5.6.2014   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 170/78

1.1

Le Comité économique et social européen (CESE) accueille favorablement les deux initiatives à l'examen qui font partie du paquet législatif de la Commission sur les paiements publié le 24 juillet 2013: la proposition de directive révisée (DSP II) sur les services de paiement et la proposition de règlement sur les commissions d'interchange (règlement CI).

1.2

Le CESE souligne qu'il est urgent de faire aboutir ces propositions selon le processus réglementaire afin de combattre le manque de transparence sur les coûts réels des paiements par carte et les obstacles à l'entrée sur le marché des paiements, y compris la commission multilatérale d'interchange. Le CESE relève qu'il manque toujours pour le marché des paiements un cadre réglementaire basé sur des données empiriques, qui conduirait à une harmonisation totale du SEPA. De plus, le cadre juridique doit permettre une concurrence libre et ouverte dans l'intérêt du bien-être des consommateurs et du bon fonctionnement du libre marché. Le marché des paiements européens doit évoluer pour permettre de nouveaux modèles de paiement et des évolutions technologiques.

1.3

Le CESE approuve de manière générale le plafonnement proposé par la Commission dans le règlement sur les CI, mais recommande que les plafonds pour les paiements électroniques aussi bien par carte de crédit que par carte de débit soient inférieurs à ceux proposés actuellement. Un système de débit qui n'utiliserait pas l'interchange doterait l'Europe d'une alternative électronique vraiment bon marché, facile et efficace à l'utilisation de l'argent liquide et ouvrirait des opportunités plus intéressantes pour le marché du commerce en ligne à la fois au plan national et transfrontalier. Parallèlement, un système de coûts moins élevés pour les transactions par carte de crédit apporterait de plus grands bénéfices au consommateur et à l'économie.

1.4

Le CESE estime également que ces mesures sont si importantes qu'il faut éviter tout retard dans leur mise en œuvre. Des plafonds devraient être introduits au niveau national, si possible dans les six mois à compter de l'adoption du règlement et au plus tard dans l'année qui suit.

1.5

Le CESE recommande de trouver une possibilité de limiter les commissions imposées dans le cadre du modèle commercial tripartite également. Dans l'analyse d'impact publiée avec les propositions, la Commission affirme que le modèle tripartite peut être exempté du plafonnement dès lors qu'il représente une part de marché limitée et qu'il est généralement circonscrit à une utilisation professionnelle. Compte tenu du développement rapide des nouveaux modèles commerciaux et des systèmes basés sur une infrastructure en nuage, le CESE ne partage pas entièrement la confiance de la Commission pour penser qu'il en sera encore ainsi.

1.6

Le CESE considère qu'il faut appliquer aux cartes commerciales des plafonds fixés à un niveau identique à celui prévu pour les cartes consommateurs. Il faut faire en sorte d'éviter toute incitation à un usage plus commercial de la carte.

1.7

Le CESE recommande une plus grande clarté pour la DSP II quant au prélèvement éventuel de commissions par les banques lorsqu'elles autorisent des prestataires tiers à accéder à des informations concernant le compte du consommateur. Le CESE comprend que la Commission n'entend pas que les banques facturent de tels frais et recommande de bien clarifier ce point dans le texte de la de directive.

1.8

En plus de ces propositions, le CESE souligne la nécessité d'établir des normes entièrement interopérables pour les paiements dans les marchés en Europe. Beaucoup reste à faire pour intégrer les nouvelles technologies et garantir la sécurité juridique. De même, il est essentiel que tous les acteurs concernés soient consultés et adhèrent aux mêmes normes. Cela nécessitera un leadership européen centralisé et une solide structure de gouvernance.

