—

en nombre de Stichting Reinier van Arkel y Stichting Overlast A2 Vught e.o., por la Sra. L. Bier, advocaat;

—

en nombre del Gobierno neerlandés, por el Sr. J. Langer y la Sra. M.K. Bulterman, en calidad de agentes;

—

en nombre del Gobierno del Reino Unido, por la Sra. S. Brighouse, en calidad de agente, asistida por la Sra. E. Dixon, Barrister;

—

en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. E. Manhaeve y L. Banciella Rodríguez-Miñón y por la Sra. S. Petrova, en calidad de agentes;

1

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO L 206, p. 7; en lo sucesivo, «Directiva “hábitats”»).

2

Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre, por una parte, el Sr. Briels y otros y, por otra, el Minister van Infrastructuur en Milieu (Ministro de Infraestructuras y Medio Ambiente; en lo sucesivo, «Ministro») en relación con el proyecto de trazado de la autopista A2 «'s-Hertogenbosch-Eindhoven» (en lo sucesivo, «proyecto de trazado de la autopista A2»).

3

El artículo 1 de la Directiva «hábitats» dispone:

«A los efectos de la presente Directiva, se entenderá por:

[…]

[…]

[…]

[…]».

4

El artículo 3, apartado 1, de dicha Directiva dispone:

«Se crea una red ecológica europea coherente de zonas especiales de conservación, denominada “Natura 2000”. Dicha red, compuesta por los lugares que alberguen tipos de hábitats naturales que figuran en el Anexo I y de hábitats de especies que figuran en el Anexo II, deberá garantizar el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de los hábitats de las especies de que se trate en su área de distribución natural.

[…]»

5

El artículo 6 de la Directiva «hábitats» establece:

«1.   Con respecto a las zonas especiales de conservación, los Estados miembros fijarán las medidas de conservación necesarias que implicarán, en su caso, adecuados planes de gestión, específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo, y las apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del Anexo I y de las especies del Anexo II presentes en los lugares.

2.   Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva.

3.   Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes sólo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.

4.   Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. Dicho Estado miembro informará a la Comisión de las medidas compensatorias que haya adoptado.

En caso de que el lugar considerado albergue un tipo de hábitat natural y/o una especie prioritarios, únicamente se podrán alegar consideraciones relacionadas con la salud humana y la seguridad pública, o relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente, o bien, previa consulta a la Comisión, otras razones imperiosas de interés público de primer orden.»

6

El artículo 19g de la Natuurbeschermingswet de 1998 (Ley de 1998 sobre la protección de la naturaleza), en su versión aplicable a los hechos del litigio principal (en lo sucesivo, «Ley de 1998»), prevé:

«1.   Cuando deba realizarse una evaluación adecuada de conformidad con el artículo 19f, apartado 1, la autorización a que se refiere el artículo 19d, apartado 1, sólo podrá concederse si los Gobiernos provinciales se han asegurado, sobre la base de la evaluación adecuada, de que no se verá afectada la integridad del lugar.

2.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1, cuando no exista una solución alternativa para un proyecto, los Gobiernos provinciales sólo podrán conceder, para los lugares Natura 2000 que no alberguen ningún tipo de hábitat natural o especie prioritarios, la autorización a que se refiere el artículo 19d, apartado 1, para la realización del proyecto en cuestión, por razones imperativas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica.

3.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1, cuando no exista una solución alternativa para un proyecto u otra iniciativa, los Gobiernos provinciales sólo podrán conceder, para los lugares Natura 2000 que alberguen un tipo de hábitat natural o una especie prioritarios, la autorización a que se refiere el artículo 19d, apartado 1, para la realización del proyecto en cuestión:

4.   La consulta a que se refiere el apartado 3, letra b), se solicitará por el Ministro.»

7

A tenor del artículo 19h de la Ley de 1998:

«1.   Si la autorización a la que se refiere el artículo 19d, apartado 1, se concediese por razones imperiosas de interés público de primer orden, para la realización de proyectos de los que no se ha acreditado con certeza que no lesionen la integridad de un lugar Natura 2000, los Gobiernos provinciales harán que, en cualquier caso, dicha autorización lleve vinculada la obligación de adoptar medidas compensatorias.

2.   Los Gobiernos provinciales darán con la debida antelación al autor del proyecto la oportunidad de hacer propuestas previamente de medidas compensatorias.

