—

za Stadt Papenburg K. Füßer, odvetnik,

—

za Bundesrepublik Deutschland W. Ewer, odvetnik,

—

za Komisijo Evropskih skupnosti B. Eggers in D. Recchia, zastopnici,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 2(3), 4(2) in 6(3) in (4) Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL L 206, str. 7), kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 2006/105/ES z dne (UL L 363, str. 368, v nadaljevanju: direktiva o habitatih).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Stadt Papenburg (v nadaljevanju: mesto Papenburg) in Bundesrepublik Deutschland (v nadaljevanju: Zvezna republika Nemčija) zaradi soglasja, ki ga je ta država nameravala dati k osnutku seznama območij, pomembnih za Skupnost (v nadaljevanju: OPS), ki ga je izdelala Komisija Evropskih skupnosti in ki vključuje območje nižje ob reki Ems na občinskem ozemlju tega mesta.

3

Člen 2(3) direktive o habitatih določa:

„Ukrepi, sprejeti na podlagi te direktive, upoštevajo gospodarske, družbene in kulturne potrebe ter regionalne in lokalne značilnosti.“

4

V skladu s členom 3(1) direktive o habitatih se „[v]zpostavi […] usklajeno evropsko ekološko omrežje posebnih ohranitvenih območij, imenovano Natura 2000. To omrežje, ki ga sestavljajo območja z naravnimi habitatnimi tipi iz Priloge I in habitati vrst iz Priloge II, omogoča, da se vzdržuje ali, če je to primerno, obnovi ugodno stanje ohranjenosti zadevnih naravnih habitatnih tipov in habitatov teh vrst na njihovem naravnem območju razširjenosti.“

5

Člen 4(1) in (2) navedene direktive določa:

„1.   Na podlagi meril iz Priloge III (faza 1) in ustreznih znanstvenih informacij vsaka država članica predlaga seznam območij in označi, kateri naravni habitatni tipi iz Priloge I in domorodne vrste iz Priloge II so prisotni na teh območjih. […]

Seznam se pošlje Komisiji v treh letih od notifikacije te direktive skupaj z informacijami o vsakem območju. […]

2.   Na podlagi meril iz Priloge III (faza 2) ter v okviru vsake od petih biogeografskih regij iz člena 1(c)(iii) in celotnega ozemlja iz člena 2(1) Komisija izdela iz seznamov držav članic v soglasju z vsako državo članico osnutek seznama območij, pomembnih za Skupnost, v katerem so označena območja z enim ali več prednostnimi naravnimi habitatnimi tipi ali prednostnimi vrstami.

Države članice, katerih območja z enim ali več prednostnimi naravnimi habitatnimi tipi in prednostnimi vrstami obsegajo več kot 5% nacionalnega ozemlja, lahko v soglasju s Komisijo zahtevajo, da se merila iz Priloge III (faza 2) prožneje uporabljajo pri izbiri vseh območij, ki so na njenem ozemlju pomembna za Skupnost.

Seznam območij, ki so bila izbrana za območja, pomembna za Skupnost, […] sprejme Komisija skladno s postopkom iz člena 21.“

6

Priloga III, faza 2, k direktivi o habitatih z naslovom „Ocena pomembnosti območij iz nacionalnih seznamov za Skupnost“ določa:

7

Člen 6, od (2) do (4), direktive o habitatih določa:

„2.   Države članice storijo vse potrebno, da na posebnih ohranitvenih območjih preprečijo slabšanje stanja naravnih habitatov in habitatov vrst ter vznemirjanje vrst, za katere so bila območja določena, kolikor bi tako vznemirjanje lahko pomembno vplivalo na cilje te direktive.

3.   Pri vsakem načrtu ali projektu, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, pa bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje, je treba opraviti ustrezno presojo njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja. Glede na ugotovitve presoje posledic za območje in ob upoštevanju določb odstavka 4 pristojni nacionalni organi soglašajo z načrtom ali projektom šele potem, ko se prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja, in, če je primerno, ko pridobijo mnenje javnosti.

