5.6.2014   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 170/78

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie favorevolmente le due iniziative legislative pubblicate nel pacchetto sui pagamenti della Commissione europea il 24 luglio 2013: la proposta di direttiva sui servizi di pagamento (PSD II) e la proposta di regolamento sulle commissioni interbancarie.

1.2

Il CESE sottolinea la necessità che l'iter normativo di tali proposte venga completato con urgenza, in modo da combattere la mancanza di trasparenza sui costi reali delle carte di pagamento ed eliminare gli ostacoli che impediscono l'accesso al mercato dei pagamenti — tra cui la commissione interbancaria multilaterale. Il CESE osserva che il mercato dei pagamenti non dispone ancora di un quadro normativo basato su prove empiriche che porti alla piena armonizzazione della SEPA. Inoltre, il quadro giuridico deve consentire una concorrenza libera e aperta per promuovere il benessere dei consumatori e il corretto funzionamento del libero mercato. Il mercato europeo dei pagamenti deve evolversi, in modo da accogliere i nuovi modelli di pagamento e gli sviluppi della tecnologia.

1.3

Per quanto concerne il regolamento sulle commissioni interbancarie, il CESE approva i massimali proposti dalla Commissione, ma raccomanda che per i pagamenti elettronici, sia con carte di credito sia con carte di debito, i massimali siano più bassi di quelli attualmente proposti. Un sistema di carte di debito che funzionasse senza usare un sistema di commissione interbancaria darebbe all'Europa un'alternativa elettronica al denaro liquido davvero economica, efficiente e di facile uso, e creerebbe maggiori opportunità per il mercato del commercio elettronico a livello sia nazionale che transfrontaliero. Parallelamente, un sistema di costi più contenuti per le transazioni con carta di credito apporterebbe maggiori benefici ai consumatori e all'economia.

1.4

Il CESE, inoltre, ritiene che l'importanza di tali misure sia tale che esse debbano essere attuate il più presto possibile. I massimali dovrebbero essere introdotti a livello nazionale se possibile entro sei mesi dall'adozione del regolamento, ma in ogni caso entro un anno al massimo.

1.5

Il CESE raccomanda di trovare una soluzione affinché vengano limitate anche le spese previste dal «modello (o circuito) a tre parti». Nella valutazione d'impatto pubblicata insieme alle proposte, la Commissione afferma che il circuito a tre parti può essere esentato dai massimali proposti, dato che copre una quota limitata del mercato ed è in genere utilizzato solo dalle imprese; Tuttavia, considerata la rapidità con cui si sviluppano nuovi modelli commerciali e si diffondono sistemi basati sul cloud computing (la «nuvola informatica»), il CESE non condivide del tutto la fiducia della Commissione che ciò varrà anche per il futuro.

1.6

Ad avviso del CESE, le carte aziendali dovrebbero essere soggette a massimali dello stesso livello di quelli proposti per le carte ad uso dei consumatori. Occorre anzi adottare misure che impediscano qualsiasi pressione, da parte dei sistemi di carte di pagamento, a favore di un uso più massiccio delle carte aziendali.

1.7

Il CESE raccomanda maggiore chiarezza nella direttiva PSD II quanto alla possibilità per le banche di far pagare commissioni a terzi prestatori di servizi in cambio dell'accesso alle informazioni sui conti dei consumatori. Il CESE ritiene infatti che, secondo la Commissione, le banche non dovrebbero applicare tali commissioni, per cui raccomanda di precisare bene questo punto nel testo della direttiva.

1.8

Il CESE sottolinea la necessità che, oltre alle norme proposte, siano adottati standard totalmente interoperativi in materia di pagamenti per tutti i mercati europei. Resta ancora molto da fare per integrare nuove tecnologie e garantire certezza del diritto. Inoltre, è essenziale che tutte le parti interessate siano consultate e si attengano agli stessi standard. E questo richiede una leadership centralizzata da parte dell'Europa e una solida struttura di governance.