3.   Las propuestas de medidas compensatorias a que se refiere el apartado 2 indicarán en cualquier caso la forma y el plazo en que se adoptarán las medidas compensatorias.

4.   Si se adoptasen medidas compensatorias para conseguir los objetivos establecidos en el artículo 10a, apartado 2, letras a) o b), el resultado perseguido por dichas medidas deberá haberse alcanzado en el momento en que se produzcan las repercusiones significativas a que se refiere el artículo 19f, apartado 1, a menos que pueda demostrarse que dicho plazo no es necesario para garantizar la contribución del lugar considerado a Natura 2000.

5.   En concertación con otros ministros, el Ministro responsable podrá fijar mediante orden ministerial requisitos adicionales que deberán cumplir las medidas compensatorias.»

8

El artículo 19j de la Ley de 1998 dispone:

«1.   Cuando se decida adoptar un plan que, teniendo en cuenta el objetivo de conservación, con excepción de los objetivos establecidos en el artículo 10a, apartado 3, para un lugar Natura 2000, pueda deteriorar la calidad de los hábitats naturales y de los hábitats de especies en ese lugar o tener un efecto que perturbe significativamente a las especies para las que se designó dicho lugar, cualesquiera que sean las restricciones establecidas en la materia por el texto legal en el que se basa, el órgano administrativo tendrá en cuenta:

2.   Para los planes a que se refiere el apartado 1, que no tengan relación directa ni sean necesarios para la gestión de un lugar Natura 2000, pero que, individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, puedan tener repercusiones significativas en el lugar considerado, el órgano administrativo realizará, antes de adoptar el plan, una evaluación adecuada del impacto en el lugar teniendo en cuenta el objetivo de conservación con excepción de los objetivos establecidos en el artículo 10a, apartado 3, de ese lugar.

3.   En los casos mencionados en el apartado 2, la orden a que se refiere el apartado 1 sólo se adoptará si se cumplen los requisitos establecidos en los artículos 19g y 19h.

4.   La evaluación adecuada de estos planes forma parte de las evaluaciones de impacto ambiental exigidas por dichos planes.

[…]»

9

De la resolución de remisión resulta que el Ministro adoptó, el 6 de junio de 2011, un Decreto sobre el proyecto de trazado de la autopista A2, que prevé, en particular, la ampliación de la citada autopista.

10

Este proyecto afecta al lugar Natura 2000 denominado «Vlijmens Ven, Moerputten & Bossche Broek» (en lo sucesivo, «lugar Natura 2000 considerado»). Este lugar fue designado por las autoridades neerlandesas como zona especial de conservación, en particular, para el tipo de hábitat «prados de molinias», que es un tipo de hábitat no prioritario.

11

Mediante Decreto de modificación del proyecto de trazado de la autopista A2, de 25 de enero de 2012, el Ministro adoptó una serie de medidas dirigidas a aminorar el impacto medioambiental de este proyecto.

12

Se realizó un primer «Análisis de espacios naturales A» para evaluar los efectos perjudiciales para el medio ambiente del proyecto de trazado de la autopista A2 en el lugar Natura 2000 considerado. Dicho análisis concluyó que no podían excluirse repercusiones negativas significativas para los tipos de hábitats y las especies protegidas de ese lugar, derivadas de la deposición de nitrógeno, y que era necesario realizar una evaluación adecuada sobre este extremo. De un segundo «Análisis de espacios naturales B» resulta que el proyecto de trazado de la autopista A2 tiene efectos negativos en el área actual del tipo de hábitat «prados de molinias». En efecto, en la zona denominada «Moerputten», 6,7 hectáreas de prados de molinias se verán afectadas, debido a la desecación y a la acidificación de los suelos. Además, este análisis señala que no cabe excluir que los prados de molinias sufran efectos adversos en la zona denominada «Bossche Broek» a consecuencia del aumento de la deposición de nitrógeno provocado por la ampliación de la carretera de que se trata. El proyecto de trazado de la autopista provocaría también un aumento temporal de la deposición de nitrógeno en la zona denominada «Vlijmens Ven» que, no obstante, no obstaculizaría la extensión de los prados de molinias dentro de esta zona. De este análisis resulta que la conservación y el desarrollo sostenible de los prados de molinias requiere que se restablezca el sistema hidrológico.