4.   Če je treba kljub negativni presoji posledic za območje izvesti načrt ali projekt iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa, vključno tistih socialne ali gospodarske narave, in ni drugih ustreznih rešitev, država članica izvede vse izravnalne ukrepe, potrebne za zagotovitev varstva celovite usklajenosti Nature 2000. O sprejetih izravnalnih ukrepih obvesti Komisijo.

Če je zadevno območje območje s prednostnim naravnim habitatnim tipom in/ali prednostno vrsto, se lahko upoštevajo le razlogi, povezani z zdravjem ljudi ali javno varnostjo, ali koristnimi posledicami bistvenega pomena za okolje ali drugimi, po predhodnem mnenju Komisije nujnimi razlogi prevladujočega javnega interesa.“

8

Člen 28(2) temeljnega zakona (Grundgesetz) določa:

„Občinam je treba zagotoviti pravico do urejanja vseh lokalnih zadev na lastno odgovornost v mejah, ki so določene z zakoni. Združenja občin imajo v mejah svojih nalog, ki so določene z zakonom, v skladu z zakoni tudi pravico do upravne avtonomije. Jamstvo upravne avtonomije zajema tudi osnovne elemente finančne avtonomije, zlasti pravico občin, da si zagotovijo finančna sredstva in določijo stopnjo obdavčitve na podlagi ekonomskih zmožnosti davčnih zavezancev.“

9

Predložitveno sodišče to določbo razlaga tako, da upravna avtonomija, ki je občinam zagotovljena na ustavni ravni, tem priznava pravico, da se njihovi interesi upoštevajo, kadar ukrepi, ki presegajo občinsko ozemlje, trajno vplivajo na njihov razvoj ali trajno negativno vplivajo na načrte, ki so dovolj konkretni in pomembni. Enako velja tudi za ukrepe, ki se izvajajo zunaj občinskega ozemlja, če je občina vidno in posebej prizadeta.

10

Mesto Papenburg je pristaniško mesto na reki Ems v zvezni deželi Spodnja Saška, kjer je tudi ladjedelnica.

11

Da bi ladje z ugrezom 7,3 metra izplule iz ladjedelnice do Severnega morja, je treba opraviti „nujno poglabljanje“ reke Ems. Na podlagi odločbe Wasser- und Schifffahrtsdirektion Nordwest (direktorata za plovne poti in plovbo za severozahodno regijo) z dne 31. maja 1994 je bilo mestu Papenburg, Landkreis Emsland (okrožje Emsland) in Wasser- und Schifffahrtsamt Emden (urad za plovne poti in plovbo v Emdnu) izdano dovoljenje za poglobitev te reke, kjer je potrebna. Navedena odločba je dokončna in v skladu z nemškim pravom pomeni, da se nadaljnja „nujna poglabljanja“ štejejo za odobrena.

12

Zvezna republika Nemčija je 17. februarja 2006 pod oznako „Unterems und Außenems“ (spodnji Ems in zgornji Ems) Komisiji priglasila dele spodnjega toka reke na območju občinskega ozemlja mesta Papenburg kot morebitno OPS v smislu direktive o habitatih.

13

Komisija je te dele Emsa vključila v osnutek seznama OPS. Od Zvezne republike Nemčije je zahtevala, da v zvezi s tem poda soglasje v skladu s členom 4(2), prvi pododstavek, direktive o habitatih.

14

Mesto Papenburg je 20. februarja 2008 pri Verwaltungsgericht Oldenburg (upravno sodišče v Oldenburgu) vložilo tožbo, v kateri je predlagalo, naj se Zvezni republiki Nemčiji prepove izdaja tega soglasja. Zatrjevalo je, da bi soglasje te države članice pomenilo kršitev upravne avtonomije, ki jo ima na podlagi nemškega ustavnega prava.