2.1

Nel 2011, la Commissione europea ha pubblicato il Libro verde intitolato «Verso un mercato europeo integrato dei pagamenti tramite carte, Internet e telefono mobile» (1). L'attuale pacchetto sui servizi di pagamento è il risultato della consultazione avviata da tale Libro verde. Ebbene, già nel parere in merito al Libro verde (2) il CESE aveva sottolineato la necessità di chiarezza e certezza quanto alle norme in materia di commissioni interbancarie multilaterali e alle regole commerciali relative ai pagamenti con carta di credito. Questa necessità è stata confermata da molti operatori che hanno preso parte alla consultazione. Il CESE accoglie favorevolmente la proposta di regolamento sulle commissioni interbancarie, che intende disciplinare proprio questi aspetti. Il regolamento si applicherebbe non solo alle operazioni effettuate con le attuali carte plastificate, ma anche a qualsiasi pagamento elettronico o con telefono mobile effettuato con applicazioni basate sullo stesso modello commerciale.

2.2

Il CESE fa osservare che, secondo i dati della BCE, il costo totale per la società dei pagamenti al dettaglio è di 130 miliardi di euro, pari all'1 % del PIL, e che il costo delle commissioni interbancarie è di 10 miliardi di euro (3). Il mercato bancario al dettaglio, il suo grado di sviluppo e la maturità dei pagamenti elettronici o con carta di credito variano notevolmente da uno Stato membro all'altro. In gran parte dell'Europa, e in particolare in taluni Stati membri, questo mercato è caratterizzato da una concorrenza troppo esigua, che mantiene i prezzi elevati e fa sì che il grado di innovazione resti basso.

2.3

Il CESE fa osservare che il prelievo di contanti agli sportelli automatici non rientra nell'ambito di applicazione del regolamento proposto. Un uso più limitato del denaro liquido potrebbe determinare un aumento dei pagamenti elettronici, apportando così una serie di vantaggi tanto per gli esercenti quanto per i consumatori. La BCE e la Commissione riconoscono che il denaro liquido ha un elevato costo privato e può favorire l'economia sommersa e l'evasione fiscale, dato che i pagamenti in contanti hanno una tracciabilità e una trasparenza limitate.

2.4

D'altra parte, i sistemi di pagamento elettronico, vuoi su Internet vuoi tramite telefonia mobile, si stanno diffondendo rapidamente. È dunque essenziale che il panorama normativo europeo sia in grado di tener conto di questi cambiamenti. Il CESE, al pari della Commissione, sottolinea il pericolo che gli inconvenienti del sistema di commissioni interbancarie e altri tipi di costi si ripercuotano sulle nuove tecnologie mobili, e invita a scongiurare questo rischio.

2.5

Il CESE accoglie favorevolmente la proposta di direttiva della Commissione sull'accesso ai conti di pagamento (4), che dovrebbe contribuire a stimolare la concorrenza in questo campo. È auspicabile che questa direttiva fornisca la necessaria trasparenza e adeguate informazioni su tutti gli altri costi pagati dai consumatori — informazioni che attualmente non sono disponibili -, e contenga disposizioni che permettano ai consumatori di cambiare banca più facilmente al fine di trovare la soluzione migliore sul piano dei costi. Obiettivo della direttiva è attribuire a tutti i cittadini europei il diritto di aprire un conto bancario con una serie di prestazioni minime gratuite o ad un costo «ragionevole». In combinazione con questa proposta, il pacchetto sui servizi di pagamento dovrebbe perseguire l'obiettivo generale di dare a tutti i cittadini dell'UE la possibilità di effettuare semplici pagamenti elettronici via Internet, a livello sia nazionale che transfrontaliero, in maniera economica ed agevole.

2.6

Il CESE richiama inoltre l'attenzione sull'assenza di dati disponibili sui costi reali dei metodi di pagamento elettronici, nonché sulla mancanza di trasparenza su questo aspetto. Sono infatti necessari maggiori dati, che consentano di effettuare un'analisi completa di questi problemi e quindi di stabilire chi, tra le parti interessate, paga cosa. Bisogna anche fare in modo di evitare conseguenze indesiderate: ad esempio, commissioni più basse in un settore del mercato potrebbero determinare un aumento dei costi in un altro settore.

