineiden) valtava tarve aiheuttaa maapallolle äärimmäisiä paineita ja saa aikaan puolet kasvihuonekaasupäästöistä ja yli 90 prosenttia luonnon monimuotoisuuden köyhtymisestä ja vesistressistä. Kiertotalouden laajentaminen on ratkaisevaa, jotta voidaan saavuttaa ilmastoneutraalius vuoteen 2050 mennessä samalla, kun irrotetaan talouskasvu luonnonvarojen käytöstä ja pidetään luonnonvarojen käyttö maapallon sietokyvyn rajoissa 4 .

Luonnonvarojen saatavuus ja kestävyys ovat keskeisiä EU:n raaka-aineisiin liittyvän häiriönsietokyvyn kannalta. Resurssivarmuuden saavuttaminen edellyttää toimia sekä ensiö- että uusiolähteistä tulevien toimitusten monipuolistamiseksi, riippuvuussuhteiden vähentämiseksi sekä resurssitehokkuuden ja kierron, esimerkiksi kestävän tuotesuunnittelun, parantamiseksi. Tämä koskee kaikkia raaka-aineita, kuten perusmetalleja, teollisuusmineraaleja, aggregaatteja ja bioottisia materiaaleja, mutta vielä välttämättömämpää se on EU:n kannalta kriittisten raaka-aineiden kohdalla.

Aivan kuin tämä haaste ei olisi jo riittävän suuri, covid-19-kriisi on paljastanut, miten nopeasti ja perusteellisesti globaalit toimitusketjut voivat häiriintyä. Komissio on ehdottanut kunnianhimoista covid-19-elpymissuunnitelmaa 5 häiriönsietokyvyn ja avoimen strategisen riippumattomuuden parantamiseksi ja vihreään ja digitaaliseen talouteen siirtymisen edistämiseksi. Tämän tiedonannon tavoitteena on taata häiriönsietokyky kriittisten raaka-aineiden varmojen ja kestävien toimitusten avulla, ja se voi edistää merkittävästi talouden elpymistä ja pitkän aikavälin muutosta.

Raaka-aineita koskevan EU:n aloitteen 6 pohjalta tässä tiedonannossa esitellään

-vuoden 2020 EU:n kannalta kriittisten raaka-aineiden luettelo

-kriittisten raaka-aineiden varman ja kestävän toimituksen haasteet ja toimet EU:n häiriönsietokyvyn ja avoimen strategisen riippumattomuuden parantamiseksi.

1. Vuoden 2020 EU:n kannalta kriittisten raaka-aineiden luettelo

Komissio tarkistaa EU:n kannalta kriittisten raaka-aineiden luettelon kolmen vuoden välein. Se julkaisi ensimmäisen luettelon vuonna 2011 ja päivitti sitä vuosina 2014 ja 2017. 7 Arvio perustuu lähivuosina saatuihin tietoihin ja osoittaa, miten kriittisyys on muuttunut ensimmäisen luettelon julkaisemisen jälkeen. Siinä ei ennusteta tulevia suuntauksia. Tästä syystä komissio esittelee myös ennakointitutkimuksen (katso jäljempänä).

Vuoden 2020 arviossa käytetään samaa menetelmää kuin vuonna 2017. 8 Siinä käytetään viimeisimmän viisivuotiskauden EU:n keskiarvoa Yhdistynyt kuningaskunta pois lukien (EU-27). Arviota varten tarkasteltiin 83:a raaka-ainetta (viittä enemmän kuin vuonna 2017), ja mahdollisuuksien mukaan siinä tutkittiin tarkemmin kuin aiemmissa arvioissa sitä, missä kohtaa arvoketjua kriittisyyttä esiintyy: louhintatoiminnassa ja/vai jalostuksessa.

Kun määritetään kriittisyyttä EU:n kannalta, kahtena pääkriteerinä ovat taloudellinen merkitys ja hankintariski. Taloudellisen merkityksen osalta tarkastellaan teollisten sovellusten perusteella tehtyä raaka-aineiden ja loppukäytön yksityiskohtaista luokittelua. Hankintariskin osalta tarkastellaan ensiöraaka-aineiden globaalin tuotannon keskittymistä maatasolla ja hankintoja EU:hun, toimittajamaiden hallintoa 9 , kuten ympäristönäkökohtia, kierrätyksen (eli uusioraaka-aineiden) osuutta, korvaamista, tuontiriippuvuutta ja kaupan rajoituksia kolmansissa maissa.

Näin laadittu luettelo kriittisistä raaka-aineista tarjoaa tosiasioihin perustuvan välineen, jolla tuetaan EU:n politiikan kehittämistä. Komissio ottaa luettelon huomioon neuvotellessaan kauppasopimuksista ja pyrkiessään poistamaan kaupan vääristymiä. Luettelo auttaa kartoittamaan investointitarpeita ja ohjaamaan tutkimusta ja innovointia EU:n Horisontti 2020 ‑ohjelman, Horisontti Eurooppa ‑ohjelman ja kansallisten ohjelmien puitteissa, erityisesti kun on kyse uusista kaivosteknologioista, korvaamisesta ja kierrätyksestä. Sillä on merkitystä myös kiertotaloudessa 10 , kestävien ja vastuullisten hankintojen edistämisessä ja teollisuuspolitiikassa. Jäsenvaltiot ja yritykset voivat myös käyttää sitä EU:n viitekehyksenä kehittäessään omia erityisiä kriittisyysarvioitaan.

Vuoden 2020 EU:n luettelo sisältää 30 raaka-ainetta. Vuonna 2011 niitä oli 14, vuonna 2014 määrä oli 20 ja vuonna 2017 jo 27. Luettelossa pysyy 26 raaka-ainetta. Bauksiitti, litium, titaani ja strontium lisättiin luetteloon ensimmäistä kertaa. Helium on edelleen huolenaihe toimitusten keskittymisen osalta, mutta se poistettiin vuoden 2020 kriittisten raaka-aineiden luettelosta taloudellisen merkityksen vähenemisen takia. Komissio seuraa heliumia edelleen tarkasti, koska se on merkityksellinen joidenkin uusien digitaalisovellusten kannalta. Komissio seuraa tarkasti myös nikkeliä, koska akkujen raaka-aineiden kysyntä on kasvussa.