15

Mesto Papenburg meni, da so njegovi načrti in investicije ter gospodarski razvoj kot pristaniškega mesta, v katerem je ladjedelnica, odvisni od možnosti, ki jih ponuja velikim ladjam, da lahko plujejo po Emsu. Meni, da ob morebitnem vpisu Unter-und Außenems na seznam OPS nujna poglabljanja v prihodnosti ne bi smela biti vedno znova obvezno podvržena presoji iz člena 6(3) in (4) direktive o habitatih.

16

Zvezna republika Nemčija predlaga, naj se tožba zavrne. Meni, da bi upoštevanje interesov, na katere se sklicuje mesto Papenburg. pri odločitvi v zvezi s soglasjem iz postopka v glavni stvari pomenilo kršitev prava Skupnosti. V skladu s členom 4(2), prvi pododstavek, direktive o habitatih lahko država članica sprejme odločitev v zvezi s tem le na podlagi okoljskih meril.

17

Verwaltungsgericht Oldenburg je s sklepom z dne 31. marca 2008, ki je postal pravnomočen, ugodilo predlogu za izdajo začasne odredbe, ki ga je vložilo mesto Papenburg, in Zvezni republiki Nemčiji prepovedalo izdajo soglasja, dokler ne bo odločeno o tožbi.

18

V teh okoliščinah je Verwaltungsgericht Oldenburg prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

19

Mesto Papenburg je z vlogo, ki jo je sodno tajništvo Sodišča prejelo 17. septembra 2009, Sodišču predlagalo, naj na podlagi člena 61 Poslovnika odredi ponovno odprtje ustnega postopka.

20

Mesto Papenburg v podporo svojemu predlogu navaja, da se je generalna pravobranilka v sklepnih predlogih pri odgovoru na peto vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je predlagala Sodišču, osredotočila na dejanske elemente, ki naj bi Sodišče vodili v zmoto. Natančneje, mesto Papenburg poudarja, da v nasprotju s tem, kar navaja generalna pravobranilka, odločba o odobritvi Wasser-und Schifffahrtsdirektion Nordwest z dne 31. maja 1994, s katero je bilo mestu Papenburg, Landkreis Emsland in Wasser-und Schifffahrtsamt Emden odobreno, da opravijo poglobitev reke Ems, kadar je to potrebno, ni prva tovrstna odločba glede plovnosti Emsa. Poleg tega naj se ne bi smelo šteti, da Ems v naravnem stanju omogoča plovbo ladjam z ugrezom 6,3 metra. Tak položaj naj bi bil posledica prej odobrenih poglabljanj. Nazadnje, mesto Papenburg prav tako prereka argumente generalne pravobranilke, ki jih ta navaja v podporo svojega odgovora na prvo vprašanje.

21

V zvezi s tem je treba opozoriti, da lahko Sodišče po uradni dolžnosti ali na predlog generalnega pravobranilca ali strank v skladu s členom 61 Poslovnika odredi ponovno odprtje ustnega postopka, kadar meni, da ni dovolj poučeno ali da je o zadevi treba razsoditi na podlagi trditve, o kateri stranke niso razpravljale (glej zlasti sodbi z dne 26. junija 2008 v zadevi Burda, C-284/06, ZOdl., str. I-4571, točka 37, in z dne v zadevi Liga Portuguesa de Futebol Profissional in Bwin International, C-42/07, ZOdl., str. I-7633, točka 31).

22

V obravnavani zadevi mesto Papenburg v bistvu zatrjuje, prvič, da nekateri dejanski elementi, na katerih temelji analiza generalne pravobranilke, niso pravilni in, drugič, da je njeno stališče v zvezi z razlago člena 4(2), prvi pododstavek, direktive o habitatih napačno.