2.7

Il CESE fa osservare che la Commissione ha dato incarico di eseguire uno studio per stabilire l'impatto delle commissioni interbancarie multilaterali sugli esercenti rispetto al denaro contante, utilizzando il test d'indifferenza per l'esercente (5). Ritiene tuttavia necessario che la Commissione faccia eseguire studi analoghi sui modi in cui i consumatori percepiscono il costo dei diversi strumenti di pagamento e reagiscono ad esso, in quanto oggi esistono pochi dati empirici su questo argomento. Lo studio sull'impatto della direttiva PSD I e sull'applicazione del regolamento sui pagamenti transfrontalieri, condotto dalla London Economics, fornisce una serie d'informazioni in merito (6). Inoltre, da un recente studio (7) emerge che a incidere sulla scelta dei metodi di pagamento da parte dei consumatori è soprattutto la presenza di una maggiorazione. Il CESE fa tuttavia osservare che, quando i costi reali dei diversi modelli di pagamento verranno resti trasparenti, bisognerà condurre ulteriori studi per valutare gli effetti sul comportamento dei consumatori.

2.8

Il sistema di carte di pagamento basato sulla commissione interbancaria multilaterale era inizialmente stato concepito per incoraggiare l'uso della carta, e ha funzionato bene per diversi anni. Tuttavia, nel mercato saturo di oggi, è diventato obsoleto; esso rappresenta un ostacolo all'innovazione e alla concorrenza, e va a scapito dell'economia europea nel suo insieme.

2.9

La commissione interbancaria multilaterale viene richiesta dalla banca del titolare della carta (banca emittente) alla banca dell'esercente (banca convenzionatrice) su ciascuna operazione di vendita effettuata con carta di pagamento. La commissione viene poi imposta dalla banca convenzionatrice all'esercente sotto forma di ritenuta sul prezzo pagato per l'operazione. Le commissioni interbancarie sono per le banche emittenti una fonte importante di introiti ricavati dalle carte di pagamento (altre fonti sono le commissioni annuali, gli interessi sull'uso di un'agevolazione creditizia, le commissioni per ritardato pagamento, le commissioni sui cambi delle valute, ecc.).

2.10

L'attuale mercato dei pagamenti elettronici in Europa è dominato dalle carte, di proprietà solo di due grandi circuiti e gestite in base al modello delle commissioni interbancarie multilaterali. Un modello commerciale, questo, che distorce la concorrenza in diversi modi. Infatti, la concorrenza tra i circuiti di carte di pagamento per assicurarsi la clientela delle banche emittenti fa aumentare ulteriormente le commissioni, mentre la concorrenza per assicurarsi i titolari delle carte fa sì che vengano offerti nuovi prodotti con maggiori «benefici gratuiti». È dunque necessario accrescere la concorrenza tra i prestatori dei servizi di pagamento.

2.11

Nel 2007 la Commissione ha adottato una decisione in cui giunge alla conclusione che il modello di commissione interbancaria multilaterale di MasterCard rappresenta un accordo anticoncorrenziale, contrario all'articolo 101 del Trattato UE. MasterCard ha presentato ricorso contro la decisione, ma nel maggio 2012 il Tribunale dell'UE ha pienamente confermato la decisione della Commissione, statuendo che la commissione applicata da MasterCard è anticoncorrenziale e non necessaria al corretto funzionamento del sistema di tale carta di pagamento. MasterCard ha presentato ricorso contro la sentenza del Tribunale.

2.12

Il regolamento proposto mira a risolvere questi problemi fissando determinati massimali — da applicare dopo specifici periodi transitori — per le commissioni interbancarie richieste per taluni tipi di carte. Il regolamento intende inoltre occuparsi, rendendole nulle, di alcune delle clausole contrattuali che sono state imposte agli utilizzatori dei sistemi di carte e che si ritiene abbiano un impatto anticoncorrenziale.

2.13

Il regolamento proposto fissa dei massimali soltanto per le operazioni mediante carta effettuate nell'ambito dei circuiti a quattro parti, ampiamente utilizzati dai consumatori. I massimali non si applicherebbero, invece, alle carte commerciali o ai circuiti a tre parti (come ad esempio Amex o Diners). Tuttavia, i circuiti a tre parti vengono equiparati a quelli a quattro parti quando emettono o acquisiscono operazioni su carta attraverso una banca licenziataria, come fa Amex in alcuni Stati membri.