13

A este respecto, el proyecto de trazado de la autopista A2 prevé la mejora de la situación hidrológica en la zona denominada «Vlijmens Ven», lo cual permitirá que se extiendan los prados de molinias en ese lugar. Según el Ministro, de esta forma, podrá desarrollarse en éste un área mayor de prados de molinias, de mejor calidad que el área actual. Así, se preservarían los objetivos de conservación para este tipo de hábitat mediante el acondicionamiento de nuevos prados de molinias.

14

El Sr. Briels y otros interpusieron un recurso contra los dos decretos ministeriales ante el órgano jurisdiccional remitente. Estiman que el Ministro no podía aprobar el proyecto de trazado de la autopista A2, debido a las repercusiones negativas de la ampliación de la autopista A2 en el lugar Natura 2000 considerado.

15

A este respecto, el Sr. Briels y otros afirman que la creación de nuevos prados de molinia en dicho lugar, como prevén los decretos ministeriales controvertidos en el litigio principal, no podía tenerse en cuenta para determinar si se veía afectada la integridad del citado lugar. A juicio de los demandantes en el litigio principal, tal medida no debe calificarse de «medida de mitigación», concepto que además no figura en la Directiva «hábitats».

16

El Raad van State afirma que de la posición del Ministro se desprende que, cuando un proyecto tiene repercusiones negativas sobre un área existente de un tipo de hábitat protegido en un lugar Natura 2000, debe tenerse en cuenta, para apreciar si se ve afectada la integridad de este lugar, que se creará, en ese mismo lugar, un área de este tipo de hábitat, de dimensión igual o mayor a esa área existente, en una ubicación en la que el citado tipo de hábitat no sufrirá las repercusiones negativas del proyecto de que se trate. No obstante, dicho órgano jurisdiccional estima que los criterios que permiten determinar si la integridad del lugar en cuestión se ve afectada no resultan ni de la Directiva «hábitats» ni de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

17

En estas circunstancias el Raad van State decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

18

Mediante sus cuestiones, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats» debe interpretarse en el sentido de que un plan o un proyecto que no tenga relación directa con la gestión de un LIC o que no sea necesario para tal gestión, que tenga repercusiones negativas sobre un tipo de hábitat natural existente en éste y que prevé medidas para la creación de un área de dimensión igual o mayor de ese tipo de hábitat en dicho lugar, afecta a la integridad de ese lugar y, en su caso, si tales medidas pueden calificarse de «medidas compensatorias», en el sentido del apartado 4 de dicho artículo.

19

En su sentencia Sweetman y otros (C‑258/11, EU:C:2013:220, apartado 32), el Tribunal de Justicia declaró que las disposiciones del artículo 6 de la Directiva «hábitats» deben interpretarse como un conjunto coherente a la luz de los objetivos de conservación perseguidos por esta Directiva. En efecto, los apartados 2 y 3 de este artículo tienen por objeto garantizar el mismo nivel de protección para los hábitats naturales y los hábitats de especies, mientras que el apartado 4 de dicho artículo se limita a establecer una excepción a la segunda frase de dicho apartado 3.

20

El Tribunal de Justicia precisó que, cuando un plan o proyecto que no tenga relación directa con la gestión de un determinado lugar o no sea necesario para la misma puede comprometer los objetivos de conservación de dicho lugar, se debe considerar que puede afectar a ese lugar de forma apreciable. Esta posibilidad debe apreciarse, en particular, a la luz de las características y condiciones medioambientales específicas del lugar afectado por tal plan o proyecto (sentencia Sweetman y otros, EU:C:2013:220, apartado 30).

21

Así, el Tribunal de Justicia declaró que el hecho de no causar perjuicio a la integridad de un lugar clasificado como hábitat natural, en el sentido del artículo 6, apartado 3, segunda frase, de la Directiva «hábitats», supone que dicho lugar ha de preservarse en un estado de conservación favorable, lo que implica el mantenimiento sostenible de las características constitutivas del lugar en cuestión relativas a la existencia de un tipo de hábitat natural cuya conservación ha justificado la inclusión de dicho lugar en la lista de LIC en el sentido de esta Directiva (sentencia Sweetman y otros, EU:C:2013:220, apartado 39).

22

En el asunto principal, consta que el lugar Natura 2000 considerado fue designado por la Comisión como LIC, y por el Reino de los Países Bajos como zona especial de conservación, por la presencia, en particular, del tipo de hábitat natural «prados de molinias», cuyo objetivo de conservación consiste en ampliar la superficie de dicho hábitat y mejorar su calidad.