2.1

En 2011, la Commission européenne a publié un Livre vert intitulé «Vers un marché européen intégré des paiements par carte, par Internet et par téléphone» (1) et le train de mesures sur les paiements est le fruit de la consultation qui s'en est suivie. Le CESE renvoie à son avis (2) dans lequel il souligne le besoin de clarté et de sécurité juridique quant aux règles relatives aux commissions multilatérales d'interchange (CMI) et aux règles commerciales en matière de paiements par carte. Cette nécessité a été relayée dans de nombreuses réponses à la consultation. Le CESE approuve le règlement CI proposé, qui traitera de ces questions. Le règlement s'appliquera aux transactions réalisées au moyen des cartes plastique actuelles comme à tous les paiements électroniques ou via un mobile effectués avec des applications qui utilisent le même modèle commercial.

2.2

Le CESE note que d'après les chiffres de la BCE, le coût total pour la société des paiements de détail est de 130 milliards d'euros, soit 1 % du PIB et que le coût des commissions d'interchange s'élève à 10 milliards (3). Le marché bancaire de détail, l'ampleur de son expansion et la maturité des paiements électroniques et par carte varient de manière significative d'un État membre à l'autre. Dans la plus grande partie de l'Europe et dans certains États membres en particulier, il se caractérise par une concurrence peu développée, avec pour conséquence le maintien de prix élevés et d'un faible degré d'innovation.

2.3

Le CESE constate que les retraits en espèces dans les distributeurs automatiques ne sont pas couverts par la législation proposée. Une moindre utilisation des espèces pourrait entraîner une augmentation des paiements électroniques, ce qui apporterait des bénéfices à tous les commerçants et consommateurs. La BCE et la Commission reconnaissent que les espèces représentent un coût privé élevé et sont susceptibles d'encourager l'économie parallèle et l'évasion fiscale, compte tenu de la faible traçabilité et transparence des paiements en espèces.

2.4

Le recours au paiement électronique, à la fois via Internet et les téléphones mobiles, est en rapide expansion. Il est essentiel que le cadre règlementaire européen soit en mesure d'intégrer ces changements. Le CESE rejoint la Commission, sur le fait qu'il faut veiller à ce que les inconvénients du système d'interchange et d'autres types de coûts n'aient pas de retombées sur ces nouvelles technologies mobiles.

2.5

Le CESE soutient la proposition de directive de la Commission sur l'accès aux comptes de paiement (4), qui devrait considérablement contribuer à stimuler la concurrence dans ce domaine. Il est également souhaitable que cette directive permette la transparence et l'information nécessaires sur tous les autres coûts à charge des consommateurs, information qui n'est pas connue actuellement, et qu'elle prévoie la possibilité pour ceux-ci de changer de banque plus facilement afin de trouver la solution la plus rentable. Elle entend donner à chaque citoyen européen le droit d'ouvrir un compte bancaire assorti de prestations de base, gratuitement ou à un coût «raisonnable». Le paquet de mesures sur les paiements, combiné à cette proposition, devrait avoir pour objectif global de permettre à tous les citoyens de l'UE d'effectuer des paiements de base par Internet au plan national comme transfrontalier, à moindre coût et facilement.

2.6

Le CESE note également le manque de données disponibles sur les coûts réels des modes de paiement électronique et l'absence de transparence en la matière. Des données supplémentaires sont nécessaires pour pouvoir procéder à une analyse complète de ces problèmes et déterminer qui paye quoi parmi les parties prenantes. Il faut également veiller à éviter toute conséquence non souhaitée, à savoir que la baisse des commissions pour une partie du marché ne puisse entraîner une hausse des coûts dans une autre partie du système.

2.7

Le CESE note que la Commission a commandé une étude en vue d'évaluer l'impact sur les commerçants de la CMI par rapport aux espèces en utilisant le test d'indifférence du commerçant (5). Le CESE estime qu'il faut mener des études similaires sur les perceptions et les attitudes des consommateurs concernant le coût des différents modes de paiement car il existe peu de données empiriques en la matière. L'étude sur l'impact de la DSP I et du règlement sur les paiements transfrontaliers, préparée par London Economics, fournit quelques informations à ce sujet (6). De même, une étude récente (7) a montré que c'était la surfacturation qui avait le plus d'impact sur le comportement du consommateur lors du choix du mode de paiement. Toutefois, le CESE relève qu'il faut réaliser d'autres études pour apprécier les effets sur le comportement du consommateur de la transparence des coûts réels des différents modes de paiement.