2.14

I massimali proposti si applicherebbero quindi soltanto alle operazioni con carte ad uso dei consumatori, e il loro livello verrebbe fissato allo 0,2 % per le carte di debito e allo 0,3 % per quelle di credito. Il CESE non sa su quali dati definitivi siano basati questi livelli di massimali. Si tratta degli stessi livelli adottati in seguito all'impegno assunto da MasterCard nel 2009 al termine della causa per violazione delle regole di concorrenza. Inoltre, nel 2010 anche Visa Europe si è impegnata a rispettare lo 0,2 % per le carte di debito; e la stessa Visa Europe si è in seguito impegnata a rispettare un livello dello 0,3 % per le carte di credito.

2.15

I livelli di massimale, pertanto, rispecchiano gli impegni in materia di concorrenza accettati dalla Commissione sulla base del test d'indifferenza per l'esercente. Il CESE fa tuttavia osservare che la Commissione non ha ancora portato a termine lo studio di cui al precedente punto 2.7. Le cifre summenzionate sono state suggerite dagli stessi circuiti di carte di pagamento, in base a dati forniti da una certo numero di banche centrali (8). Il CESE sottolinea la necessità d'introdurre nella normativa proposta tutte le opportune salvaguardie affinché i costi diretti che potrebbero essere imposti ai consumatori dalle banche (ad esempio le commissioni sulle carte o sui conti) non vengano aumentati per aggirare la riduzione della commissione interbancaria multilaterale.

2.16

Tuttavia, come si afferma nella relazione che illustra la proposta di regolamento, in otto Stati membri dell'UE si applicano commissioni interbancarie molto basse, o non se ne applicano affatto, alle carte di debito, senza che ciò produca effetti negativi di rilievo sull'emissione delle carte e sul loro uso. Anche nella valutazione d'impatto la Commissione appoggia sostanzialmente l'idea che le carte di debito ad uso dei consumatori non dovrebbero comportare commissioni interbancarie (9). Il CESE è convinto che occorrerebbe condurre un'analisi più particolareggiata per stabilire i costi reali della commissione interbancaria multilaterale per i consumatori sia in caso di maggiorazione che in caso di aumento diretto delle tariffe.

2.17

Il CESE è del parere che i livelli di massimale proposti nel regolamento sulle commissioni interbancarie dovrebbero essere considerati in maniera più approfondita. Il mercato delle carte di debito è altamente sviluppato in quasi tutti gli Stati membri, e non c'è bisogno di incentivare l'uso di queste carte mediante una commercializzazione finanziata dalle commissioni interbancarie. Inoltre, commissioni interbancarie multilaterali più basse farebbero sì che le carte fossero più ampiamente accettate e quindi maggiormente utilizzate. In tal modo le banche non subirebbero nel complesso alcuna perdita di introiti, o tali perdite sarebbero minime.

2.18

Il CESE propone di modificare l'attuale proposta per definire un sistema di carte di debito senza commissioni interbancarie multilaterali basato sui regimi nazionali attualmente più efficienti. Parallelamente, il massimale per le carte di credito, fissato allo 0,3 %, dovrebbe essere riveduto e fissato ad un livello più basso, proporzionato a quello più basso previsto per le carte di debito. Sarebbe altresì opportuno sottoporre le misure a revisione e valutarne l'impatto su imprese e consumatori.

2.19

Il regolamento sulle commissioni interbancarie prevede che i massimali diventino applicabili in due fasi: le operazioni transfrontaliere sono soggette al massimale due mesi dopo, e quelle nazionali due anni dopo, l'entrata in vigore del regolamento. Il CESE mette in dubbio la necessità di un periodo transitorio così lungo per le commissioni interbancarie nazionali. La maggior parte dei pagamenti avviene a livello locale, mentre il mercato dei pagamenti transfrontalieri è, al confronto, molto limitato. È sul mercato nazionale che i livelli delle commissioni interbancarie rappresentano l'onere più gravoso per gli esercenti e, di conseguenza, per i consumatori. Un periodo transitorio così lungo per il mercato nazionale ritarderebbe gravemente gli effetti benefici del regolamento.

2.20

Il CESE, inoltre, accoglie favorevolmente alcune modifiche alle norme sul convenzionamento (acquiring) transfrontaliero, ma insiste anche sulla necessità di evitare che ciò porti alla creazione di nuove barriere tra grandi e piccoli esercenti. La proposta, infatti, consentirebbe il convenzionamento transfrontaliero con carte ad uso dei consumatori al tasso massimo fissato dal regolamento e sin dall'entrata in vigore di quest'ultimo; ma, se tali misure non verranno applicate quanto prima a livello nazionale (come raccomandato al precedente punto 1.4), allora solo le grandi imprese potranno beneficiare immediatamente dei massimali sfruttando il convenzionamento transfrontaliero, mentre le PMI, che non dispongono di questa possibilità, dovranno continuare a pagare elevate tariffe nazionali. Non si può infatti dare per scontato che le banche nazionali abbasseranno spontaneamente i tassi per controbilanciare lo spostamento delle operazioni verso gli acquirenti transfrontalieri. Il Comitato ritiene inoltre che anche le carte aziendali dovrebbero essere soggette alle regole sul convenzionamento transfrontaliero, nel qual caso la commissione interbancaria applicabile dovrebbe essere quella del paese in cui opera l'acquirente.

2.21

Il CESE è favorevole a rimuovere le norme che obbligano ad accettare tutte le carte. Eventuali carte aziendali non soggette ai massimali dovrebbero infatti poter essere rifiutate dai dettaglianti, i quali potrebbero inoltre, in base alla PSD II, applicare ad esse una maggiorazione. Ciò consentirà agli esercenti di tenere i consumatori a distanza dalle carte cui si applicano commissioni più elevate.

2.22

Tuttavia, il CESE non è affatto certo che quella di escludere i circuiti a tre parti dall'ambito di applicazione del regolamento sia una scelta giusta, e il ragionamento della Commissione secondo cui questo tipo di carte continuerà a puntare sui consumatori ricchi non lo convince (10). Vi è infatti il rischio che le banche possano cercare di dirottare i loro clienti verso i circuiti a tre parti oppure convincerli ad usare le carte aziendali, che non sono soggette al regolamento.

2.23

Il CESE altresì osserva che non sono chiare le regole in base alle quali le carte aziendali dovrebbero o devono essere emesse. In numerosi Stati membri, a tutte le imprese individuali viene automaticamente rilasciata una carta aziendale quando aprono un conto bancario ad esse intestato. Per il CESE non è chiaro in che modo vengano stabilite queste regole, e se una piccola impresa possa richiedere una carta non aziendale. Inoltre, diverse imprese rilasciano ai loro impiegati carte «aziendali» che possono essere utilizzate anche per scopi non aziendali.

2.24

Il CESE accoglie con favore le norme concernenti la scelta dell'applicazione di pagamento presso il terminale. Il regolamento proposto precisa che, quando uno strumento o una carta contengono sistemi di pagamento di due o più marche, la banca non può stabilire una scelta per «default» all'atto dell'emissione della carta: la scelta viene effettuata volta per volta dal consumatore al punto vendita. Questo dà al consumatore un maggior margine di libertà per scegliere il metodo di pagamento più adatto al suo profilo economico. Il regolamento, inoltre, elimina la regola della non discriminazione e rende così più flessibili le informazioni che gli esercenti possono e non possono fornire per quanto concerne le commissioni interbancarie che pagano.

2.25

Il regolamento mira a prevenire un aumento delle commissioni previste dal circuito di pagamento per compensare la riduzione delle commissioni interbancarie multilaterali, stabilendo, all'articolo 5, che le compensazioni nette che una banca emittente riceve da un circuito di carte di pagamento in relazione alle operazioni di pagamento o ad attività correlate sono considerate parte della commissione interbancaria. Non è certo, tuttavia, che il regolamento presti adeguata attenzione al livello delle commissioni imposto agli esercenti dalle loro stesse banche convenzionartici, livello che può essere molto elevato in particolare per le piccole imprese che hanno scarso potere contrattuale.

2.26

Il CESE accoglie favorevolmente la norma che prevede la separazione tra il circuito delle carte di pagamento e i soggetti che si occupano del trattamento. Così facendo, infatti, si impedisce il «raggruppamento» di circuiti di carte e servizi di trattamento in un'unica offerta contrattuale, e consente agli esercenti di scegliere liberamente la loro opzione di trattamento. Questo incrementerà la concorrenza e permetterà a nuovi operatori di entrare nel mercato, facendo abbassare i prezzi.

2.27

Per quanto riguarda la PSD II, il CESE approva l'apertura del mercato che essa renderà possibile. La nuova direttiva, infatti, allinea le norme giuridiche ed elimina le divergenze nazionali che derivano dal carattere facoltativo di alcune disposizioni della direttiva attuale (PSD I). Il nuovo testo fornisce certezza giuridica sullo status dei nuovi modelli di pagamento, in quanto li riconduce tutti alla medesima disciplina giuridica. In questo modo, esso accrescerà la concorrenza tra i prestatori di servizi di pagamento, consentirà ai nuovi operatori di entrare nel mercato e contribuirà ad aumentare l'efficienza e a ridurre i costi. Così facendo, inoltre, promuoverà lo sviluppo di nuovi modelli di pagamento per il commercio elettronico. Infine, darà agli utenti dei servizi di pagamento sicurezza, trasparenza e informazioni adeguate.

2.28

La PSD II include nel suo ambito di applicazione i «terzi prestatori di servizi di pagamento», e modifica la definizione di servizi di pagamento per renderla tecnologicamente neutrale e promuovere così lo sviluppo di nuove tecnologie. Apre inoltre la strada a nuovi modelli di pagamento, consentendo ai terzi prestatori di servizi di pagamento di accedere alle informazioni sui conti dei consumatori. I terzi prestatori saranno pertanto in grado di controllare se un consumatore che desidera effettuare un pagamento online ha risorse sufficienti sul suo conto, e potranno trasferire l'autorizzazione ottenuta da tale consumatore al fine di effettuare un pagamento alla sua banca. Il testo prevede una serie di salvaguardie per i consumatori, affinché diano il loro consenso informato ai terzi prestatori per effettuare tali operazioni.

2.29

Tuttavia, la direttiva sui servizi di pagamento non stabilisce se una banca può imporre una commissione al terzo prestatore (e quindi al consumatore) per la fornitura di tale servizio. Un'eventuale diffusione di queste commissioni, nonché un loro livello elevato, potrebbero eliminare qualsiasi vantaggio per il modello commerciale del terzo prestatore. Pertanto, il CESE sollecita i legislatori a prevedere che tale servizio venga reso gratuitamente, vale a dire come parte del normale servizio fornito ai termini del contratto del titolare del conto.

2.30

In materia di compensazione e regolamento, la PSD II introduce una serie di cambiamenti. Conformemente alla direttiva sul carattere definitivo del regolamento, gli istituti di pagamento non possono partecipare direttamente ai meccanismi di compensazione e di regolamento, ma devono accedervi indirettamente attraverso le grandi banche. La PSD II non modifica la situazione in modo radicale: non prevede, infatti, alcun accesso diretto e generalizzato di tali istituti ai sistemi di compensazione e di regolamento. In base alla nuova direttiva, le regole per l'accesso indiretto devono essere le stesse per tutti i tipi di istituti di pagamento (tenendo conto della necessità di salvaguardia dal rischio di regolamento).

2.31

Un ulteriore punto da considerare è l'esigenza che in Europa la compensazione e il regolamento siano effettuati in tempo reale o quasi. Alcune giurisdizioni già dispongono di un sistema del genere, mentre altre ci stanno pensando. La Federal Reserve degli Stati Uniti ha pubblicato, nel settembre 2013, un documento di consultazione in materia. I legislatori dovrebbero valutare la necessità o meno di passare, attraverso una futura iniziativa legislativa, a sistemi di compensazione e regolamento che operano in tempo reale.

2.32

Il CESE spera che la direttiva PSD II contribuisca a far entrare nuovi operatori sul mercato dei pagamenti offrendo soluzioni di pagamento basate sui sistemi SEPA di bonifico e di addebito diretto. Questi prodotti di pagamento innovativi ridurrebbero sensibilmente i costi dei pagamenti nell'ambito del commercio elettronico e aprirebbero a questi pagamenti un mercato più ampio. Probabilmente tali pagamenti sarebbero anche più sicuri, poiché per effettuarli basterebbe fornire informazioni assai meno sensibili. I pagamenti online effettuati con carta rendono invece necessario comunicare un gran numero di dati sensibili, per cui sono estremamente soggetti alle frodi. I metodi di sicurezza attualmente utilizzati (3-D secure, ecc.) cercano di porre rimedio a questa situazione, ma sono complessi e inadeguati.