23

Asimismo, de los autos remitidos al Tribunal de Justicia resulta que el proyecto de trazado de la autopista A2 tendrá efectos significativos negativos para los tipos de hábitats y de especies protegidas en ese lugar y, en particular, en el área existente, así como sobre la calidad del tipo de hábitat natural protegido «prados de molinias», debido a la desecación y a la acidificación de los suelos causadas por el aumento de la deposición de nitrógeno.

24

Un proyecto de esta índole puede comprometer el mantenimiento sostenible de las características constitutivas del lugar Natura 2000 considerado y, por consiguiente, como señaló el Abogado General en el punto 41 de sus conclusiones, puede afectar a la integridad de este lugar, en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats».

25

A este respecto, y contrariamente a la posición del Gobierno neerlandés, apoyado por el Gobierno del Reino Unido, las medidas de protección previstas por el proyecto de trazado de la autopista A2 no permiten cuestionar tal apreciación.

26

En efecto, en primer lugar, procede recordar que dado que la autoridad nacional competente debe denegar la autorización del plan o del proyecto considerado cuando haya incertidumbre sobre la inexistencia de efectos perjudiciales para la integridad del lugar, el criterio de autorización previsto en el artículo 6, apartado 3, segunda frase, de la Directiva «hábitats» incluye el principio de cautela y permite evitar de manera eficaz cualquier perjuicio que los planes o proyectos previstos puedan causar a la integridad de los lugares protegidos. Un criterio de autorización menos estricto no puede garantizar de una forma igualmente eficaz la consecución del objetivo de dicha disposición relativo a la protección de los lugares (sentencias Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, apartados 57 y 58, y Sweetman y otros, EU:C:2013:220, apartado 41).

27

Por consiguiente, la evaluación efectuada en cumplimiento del artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats», no puede presentar lagunas y ha de contener constataciones y apreciaciones completas, precisas y definitivas que puedan disipar cualquier duda científica razonable sobre los efectos de las obras previstas en el lugar protegido de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia Sweetman y otros, EU:C:2013:220, apartado 44 y la jurisprudencia citada).

28

En consecuencia, la aplicación del principio de cautela en el marco de la ejecución del artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats» exige que la autoridad nacional competente evalúe las repercusiones del proyecto en el lugar Natura 2000 considerado teniendo en cuenta los objetivos de conservación de ese lugar y tomando en consideración las medidas de protección integradas en el citado proyecto dirigidas a evitar o reducir los eventuales efectos perjudiciales causados directamente en éste a fin de garantizar que no afecte a la integridad del referido lugar.

29

En cambio, las medidas de protección previstas por un proyecto cuyo objeto sea compensar los efectos negativos de éste en un lugar Natura 2000, no pueden ser tomados en consideración en la evaluación de las repercusiones del aludido proyecto, prevista en el referido artículo 6, apartado 3.

30

Pues bien, así sucedería con las medidas de que se trata en el litigio principal que, en una situación en la que la autoridad nacional competente comprobó efectivamente que el proyecto de trazado de la autopista A2 puede tener efectos significativos negativos, eventualmente duraderos, en el tipo de hábitat protegido del lugar Natura 2000 considerado, prevén la creación futura de una nueva área de igual o mayor tamaño de este tipo de hábitat en otra parte de dicho lugar, a la que este proyecto no afectaría directamente.

31

En efecto, es preciso señalar que estas medidas no pretenden evitar ni reducir los efectos significativos negativos provocados directamente en este tipo de hábitat por el proyecto de trazado de la autopista A2, sino que persiguen compensar con posterioridad dichos efectos. En este contexto, no pueden garantizar que el proyecto no afecte a la integridad del citado lugar, en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats».

32

Por añadidura, debe indicarse que, en general, los eventuales efectos positivos de la creación futura de un nuevo hábitat, que pretende compensar la pérdida de superficie y de calidad de ese mismo tipo de hábitat en un lugar protegido, aun cuando tuviera una superficie mayor y de mejor calidad, son difícilmente previsibles y, en cualquier caso, sólo serán visibles dentro de algunos años, como resulta del apartado 87 de la resolución de remisión. Por consiguiente, no pueden ser tenidos en cuenta en el procedimiento previsto en dicha disposición.