23

Glede prve točke je treba poudariti, da je Sodišče v skladu s členom 234 ES, ki temelji na jasni delitvi nalog med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, pristojno za odločanje o razlagi ali veljavnosti akta Skupnosti na podlagi dejstev, ki jih navede nacionalno sodišče (glej med drugim sodbi z dne 16. marca 1978 v zadevi Oehlschläger, 104/77, Recueil, str. 791, točka 4, in z dne v zadevi WWF in drugi, C-435/97, Recueil, str. I-5613, točka 31), ta pa morajo v povezavi s pravnimi elementi, ki jih predloži nacionalno sodišče, omogočiti Sodišču, da ustrezno odgovori na vprašanja, ki so mu postavljena (glej v tem smislu med drugim sodbo z dne v zadevi Eckelkamp in drugi, C-11/07, ZOdl., str. I-6845, točka 28).

24

Vendar pa je treba ugotoviti, da ima predložitvena odločba vse potrebne podatke, na podlagi katerih lahko Sodišče ustrezno odgovori na postavljena vprašanja, zlasti na prvo.

25

Glede druge točke zadostuje ugotovitev, da predlog mesta Papenburg ne vsebuje nobenega elementa, na podlagi katerega bi bilo koristno ali nujno ponovno odpreti ustni postopek.

26

Zato je Sodišče po opredelitvi generalne pravobranilke odločilo, da ni treba odrediti ponovnega odprtja ustnega postopka.

27

Opozoriti je treba, da člen 4(2), prvi pododstavek, direktive o habitatih določa, da Komisija na podlagi meril iz Priloge III, faza 2, k tej direktivi v soglasju z vsako državo članico s seznamov držav članic izdela osnutek seznama OPS za vsako biogeografsko regijo iz člena 1(c)(iii) te direktive.

28

Priloga III k direktivi o habitatih, ki obravnava merila za izbiranje območij, ki se upravičeno lahko opredelijo kot OPS in določijo za posebna ohranitvena območja, v zvezi s fazo 2 iz navedene priloge našteva merila za oceno pomembnosti območij z nacionalnih seznamov za Skupnost.

29

Ta merila za presojo pa so bila določena na podlagi cilja ohraniti naravne habitate ter prostoživeče živalske in rastlinske vrste iz Priloge I oziroma Priloge II k direktivi o habitatih ter cilja skladnosti Nature 2000, to je evropskega ekološkega omrežja posebnih ohranitvenih območij, določenega v členu 3(1) direktive o habitatih.

30

Iz tega izhaja, da člen 4(2), prvi pododstavek, direktive o habitatih kot tak ne določa upoštevanja zahtev, ki niso zahteve za ohranjanje naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst ali za uvedbo omrežja Natura 2000, kadar Komisija v soglasju z vsako državo članico pripravlja osnutek seznama OPS.

31

Če bi bilo državam članicam v fazi razvrstitve, ki jo ureja člen 4(2), prvi pododstavek, direktive o habitatih, dovoljeno, da zavrnejo soglasje iz razlogov, ki niso okoljevarstveni, bi bilo ogroženo uresničenje cilja iz člena 3(1) direktive o habitatih, in sicer uvedbe omrežja Natura 2000, ki je sestavljeno iz območij, na katerih so naravni habitatni tipi iz Priloge I k tej direktivi in habitati vrst iz Priloge II k navedeni direktivi, in ki omogoča, da se vzdržuje ali, če je to primerno, obnovi ugodno stanje ohranjenosti zadevnih naravnih habitatnih tipov in habitatov teh vrst na njihovem naravnem območju razširjenosti.

32

Tako bi bilo zlasti, če bi države članice lahko odklonile soglasje zaradi gospodarskih, družbenih in kulturnih zahtev ter regionalnih in lokalnih značilnosti, na katere se sklicuje člen 2(3) direktive o habitatih, kar poleg tega ni, kot je poudarila generalna pravobranilka v točki 38 sklepnih predlogov, odstopanje od splošnega sistema varstva, ki ga uvaja ta direktiva.

33

Na prvo vprašanje je zato treba odgovoriti, da je treba člen 4(2), prvi pododstavek, direktive o habitatih razlagati tako, da državi članici ne omogoča, da iz razlogov, ki niso okoljevarstveni, zavrne soglasje glede vključitve enega ali več območij v osnutek seznama OPS, ki ga je izdelala Komisija.