Lisätietoja raaka-aineista on liitteessä 1, arviota koskevassa raportissa ja jokaiseen raaka-aineeseen liittyvässä tietokoosteessa, joka on julkaistu EU:n raaka-aineita koskevassa tietojärjestelmässä 11 .

Monien kriittisten raaka-aineiden toimitukset ovat voimakkaasti keskittyneitä. Kiina esimerkiksi toimittaa 98 prosenttia EU:n hankkimista harvinaisista maametalleista, Turkki toimittaa 98 prosenttia EU:n hankkimasta boraatista ja Etelä-Afrikka toimittaa 71 prosenttia EU:n platinantarpeesta ja vielä suuremman osuuden platinaryhmän metalleista iridium, rodium ja rutenium. Hafniumin ja strontiumin toimitusten osalta EU on riippuvainen yksittäisistä EU:n yrityksistä.

Kaavio 1: Kriittisten raaka-aineiden tärkeimmät toimittajamaat EU:hun

Lähde: Euroopan komission kertomus vuoden 2020 kriittisyysarviosta

2.EU:n häiriönsietokyvyn parantaminen: toimitusten ja kestävyyden haaste

Tietoon perustuva päätöksenteko edellyttää tietämystä ja tietojen keruuta. Komissio on jo kehittänyt raaka-aineita koskevan tietojärjestelmän ja aikoo vahvistaa sitä, mutta lisätoimia tarvitaan. Komissio tehostaakin työtään strategisen ennakoinnin verkostojen kanssa kerätäkseen vankkaa näyttöä ja luodakseen strategisille aloille skenaariosuunnitelmia raaka-aineiden toimituksista, kysynnästä ja käytöstä. Kriittisyysarvioinnin menetelmiä voidaan tarkistaa seuraavaa luetteloa (2023) varten viimeisimmän tiedon huomioon ottamiseksi.

EU tukee maailmanlaajuisia toimia luonnonvarojen hallinnan parantamiseksi yhteistyössä alan kansainvälisten organisaatioiden kanssa.

Tämän tietopohjan pitäisi mahdollistaa strateginen suunnittelu ja ennakointi, joissa otetaan huomioon EU:n tavoite saavuttaa digitaalinen ja ilmastoneutraali talous vuoteen 2050 mennessä ja lisätä EU:n vaikutusvaltaa maailmassa. Ennakoinnissa olisi olennaista ottaa huomioon myös geopoliittinen näkökulma, koska sen avulla unioni voi ennakoida tulevia tarpeita ja vastata niihin.

Tällä hetkellä saatavilla olevaan tietoon perustuva ennakointiraportti 12 , joka on julkaistu tämän tiedonannon yhteydessä, täydentää kriittisyyden arviointia tuoreiden tietojen pohjalta. Siinä esitetään ennuste strategisten teknologioiden ja alojen tarvitsemista kriittisistä raaka-aineista vuosien 2030 ja 2050 osalta. Raportissa muunnetaan EU:n vuotta 2050 koskevat (ennen covid-19-pandemiaa laaditut) ilmastoneutraaliusskenaariot 13 raaka-aineiden arvioiduksi kysynnäksi ja käsitellään toimitukseen liittyviä riskejä toimitusketjujen eri tasoilla:

·Sähköajoneuvojen akkuja ja energian varastointia varten EU tarvitsisi vuonna 2030 jopa 18 kertaa enemmän litiumia ja viisi kertaa enemmän kobolttia ja vuonna 2050 lähes 60 kertaa enemmän litiumia ja 15 kertaa enemmän kobolttia kuin niitä toimitetaan tällä hetkellä koko EU:n taloudelle. Jos tähän kysynnän kasvuun ei puututa, se voi johtaa toimitusongelmiin. 14

·Esimerkiksi sähköajoneuvojen, digitaaliteknologioiden ja tuuliturbiinien kestomagneeteissa 15 käytettävien harvinaisten maametallien kysyntä saattaa kasvaa kymmenkertaiseksi vuoteen 2050 mennessä.

Tämä olisi nähtävä raaka-aineiden kasvavan kysynnän globaalissa kontekstissa. Kasvu johtuu väestönkasvusta, teollistumisesta, liikenteen, energiajärjestelmien ja muiden teollisuudenalojen irrottamisesta hiilestä, kehitysmaiden kasvavasta kysynnästä ja uusista teknologisista sovelluksista.

Maailmanpankki ennustaa, että metallien ja mineraalien kysyntä kasvaa nopeasti ilmastotavoitteiden mukana. 16 Merkittävin esimerkki tästä ovat sähköakut, joiden osalta olennaisten metallien, alumiinin, koboltin, raudan, lyijyn, litiumin, mangaanin ja nikkelin, kysyntä kasvaisi 2 °C:n skenaariossa yli 1 000 prosenttia vuoteen 2050 mennessä nykykehitysskenaarioon verrattuna.

OECD ennustaa, että materiaali-intensiteetin ja resurssitehokkuuden parantumisesta ja palvelujen taloudesta muodostaman osuuden kasvusta huolimatta maailmanlaajuinen materiaalien käyttö tulee enemmän kuin kaksinkertaistumaan 79 miljardista tonnista vuonna 2011 jopa 167 miljardiin tonniin vuonna 2060 (+110 %).

Tämä on kokonaismäärä, joka sisältää suhteellisen runsaat ja maantieteellisesti laajalle levinneet resurssit, kuten rakennusmateriaalit ja puun. Kriittisyyden kannalta on suositeltavaa tarkastella lähemmin OECD:n metalleja koskevaa ennustetta; niiden käytön ennustetaan kasvavan kahdeksasta 20 miljardiin tonniin vuonna 2060 (+150 %). 17  EU on useimpien metallien osalta 75–100-prosenttisesti riippuvainen tuonnista. 18  

OECD päättelee, että materiaalien käytön kasvu yhdistettynä materiaalien louhinnan, jalostuksen ja jätteen ympäristövaikutuksiin todennäköisesti lisää maapallon talouksien resurssivarantoihin kohdistuvaa painetta ja vaarantaa hyvinvoinnissa saavutetun edistyksen. Jos vähähiilisten teknologioiden luonnonvaroihin kohdistuviin vaikutuksiin ei puututa, vaarana on, että päästöjen hillitsemisen taakan siirtäminen talousketjun muihin osiin saattaa vain aiheuttaa uusia ympäristöön liittyviä ja sosiaalisia ongelmia, kuten raskasmetallien aiheuttamaa pilaantumista, elinympäristöjen tuhoutumista tai luonnonvarojen ehtymistä. 19

Covid-19-kriisi on saanut monet maailman alueet tarkastelemaan kriittisesti sitä, miten ne organisoivat toimitusketjunsa, erityisesti silloin, kun raaka-aineiden ja välituotteiden hankintalähteet ovat voimakkaasti keskittyneitä ja siten alttiimpia toimitushäiriöille. Kriittisten toimitusketjujen häiriönsietokyvyn parantaminen on myös ratkaisevan tärkeää sekä puhtaan energiasiirtymän että energian toimitusvarmuuden takaamiseksi. 20

Ehdotuksessaan EU:n elpymissuunnitelmaksi komissio näkee kriittiset raaka-aineet yhtenä niistä aloista, joilla Euroopan on pystyttävä nykyistä paremmin valmistautumaan tuleviin häiriöihin ja joilla sillä on oltava enemmän avointa strategista riippumattomuutta. Tavoitteeseen voidaan päästä monipuolistamalla ja vahvistamalla globaaleja toimitusketjuja muun muassa jatkamalla yhteistyötä kumppanien kanssa kaikkialla maailmassa, vähentämällä liiallista tuontiriippuvuutta, lisäämällä kiertoa ja resurssitehokkuutta ja lisäämällä strategisilla aloilla EU:n sisäistä toimituskapasiteettia.

3.Haasteista mahdollisuuksia

Kiina, Yhdysvallat, Japani ja muut tekevät jo nopeasti töitä varmistaakseen tulevat toimitukset, monipuolistaakseen toimituslähteitä muodostamalla kumppanuuksia sellaisten maiden kanssa, joilla on runsaasti luonnonvaroja, ja kehittääkseen sisäisiä raaka-aineisiin perustuvia arvoketjujaan.

EU:n pitäisi toimia kiireesti taatakseen raaka-aineiden varmat, kestävät toimitukset, yhdistäen yritysten, kansallisten ja alueviranomaisten sekä EU:n toimielinten toimet.

Kriittisiä raaka-aineita koskevassa EU:n toimintasuunnitelmassa olisi

-kehitettävä häiriönsietokykyisiä arvoketjuja EU:n teollisuuden ekosysteemeille

-vähennettävä riippuvuutta kriittisistä ensiöraaka-aineista kierrättämällä luonnonvaroja, kestäviä tuotteita ja innovaatioita

-vahvistettava raaka-aineiden kestävää ja vastuullista Euroopan unionin sisäistä hankintaa ja jalostusta

-monipuolistettava toimituksia kestävillä ja vastuullisilla hankinnoilla kolmansista maista, vahvistamalla sääntöihin perustuvaa raaka-aineiden avointa kauppaa ja poistamalla kansainvälisen kaupan vääristymiä.

Komissio aikoo kehittää ja panna täytäntöön näitä ensisijaisia tavoitteita ja toimintasuunnitelmaa jäsenvaltioiden ja sidosryhmien, erityisesti raaka-aineita koskevan eurooppalaisen innovaatiokumppanuuden ja raaka-aineiden saatavuutta käsittelevän ryhmän, avulla. Se hyödyntää myös Euroopan innovaatio- ja teknologiainstituutin (EIT) Raw Materials ‑yksikön tukea ja asiantuntemusta.

3.1.Häiriönsietokykyisiä arvoketjuja EU:n teollisuuden ekosysteemeihin

Puutteet EU:n louhinta-, jalostus-, kierrätys-, puhdistus- ja erottelukapasiteetissa (esimerkiksi litiumin ja harvinaisten maametallien osalta) kertovat heikosta häiriönsietokyvystä ja vahvasta riippuvuudesta muusta maailmasta. Tietyt Euroopassa louhitut materiaalit (kuten litium) on tällä hetkellä vietävä Euroopan ulkopuolelle jalostettaviksi. Puhdistukseen ja metallurgiaan liittyvät teknologiat, valmiudet ja osaaminen ovat olennaisen tärkeä lenkki arvoketjussa.

Nämä puutteet ja raaka-aineiden nykyisten toimitusketjujen haavoittuvuus vaikuttavat kaikkiin teollisuuden ekosysteemeihin. Siksi ne edellyttävät strategisempaa toimintamallia, jossa ylläpidetään riittäviä varastoja valmistusprosessien odottamattomien häiriöiden ehkäisemiseksi, käytetään vaihtoehtoisia toimituslähteitä häiriötapauksissa, solmitaan tiiviimpiä kumppanuuksia kriittisten raaka-aineiden alan toimijoiden ja toimitusketjun loppupään käyttäjäsektorien välillä ja houkutellaan investointeja strategiseen kehittämiseen.

EU:n akkualan yhteenliittymän (European Battery Alliance) avulla on hankittu mittavia julkisia ja yksityisiä investointeja, joiden on esimerkiksi määrä johtaa siihen, että 80 prosenttia Euroopan litiumin tarpeesta toimitetaan eurooppalaisista lähteistä vuoteen 2025 mennessä.

Uudessa teollisuusstrategiassa ehdotetaan uusien teollisten allianssien muodostamista. Raaka-aineulottuvuuden olisi oltava olennainen osa näitä alliansseja ja niihin kuuluvien teollisuuden alojen ekosysteemejä (kuten elpymissuunnitelmaan liitetyssä komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa 21 alustavasti todettiin – ks. liite 2). Kuten teollisuusstrategiassa esitetään, tarvitaan myös erillistä raaka-aineallianssia vastaamaan edessä oleviin merkittäviin haasteisiin, joita ovat esimerkiksi voimakkaasti keskittyneet maailmanmarkkinat, investointien ja innovoinnin tekniset esteet, yleiseen hyväksyntään liittyvät ongelmat ja tarve lisätä kestävien hankintojen osuutta.

Ensimmäisessä vaiheessa tämän eurooppalaisen raaka-aineallianssin olisi keskityttävä pakottavimpiin tarpeisiin eli EU:n häiriönsietokyvyn parantamiseen harvinaisten maametallien ja magneettien arvoketjussa. Tämä on ratkaisevan tärkeää EU:n teollisuuden useimpien ekosysteemien (esimerkiksi uusiutuvan energian, puolustuksen ja avaruusalan) kannalta. Ajan myötä allianssia voidaan laajentaa kattamaan muiden kriittisten raaka-aineiden ja perusmetallien tarpeet. Allianssin työn on määrä täydentää ulkoisia toimia näiden kriittisten materiaalien saatavuuden turvaamiseksi.

Allianssiin voivat osallistua kaikki asiaankuuluvat sidosryhmät, kuten teollisuuden toimijat arvoketjun varrella, jäsenvaltiot ja alueet, ammattiliitot, kansalaisyhteiskunta, tutkimus- ja teknologiaorganisaatiot, investoijat ja valtiosta riippumattomat järjestöt. Allianssi muodostetaan avoimuuden, läpinäkyvyyden, monimuotoisuuden ja osallisuuden periaatteiden pohjalta. Siinä noudatetaan EU:n kilpailusääntöjä ja EU:n kansainvälisiä kauppasitoumuksia. Allianssin tehtävänä on määrittää esteitä, mahdollisuuksia ja investointikohteita. Sille luodaan joustava hallintorakenne, jossa ovat mukana kaikki olennaiset sidosryhmät ja joka mahdollistaa hankepohjaisen työskentelyn.

Euroopan investointipankki on hiljattain hyväksynyt uuden energia-alan lainanantopolitiikan, jossa se toteaa pankin tukevan hankkeita, jotka liittyvät vähähiilisiin teknologioihin EU:ssa tarvittavien kriittisten raaka-aineiden hankintoihin. Tämä on tärkeää hankeriskien pienentämiseksi ja yksityisten investointien houkuttelemiseksi EU:hun ja niihin sen toimeksiannon piiriin kuuluviin kolmansiin maihin, joilla on runsaasti luonnonvaroja. Samalla on varmistettava, että tällaiset hankkeet eivät sisällä vääristymiä ja edistävät EU:n avointa strategista riippumattomuutta ja häiriönsietokykyä resurssitehokkaalla ja kestävällä tavalla.

EU:n kestävän rahoituksen luokitusjärjestelmä ohjaa julkisia ja yksityisiä investointeja kohti kestäviä toimia. Siinä käsitellään kaivos- ja louhinta-arvoketjun mahdollistavaa potentiaalia ja alan tarvetta minimoida vaikutuksensa ilmastoon ja ympäristöön ottaen huomioon elinkaarinäkökohdat. 22 Tämän avulla pitäisi pystyä hankkimaan tukea kriittisten raaka-aineiden vaatimustenmukaisille etsintä-, kaivos- ja jalostushankkeille kestävällä ja vastuullisella tavalla.

3.2.Luonnonvarojen kiertokäyttö, kestävät tuotteet ja innovointi

Euroopan vihreän kehityksen ohjelman kiertotalouden toimintasuunnitelman 23 tarkoituksena on irrottaa kasvu luonnonvarojen käytöstä kestävällä tuotesuunnittelulla ja hyödyntämällä uusioraaka-aineiden tarjoamia mahdollisuuksia. 24 Siirtyminen kehittyneempään kiertotalouteen voisi tuoda EU:hun yhteensä 700 000 uutta työpaikkaa vuoteen 2030 mennessä. 25 Kiertotalous ja vähähiilisistä teknologioista saatavien raaka-aineiden kierrättäminen on olennainen osa siirtymistä ilmastoneutraaliin talouteen. Tuotteiden käyttöiän pidentäminen ja uusioraaka-aineiden käyttö vakaiden ja yhdennettyjen EU:n markkinoiden ja korkealuokkaisten materiaalien arvon säilyttämisen avulla auttaa kattamaan yhä suuremman osan EU:n raaka-aineiden kysynnästä. Edistääkseen esimerkiksi Euroopan markkinoille saatettujen akkujen kasvavasta määrästä saatavien materiaalien talteenottoa komissio aikoo ehdottaa lokakuuhun 2020 mennessä uutta kattavaa asetusta, jossa käsitellään muun muassa loppukäsittelyvaihetta eli uusiokäyttöä (uudelleenkäyttöä ja käyttötarkoituksen muuttamista), keräysastetta, kierrätyksen tehokkuutta ja materiaalien talteenottoa, kierrätyssisältöä ja laajennettua tuottajan vastuuta.

EU on kiertotalouden etulinjassa ja on jo lisännyt uusioraaka-aineiden käyttöä. Esimerkiksi joistakin metalleista, kuten raudasta, sinkistä ja platinasta, kierrätetään yli 50 prosenttia, ja ne kattavat yli 25 prosenttia EU:n kulutuksesta. Muiden metallien, erityisesti uusiutuvan energian teknologioissa tai huipputeknologian sovelluksissa tarvittavien metallien, kuten harvinaisten maametallien, galliumin ja indiumin, kohdalla uusiotuotannolla on kuitenkin vain vähäinen merkitys. EU:n talous menettää tässä valtavasti potentiaalista arvoa, ja ympäristölle ja ilmastolle aiheutuu tarpeetonta kuormitusta.

Kaavio 2: Kierrätyksen osuus materiaalien kysynnän kattamisesta (RIR) 26

Jätteen uudelleenkäsittelyä koskevan tutkimuksen lisääminen auttaa välttämään arvokkaiden materiaalien joutumista kaatopaikalle. Huomattava määrä resursseja lähtee Euroopasta jätteen ja romun muodossa, vaikka niitä olisi mahdollista kierrättää uusioraaka-aineiksi täällä. Louhinta- ja jalostusteollisuudesta on myös tultava vihreämpi; sen on pienennettävä ympäristöjalanjälkeään, muun muassa kasvihuonekaasupäästöjä.

Meillä ei ole täydellisiä tietoja tuotteiden, louhinta- tai kaatopaikkajätteen sisältämien raaka-aineiden määrästä, jota mahdollisesti voitaisiin ottaa talteen tai kierrättää. Arvio ”varastossa” olevien eli käytössä oleviin tuotteisiin sisältyvien materiaalien määrästä voisi antaa tietoa siitä, milloin näitä olisi mahdollista kierrättää, kun otetaan huomioon tuotteiden keskimääräinen käyttöikä.

Kriittisen raaka-aineen korvaaminen muulla kuin kriittisellä raaka-aineella, joka tarjoaa vastaavan hyödyn, on toinen tapa lievittää riippuvuutta kriittisistä raaka-aineista. Materiaali-innovointi, kestävä suunnittelu ja vaihtoehtoisten, erilaisia materiaaleja edellyttävien teknologioiden kehittäminen voi myös osaltaan lievittää toimitusriskiä.

3.3.Hankinnat Euroopan unionista

Kriittisten raaka-aineiden globaalin kysynnän kasvaessa ensiöraaka-aineilla on edelleen keskeinen rooli. Euroopan sisäisen potentiaalin parempi käyttöönotto on olennainen osa EU:n muuttumista häiriönsietokykyisemmäksi ja avoimen strategisen riippumattomuuden kehittämistä.

Euroopalla on kaivos- ja louhintatoiminnassa pitkät perinteet. Sillä on runsaasti aggregaatteja ja teollisuusmineraaleja sekä tiettyjä perusmetalleja, kuten kuparia ja sinkkiä. Huonommin se on onnistunut sellaisten hankkeiden kehittämisessä, joissa hankitaan kriittisiä raaka-aineita, vaikka niihin liittyvä potentiaali on huomattava. Katso kaavio 3. Syyt ovat moninaiset: vähäiset investoinnit etsintään ja kaivostoimintaan, erilaiset ja pitkät kansalliset lupamenettelyt tai heikko yleisen hyväksyntä.

Kaavio 3: Kriittisten raaka-aineiden esiintymät EU-27 (2020)

Tarkasteltaessa kriittisten raaka-aineiden maantieteellistä jakaumaa Euroopassa akkujen raaka-aineiden, kuten litiumin, nikkelin, koboltin, grafiitin ja mangaanin, kehittymisen voidaan todeta tarjoavan kiinnostavia mahdollisuuksia. Yritykset useista jäsenvaltioista osallistuvat jo Euroopan akkualan yhteenliittymään, joka hyötyy yksityisen sektorin, EU:n ja kansallisesta rahoituksesta sekä raaka-aineiden hyödyntämiseksi että niiden jalostamiseksi Euroopassa.

Kaaviosta 4 käy ilmi, että monet akkujen raaka-aineresursseista EU:ssa sijaitsevat alueilla, jotka ovat erittäin riippuvaisia kivihiilestä tai hiili-intensiivisistä teollisuudenaloista ja joilla suunnitellaan akkutehtaita. Lisäksi monet kaivosjätteet sisältävät runsaasti kriittisiä raaka-aineita 27 , ja niitä voitaisiin käyttää uudelleen uuden taloudellisen toiminnan luomiseksi nykyisille tai entisille hiilikaivosalueille samalla, kun parannetaan ympäristöä.

Kaavio 4: Akkujen raaka-aineiden kaivokset, akkutehtaat ja hiilikaivokset

Lähde: Yhteinen tutkimuskeskus

Oikeudenmukaisen siirtymän mekanismi auttaa lievittämään ilmastoneutraaliuteen siirtymisen sosioekonomista vaikutusta kivihiilialueilla ja hiili-intensiivisillä alueilla. Se voi tukea alueiden taloudellista monipuolistamista muun muassa kiertotalouteen tehtävien investointien avulla. Myös InvestEU:hun kuuluva kestävän infrastruktuurin väline voisi tukea kriittisten raaka-aineiden alueellista kehittämistä.

Alueellisten oikeudenmukaisen siirtymän suunnitelmien kehittäminen tarjoaa jäsenvaltioille varhaisen mahdollisuuden arvioida kriittisten raaka-aineiden mahdollisuuksia yhtenä vaihtoehtoisista liiketoimintamalleista ja alueellisen työllisyyden lähteistä. Monet kaivos- ja tekniikan alan taidoista voidaan siirtää metallien ja mineraalien hyödyntämiseen, usein samoilla alueilla. Päivitetty EU:n osaamisohjelma voisi tukea tätä mukauttamista.

EU:lla ja sen jäsenvaltioilla on jo käytössä hyvä lainsäädäntökehys sen varmistamiseksi, että kaivostoiminta tapahtuu ympäristön kannalta ja sosiaalisesti asianmukaisissa olosuhteissa.

Uusien kriittisiin raaka-aineisiin liittyvien hankkeiden saaminen nopeasti toimintavaiheeseen on kuitenkin erittäin vaikeaa. Tämä johtuu osittain uusille hankkeille tyypillisistä riskeistä ja kustannuksista mutta myös kannustinten ja etsintään osoitetun rahoituksen puutteesta, kansallisten lupamenettelyjen pituudesta ja kaivostoiminnan saaman yleisen hyväksynnän puutteesta Euroopassa. Paremman sääntelyn agendan puitteissa komissio työskentelee parhaillaan keskeisten sidosryhmien kanssa kartoittaakseen suurten infrastruktuurihankkeiden esteitä, tarkoituksena nopeuttaa ja helpottaa menettelyjä jäsenvaltioissa, mitä korostettiin 21. heinäkuuta 2020 annetuissa Euroopan neuvoston päätelmissä, pitäen samalla kiinni tiukoista vaatimuksista.

Innovatiiviset teknologiset ratkaisut muuttavat kriittisten raaka-aineiden louhintaa ja jalostusta. Alalla käytetään jo automaatiota ja digitalisointia. Kaukokartoituksesta Euroopan maanhavainnointiohjelma Copernicuksen avulla voi tulla voimakas väline kriittisten raaka-aineiden uusien esiintymien tunnistamiseen ja kaivosten ympäristönsuojelun tason seuraamiseen niiden toiminta-aikana ja sulkemisen jälkeen.

3.4.Kolmansista maista tehtävien hankintojen monipuolistaminen

EU:n maantieteellisten rajoitteiden takia kriittisten ensiöraaka-aineiden tuleva kysyntä katetaan edelleen suureksi osaksi tuonnilla myös keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. EU:n avoin strateginen riippumattomuus näillä aloilla on tästä syystä edelleen ankkuroitava monipuoliseen ja häiriöttömään pääsyyn raaka-aineiden maailmanmarkkinoille.

Häiriönsietokyky kriittisten raaka-aineiden toimituksissa saavutetaan myös vahvistamalla EU:n kauppapolitiikan välineiden (kuten vapaakauppasopimusten ja täytäntöönpanon valvontatoimien) käyttöä ja työtä kansainvälisten organisaatioiden kanssa vääristymättömän kaupan ja raaka-aineisiin tehtävien investointien varmistamiseksi tavalla, joka tukee EU:n kaupallisia etuja. EU jatkaa myös määrätietoista puuttumista kansainvälisten velvoitteiden rikkomiseen kolmansien maiden toimesta täytäntöönpanotoimien vahvistamista kaupan alalla uuden kauppasopimusten valvojan avulla koskevan sitoumuksensa mukaisesti. EU neuvottelee parhaillaan myös vapaakauppasopimuksista useiden raaka-aineiden kannalta tärkeiden maiden kanssa. Toimintaedellytysten tasapuolistaminen edelleen on mahdollista, jotta eurooppalaiset yritykset voivat kilpailla yhdenvertaisesti kolmansien maiden yritysten kanssa toimiakseen suoraan kestävien ja vastuullisesti hankittujen raaka-aineiden alalla. Energiaan ja talouteen liittyvä diplomatia kolmansien maiden kanssa on myös tärkeää kriittisten toimitusketjujen häiriönsietokyvyn vahvistamiseksi puhtaan energiasiirtymän ja energian toimitusvarmuuden saavuttamiseksi.

Jos EU:n kriittisten raaka-aineiden tuonnista maksettaisiin muiden kansainvälisten valuuttojen sijaan euroilla, sillä olisi etuja – se vähentäisi esimerkiksi hintojen vaihtelua, ja EU:n tuojat ja kolmansien maiden viejät olisivat vähemmän riippuvaisia Yhdysvaltain dollariin perustuvista rahoitusmarkkinoista.

Komissio tekee kriittisten raaka-aineiden ja kestävyyden alalla yhteistyötä kumppanien kanssa useilla kansainvälisillä foorumeilla. Niitä ovat EU:n, Yhdysvaltojen ja Japanin vuotuinen kolmenvälinen kokous, jossa käsitellään kriittisiä raaka-aineita (toimitusriskit, kaupan esteet, innovointi ja kansainväliset standardit), taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö OECD (konfliktimineraalit, raaka-aineita koskevat ohjeet, vastuulliset hankinnat), Yhdistyneet kansakunnat (globaalit näkymät, ympäristöpaineet, resurssien hallinta, mineraalien hallinta), Maailman kauppajärjestö (markkinoille pääsy, tekniset esteet, vientirajoitukset) ja G20 (resurssitehokkuus). Lisäksi komissio käy kahdenvälistä vuoropuhelua raaka-aineista useiden maiden, kuten Kiinan, kanssa.

EU:n on luotava strategisia kumppanuuksia sellaisten kolmansien maiden kanssa, joilla on runsaasti luonnonvaroja, hyödyntäen kaikkia ulkopolitiikan välineitä ja noudattaen kansainvälisiä velvoitteitaan. Kestävien ja vastuullisten strategisten kumppanuuksien luomisessa näiden maiden kanssa on vielä paljon hyödyntämättömiä mahdollisuuksia. Maihin, joilla on runsaasti luonnonvaroja, kuuluu pitkälle kehittyneitä kaivosmaita, kuten Kanada ja Australia, useita kehitysmaita Afrikassa ja Latinalaisessa Amerikassa sekä EU:ta lähellä olevia maita, kuten Norja, Ukraina, laajentumisprosessissa mukana olevat maat ja Länsi-Balkan. On tärkeää yhdistää Länsi-Balkan EU:n toimitusketjuihin. 28 Serbialla esimerkiksi on boraatteja, Albanialla taas platinavarantoja. Sen sijaan, että kaikkia näitä kumppanuuksia yritettäisiin kehittää yhtä aikaa, komissio aikoo ennen pilottikumppanuushankkeiden käynnistämistä vuonna 2021 keskustella prioriteeteista jäsenvaltioiden ja teollisuuden kanssa myös kyseisissä maissa, sillä niillä on paikallista asiantuntemusta ja jäsenvaltioiden suurlähetystöjen verkosto.

Tällaiset strategiset kumppanuudet, jotka koskevat louhintaa, jalostusta ja puhdistusta, ovat erityisen merkityksellisiä sellaisille kehittyville maille ja alueille, joilla on runsaasti luonnonvaroja, kuten Afrikalle. EU voi auttaa kumppanimaitaan kehittämään mineraalivarojaan kestävästi tukemalla paikallishallinnon parantamista ja vastuullisten kaivoskäytäntöjen levittämistä, mikä puolestaan luo lisäarvoa kaivosalalla ja taloudellista ja sosiaalista kehitystä edistäviä tekijöitä.

Yhteistyön lisääminen strategisten kumppanien kanssa kriittisten raaka-aineiden saatavuuden varmistamiseksi on yhdistettävä vastuullisiin hankintoihin. Hankintojen voimakas keskittäminen maihin, joissa hallinnon standardit ovat alhaiset, 29 aiheuttaa toimitusvarmuuteen liittyvän riskin mutta saattaa myös pahentaa sosiaalisia ja ympäristöongelmia, kuten lapsityövoiman käyttöä. Resurssien hyödyntämisestä johtuvat tai sen pahentamat konfliktit ovat myös kansainvälisten jännitteiden toistuva lähde.

Vastuullisten hankintojen ja asianmukaisen huolellisuuden (due diligence) merkitys kasvaa raaka-aineiden koko toimitusketjussa. Konfliktimineraaleja koskevaa EU:n asetusta 30 , joka kattaa tinan, kullan ja kriittiset raaka-aineet tantaalin ja volframin, sovelletaan EU:n maahantuojiin 1. tammikuuta 2021 alkaen, ja siinä käsitellään näitä huolenaiheita. Vastuullisia mineraaleja koskeva eurooppalainen kumppanuus 31 auttaa kaivoksia noudattamaan EU:n asetusta ja OECD:n due diligence ‑ohjeita. Tulevassa ehdotuksessa akkuasetukseksi käsitellään akkujen raaka-aineiden vastuullisia hankintoja, ja komissio harkitsee mahdollisen horisontaalisen säädösehdotuksen esittämistä due diligence ‑velvoitteista.

EU:n ulkoisten rahoitusvälineiden, kuten kehitysyhteistyön, naapuruuspolitiikan rahoituksen ja kumppanuusvälinepolitiikan tukijärjestelyn, käyttäminen auttaa edistämään yksityisiä investointeja, mikä takaa, että molemminpuoliset edut saavutetaan ja että EU:n yritykset voivat osallistua tasapuolisin toimintaedellytyksin kolmansissa maissa toteutettaviin hankkeisiin.

4. Päätelmät

Panokset ovat korkeat. EU:n onnistuminen taloutensa muuttamisessa ja modernisoimisessa riippuu siitä, miten se pystyy varmistamaan kestävällä tavalla niiden ensiö- ja uusioraaka-aineiden saatavuuden, joita tarvitaan puhtaiden ja digitaalisten teknologioiden käytön lisäämiseksi EU:n teollisuuden kaikissa ekosysteemeissä.

EU:n on toimittava parantaakseen häiriönsietokykyään, jotta se voi selvitä mahdollisista tulevista häiriöistä ja johtaa kaksitahoista vihreää ja digitaalista siirtymää. Yksi covid-19-kriisin opeista on tarve vähentää riippuvuutta ja vahvistaa toimitusten monipuolisuutta ja varmuutta. Avoimen strategisen riippumattomuuden lisääminen on EU:lle pitkän aikavälin hyöty. EU:n toimielinten, kansallisten, alue- ja paikallisviranomaisten sekä yritysten olisi muututtava paljon joustavammiksi ja tehokkaammiksi kriittisten raaka-aineiden kestävien toimitusten varmistamisessa.

Tässä tiedonannossa korostetaan aiheeseen liittyviä prioriteetteja ja suositellaan keskeisiä toiminta-aloja, joilla EU:n pitäisi vahvistaa strategista lähestymistapaansa raaka-aineiden häiriönsietokykyisempien arvoketjujen kehittämiseksi.

Tässä tarkoituksessa komissio työskentelee tiiviissä yhteistyössä EU:n muiden toimielinten, Euroopan investointipankin, jäsenvaltioiden, alueiden, teollisuuden ja muiden keskeisten sidosryhmien kanssa. Se seuraa edistystä edellä mainittujen strategisten prioriteettien ja toimien täytäntöönpanossa, tutkii mahdollisesti vielä tarvittavia tukitoimenpiteitä ja antaa asiaankuuluvia suosituksia viimeistään vuoteen 2022 mennessä.

Liite 1: Kriittisten raaka-aineiden luettelo

Liite 2: Kriittisten raaka-aineiden merkitys teollisuuden ekosysteemeille

(1)

Tiedonanto COM(2019) 640 final.

(2)

Tiedonanto COM(2020) 102 final.

(3)

Globaali kauppa yhdennettyine arvoketjuineen on edelleen keskeinen kasvun moottori, ja sillä on ratkaiseva merkitys myös Euroopan elpymisessä. Tätä silmällä pitäen Euroopassa noudatetaan avoimen strategisen riippumattomuuden mallia. Tämä edellyttää uuden maailmantalouden hallintajärjestelmän ja molempia osapuolia hyödyttävien kahdenvälisten suhteiden kehittämistä samalla kun suojaudutaan epäterveiltä ja vääristäviltä käytännöiltä.

(4)

Tiedonanto COM(2020) 98 final.

(5)

Tiedonanto COM(2020) 456 final.

(6)

Tiedonanto COM(2008) 699 final. Tässä aloitteessa esitettiin strategia riippuvuussuhteiden vähentämiseksi teollisuuden arvoketjuissa ja yhteiskunnan hyvinvoinnissa muuhun kuin energiantuotantoon käytettävien raaka-aineiden kohdalla monipuolistamalla kolmansista maista saatavien ensiöraaka-aineiden lähteitä, vahvistamalla hankintoja omista lähteistä ja tukemalla uusioraaka-aineiden toimitusta resurssitehokkuuden ja kierron avulla.

(7)

Tiedonannot KOM(2011) 25 lopullinen, COM(2014) 297 final ja COM(2017) 490 final.

(8)

EU:n kannalta kriittisten raaka-aineiden luettelon laatimismenetelmä, https://op.europa.eu/s/nBRd

(9)

EU:n menetelmässä käytetään Maailmanpankin hallintoindikaattoreita (WGI): http://info.worldbank.org/governance/wgi/ . Hallintoindikaattorit koskevat hallinnon tehokkuuteen ja sääntelyn laatuun liittyviin indikaattoreihin kuuluvia ympäristönäkökohtia.

(10)

  https://ec.europa.eu/eurostat/web/circular-economy/indicators/monitoring-framework

(11)

  https://rmis.jrc.ec.europa.eu/  

(12)

Report on Raw Materials for strategic technologies and sectors

(13)

Tiedonantoa COM(2018) 773 tukeva perusteellinen analyysi https://ec.europa.eu/clima/sites/clima/files/docs/pages/com_2018_733_analysis_in_support_en_0.pdf  

(14)

Koboltti: kysynnän ja tarjonnan tasapaino siirryttäessä sähköiseen liikkuvuuteen. https://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/bitstream/JRC112285/jrc112285_cobalt.pdf

(15)

Kestomagneeteissa käytettävät: dysprosium, neodyymi, praseodyymi, samarium; muut harvinaiset maametallit ovat yttrium, lantaani, cerium, prometium, europium, gadolinium, terbium, holmium, erbium, tulium, ytterbium ja lutetium.

(16)

Maailmanpankki (2017): The Growing Role of Minerals and Metals for a Low Carbon Future.

(17)

OECD (2019): Global Material Resources Outlook to 2060: Economic Drivers and Environmental Consequences.

(18)

  Euroopan komissio: Raaka-aineita koskeva eurooppalainen innovaatiokumppanuus, raaka-aineiden tulostaulu 2018 .

(19)

Kansainvälinen luonnonvarapaneeli arvioi näitä kompromisseja raportissaan YK:n ympäristöohjelmalle: UNEP/IRP Global Resources Outlook 2019.

(20)

Tekeillä on tutkimus kriittisten toimitusketjujen häiriönsietokyvyn määrittämiseksi ja parantamiseksi puhtaan energiasiirtymän ja energian toimitusvarmuuden takaamiseksi.

(21)

SWD(2020) 98 final.

(22)

  Asetus (EU) 2020/852 kestävää sijoittamista helpottavasta kehyksestä .

(23)

Tiedonanto COM(2020) 98 final.

(24)

EU:n luonnonvarojen tuottavuus kasvoi keskimäärin 1,7 prosenttia vuodessa vuosina 2003–2018, todetaan seurantaraportissa Monitoring report on progress towards the SDGs in an EU context – 2020 edition , s. 227.

(25)

Impacts of circular economy policies on the labour market (2018). Cambridge Econometrics, ICF, Trinomics for the European Commission. ISBN: 978-92-79-86856-6.

(26)

RIR (Recycling Input Rate) on se prosenttiosuus kokonaiskysynnästä, joka voidaan kattaa uusioraaka-aineilla. Kaavio saatu lähteestä: Study on the EU’s list of Critical Raw Materials (2020) Final Report.

(27)

  https://ec.europa.eu/jrc/en/publication/recovery-critical-and-other-raw-materials-mining-waste-and-landfills

(28)

Ks. EU:n ja Länsi-Balkanin huippukokous Zagrebissa 6. toukokuuta 2020.

(29)

Maailmanpankin hallintoindikaattoreiden (WGI) mukaan. Indikaattoreilla arvioidaan I) sananvaltaa ja tilivelvollisuutta, II) poliittista vakautta ja väkivallattomuutta, III) hallinnon tehokkuutta, IV) sääntelyn laatua, V) oikeusvaltioperiaatetta ja VI) korruption valvontaa.

(30)

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2017/821, annettu 17 päivänä toukokuuta 2017, unionin tuojiin, jotka tuovat konfliktialueilta ja korkean riskin alueilta peräisin olevia tinaa, tantaalia ja volframia, niiden malmeja sekä kultaa, sovellettavien toimitusketjun due diligence ‑velvoitteiden vahvistamisesta; EUVL L 130, 19.5.2017, s. 1.

(31)

  https://europeanpartnership-responsibleminerals.eu/

(32)

Kaivos- ja kaivannaisteollisuuden avoimuutta koskeva aloite (EITI), Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö (OECD), Yhdistyneiden kansakuntien kehitysohjelma (UNDP), Maailmanpankki, vastuullisia mineraaleja koskeva eurooppalainen kumppanuus (EPRM) ja Saksan Gesellschaft für internationale Zusammenarbeit (GIZ).

(33)

Kotimaan tuotannon ja tuonnin perusteella (vienti pois luettuna).

(34)

Tuontiriippuvuus = (tuonti – vienti) / (kotimaan tuotanto + tuonti – vienti).

(35)

End of Life Recycling Input Rate = Käytöstäpoiston yhteydessä tapahtuvan kierrätyksen osuus eli se prosenttiosuus kokonaiskysynnästä, joka voidaan kattaa uusiraaka-aineilla.

(36)

EU:n tuontiriippuvuutta ei voida berylliumin tapauksessa laskea, koska EU:ssa ei harjoiteta berylliummalmien tai ‑rikasteiden tuotantoa tai kauppaa.

(37)

EU on hafniumin ja indiumin nettoviejä.

(38)

Titaanisienellä ei ole EU:ssa käytössä kauppakoodeja.

(39)

”Volframisulattojen ja ‑puhdistamojen jakautumista on käytetty viitteenä tuotannon keskittymisestä. Kauppatiedot eivät ole kokonaan saatavilla liikesalaisuussyistä.”

(40)

 EU:n tuontiriippuvuutta ei voida vanadiinin tapauksessa laskea, koska EU:ssa ei harjoiteta vanadiinimalmien tai ‑rikasteiden tuotantoa tai kauppaa.

(41)

 Kauppatiedot sisältävät kaikista, sekä ensiö- että uusiolähteistä, saatavan metallin. Lähteen ja ensiö- ja uusiomateriaalien suhteellisen osuuden yksilöiminen ei ollut mahdollista.

(42)

Maailmanlaajuisella tuotannolla tarkoitetaan harvinaisten maaoksidien rikasteita sekä kevyiden että raskaiden harvinaisten maametallien kohdalla.