—

em representação da Stichting Reinier van Arkel e da Stichting Overlast A2 Vught e o., por L. Bier, advocaat,

—

em representação do Governo neerlandês, por J. Langer e M. K. Bulterman, na qualidade de agentes,

—

em representação do Governo do Reino Unido, por S. Brighouse, na qualidade de agente, assistida por E. Dixon, barrister,

—

em representação da Comissão Europeia, por E. Manhaeve, L. Banciella Rodríguez‑Miñón e S. Petrova, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 6.o, n.os 3 e 4, da Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO L 206, p. 7, a seguir «diretiva ‘habitats’»).

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe T. C. Briels e o. ao Minister van Infrastructuur en Milieu (ministro das Infraestruturas e do Ambiente, a seguir «Minister»), acerca do projeto de traçado da autoestrada A2 «’s‑Hertogenbosch‑Eindhoven» (a seguir «projeto de traçado da autoestrada A2»).

3

O artigo 1.o da diretiva «habitats» dispõe:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

[…]

[…]

[…]

[…]»

4

O artigo 3.o, n.o 1, desta diretiva dispõe:

«É criada uma rede ecológica europeia coerente de zonas especiais de preservação denominada ‘Natura 2000’. Esta rede, formada por sítios que alojam tipos de habitats naturais constantes do anexo I e habitats das espécies constantes do anexo II, deve assegurar a manutenção ou, se necessário, o restabelecimento dos tipos de habitats naturais e dos das espécies em causa num estado de conservação favorável, na sua área de repartição natural.

[…]»

5

O artigo 6.o da diretiva «habitats» dispõe:

«1.   Em relação às zonas especiais de conservação, os Estados‑Membros fixarão as medidas de conservação necessárias, que poderão eventualmente implicar planos de gestão adequados, específicos ou integrados noutros planos de ordenação, e as medidas regulamentares, administrativas ou contratuais adequadas que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais do anexo I e das espécies do anexo II presentes nos sítios.

2.   Os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objetivos da presente diretiva.

3.   Os planos ou projetos não diretamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas suscetíveis de afetar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projetos, serão objeto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.o 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projetos depois de se terem assegurado de que não afetarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.

4.   Se, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas e na falta de soluções alternativas, for necessário realizar um plano ou projeto por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, o Estado‑Membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a proteção da coerência global da rede Natura 2000. O Estado‑Membro informará a Comissão das medidas compensatórias adotadas.

No caso de o sítio em causa abrigar um tipo de habitat natural e/ou uma espécie prioritária, apenas podem ser evocadas razões relacionadas com a saúde do homem ou a segurança pública ou com consequências benéficas primordiais para o ambiente ou, após parecer da Comissão, outras razões imperativas de reconhecido interesse público.»

6

O artigo 19.og da Lei de Proteção da Natureza de 1998 (Natuurbeschermingswet de 1998), conforme aplicável aos factos do processo principal (a seguir «Lei de 1998»), prevê:

«1.   Se for necessária uma avaliação adequada, nos termos do artigo 19.of, n.o 1, a autorização prevista no artigo 19.od, n.o 1, só pode ser concedida se os Governos provinciais tiverem verificado, com base na avaliação adequada, que a integridade do sítio não será afetada.

2.   Em derrogação do disposto no n.o 1, na falta de soluções alternativas para um projeto, os Governos provinciais só podem emitir, para os sítios Natura 2000 que não incluam qualquer tipo de habitat natural ou de espécies prioritárias, uma autorização prevista no artigo 19.od, n.o 1, para a realização do projeto em questão por razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo de natureza social ou económica.

3.   Em derrogação do disposto no n.o 1, na falta de soluções alternativas para um projeto ou uma outra iniciativa, os Governos provinciais só podem emitir, para os sítios Natura 2000 que incluam um tipo de habitat natural ou de espécies prioritárias, uma autorização prevista no artigo 19.od, n.o 1, para a realização do projeto em questão, com fundamento em:

4.   O parecer referido no n.o 3, alínea b), é requerido pelo ministro competente.»

7

Nos termos do artigo 19.oh da Lei de 1998:

«1.   Se for emitida uma autorização prevista no artigo 19.o d, n.o 1, por razões imperativas de reconhecido interesse público, para a realização de projetos relativamente aos quais não se determinou com certeza que não afetam a integridade de um sítio Natura 2000, os Governos provinciais, em quaisquer circunstâncias, subordinam esta autorização à obrigação de adotar medidas compensatórias.