34

Glede na odgovor na prvo vprašanje na drugo, tretje in četrto ni treba odgovoriti.

35

Predložitveno sodišče s petim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba stalna vzdrževalna dela na plovnih poteh estuarija iz postopka v glavni stvari, ki niso neposredno povezana z upravljanjem območja ali zanj potrebna in ki so že bila odobrena na podlagi nacionalnega prava pred potekom roka za prenos direktive o habitatih, če lahko pomembno vplivajo na zadevno območje, presoditi z vidika njihovih posledic za to območje na podlagi člena 6(3) in (4) direktive o habitatih, kadar se nadaljujejo po vpisu območja v seznam OPS v skladu s členom 4(2), prvi pododstavek, direktive o habitatih.

36

Člen 6(3), prvi stavek, direktive o habitatih določa, da se vsak načrt ali projekt, ki lahko pomembno vpliva na zadevno območje, dovoli le po predhodni presoji posledic za to območje (sodba z dne 7. septembra 2004 v zadevi Waddenvereniging in Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, ZOdl., str. I-7405, točka 22).

37

Zato je treba najprej proučiti, ali poglabljanja iz postopka v glavni stvari spadajo v pojem „načrt“ ali „projekt“ iz člena 6(3), prvi stavek, direktive o habitatih.

38

V zvezi s tem je treba opozoriti, da je Sodišče po tem, ko je ugotovilo, da direktiva o habitatih ne opredeljuje pojmov „načrt“ in „projekt“, navedlo, da je pojem „projekt“ iz člena 1(2), druga alinea, Direktive Sveta 85/337/EGS z dne 27. junija 1985 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (UL L 175, str. 40) upošteven pri opredelitvi pojma „načrt“ ali „projekt“ v smislu direktive o habitatih (zgoraj navedena sodba Waddenvereniging in Vogelbeschermingsvereniging, točke 23, 24 in 26).

39

Dejavnost, ki vključuje poglabljanje plovne poti, lahko spada v pojem „projekt“ v smislu člena 1(2), druga alinea, Direktive 85/337, ki se nanaša na „druge posege v naravno okolje in krajino, vključno s tistimi, ki vključujejo izkoriščanje mineralnih virov“.

40

Zato se za tako dejavnost lahko šteje, da spada v pojem „projekt“ iz člena 6(3) direktive o habitatih.

41

Dalje, to, da je bila navedena dejavnost na podlagi nacionalnega prava dokončno odobrena pred potekom roka za prenos direktive o habitatih, samo po sebi ne pomeni ovire, da bi se ob vsakem posegu v plovno pot štela za različen projekt v smislu direktive o habitatih.

42

Če ne bi bilo tako, navedenih poglabljanj zadevne poti, ki niso neposredno povezana z upravljanjem območja ali zanj potrebna, če bi imela za območje hude posledice, a priori nikoli ne bi bilo treba predhodno presojati z vidika njihovih posledic za to območje v smislu člena 6(3) direktive o habitatih, zanje pa tudi ne bi veljal postopek iz odstavka 4 tega člena.

43

Poleg tega bi obstajalo tveganje, da uresničenje cilja ohranjanja naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst ne bi bilo v celoti zagotovljeno.

44

V nasprotju s trditvami mesta Papenburg in Komisije noben razlog, ki temelji na načelih pravne varnosti in varstva zaupanja v pravo, ne nasprotuje temu, da bi bila poglabljanja plovne poti iz postopka v glavni stvari, čeprav so bila za stalno odobrena na podlagi nacionalnega prava, kot različni in nadaljnji projekti podvržena postopku iz člena 6(3) in (4) direktive o habitatih.

45

Načelo pravne varnosti posebej zahteva, da so pravila, ki nimajo ugodnih posledic za posameznike, jasna in natančna in da je njihova uporaba za upravičence predvidljiva (sodba z dne 7. junija 2005 v zadevi VEMW in drugi, C-17/03, ZOdl., str. I-4983, točka 80). Glede na položaj v postopku v glavni stvari je direktiva o habitatih taka.