2.8

Le système de paiement lié à une carte fondé sur une commission multilatérale d'interchange (CMI) a initialement été conçu pour encourager l'usage de la carte et cela a bien fonctionné pendant des années. Toutefois, dans le marché saturé d'aujourd'hui, il est devenu obsolète et fait barrage à l'innovation et à la concurrence au détriment de l'économie européenne dans son ensemble.

2.9

La CMI est facturée par la banque du titulaire de la carte (banque émettrice) à la banque d'un commerçant (banque acquéreuse) pour chaque transaction de vente effectuée au moyen d'une carte de paiement. Cette commission est transmise par la banque acquéreuse au détaillant au moyen d'une réduction du paiement du prix de la transaction. Les commissions d'interchange sont une source de revenus importants que les banques émettrices tirent des cartes (d'autres comprennent les redevances annuelles, les intérêts pour l'utilisation d'une facilité de crédit, les pénalités pour retard de paiement, les frais de change, etc.).

2.10

Le marché actuel des paiements électroniques en Europe est dominé par les cartes. Deux grands opérateurs se le partagent et l'exploitent selon le modèle des CMI. Ce modèle commercial fausse la concurrence de plusieurs manières. La concurrence entre les systèmes de cartes pour la clientèle de banques émettrices entraîne des frais toujours plus élevés tandis que la concurrence pour la clientèle de titulaires de carte génère de nouveaux produits assortis d'«avantages gratuits» plus importants. Il est par conséquent nécessaire d'accroître la concurrence entre les prestataires de services de paiement.

2.11

En 2007, la Commission a adopté une décision affirmant que le modèle de CMI de MasterCard était un accord qui violait les règles de la concurrence, contraire à la section 101 du traité UE. MasterCard a fait appel de cette décision mais au mois de mai 2012, le Tribunal de l'UE a pleinement soutenu la décision de la Commission et affirmé que la CMI appliquée par MasterCard était anticoncurrentielle et n'était pas nécessaire pour le bon fonctionnement du système de paiement par carte. MasterCard a fait appel de ce jugement.

2.12

Le règlement CI propose de traiter ces questions en plafonnant à certains niveaux les commissions d'interchange pour certains types de cartes, plafonds qui devront être appliqués après des périodes de temps déterminées. Il vise également à traiter la question de certaines règles contractuelles qui lient les utilisateurs de systèmes de paiement par carte et qui sont réputées avoir des effets anticoncurrentiels.

2.13

Le règlement ne propose la fixation de plafonds que pour les transactions par carte dans le cadre des systèmes de paiement quadripartites largement utilisés par les consommateurs; ces plafonds ne s'appliqueraient pas aux cartes commerciales ni aux cartes relevant du système tripartite (Amex, Diners, par exemple). Cependant, lorsque les systèmes de paiement tripartites émettent des cartes ou acquièrent des transactions par carte à travers une banque agrée — comme le fait AMEX dans certains États membres — ils sont considérés comme des systèmes quadripartites.

2.14

Les plafonds proposés ne s'appliqueraient qu'aux transactions par carte des consommateurs et seraient fixés à 0,2 % maximum pour les cartes de débit et à 0,3 % pour les cartes de crédit. Le CESE ne dispose pas de données définitives concernant les éléments sur lesquels ces plafonds sont basés. Ils sont identiques à ceux adoptés en vertu d'engagements pris par MasterCard en 2009, suite à la procédure pour violation des règles de concurrence dont il a fait l'objet. En 2010 également, Visa Europe s'est engagée à un plafonnement à 0,2 % pour les cartes de paiement et ensuite à 0,3 % pour les cartes de crédit.

