Asunto C‑135/05

Comisión de las Comunidades Europeas

contra

República Italiana

«Incumplimiento de Estado — Gestión de residuos — Directivas 75/442/CEE, 91/689/CEE y 1999/31/CE»

Sumario de la sentencia

1.        Recurso por incumplimiento — Prueba del incumplimiento — Carga que incumbe a la Comisión

(Art. 226 CE)

2.        Estados miembros — Obligaciones — Misión de control atribuida a la Comisión — Deber de los Estados miembros

(Arts. 10 CE, 211 CE y 226 CE; Directivas 75/442/CEE del Consejo, modificada por la Directiva 91/156/CEE, 91/689/CEE y 1999/31/CE)

3.        Recurso por incumplimiento — Examen de su fundamento por el Tribunal de Justicia — Situación que debe considerarse — Situación al expirar el plazo fijado por el dictamen motivado

(Art. 226 CE)

4.        Medio ambiente — Eliminación de residuos — Directiva 75/442/CEE — Artículo 4

(Directiva 75/442/CEE del Consejo, modificada por la Directiva 91/156/CEE, art. 4)

1.        En un procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 226 CE, corresponde a la Comisión probar la existencia del incumplimiento alegado. Es la Comisión quien debe aportar al Tribunal de Justicia los datos necesarios para que éste pueda verificar la existencia de tal incumplimiento, sin poder basarse en una presunción. No obstante, cuando la Comisión ha aportado suficientes datos que ponen de relieve determinados hechos acaecidos en el territorio del Estado miembro demandado y que prueban que las autoridades de un Estado miembro han llevado a cabo, de forma repetida y continuada, una práctica contraria a las disposiciones de una directiva, le incumbe a éste rebatir de manera fundada y pormenorizada los datos presentados y las consecuencias que se derivan de ellos.

(véanse los apartados 26, 30 y 32)

2.        Los Estados miembros están obligados, en virtud del artículo 10 CE, a facilitar a la Comisión el cumplimiento de su misión, que consiste, en particular, según el artículo 211 CE, en velar por la aplicación de las disposiciones del Tratado CE, así como de las disposiciones adoptadas por las instituciones en virtud del mismo. A la hora de comprobar la correcta aplicación en la práctica de las disposiciones nacionales destinadas a garantizar la ejecución efectiva de las directivas, entre ellas las adoptadas en materia medioambiental, la Comisión, que no dispone de facultades propias de investigación, depende en gran medida de los elementos proporcionados por los eventuales denunciantes, por los organismos privados o públicos activos en el territorio del Estado miembro de que se trate, así como por el propio Estado miembro. En estas circunstancias, las comprobaciones necesarias que hayan de realizarse sobre el terreno incumben, en primer lugar, a las autoridades nacionales, y ello con un espíritu de cooperación leal, con arreglo al deber de cada Estado miembro de facilitar a la Comisión el cumplimiento de su misión general.

(véanse los apartados 27, 28 y 31)

3.        La existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado y los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta por el Tribunal de Justicia aun cuando constituyan una correcta aplicación de la norma de Derecho comunitario que es objeto del recurso por incumplimiento.

(véase el apartado 36)

4.        Si bien es cierto que el artículo 4 de la Directiva 75/442, modificada por la Directiva 91/156, no especifica el contenido concreto de las medidas que deben adoptar los Estados miembros para garantizar que los residuos se valoricen o se eliminen sin poner en peligro la salud del hombre y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan perjudicar el medio ambiente, no lo es menos que dicha disposición obliga a los Estados miembros en cuanto al objetivo que debe alcanzarse, dejándoles un margen de apreciación en la evaluación de la necesidad de tales medidas.

Por lo tanto, en principio, no cabe deducir directamente de la discrepancia de una situación de hecho con los objetivos fijados en el artículo 4 de la citada Directiva que el Estado miembro afectado haya incumplido necesariamente las obligaciones que le impone esta disposición. No obstante, la persistencia de esa situación de hecho, en especial cuando entraña una degradación significativa del medio ambiente durante un período prolongado, sin que intervengan las autoridades competentes, puede poner de manifiesto que los Estados miembros han sobrepasado el margen de apreciación que les confiere el precepto.

(véase el apartado 37)

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)

de 26 de abril de 2007 (*)

«Incumplimiento de Estado – Gestión de residuos – Directivas 75/442/CEE, 91/689/CEE y 1999/31/CE»

En el asunto C‑135/05,

que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 226 CE, el 22 de marzo de 2005,

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. D. Recchia y el Sr. M. Konstantinidis, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandante,

contra

República Italiana, representada por el Sr. I.M. Braguglia, en calidad de agente, asistido por el Sr. G. Fiengo, avvocato dello Stato, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandada,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),

integrado por el Sr. A. Rosas, Presidente de Sala, y los Sres. J. Klučka (Ponente), U. Lõhmus y A. Ó Caoimh y la Sra. P. Lindh, Jueces;

Abogado General: Sr. M. Poiares Maduro;

Secretario: Sra. M. Ferreira, administradora principal;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 11 de enero de 2007;

vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;

dicta la siguiente

Sentencia

1        Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4, 8 y 9 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32) (en lo sucesivo, «Directiva»); del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 91/689/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a los residuos peligrosos (DO L 377, p. 20), y del artículo 14, letras a) a c), de la Directiva 1999/31/CE del Consejo, de 26 de abril de 1999, relativa al vertido de residuos (DO L 182, p. 1), al no haber adoptado todas las medidas necesarias:

–        Para garantizar que los residuos se valoricen o se eliminen sin poner en peligro la salud del hombre y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan perjudicar el medio ambiente; y para prohibir el abandono, el vertido y la eliminación incontrolada de residuos.

–        Para que todo poseedor de residuos los entregue a un recolector privado o público o a una empresa que efectúe las operaciones de eliminación o valorización, o se ocupe él mismo de la valorización o la eliminación de acuerdo con las disposiciones de la Directiva 75/442.

–        Para que cualquier establecimiento o empresa que efectúe las operaciones de eliminación de residuos tenga la obligación de obtener una autorización de la autoridad competente.

–        Para que en todos los lugares en que se viertan (descarguen) residuos peligrosos, dichos residuos se registren y se identifiquen.

–        Para que, en lo que respecta a los vertederos a los que se haya concedido autorización o que ya estén en funcionamiento el 16 de julio de 2001, la entidad explotadora elabore y someta a la aprobación de la autoridad competente, antes del 16 de julio de 2002, un plan de acondicionamiento del mismo que incluya los datos relativos a las condiciones de la autorización así como cualquier medida correctora que la entidad explotadora juzgue necesaria; y para que, una vez presentado el plan de acondicionamiento, las autoridades competentes adopten una decisión definitiva sobre la posibilidad de continuar las operaciones, cerrando lo antes posible las instalaciones que no hayan obtenido autorización para continuar sus actividades, o autorizando las obras necesarias y fijando un período transitorio para la realización del plan.

 Marco jurídico

 La Directiva 75/442

2        El artículo 4 de la Directiva 75/442 dispone:

«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que los residuos se valorizarán o se eliminarán sin poner en peligro la salud del hombre y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan perjudicar el medio ambiente […]

[…]

Los Estados miembros adoptarán también las medidas necesarias para prohibir el abandono, el vertido y la eliminación incontrolada de residuos.»

3        El artículo 8 de la Directiva 75/442 obliga a los Estados miembros a adoptar las disposiciones necesarias para que todo poseedor de residuos, o bien los entregue a un recolector privado o público o a una empresa que efectúe las operaciones previstas en los anexos II A o II B de esta Directiva, o bien se ocupe él mismo de la valorización o la eliminación de acuerdo con las disposiciones de dicha Directiva.

4        El artículo 9, apartado 1, de la Directiva 75/442 prevé que, a efectos de la aplicación, en particular, de su artículo 4, cualquier establecimiento o empresa que efectúe operaciones de eliminación de residuos debe obtener una autorización de la autoridad competente encargada de aplicar las disposiciones de dicha Directiva. El apartado 2 del propio artículo 9 precisa que esas autorizaciones podrán, o bien concederse por un período determinado, renovarse y estar sujetas a condiciones y obligaciones, o bien denegarse, en particular en el caso de que el método de eliminación previsto no sea aceptable desde el punto de vista de la protección del medio ambiente.

 La Directiva 91/689

5        El artículo 2 de la Directiva 91/689 dispone

«1.      Los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para asegurar que, en todos los lugares en que se viertan (descarguen) residuos peligrosos, dichos residuos se registren y se identifiquen.

[…]»

 La Directiva 1999/31

6        A tenor del artículo 14, letras a) a c), de la Directiva 1999/31:

«Los Estados miembros tomarán medidas para que los vertederos a los que se haya concedido autorización o que ya estén en funcionamiento en el momento de la transposición de la presente Directiva no puedan seguir funcionando a menos que [...]:

a)      en el período de un año a partir de la fecha a que se refiere el apartado 1 del artículo 18, [es decir, como muy tarde el 16 de julio de 2002] la entidad explotadora de un vertedero [elabore] y [someta] a la aprobación de la autoridad competente un plan de acondicionamiento del mismo, que incluya los datos enumerados en el artículo 8 y cualquier medida correctora que la entidad explotadora juzgue necesaria con el fin de cumplir los requisitos de la presente Directiva, a excepción de aquellos que figuran en el punto 1 del anexo I;

b)      una vez presentado el plan de acondicionamiento, las autoridades competentes adoptarán una decisión definitiva sobre la posibilidad de continuar las operaciones, sobre la base de dicho plan de acondicionamiento y de lo dispuesto en la presente Directiva. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para cerrar lo antes posible, con arreglo a lo dispuesto en la letra g) del artículo 7 y en el artículo 13, las instalaciones que no hayan obtenido, de conformidad con el artículo 8, autorización para continuar sus actividades;

c)      sobre la base del plan aprobado de acondicionamiento del vertedero, la autoridad competente autorizará las obras necesarias y fijará un período transitorio para la realización del plan de acondicionamiento. Cualquier vertedero existente deberá cumplir los requisitos de la presente Directiva con excepción de aquellos que figuran en el punto 1 del anexo I dentro de un plazo de ocho años a partir de la fecha a que se refiere el apartado 1 del artículo 18 [es decir, a más tardar, el 16 de julio de 2009]».

7        En virtud del artículo 18, apartado 1, de dicha Directiva, los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en ella a más tardar dos años después de su entrada en vigor [es decir, como muy tarde, el 16 de julio de 2001] e informarán inmediatamente de ello a la Comisión.

 El procedimiento administrativo previo

8        A raíz de diversas quejas, preguntas parlamentarias y artículos de prensa, así como de la publicación, el 22 de octubre de 2002, de un informe del Corpo forestale dello Stato (Servicio forestal estatal; en lo sucesivo, «CSF»), que revelaba la existencia de un gran número de vertederos ilegales e incontrolados en Italia, la Comisión decidió comprobar el cumplimiento por dicho Estado miembro de las obligaciones que le incumben en virtud de las Directivas 75/442, 91/689 y 1999/31.

9        Dicho informe culminaba la tercera etapa de un proceso lanzado en 1986 por el CFS con el fin de contabilizar los vertederos ilegales en las zonas boscosas y montañosas de las regiones italianas de estatuto ordinario, a saber, todas las regiones italianas, excepto Friuli-Venecia Julia, Cerdeña, Sicilia, Trentino-Alto Adigio y Valle de Aosta. Un primer censo realizado en 1986 había examinado 6.890 de los 8.104 municipios italianos y había permitido al CFS comprobar la existencia de 5.978 vertederos ilegales. Un segundo censo, efectuado en 1996, había incluido a 6.802 municipios y había desvelado al CFS la existencia de 5.422 vertederos ilegales. Tras el censo de 2002, el CFS contabilizó aún 4.866 vertederos ilegales, de los que 1.765 no figuraban en los informes anteriores. Según el CFS, 705 de dichos vertederos ilegales contenían residuos peligrosos. En cambio, de acuerdo con dicho organismo, el número de vertederos autorizados era de sólo 1.420.

10      La Comisión resume de la siguiente manera los resultados de ese último censo:

Región	Número de vertederos ilegales	Superficie de los vertederos ilegales (en m ²)	Vertederos utilizados / no utilizados	Vertederos saneados / no saneados
Abruzos	361	1.016.139	111 / 250	70 / 291
Basilicata	152	222.830	40 / 112	43 / 109
Calabria	447	1.655.479	81 / 366	19 / 428
Campania	225	445.222	40 / 185	37 / 188
Emilia Romaña	380	254.398	189 / 191	59 / 321
Lacio	426	663.535	120 / 306	110 / 316
Liguria	305	329.507	145 / 160	58 / 247
Lombardía	541	1.132.233	124 / 417	159 / 382
Marcas	244	364.781	70 / 174	41 / 203
Molise	84	199.360	14 / 70	13 / 71
Umbría	157	71.510	33 / 124	61 / 96
Piamonte	335	270.776	114 / 221	119 / 216
Abulia	599	3.861.622	440 / 159	37 / 562
Toscaza	436	545.005	107 / 329	154 / 282
Véneto	174	5.482.527	26 / 148	50 / 124
Total	4.866	16.519.790	1.654 / 3.212	1.030 / 3.836

11      Aunque los datos facilitados por el CFS se refieren únicamente a las quince regiones italianas de estatuto ordinario, la Comisión indica que, en el marco del presente procedimiento, desea perseguir a la República Italiana por la totalidad de los vertederos ilegales que existen en su territorio. En efecto, la Comisión afirma disponer de información que permite concluir que la situación es similar en las regiones de estatuto especial.

12      Dicha institución remite, a ese respecto, al plan de gestión de residuos de la región de Sicilia, notificado a la Comisión el 4 de marzo de 2003 junto con el plan de saneamiento de las zonas contaminadas de la región en cuestión. Según la Comisión, dicho plan revela la existencia de numerosos vertederos ilegales, de emplazamientos de residuos abandonados, de depósitos de residuos no autorizados y de emplazamientos sin especificar, algunos de los cuales contienen residuos peligrosos.

13      Otro tanto sucede en lo que se refiere a las Regiones de Friuli-Venecia Julia, Trentino-Alto Adigio y Cerdeña, respecto a las cuales la Comisión completa la descripción de la situación global en Italia mediante documentos oficiales procedentes de las autoridades de dichas regiones y mediante informes de las comisiones de investigación parlamentarias, así como con artículos de prensa.

14      A modo de ejemplo, la Comisión menciona un vertedero situado en el lugar denominado «Cascina Corradina», en el término municipal de San Fiorano, que inicialmente fue objeto de un procedimiento aparte, pero que después se unió al presente procedimiento a efectos de recurso ante el Tribunal de Justicia.

15      Basándose en todas estas informaciones y con arreglo al artículo 226 CE, la Comisión, mediante escrito de 11 de julio de 2003, requirió al Gobierno italiano para que presentase sus observaciones al respecto.

16      Al no haber obtenido de las autoridades italianas información alguna que permitiese concluir que habían cesado los incumplimientos que se les imputaban, la Comisión, mediante escrito de 19 de diciembre de 2003, emitió un dictamen motivado, instando a la República Italiana a adoptar las medidas necesarias para atenerse a él en el plazo de dos meses desde su notificación.

17      La Comisión no recibió respuesta alguna a dicho dictamen motivado. Por consiguiente, interpuso el presente recurso.

 El recurso

 Sobre la admisibilidad

18      El Gobierno italiano sostiene que el recurso de la Comisión debería declararse inadmisible debido al carácter genérico e indeterminado del incumplimiento que se le imputa, ante el que se encuentra imposibilitado para presentar una defensa concreta de hecho y de Derecho. En particular, según dicho Gobierno, la Comisión no identificó a los poseedores o explotadores de los vertederos, ni a los propietarios de los terrenos en los que se abandonaron residuos.

19      La Comisión considera, en cambio, que puede examinar en un procedimiento único la cuestión de la eliminación de residuos en el conjunto del territorio italiano. Este enfoque, que califica como «horizontal», permite, por una parte, identificar y corregir con mayor eficacia los problemas estructurales que subyacen en el supuesto incumplimiento de la República italiana, y, por otra parte, agilizar los mecanismos de control del respeto del Derecho comunitario en materia medioambiental. A este respecto, la Comisión se remite a las conclusiones del Abogado General Geelhoed en el asunto Comisión/Irlanda (sentencia de 26 de abril de 2005, C‑494/01, Rec. p. 3331).

20      En primer término, es de señalar que, sin perjuicio de la obligación de la Comisión de asumir la carga de la prueba, que recae sobre ella en el marco del procedimiento previsto en el artículo 226 CE, el Tratado CE no contiene regla alguna que se oponga al tratamiento global de un considerable número de situaciones que dan lugar a que la Comisión considere que un Estado miembro ha incumplido de forma reiterada y prolongada las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario.

21      En segundo lugar, según jurisprudencia reiterada, una práctica administrativa puede ser objeto de un recurso por incumplimiento, siempre que presente un grado suficiente de continuidad y generalidad (véase, en particular, la sentencia Comisión/Irlanda, antes mencionada, apartado 28 y la jurisprudencia citada).