2.   Os Governos provinciais dão, em tempo útil, ao autor do projeto a oportunidade de apresentar previamente propostas de medidas compensatórias.

3.   As propostas de medidas compensatórias referidas no n.o 2 indicam sempre de que modo e em que prazo as referidas medidas serão adotadas.

4.   Se forem exigidas medidas compensatórias em razão dos objetivos previstos no artigo 10.oa, n.o 2, alíneas a) ou b), o resultado pretendido com estas medidas deve ser alcançado no momento em que se produzem os efeitos significativos previstos no artigo 19.of, n.o 1, salvo se for possível demonstrar que este prazo não é necessário para garantir a contribuição do sítio em questão para a Natura 2000.

5.   Em concertação com os outros ministros, o ministro competente pode fixar por despacho ministerial requisitos suplementares a respeitar pelas medidas compensatórias.»

8

O artigo 19.oj da Lei de 1998 dispõe:

«1.   Quando decidir adotar um plano que, tendo em conta o objetivo de conservação, salvo quanto aos objetivos referidos no artigo 10.oa, n.o 3, para um sítio Natura 2000, seja suscetível de deteriorar a qualidade dos habitats naturais e dos habitats de espécies nesse sítio ou de ter um efeito significativo de perturbação para as espécies para as quais esse sítio tenha sido designado, independentemente das restrições impostas na matéria pelo diploma legal em que se baseia, o órgão administrativo tomará em consideração:

2.   Antes de adotar os planos referidos no n.o 1, que não estejam diretamente ligados nem sejam necessários à gestão de um sítio Natura 2000, mas que, individualmente ou em conjugação com outros planos e projetos, possam ter incidências significativas sobre o sítio em questão, o órgão administrativo efetuará uma avaliação adequada das incidências sobre o sítio tendo em conta o objetivo de conservação deste sítio, salvo quanto aos objetivos referidos no artigo 10.oa, n.o 3.

3.   Nas situações previstas no n.o 2, a decisão referida no n.o 1 só será adotada se estiverem preenchidos os requisitos enunciados nos artigos 19.°g e 19.°h.

4.   A avaliação adequada desses planos faz parte dos estudos de impacto ambiental prescritos para os mesmos planos.

[…]»

9

Resulta da decisão de reenvio que, em 6 de junho de 2011, o Minister adotou um despacho relativo ao projeto de traçado da autoestrada A2, que prevê, designadamente, o alargamento da referida autoestrada.

10

Este projeto afeta o sítio Natura 2000 denominado «Vlijmens Ven, Moerputten & Bossche Broek» (a seguir «sítio Natura 2000 em questão»). Este sítio foi designado, pelas autoridades neerlandesas, zona de proteção especial, nomeadamente em relação ao tipo de habitat «pastagens azuis», que é um tipo de habitat não prioritário.

11

Por despacho de 25 de janeiro de 2012, que altera o projeto de traçado da autoestrada A2, o Minister adotou um determinado número de medidas destinadas a atenuar o impacto ambiental deste projeto.

12

Foi realizada uma primeira avaliação de impacto ambiental «A» para avaliar os efeitos prejudiciais do projeto de traçado da autoestrada A2 no sítio Natura 2000 em questão. Esta avaliação concluiu que não é possível excluir graves efeitos prejudiciais para os tipos de habitats e de espécies protegidos desse sítio, resultantes dos depósitos de azoto, e que é necessário proceder a uma avaliação adequada deste aspeto. Resulta de uma segunda avaliação de impacto ambiental «B» que o projeto de traçado da autoestrada A2 tem efeitos prejudiciais para a superfície existente do tipo de habitat «pastagens azuis». Com efeito, na zona dita «Moerputten», 6,7 hectares de «pastagens azuis» são afetados, devido à secagem e acidificação dos solos. Além disso, esta avaliação revela que não é de excluir a possibilidade de as «pastagens azuis» sofrerem efeitos prejudiciais na zona dita «Bossche Broek», em resultado do aumento dos depósitos de azoto devido ao alargamento da estrada em questão. O projeto de traçado da autoestrada A2 implica igualmente um aumento temporário dos depósitos de azoto na zona dita «Vlijmens Ven» que, no entanto, não impede a expansão das «pastagens azuis» nesta zona. Resulta desta avaliação que a conservação e o desenvolvimento sustentáveis das pastagens azuis requerem o restabelecimento do sistema hidrológico.

13

A este respeito, o projeto de traçado da autoestrada A2 prevê que a situação hidrológica na zona dita «Vlijmens Ven» seja melhorada, permitindo a expansão das «pastagens azuis» neste sítio. Segundo o Minister, deste modo, poderá desenvolver‑se aí uma maior superfície de «pastagens azuis», com melhor qualidade do que a existente. Assim, os objetivos de conservação para este tipo de habitat são preservados através da plantação de novas «pastagens azuis».

14

T. C. Briels e o. interpuseram recurso dos dois despachos ministeriais para o órgão jurisdicional de reenvio. Consideram que o Minister não podia adotar o projeto de traçado da autoestrada A2, devido aos efeitos prejudiciais do alargamento da autoestrada A2 sobre o sítio Natura 2000 em questão.

15

A este propósito, T. C. Briels e o. afirmam que o desenvolvimento de novas «pastagens azuis» nesse sítio, como preveem os despachos ministeriais em causa no processo principal, não pode ser tido em conta para determinar se a integridade do referido sítio era afetada. Segundo os recorrentes no processo principal, essa medida não deve ser qualificada de medida de atenuação, conceito que aliás não figura na diretiva «habitats».

16

O Raad van State afirma que resulta da posição do Minister que, no caso de um projeto ter efeitos prejudiciais para uma superfície existente de um tipo de habitat protegido num sítio Natura 2000, para avaliar se é afetada a integridade do sítio há que ter em conta o facto de, no mesmo sítio, ser desenvolvida uma área desse tipo de habitat, de dimensão igual ou superior, num local em que esse tipo de habitat não sofra os efeitos prejudiciais do projeto em questão. No entanto, o referido órgão jurisdicional considera que nem a diretiva «habitats» nem a jurisprudência do Tribunal de Justiça indicam os critérios que permitam determinar se a integridade do sítio em questão é afetada.

17

Neste contexto, o Raad van State decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

18

Com as suas questões, que devem ser analisadas conjuntamente, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 6.o, n.o 3, da diretiva «habitats» deve ser interpretado no sentido de que um plano ou um projeto não diretamente associado ou necessário à gestão de um SIC, que tem efeitos prejudiciais sobre um tipo de habitat natural existente no mesmo e que prevê medidas para o desenvolvimento de uma área, de dimensão igual ou superior, desse tipo de habitat nesse sítio, afeta a integridade do mesmo sítio e, se assim for, se tais medidas podem ser qualificadas de «medidas compensatórias», na aceção do n.o 4 deste artigo.

19

No seu acórdão Sweetman e o. (C‑258/11, EU:C:2013:220, n.o 32), o Tribunal de Justiça declarou que as disposições do artigo 6.o da diretiva «habitats» devem ser interpretadas como um conjunto coerente à luz dos objetivos de conservação referidos nessa diretiva. Com efeito, os n.os 2 e 3 deste artigo pretendem assegurar o mesmo nível de proteção dos habitats naturais e dos habitats das espécies, enquanto o n.o 4 do dito artigo apenas constitui uma disposição derrogatória da segunda frase do referido n.o 3.

20

O Tribunal de Justiça especificou que, quando um plano ou um projeto não diretamente relacionado com a gestão de um sítio e não necessário para essa gestão implique o risco de comprometer os seus objetivos de conservação, deve ser considerado suscetível de afetar esse sítio de maneira significativa. A apreciação do referido risco deve ser efetuada, designadamente, à luz das características e condições ambientais específicas do sítio a que respeita esse plano ou projeto (acórdão Sweetman e o., EU:C:2013:220, n.o 30).

21

Deste modo, o Tribunal de Justiça entendeu que o facto de não afetar a integridade de um sítio enquanto habitat natural, na aceção do artigo 6.o, n.o 3, segunda frase, da diretiva «habitats», pressupõe que este é preservado num estado de conservação favorável, o que implica a manutenção sustentável das características constitutivas do sítio em causa, ligadas à presença de um tipo de habitat natural cujo objetivo de preservação justificou que esse sítio fosse incluído na lista de SIC, na aceção desta diretiva (acórdão Sweetman e o., EU:C:2013:220, n.o 39).

22

No processo principal, é facto assente que o sítio Natura 2000 em questão foi designado pela Comissão como SIC, e pelo Reino dos Países Baixos como zona especial de conservação, devido à presença designadamente do tipo de habitat natural «pastagens azuis», cujo objetivo de conservação consiste na expansão da superfície deste habitat e na melhoria da qualidade do mesmo.

23

Além disso, resulta do processo a que o Tribunal de Justiça teve acesso que o projeto de traçado da autoestrada A2 terá graves efeitos prejudiciais para os tipos de habitats e de espécies protegidos deste sítio, em especial, para a superfície existente e para a qualidade do tipo de habitat natural protegido «pastagens azuis», devido à secagem e à acidificação dos solos causadas pelo aumento dos depósitos de azoto.

24

Este projeto pode comprometer a manutenção sustentável das caraterísticas constitutivas do sítio Natura 2000 em questão e, por conseguinte, como salienta a advogada‑geral no n.o 41 das suas conclusões, pode afetar a integridade do sítio, na aceção do artigo 6.o, n.o 3, da diretiva «habitats».

25

A este respeito, e contrariamente à posição do Governo neerlandês, apoiado pelo Governo do Reino Unido, as medidas de proteção previstas pelo projeto de traçado da autoestrada A2 não são suscetíveis de pôr em causa essa apreciação.

26

Com efeito, cumpre, em primeiro lugar, recordar que, devendo a autoridade recusar a autorização do plano ou do projeto em questão quando haja uma incerteza quanto à inexistência de efeitos prejudiciais para a integridade do referido sítio, o critério de autorização previsto no artigo 6.o, n.o 3, segunda frase, da diretiva «habitats» integra o princípio da precaução e permite prevenir de forma eficaz os atos contra a integridade dos sítios protegidos devidos aos planos ou projetos considerados. Um critério de autorização menos estrito não pode garantir de forma igualmente eficaz a realização do objetivo de proteção dos sítios da referida disposição (acórdãos Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, n.os 57 e 58, e Sweetman e o., EU:C:2013:220, n.o 41).

27

A avaliação efetuada nos termos do artigo 6.o, n.o 3, da diretiva «habitats» não pode portanto apresentar lacunas e deve incluir constatações e conclusões completas, precisas e definitivas, por forma a dissipar toda e qualquer dúvida cientificamente razoável quanto aos efeitos dos trabalhos projetados para o sítio protegido em questão (v., neste sentido, acórdão Sweetman e o., EU:C:2013:220, n.o 44 e jurisprudência aí referida).

28

Por conseguinte, a aplicação do princípio da precaução no âmbito da execução do artigo 6.o, n.o 3, da diretiva «habitats» exige que a autoridade nacional competente avalie os efeitos do projeto sobre o sítio Natura 2000 em questão à luz dos objetivos de conservação desse sítio e tendo em conta as medidas de proteção integradas no referido projeto, destinadas a evitar ou a reduzir os eventuais efeitos prejudiciais diretamente causados neste último, a fim de garantir que o mesmo não afeta a integridade do referido sítio.

29

Em contrapartida, as medidas de proteção previstas por um projeto que visem compensar os efeitos prejudiciais deste sobre um sítio Natura 2000 não podem ser tidas em consideração no âmbito da avaliação dos efeitos do mesmo projeto, prevista no referido artigo 6.o, n.o 3.

30

Ora, esse é o caso das medidas em causa no processo principal que, numa situação em que a autoridade nacional competente efetivamente constatou que o projeto de traçado da autoestrada A2 pode ter graves efeitos prejudiciais, eventualmente duradouros, sobre o tipo de habitat protegido do sítio Natura 2000 em questão, preveem o desenvolvimento futuro de uma nova superfície, de dimensão igual ou superior, daquele tipo de habitat numa outra parte do mesmo sítio, que não é diretamente afetada por este projeto.

31

Com efeito, há que constatar que estas medidas não visam evitar ou reduzir os graves efeitos prejudiciais diretamente causados neste tipo de habitat pelo projeto de traçado da autoestrada A2, mas antes compensar seguidamente estes efeitos. Neste contexto, não podem assegurar que o projeto não afeta a integridade do referido sítio, na aceção do artigo 6.o, n.o 3, da diretiva «habitats».

32

Para além disso, há que salientar que, regra geral, os eventuais efeitos positivos do desenvolvimento futuro de um novo habitat, que vise compensar a perda de superfície e de qualidade desse mesmo tipo de habitat num sítio protegido, ainda que com maior área e de melhor qualidade, são muito dificilmente previsíveis e, em quaisquer circunstâncias, só são visíveis dentro de alguns anos, como resulta do n.o 87 da decisão de reenvio. Por conseguinte, não podem ser tomados em consideração no âmbito do procedimento previsto nesta disposição.

33

Em segundo lugar, como indica com justeza a Comissão nas suas observações escritas, o efeito útil das medidas de proteção previstas no artigo 6.o da diretiva «habitats» visa evitar que, através de medidas ditas «de atenuação», mas que, na realidade, correspondem a medidas compensatórias, a autoridade nacional competente contorne os procedimentos específicos enunciados neste artigo, autorizando, ao abrigo do seu n.o 3, projetos que afetem a integridade do sítio em questão.

34

Ora, apenas no caso de, não obstante as conclusões negativas da avaliação feita em conformidade com o artigo 6.o, n.o 3, primeira frase, da referida diretiva, um plano ou projeto dever ser realizado por razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, o Estado‑Membro tomará, quando não existem soluções alternativas, todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a proteção da coerência global da rede Natura 2000, no quadro do artigo 6.o, n.o 4, da diretiva «habitats» (v. acórdãos Comissão/Itália, C‑304/05, EU:C:2007:532, n.o 81; Solvay e o., C‑182/10, EU:C:2012:82, n.o 72; e Sweetman e o., EU:C:2013:220, n.o 34).

35

A este respeito, enquanto disposição derrogatória do critério de autorização enunciado no artigo 6.o, n.o 3, segunda frase, da diretiva «habitats», o n.o 4 deste artigo só pode ser aplicado depois de terem sido analisadas as incidências de um plano ou de um projeto, em conformidade com as disposições do referido n.o 3 (acórdãos Comissão/Portugal, C‑239/04, EU:C:2006:665, n.o 35, e Sweetman e o., EU:C:2013:220, n.o 35).

36

Com efeito, o conhecimento destas incidências à luz dos objetivos de conservação relativos ao sítio em causa constitui uma condição prévia indispensável à aplicação do referido artigo 6.o, n.o 4, pois, na falta destes elementos, nenhuma condição de aplicação desta disposição derrogatória pode ser examinada. O exame de eventuais razões imperativas de reconhecido interesse público e o da existência de alternativas menos prejudiciais exigem, com efeito, uma ponderação no que se refere aos prejuízos causados ao sítio pelo plano ou projeto previsto. Além disso, para se determinarem eventuais medidas compensatórias, devem ser identificados com precisão os impactos negativos para o sítio (acórdão Comissão/Espanha, C‑404/09, EU:C:2011:768, n.o 109).

37

As autoridades nacionais competentes podem, neste contexto, conceder uma autorização nos termos do artigo 6.o, n.o 4, da diretiva «habitats», desde que se encontrem preenchidos os requisitos aí estabelecidos (v., neste sentido, acórdão Sweetman e o., EU:C:2013:220, n.o 47).

38

Importa salientar, a este propósito, que, no âmbito de aplicação desta disposição, o facto de as medidas previstas serem executadas no sítio Natura 2000 em questão não tem consequências sobre a sua eventual qualificação de medidas «compensatórias», na aceção da referida disposição. Com efeito, pelas razões indicadas pela advogada‑geral no n.o 46 das suas conclusões, o artigo 6.o, n.o 4, da diretiva «habitats» abrange qualquer medida compensatória suscetível de proteger a coerência global da Rede Natura 2000 quer seja implementada no sítio afetado ou noutro sítio desta rede.

39

Em consequência, resulta destas considerações que o artigo 6.o, n.o 3, da diretiva «habitats» deve ser interpretado no sentido de que um plano ou um projeto não diretamente associado ou necessário à gestão de um SIC, que tem efeitos prejudiciais sobre um tipo de habitat natural existente no mesmo e que prevê medidas para o desenvolvimento de uma área, de dimensão igual ou superior, desse tipo de habitat nesse sítio, afeta a integridade do mesmo sítio. Se assim for, tais medidas só podem ser qualificadas de «medidas compensatórias», na aceção do n.o 4 deste artigo, na medida em que estejam preenchidos os requisitos que ele estabelece.

40

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara:

O artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, deve ser interpretado no sentido de que um plano ou um projeto não diretamente associado ou necessário à gestão de um sítio de importância comunitária, que tem efeitos prejudiciais sobre um tipo de habitat natural existente no mesmo e que prevê medidas para o desenvolvimento de uma área, de dimensão igual ou superior, desse tipo de habitat nesse sítio, afeta a integridade do mesmo sítio. Se assim for, tais medidas só podem ser qualificadas de «medidas compensatórias», na aceção do n.o 4 deste artigo, na medida em que estejam preenchidos os requisitos que ele estabelece.