2.15

Les plafonds fixés reflètent par conséquent les engagements en matière de concurrence acceptés par la Commission sur la base du test d'indifférence du commerçant. Toutefois, le CESE relève que la Commission doit encore terminer l'étude mentionnée au paragraphe 2.7 ci-dessus. Les chiffres proviennent à l'origine des systèmes de paiement par carte eux-mêmes, utilisant des données fournies par un certain nombre de banques centrales (8). Le CESE souligne que toutes les sauvegardes nécessaires devraient être introduites dans la législation proposée afin de garantir que les coûts directs que les banques pourraient imposer aux consommateurs (tels que les commissions et les frais liés aux cartes et aux comptes) ne seront pas augmentés pour contourner l'abaissement des CMI.

2.16

Cependant, l'exposé des motifs du règlement lui-même fait valoir qu'actuellement dans huit États membres, aucune commission ne s'applique aux transactions effectuées avec des cartes de débit, ou alors des commissions d'interchange très réduites, et aucun effet négatif notable n'a été constaté sur l'émission ou l'usage des cartes. De même, l'analyse d'impact de la Commission apporte des éléments concrets en faveur de la suppression des commissions d'interchange sur les cartes de débit utilisées par les consommateurs (9). Le CESE préconise de mener à bien une analyse plus détaillée pour déterminer les coûts réels que les CMI représentent pour les consommateurs, en raison d'une surfacturation ou d'une augmentation directes des tarifs.

2.17

Le CESE est d'avis que les plafonds proposés dans le règlement CI devraient être examinés de manière plus approfondie. Le marché des cartes de débit est très développé dans presque tous les États membres en Europe et il n'y a pas lieu d'encourager leur utilisation au moyen d'un marketing financé par les commissions d'interchange. De plus, des CIM moins élevées favoriseraient une meilleure acceptation des cartes et partant une utilisation accrue de celles-ci, de sorte que les banques subiraient peu ou pas de perte de revenus.

2.18

Le CESE propose de modifier la proposition actuelle pour établir un système exempt de CIM pour les cartes de débit, en se basant sur les systèmes nationaux en vigueur les plus efficaces. Parallèlement, le plafond pour les cartes de crédit, fixé à 0,3 %, devrait être revu à la baisse, et proportionné au niveau de débit inférieur. Il y a lieu de réexaminer les mesures et d'évaluer leur impact sur les entreprises et les consommateurs.

2.19

Le règlement CI prévoit l'entrée en vigueur des plafonds en deux étapes: transactions transfrontalières, soumises à un plafond deux mois après l'entrée en vigueur, et transactions nationales auxquelles il s'appliquera deux ans après l'entrée en vigueur. Le CESE s'interroge sur la nécessité d'une aussi longue période de transition pour les CIM sur les transactions nationales. La plupart des paiements sont effectués localement et le marché des paiements transfrontaliers est comparativement très réduit. C'est sur le marché des transactions nationales que les niveaux de CI présentent la plus grande charge pour les commerçants et partant pour les consommateurs. Une aussi longue période de transition pour le marché pourrait avoir pour conséquence de retarder considérablement les retombées des bénéfices que l'on peut tirer du règlement.