22      Por último, procede recordar que el Tribunal de Justicia ya admitió recursos interpuestos por la Comisión en análogas circunstancias, en los que ésta invocaba precisamente una infracción sistemática y generalizada por parte de un Estado miembro de los artículos 4, 8 y 9 de la Directiva 75/442 (sentencia de 6 de octubre de 2005, Comisión/Grecia, C‑502/03, no publicada en la Recopilación) y una infracción de esos mismos artículos así como del artículo 14 de la Directiva 1999/31 (sentencia de 29 de marzo de 2007, Comisión/Francia, C‑423/05, no publicada en la Recopilación).

23      Por consiguiente, el recurso de la Comisión es admisible.

 Sobre el fondo

 La carga de la prueba

24      El Gobierno italiano afirma que las fuentes de información en que la demandante apoya su recurso carecen de credibilidad en la medida en que, por una parte, los informes del CFS no fueron elaborados en colaboración con el Ministerio de Medio Ambiente y de Conservación del Territorio, que, según dicho Gobierno, es la única autoridad nacional competente desde el punto de vista del ordenamiento jurídico comunitario, y, por otra parte, las actas de las comisiones de investigación parlamentarias o los artículos de prensa no constituyen confesiones, sino únicamente fuentes genéricas de prueba cuyo fundamento debe demostrar quien las invoca.

25      La Comisión considera, por el contrario, que los informes elaborados por el CFS constituyen una fuente de información fiable y privilegiada en materia medioambiental. Según ella, el CFS es una fuerza de policía estatal de carácter civil, que tiene como misión, entre otras, la de defender el patrimonio forestal italiano, proteger el medio ambiente, el paisaje y el ecosistema y ejercer funciones de policía judicial velando por el respeto de las normativas nacionales e internacionales en la materia.

26      A este respecto, es preciso recordar que, en un procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 226 CE, corresponde a la Comisión probar la existencia del incumplimiento alegado. Es la Comisión quien debe aportar al Tribunal de Justicia los datos necesarios para que éste pueda verificar la existencia de tal incumplimiento, sin poder basarse en una presunción (sentencia de 25 de mayo de 1982, Comisión/Países Bajos, 96/81, Rec. p. 1791, apartado 6).

27      No obstante, los Estados miembros están obligados, en virtud del artículo 10 CE, a facilitar a la Comisión el cumplimiento de su misión, que consiste, en particular, según el artículo 211 CE, en velar por la aplicación de las disposiciones del Tratado CE, así como de las disposiciones adoptadas por las instituciones en virtud del mismo (sentencia Comisión/Irlanda, antes mencionada, apartado 42 y la jurisprudencia citada).

28      Desde este punto de vista, es preciso tener en cuenta el hecho de que, por lo que se refiere a la comprobación de la correcta aplicación en la práctica de las disposiciones nacionales destinadas a garantizar la ejecución efectiva de las directivas, entre ellas las adoptadas en materia medioambiental, la Comisión, que no dispone de facultades propias de investigación en la materia, depende en gran medida de los elementos proporcionados por los eventuales denunciantes, por los organismos privados o públicos activos en el territorio del Estado miembro de que se trate, así como por el propio Estado miembro (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Irlanda, antes mencionada, apartado 43 y la jurisprudencia citada).

29      A este respecto, los informes elaborados por el CFS y por comisiones de investigación parlamentarias o los documentos oficiales procedentes, en particular, de las autoridades regionales pueden considerarse fuentes válidas de información a efectos de la incoación por la Comisión del procedimiento contemplado en el artículo 226 CE.

30      De ello se desprende, en particular, que cuando la Comisión ha aportado suficientes datos que ponen de relieve determinados hechos acaecidos en el territorio del Estado miembro demandado, le incumbe a éste rebatir de manera fundada y pormenorizada los datos presentados y las consecuencias que se derivan de ellos (sentencia Comisión/Irlanda, antes mencionada, apartado 44 y la jurisprudencia citada).

31      En estas circunstancias, las comprobaciones necesarias que hayan de realizarse sobre el terreno incumben, en primer lugar, a las autoridades nacionales, y ello con un espíritu de cooperación leal, con arreglo al deber de cada Estado miembro, a que se ha hecho referencia en el apartado 27 de la presente sentencia, de facilitar a la Comisión el cumplimiento de su misión general (sentencia Comisión/Irlanda, antes mencionada, apartado 45 y la jurisprudencia citada).

32      De este modo, cuando la Comisión invoca determinadas denuncias detalladas en las que consten incumplimientos repetidos de las disposiciones de la Directiva, incumbe al Estado miembro afectado rebatir de forma concreta los hechos alegados en dichas denuncias. Asimismo, cuando la Comisión ha aportado suficientes pruebas que ponen de relieve que las autoridades de un Estado miembro han llevado a cabo, de forma repetida y continuada, una práctica que es contraria a las disposiciones de una Directiva, incumbe al Estado miembro rebatir de manera fundada y pormenorizada los datos presentados y las consecuencias que de ellos se derivan (sentencia Comisión/Irlanda, antes mencionada, apartados 46 y 47, y la jurisprudencia citada). Esta obligación incumbe a los Estados miembros en virtud del deber de cooperación leal, consagrado en el artículo 10 CE, a lo largo de todo el procedimiento previsto en el artículo 226 CE. Ahora bien, de los autos se desprende que durante la fase del procedimiento administrativo previo las autoridades italianas no cooperaron plenamente con la Comisión en la instrucción del presente asunto.

 La infracción de los artículos 4, 8 y 9 de la Directiva 75/442; del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 91/689 y del artículo 14, letras a) a c), de la Directiva 1999/31

–       Alegaciones de las partes

33      Para rebatir las imputaciones formuladas por la Comisión, el Gobierno italiano, basándose en la información que pudo recabar de las administraciones regionales y provinciales y del Nucleo Operativo Ecologico dell’Arma dei Carabinieri (Núcleo Operativo Ecológico del Arma de Carabineros), sostiene, en primer lugar, que los datos facilitados por la Comisión son inconsistentes y no se corresponden con la verdadera situación en Italia. Recusa, en particular, el número de «vertederos ilegales» censados por la Comisión, argumentando, en primer lugar, que ésta contabilizó varias veces algunos vertederos; en segundo lugar, que calificó como vertederos ilegales meros depósitos o abandonos de residuos, de los que una parte está siendo saneada o ha sido ya vaciada de residuos, y, en tercer lugar, que no tuvo en cuenta su grado de peligrosidad, dado que la mayor parte de esos vertederos están bajo control o intervención.

34      Dicho Gobierno recuerda, a continuación, los recientes progresos realizados por la República Italiana en la ejecución de las obligaciones derivadas de las Directivas 75/442, 91/689 y 1999/31.

35      La Comisión alega, en primer lugar, que el Gobierno italiano no aporta información en sentido contrario procedente de alguna fuente de rango comparable al de las suyas. En segundo lugar, aunque la Comisión tome nota de que los residuos han sido retirados de determinados vertederos, sostiene que las situaciones de próxima regularización son muy minoritarias con respecto a aquéllas en que las autoridades nacionales no han emprendido actuación alguna para subsanar su carácter ilícito.

–       Apreciación del Tribunal de Justicia

36      En primer lugar, se desprende de una reiterada jurisprudencia que la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado y que los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta por el Tribunal de Justicia aun cuando constituyan una correcta aplicación de la norma de Derecho comunitario que es objeto del recurso por incumplimiento (véanse, en este sentido, las sentencias de 11 de octubre de 2001, Comisión/Austria, C‑111/00, Rec. p. 7555, apartados 13 y 14; de 30 de enero de 2002, Comisión/Grecia, C‑103/00, Rec. p. I‑1147, apartado 23; de 28 de abril de 2005, Comisión/España, C‑157/04, no publicada en la Recopilación, apartado 19, y de 7 de julio de 2005, Comisión/Italia, C‑214/04, no publicada en la Recopilación, apartado 14).

37      Seguidamente, en lo que se refiere, más específicamente a la apreciación de la infracción por parte de un Estado miembro del artículo 4 de la Directiva 75/442, es de señalar que este último dispone que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que los residuos se valoricen o se eliminen sin poner en peligro la salud del hombre y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan perjudicar el medio ambiente, pero no especifica el contenido concreto de las medidas que deban adoptarse para garantizar ese objetivo. No obstante, no deja de ser cierto que dicha disposición obliga a los Estados miembros en cuanto al objetivo que debe alcanzarse, dejándoles un margen de apreciación en la evaluación de la necesidad de tales medidas (sentencia de 9 de noviembre de 1999, Comisión/Italia, denominada «San Rocco», C‑365/97, Rec. p. I‑7773, apartado 67). Por lo tanto, en principio, no cabe deducir directamente de la discrepancia de una situación de hecho con los objetivos fijados en el artículo 4 de la citada Directiva que el Estado miembro afectado haya incumplido necesariamente las obligaciones que le impone esta disposición. No obstante, es cierto que la persistencia de esa situación de hecho, en especial cuando entraña una degradación significativa del medio ambiente durante un período prolongado, sin que intervengan las autoridades competentes, puede poner de manifiesto que los Estados miembros han sobrepasado el margen de apreciación que les confiere el precepto (sentencia San Rocco, antes citada, apartados 67 y 68).

38      A este respecto, procede declarar que el fundamento de las imputaciones formuladas contra la República Italiana se desprende claramente de los autos. En efecto, si bien la información facilitada por dicho Gobierno ha permitido comprobar que en Italia ha ido mejorando con el tiempo el logro de los objetivos enunciados en las disposiciones de Derecho comunitario incumplidas, tal información revela, no obstante, que al expirar el plazo señalado en el dictamen motivado persistía la disconformidad general de los vertederos con dichas disposiciones.

39      Por lo que se refiere a la imputación basada en la infracción del artículo 4 de la Directiva 75/442, consta en autos que, al expirar el plazo señalado en el dictamen motivado, había en el conjunto del territorio italiano un número considerable de vertederos cuyos explotadores no garantizaron que los residuos se valorizasen o se eliminasen sin poner en peligro la salud del hombre y sin utilizar procedimientos ni métodos que pudiesen perjudicar el medio ambiente, así como puntos de eliminación incontrolada de residuos. A modo de ejemplo, según se desprende del anexo 1 del escrito de dúplica del Gobierno italiano, éste reconoció la existencia, en la región de los Abruzos, de 92 emplazamientos en que se habían abandonado residuos, comprobada con ocasión de un control local tras el censo efectuado por el CFS.

40      La subsistencia de esta situación durante un período de tiempo prolongado tiene como consecuencia necesaria una degradación significativa del medio ambiente.

41      En cuanto a la imputación basada en la infracción del artículo 8 de la Directiva 75/442, ha quedado probado que, a la expiración del plazo señalado, las autoridades italianas no garantizaron que los poseedores de residuos o bien se ocupasen ellos mismos de la eliminación o la valorización de éstos, o bien los entregasen a un recolector o a una empresa encargada de efectuar dichas operaciones, conforme a lo dispuesto en la Directiva 75/442. A este respecto, se desprende del anexo 3 del escrito de dúplica del Gobierno italiano que las autoridades italianas contabilizaron al menos 9 emplazamientos de estas características situados en la Región de Umbría y 31 en la Región de Apulia, provincia de Bari.

42      Por lo que se refiere a la imputación basada en la infracción del artículo 9 de la Directiva 75/442, no se cuestiona que, en el momento de expirar el plazo señalado en el dictamen motivado, numerosos vertederos funcionaban sin haber obtenido la autorización de las autoridades competentes. En particular, dan fe de ello, como resulta claramente del anexo 3 del escrito de dúplica del Gobierno italiano, los casos de abandonos de residuos ya mencionados en los apartados 39 y 41 de la presente sentencia, pero también la existencia de al menos 14 vertederos ilegales en la Región de Apulia (provincia de Lecce).

43      Respecto a la imputación basada en que las autoridades italianas no inventariaron ni identificaron los residuos peligrosos en cada vertedero o lugar de vertido de éstos, es decir, basada en la infracción del artículo 2 de la Directiva 91/689, basta señalar que el Gobierno de dicho Estado miembro no aporta argumentos y pruebas específicas para contradecir las alegaciones de la Comisión. En particular, no desmiente la existencia en su territorio, al expirar el plazo señalado en el dictamen motivado, de al menos 700 vertederos ilegales que contenían residuos peligrosos, no sujetos, por consiguiente, a control alguno. De ello se desprende que las autoridades italianas no pueden conocer el flujo de residuos peligrosos depositados en dichos vertederos y que, por lo tanto, la obligación de inventariarlos e identificarlos no se ha cumplido.

44      Otro tanto puede decirse, por último, de la imputación basada en la infracción del artículo 14 de la Directiva 1999/31. En este caso, el propio Gobierno italiano indicó que 747 vertederos que se encontraban en su territorio deberían haber sido objeto de planes de acondicionamiento. Ahora bien, el examen del conjunto de los documentos aportados como anexo del escrito de dúplica del Gobierno italiano revela que, al expirar el plazo señalado en el dictamen motivado, dichos planes sólo se habían presentado respecto de 551 vertederos y que únicamente 131 planes fueron aprobados por las autoridades competentes. Por otra parte, como fundadamente pone de manifiesto la Comisión, dicho Gobierno no precisó qué acciones se habían emprendido en relación con los vertederos cuyos planes de acondicionamiento no habían sido aprobados.

45      De ello se desprende que la República Italiana ha incumplido de forma generalizada y persistente las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4, 8 y 9 de la Directiva 75/442; del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 91/689, y del artículo 14, letras a) a c), de la Directiva 1999/31. Por consiguiente, el recurso de la Comisión es fundado.

46      Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4, 8 y 9 de la Directiva 75/442; del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 91/689, y del artículo 14, letras a) a c), de la Directiva 1999/31, al no haber adoptado todas las medidas necesarias:

–        Para garantizar que los residuos se valoricen o se eliminen sin poner en peligro la salud del hombre y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan perjudicar el medio ambiente; y para prohibir el abandono, el vertido y la eliminación incontrolada de residuos.

–        Para que todo poseedor de residuos los entregue a un recolector privado o público o a una empresa que efectúe las operaciones de eliminación o valorización, o se ocupe él mismo de la valorización o la eliminación de acuerdo con las disposiciones de la Directiva 75/442.

–        Para que cualquier establecimiento o empresa que efectúe las operaciones de eliminación de residuos tenga la obligación de obtener una autorización de la autoridad competente.

–        Para que en todos los lugares en que se viertan (descarguen) residuos peligrosos, dichos residuos se registren y se identifiquen.

–        Para que, en lo que respecta a los vertederos a los que se haya concedido autorización o que ya estén en funcionamiento el 16 de julio de 2001, la entidad explotadora elabore y someta a la aprobación de la autoridad competente, antes del 16 de julio de 2002, un plan de acondicionamiento del mismo que incluya los datos relativos a las condiciones de la autorización así como cualquier medida correctora que la entidad explotadora juzgue necesaria; y para que, una vez presentado el plan de acondicionamiento, las autoridades competentes adopten una decisión definitiva sobre la posibilidad de continuar las operaciones, cerrando lo antes posible las instalaciones que no hayan obtenido autorización para continuar sus actividades, o autorizando las obras necesarias y fijando un período transitorio para la realización del plan.

 Costas

47      En virtud del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Puesto que la Comisión ha solicitado la condena en costas de la República Italiana y los motivos formulados por ésta han sido desestimados, procede condenarla en costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) decide:

1)      Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4, 8 y 9 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991; del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 91/689/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a los residuos peligrosos, y del artículo 14, letras a) a c), de la Directiva 1999/31/CE del Consejo, de 26 de abril de 1999, relativa al vertido de residuos, al no haber adoptado todas las medidas necesarias:

–        Para garantizar que los residuos se valoricen o se eliminen sin poner en peligro la salud del hombre y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan perjudicar el medio ambiente; y para prohibir el abandono, el vertido y la eliminación incontrolada de residuos.

–        Para que todo poseedor de residuos los entregue a un recolector privado o público o a una empresa que efectúe las operaciones de eliminación o valorización, o se ocupe él mismo de la valorización o la eliminación de acuerdo con las disposiciones de la Directiva 75/442.

–        Para que cualquier establecimiento o empresa que efectúe las operaciones de eliminación de residuos tenga la obligación de obtener una autorización de la autoridad competente.

–        Para que en todos los lugares en que se viertan (descarguen) residuos peligrosos, dichos residuos se registren y se identifiquen.

–        Para que, en lo que respecta a los vertederos a los que se haya concedido autorización o que ya estén en funcionamiento el 16 de julio de 2001, la entidad explotadora de un vertedero elabore y someta a la aprobación de la autoridad competente, antes del 16 de julio de 2002, un plan de acondicionamiento del mismo que incluya los datos relativos a las condiciones de la autorización así como cualquier medida correctora que la entidad explotadora juzgue necesaria; y para que, una vez presentado el plan de acondicionamiento, las autoridades competentes adopten una decisión definitiva sobre la posibilidad de continuar las operaciones, cerrando lo antes posible las instalaciones que no hayan obtenido autorización para continuar sus actividades, o autorizando las obras necesarias y fijando un período transitorio para la realización del plan.

2)      Condenar en costas a la República Italiana.

Firmas

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* Lengua de procedimiento: italiano.