33

En segundo lugar, como indica legítimamente la Comisión en sus observaciones escritas, la eficacia de las medidas de protección previstas en el artículo 6 de la Directiva «hábitats» pretende evitar que, mediante medidas denominadas «de mitigación», pero que son en realidad medidas compensatorias, la autoridad nacional competente eluda los procedimientos específicos establecidos en dicho artículo al autorizar, al amparo de su apartado 3, proyectos que afecten a la integridad del lugar considerado.

34

Pues bien, sólo cuando, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación realizada de conformidad con el artículo 6, apartado 3, primera frase, de esta Directiva, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, y cuando no existan soluciones alternativas, el Estado miembro deberá tomar cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida, en virtud del artículo 6, apartado 4, de la Directiva «hábitats» (véanse las sentencias Comisión/Italia, C‑304/05, EU:C:2007:532, apartado 81; Solvay y otros, C‑182/10, EU:C:2012:82, apartado 72, y Sweetman y otros, EU:C:2013:220, apartado 34).

35

A este respecto, dado que se trata de una excepción al criterio de autorización enunciado en el artículo 6, apartado 3, segunda frase, de la Directiva «hábitats», el apartado 4 de este artículo sólo puede aplicarse después de que se hayan analizado las repercusiones de un plan o de un proyecto de conformidad con lo dispuesto por dicho apartado 3 (sentencias Comisión/Portugal, C‑239/04, EU:C:2006:665, apartado 35, y Sweetman y otros, EU:C:2013:220, apartado 35).

36

En efecto, el conocimiento de estas repercusiones a la luz de los objetivos de conservación del lugar en cuestión constituye un requisito previo indispensable para la aplicación de dicho artículo 6, apartado 4, ya que, a falta de esta información, no cabe apreciar si se cumplen los requisitos para aplicar esta excepción. El examen de posibles razones imperiosas de interés público de primer orden y de si existen alternativas menos perjudiciales requiere una ponderación con respecto a los perjuicios que el plan o proyecto considerado causen al lugar. Además, con objeto de determinar la naturaleza de eventuales medidas compensatorias, los perjuicios causados a este lugar deben ser identificados con precisión (sentencia Comisión/España, C‑404/09, EU:C:2011:768, apartado 109).

37

Las autoridades nacionales competentes pueden, en este contexto, conceder una autorización con arreglo al artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, siempre que concurran los requisitos en él establecidos (véase, en este sentido, la sentencia Sweetman y otros, EU:C:2013:220, apartado 47).

38

Procede destacar, a este respecto, que, en la aplicación de esta disposición, el hecho de que las medidas previstas se apliquen en el lugar Natura 2000 considerado no influye en su eventual calificación de medidas «compensatorias», en el sentido de la citada disposición. En efecto, por las razones indicadas por la Abogado General en el punto 46 de sus conclusiones, el artículo 6, apartado 4, de la Directiva «hábitats» se refiere a cualquier medida compensatoria que pueda proteger la coherencia global de la red Natura 2000 ya sea ejecutada en el lugar afectado o en otro lugar de esta red.

39

Por consiguiente, de las consideraciones anteriores se desprende que el artículo 6, apartado 3, de la Directiva «hábitats» debe interpretarse en el sentido de que un plan o un proyecto que, sin tener relación directa con la gestión de un LIC o sin ser necesario para la misma, tenga repercusiones negativas en un tipo de hábitat natural existente en ésta y prevea medidas para la creación de un área de dimensión igual o mayor de este tipo de hábitat en dicho lugar afecta a la integridad de ese lugar. Tales medidas sólo podrían, en su caso, calificarse de «medidas compensatorias», en el sentido del apartado 4 de dicho artículo, en la medida en que se cumplan los requisitos establecidos en éste.

40

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:

El artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, debe interpretarse en el sentido de que un plan o un proyecto que, sin tener relación directa con la gestión de un lugar de importancia comunitaria o sin ser necesario para la misma, tenga repercusiones negativas en un tipo de hábitat natural existente en ésta y prevea medidas para la creación de un área de dimensión igual o mayor de este tipo de hábitat en dicho lugar afecta a la integridad de ese lugar. Tales medidas sólo podrían, en su caso, calificarse de «medidas compensatorias», en el sentido del apartado 4 de dicho artículo, en la medida en que se cumplan los requisitos establecidos en éste.