2.20

Le CESE accueille aussi favorablement les changements introduits dans les règles régissant les acquisitions transfrontalières mais insiste sur le fait qu'ils ne doivent pas avoir pour résultat de créer de nouvelles barrières entre les gros et les petits commerçants. La proposition permettra l'acquisition transfrontalière au moyen de cartes de consommateurs au plafond fixé à compter de son entrée en vigueur. Si la mise en œuvre au niveau national n'a pas lieu le plus rapidement possible, comme conseillé au paragraphe 1.4 ci-dessus, cela peut supposer que seuls les gros détaillants pourraient bénéficier immédiatement des plafonds en rendant leurs opérations d'acquisition transfrontalières, tandis que les opérations des PME, qui n'ont pas cette possibilité, continueraient d'être soumises à des taux nationaux plus élevés. On ne peut pas affirmer que les banques nationales abaisseront volontairement leurs taux afin de contrecarrer la tendance au transfert vers les acquéreurs transfrontaliers. Nous estimons également que les règles sur l'acquisition transfrontalière devraient aussi s'appliquer aux cartes commerciales et qu'il y a lieu de prévoir que la commission d'interchange à appliquer soit celle du pays où opère l'acquéreur.

2.21

Le CESE approuve la suppression des règles relatives à l'acceptation de toutes les cartes. Si les plafonnements ne couvrent pas les cartes commerciales, les détaillants pourraient les refuser. Ils auront également la possibilité, aux termes de la proposition DSP II, de surfacturer les cartes commerciales. Les commerçants pourront ainsi dissuader les consommateurs d'utiliser des cartes assorties de frais élevés.

2.22

Cependant, le CESE n'est pas du tout convaincu que l'exclusion des systèmes tripartites du champ d'application du règlement soit une bonne option ni d'ailleurs par le raisonnement de la Commission selon lequel ces cartes continueront à cibler des consommateurs aisés (10). Le risque existe de voir les banques inciter leurs clients à adhérer aux systèmes tripartites ou à utiliser des cartes commerciales qui ne sont pas couvertes par le règlement.

2.23

Le CESE note également que les règles concernant le moment où elles devraient ou doivent être émises ne sont pas claires. Dans de nombreux États membres, toutes les entreprises individuelles se voient automatiquement remettre une carte commerciale à l'ouverture d'un compte bancaire professionnel. Nous ne voyons pas bien comment ces règles sont établies et si une petite entreprise a la possibilité de demander une carte non commerciale. En outre, de nombreuses entreprises remettent à leurs salariés des «cartes de société» pouvant aussi être utilisées à des fins non professionnelles.

2.24

Le CESE approuve les dispositions relatives au choix de l'application de paiement au point de vente. Le règlement stipule que, lorsque deux marques d'instrument de paiement coexistent sur un même appareil ou une même carte, la banque ne peut pas intégrer un choix par défaut lors de l'émission de la carte; ce choix doit être fait au point de vente par le consommateur lui-même. Cela laisse au consommateur plus de liberté pour choisir le meilleur mode de paiement en fonction de son profil économique. Le règlement supprime également la règle de non-discrimination et assouplit ainsi l'information que les commerçants peuvent ou ne peuvent pas fournir concernant les CIM qu'ils versent.

2.25

Le règlement vise à éviter la hausse des frais facturés par les systèmes de paiement par carte pour compenser la baisse des CMI en prévoyant en son article 5 que toute compensation nette perçue par une banque émettrice d'un système de paiement par carte concernant des transactions de paiement ou des activités y relatives sera traitée comme une CMI. Toutefois il n'apparaît pas clairement que le règlement examine avec suffisamment d'attention la question des niveaux de frais demandés aux commerçants par leurs propres banques acquéreuses, lesquels peuvent être très élevés, en particulier pour les petites entreprises qui ne sont pas en position de force pour négocier.

2.26

Le CESE approuve la disposition qui séparera les systèmes de cartes de paiement de toute entité de traitement. Cela évitera le regroupement dans une même offre contractuelle des systèmes de cartes et des services de traitement. Les commerçants pourront par conséquent choisir librement leur option de traitement, ce qui renforcera la concurrence et permettra l'entrée de nouveaux opérateurs sur le marché, avec pour résultat une baisse des prix.

2.27

En ce qui a trait à la DSP II, le CESE se félicite de l'ouverture du marché qu'elle permettra. Elle alignera les dispositions juridiques et supprimera les divergences nationales résultant de la nature facultative de certaines dispositions de la DSP actuelle. Elle apportera une clarté juridique s'agissant du statut des nouveaux modèles de paiements en les regroupant dans un même régime réglementaire. Cela aura pour effet d'accroître la concurrence entre les fournisseurs, permettra l'entrée de nouveaux opérateurs sur le marché, améliorera l'efficacité et fera baisser les coûts. Cela encouragera le développement de nouveaux modes de paiement pour le commerce électronique et apportera sécurité, transparence ainsi qu'une information adéquate pour les utilisateurs des services de paiements.

2.28

La DSP II inclura également dans son champ d'application les prestataires tiers de services de paiements et modifiera la définition des services de paiements pour les rendre technologiquement neutres et promouvoir ainsi le développement de nouvelles technologies. De plus, elle ouvrira la voie à de nouveaux modèles de paiements en autorisant l'accès de prestataires tiers de services de paiements à l'information sur le compte du consommateur. Ces prestataires tiers pourront dès lors vérifier si un consommateur qui tente de faire un paiement en ligne a un compte suffisamment approvisionné et transférer l'ordre de paiement de ce consommateur pour le paiement à sa propre banque. Des sauvegardes sont prévues pour les consommateurs afin qu'ils donnent aux prestataires tiers de services de paiements leur accord en connaissance de cause pour le faire.

2.29

Un élément est néanmoins passé sous silence dans la DSP II à savoir est-ce qu'une banque peut facturer des frais au prestataire tiers (et, par voie de conséquence, au consommateur) pour la fourniture de ce service? Si de tels frais devaient devenir courants et être élevés, cela pourrait annihiler le bénéfice du modèle commercial du prestataire tiers. Dès lors, nous invitons instamment les régulateurs à stipuler que ce service doit être fourni gratuitement, c’est-à-dire qu'il doit faire partie du service normal presté dans le cadre du contrat du titulaire du compte.

2.30

Concernant la compensation et le règlement, la DSP II apporterait quelques changements. Aux termes de la directive sur le caractère définitif du règlement, les établissements de paiement peuvent ne pas participer directement aux mécanismes de compensation et de règlement mais doivent y accéder indirectement par le biais de grandes banques. La DSP II ne changerait pas radicalement cette situation: elle ne prévoit pas d'accès direct généralisé aux systèmes de compensation et de règlement pour les institutions de paiements. Aux termes de la DSP II, les règles en matière d'accès indirect doivent être les mêmes pour tous les types d'établissements de paiement (sachant qu'une sauvegarde contre le risque de règlement est nécessaire).

2.31

Un autre point à examiner est la nécessité d'une compensation et d'un règlement en temps réel ou proche du temps réel en Europe. Certaines juridictions disposent déjà d'un tel système et d'autres songent à l'adopter. La Réserve fédérale américaine a publié un document de consultation à ce sujet en septembre de cette année. Les régulateurs devraient s'interroger sur l'opportunité de rendre obligatoire un passage à des procédures de compensation et de règlement en temps réel par le truchement d'une initiative réglementaire future.

2.32

Le CESE espère que la DSP II aura pour résultat l'entrée de nouveaux opérateurs sur le marché des paiements qui offriront des solutions de paiement en recourant aux systèmes de virement et de prélèvement direct SEPA. Ce type de produits de paiements innovants contribuera à réduire considérablement les coûts des paiements liés au commerce électronique et l'ouvrira à un marché plus grand. Il sera probablement plus sûr puisque des informations bien moins sensibles seront transmises. Les paiements en ligne effectués au moyen de cartes requièrent la saisie de données très sensibles et sont pas conséquent hautement susceptibles de donner lieu à la fraude. Les méthodes de sécurisation actuelles (3-D secure, etc.) tentent de surmonter ce point faible mais elles sont lourdes et inadéquates.