46

V zvezi z načelom varstva zaupanja v pravo je treba poudariti, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da se novo pravilo uporabi nemudoma za prihodnje učinke položaja, ki je nastal v obdobju veljavnosti starega pravila, in da področja uporabe načela varstva zaupanja v pravo ni mogoče razširiti toliko, da bi se na splošno preprečila uporaba nove ureditve glede prihodnjih učinkov položajev, ki so nastali v okviru prejšnje ureditve (glej zlasti sodbo z dne 29. januarja 2002 v zadevi Pokrzeptowicz-Meyer, C-162/00, Recueil, str. I-1049, točki 50 in 55).

47

Nazadnje, poudariti je treba, da če bi zlasti glede rednosti, značilnosti ali pogojev izvedbe vzdrževalnih del iz postopka v glavni stvari, ta lahko šteli za enotno dejanje, zlasti kadar je njihov cilj ohranitev globine plovne poti z rednimi in nujnimi poglabljanji, bi jih lahko šteli za en in isti projekt v smislu člena 6(3) direktive o habitatih.

48

Ker je bil tak projekt odobren pred potekom roka za prenos direktive o habitatih, zanj ne veljajo določbe o postopku predhodne presoje posledic projekta za zadevno območje iz te direktive (glej v tem smislu sodbo z dne 23. marca 2006 v zadevi Komisija proti Avstriji, C-209/04, ZOdl., str. I-2755, točke od 53 do 62).

49

Če pa bi bilo zadevno območje v skladu s členom 4(2), tretji pododstavek, direktive o habitatih vpisano na seznam območij, ki so izbrana kot POS, ki ga je izdelala Komisija, bi za izvedbo takega projekta veljal člen 6(2) te direktive, ki omogoča doseči temeljni cilj ohranjanja in varstva kakovosti okolja, vključno z ohranjanjem naravnih habitatov ter prostoživečih rastlinskih in živalskih vrst, in določa obveznost splošnega varstva, pri čemer gre za preprečevanje poslabšanj in vznemirjanj, ki bi lahko pomembno vplivala na cilje te direktive (glej zgoraj navedeno sodbo Waddenvereniging in Vogelbeschermingsvereniging, točki 37 in 38, in sodbo z dne 13. januarja 2005 v zadevi Dragaggi in drugi, C-117/03, ZOdl., str. I-167, točka 25). Dokler Komisija ne sprejme navedenega seznama, tako območje, če je že na nacionalnem seznamu, poslanem Komisiji zaradi vpisa na seznam Skupnosti, ne bi smelo biti predmet posegov, ki bi resno ogrozili njegove ekološke značilnosti (sodba z dne v zadevi Bund Naturschutz in Bayern ter drugi, C-244/05, ZOdl., str. I-8445, točki 44 in 47).

50

Ob upoštevanju navedenega je treba na peto vprašanje odgovoriti, da je treba člen 6(3) in (4) direktive o habitatih razlagati tako, da morajo biti stalna vzdrževalna dela na plovni poti estuarija, ki niso povezana z upravljanjem območja ali zanj potrebna in ki so bila v skladu z nacionalnim pravom odobrena pred potekom roka za prenos direktive o habitatih, če predstavljajo projekt in lahko pomembno vplivajo na zadevno območje, predmet presoje njihovih posledic za to območje na podlagi navedenih določb, kadar se ta dela opravljajo po vpisu območja na seznam OPS v skladu s členom 4(2), tretji pododstavek, te direktive.

51

Če bi zlasti glede rednosti, značilnosti ali pogojev izvedbe vzdrževalnih del iz postopka v glavni stvari, ta lahko šteli za enotno dejanje, zlasti kadar je njihov cilj ohranitev globine plovne poti z rednimi in nujnimi poglabljanji, bi jih lahko šteli za en in isti projekt v smislu člena 6(3) direktive o habitatih.

52

Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo: