—

за Stadt Papenburg, от адв. K. Füßer, Rechtsanwalt,

—

за Bundesrepublik Deutschland, от адв. W. Ewer, Rechtsanwalt,

—

за Комисията на Европейските общности, от г-жа B. Eggers и г-жа D. Recchia, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 2, параграф 3, член 4, параграф 2 и член 6, параграфи 3 и 4 от Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (OВ L 206, стp. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109), изменена с Директива 2006/105/ЕО на Съвета от 20 ноември 2006 година (OВ L 363, стp. 368; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 18, стр. 147, наричана по-нататък „Директива за местообитанията“).

2

Запитването е отправено в рамките на спор между Stadt Papenburg (град Papenburg) и Bundesrepublik Deutschland по повод съгласието, което тази държава възнамерява да даде за проектосписъка на територии от значение за Общността (наричани по-нататък „ТЗО“), съставен от Комисията на Европейските общности и включващ територия надолу по течението на река Емс, след територията на тази община.

3

Член 2, параграф 3 от Директивата за местообитанията гласи следното:

„Мерките, взети в изпълнение на настоящата директива, вземат под внимание икономическите, социалните и културните изисквания, както и регионалните и местните особености.“

4

Съгласно член 3, параграф 1 от Директивата за местообитанията „[се] [и]згражда […] единна европейска екологична мрежа на специалните защитени зони, наречена „Натура 2000“. Тази мрежа, състояща се от територии, обхващащи естествените местообитания от приложение I, както и местообитанията на видовете от приложение II, дава възможност за запазването или където е подходящо, възстановяването на благоприятно състояние на [опазване] на тези типове естествени местообитания и местообитанията на видовете в техния естествен район на разпространение“.

5

Член 4, параграфи 1 и 2 от посочената директива предвижда:

„1.   Въз основа на критериите, установени в приложение III (етап 1), и съответната научна информация всяка държава членка представя списък на териториите, като посочва намиращите се в тях типове естествени местообитания от приложение I и местни видове от приложение II, които обитават тези територии. […]

В срок от 3 години след нотифицирането на настоящата директива този списък се изпраща на Комисията заедно с информация за отделните територии. […]

2.   Въз основа на установените в приложение III (етап 2) критерии и в рамките на девет от посочените в член 1, буква в), iii) биогеографски региони, както и в цялата територия, посочена в член 2, параграф 1, Комисията в съгласие с държавите членки съставя от списъците на държавите членки проектосписък на териториите от значение за Общността, в който се идентифицират територии с един или повече типове приоритетни естествени местообитания или с един или повече природни видове.

Държавите членки, при които териториите с едно или повече приоритетни естествени местообитания или с един или повече приоритетни видове заемат площ повече от 5% от суверенната територия, могат в съгласие с Комисията да внесат предложение за по-гъвкаво прилагане на изложените в приложение III (етап 2) критерии за избор на всички територии от значение за Общността, намиращи се върху тяхната територия.

Списъкът на териториите, избрани като територии от значение за Общността, […] се приема от Комисията съгласно процедурата, установена в член 21.“

6

Приложение III към Директивата за местообитанията, в етап II, озаглавен „Оценка на значението за Общността на областите, включени в националните списъци“, гласи:

7

Член 6, параграфи 2—4 от Директивата за местообитанията предвижда:

„2.   Държавите членки вземат подходящи мерки за предотвратяване в специалните защитени [зони] на влошаването на състоянието на естествените местообитания на видовете, както и обезпокояване на видовете, за които са определени териториите, доколкото това обезпокояване може да има значително въздействие с оглед на целите на настоящата директива.

3.   Планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него, но които поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти могат да окажат значително влияние, се подлагат на проверка, за да се оцени въздействието им върху територията от гледна точка на целите на [опазването] на тази територия. При съблюдаване на резултатите от [оценката на] въздействието върху територията и при спазване на разпоредбите на параграф 4 компетентните национални органи одобряват плана или проекта само след като установят, че той няма да има отрицателно влияние върху съответната територия и ако е подходящо, след като са получили мнението на обществеността.

4.   Ако даден план или проект трябва да бъде осъществен въпреки негативната оценка на въздействието върху територията поради наложителни причини от по-важен обществен интерес, включително и такива от социален или икономически характер, и поради липсата на алтернативно решение, държавата членка предприема всички необходими компенсаторни мерки, за да осигури цялостната кохерентност на „Натура 2000“. Държавата членка информира Комисията за приетите от нея компенсаторни мерки.

Ако в съответната област има приоритетен природен тип местообитание и/или приоритетен вид, единствените съображения, които могат да бъдат посочени, са свързаните със здравето на човека или обществената безопасност, с благоприятни въздействия върху околната среда от първостепенно значение или други наложителни причини от приоритетен обществен интерес съгласно становището на Комисията.“

8

Член 28, параграф 2 от Основния закон (Grundgesetz) е със следното съдържание:

„На общините се гарантира правото да регламентират на своя отговорност в рамките на закона всички въпроси от значение за местната общност. Право на самоуправление в рамките на възложените им по закон функции и при определените в закона условия имат и сдруженията на общини. Самоуправление се гарантира и за основни елементи на финансовата самостоятелност, като по-специално правото на общините да осигуряват данъчните си ресурси и да определят данъчната ставка в зависимост от икономическите възможности на данъкоплатците.“

9

Запитващата юрисдикция тълкува тази разпоредба в смисъл, че конституционно гарантираната административна автономия на общините им осигурява възможността техните интереси да бъдат взети предвид, когато мерки, чийто обхват излиза извън територията на общините, имат трайни последици върху тяхното развитие или са трайна пречка пред достатъчно конкретни и сериозни проекти. Това важи и за мерките, приети извън територията на общината, доколкото тя е специално и видимо засегната.

10

Stadt Papenburg е пристанищен град във федерална провинция Долна Саксония, разположен на бреговете на река Емс, в който има корабостроителница.

11

За да се даде възможност на корабите, чиято дълбочина на газене е 7,3 метра, да плават между корабостроителницата и Северно море, коритото на река Емс трябва да бъде издълбано посредством „необходимото драгиране“. С решение на Wasser-und Schifffahrtsdirektion Nordwest (дирекция за водите и корабоплаването в северозападната област) от 31 май 1994 г. на Stadt Papenburg, Landkreis Emsland и Wasser-und Schifffahrtsamt Emden (служба за водите и корабоплаването на Emden) е разрешено да извършат, ако е необходимо, драгажни работи в тази река. Посоченото решение е окончателно и в съответствие с германското право предполага, че и бъдещото „необходимо драгиране“ се счита за разрешено.

12

На 17 февруари 2006 г. Bundesrepublik Deutschland уведомява Комисията, че части от река Емс, които се намират надолу по течението, след територията на община Stadt Papenburg, наречени „Unterems und Außenems“ (долен Ems и външен Ems), могат да се приемат като потенциални ТЗО по смисъла на Директивата за местообитанията.

13

Комисията включва тези части от река Емс в своя проектосписък с ТЗО. Тя иска от Bundesrepublik Deutschland да даде съгласието си за това в съответствие с член 4, параграф 2, първа алинея от Директивата за местообитанията.

14

На 20 февруари 2008 г. Stadt Papenburg подава жалба до Verwaltungsgericht Oldenburg, за да попречи на Bundesrepublik Deutschland да даде съгласието си. Stadt Papenburg изтъква, че съгласие от страна на тази държава членка би представлявало нарушение на административната автономия, с която този град разполага по силата на германското конституционно право.

15

Според Stadt Papenburg неговите планове и инвестиции, както и икономическото му развитие като пристанищен град с корабостроителница, зависят от това този град да може да предлага на големите плавателни съдове възможността да продължат да плават по река Емс. Опасенията са, че ако Unter-und Außenems бъдат включени в списъка на ТЗО, в бъдеще необходимото за тази цел драгиране във всеки случай ще бъде подложено на предвидената в член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията оценка.

16

Bundesrepublik Deutschland иска жалбата да бъде отхвърлена. Тя поддържа, че отчитането на интересите, на което се позовава Stadt Papenburg, при вземане на разглежданото в главното производство решение за съгласие би представлявало нарушение на общностното право. В изпълнение на член 4, параграф 2, първа алинея от Директивата за местообитанията държавата членка би могла да вземе решение в това отношение само въз основа на критерии, свързани с околната среда.

17

С Определение от 31 март 2008 г., което се ползва със сила на пресъдено нещо, Verwaltungsgericht Oldenburg уважава подадената от Stadt Papenburg молба за допускане на обезпечение и забранява на Bundesrepublik Deutschland да дава съгласието си, преди този съд да се е произнесъл по жалбата.

18

При тези условия Verwaltungsgericht Oldenburg решава да спре производството и да отправи до Съда следните преюдициални въпроси:

19

С молба, подадена в секретариата на Съда на 17 декември 2009 г., Stadt Papenburg иска от Съда да разпореди възобновяване на устната фаза на производството съгласно член 61 от Процедурния правилник.

20

В подкрепа на молбата си Stadt Papenburg посочва, че отговорът на петия преюдициален въпрос, предложен на Съда от генералния адвокат в заключението му, се гради около описание на факти, които могат въведат Съда в заблуждение. В частност Stadt Papenburg подчертава, че обратно на впечатлението, което оставял генералният адвокат, решението за съгласие на Wasser-und Schifffahrtsdirektion Nordwest от 31 май 1994 г., с което на Stadt Papenburg, Landkreis Emsland и Wasser-und Schifffahrstsamt Emden се разрешава да извършват драгажни работи по река Емс, когато това се окаже необходимо, не е първото решение от този вид, що се отнася до възможността да се плава по река Емс. От друга страна, не следвало да се счита, че Емс е река, която в естествено състояние позволява в нея да плават кораби с дълбочина на газене до 6,3 метра. До подобна възможност се стигнало в резултат на разрешените по-рано драгажни работи. Накрая Stadt Papenburg оспорва и изложените от генералния адвокат доводи в подкрепа на отговора му на първия преюдициален въпрос.

21

В това отношение следва да се напомни, че Съдът може — служебно или по предложение на генералния адвокат, както и по искане на страните — да разпореди възобновяване на устната фаза на производството съгласно член 61 от своя процедурен правилник, ако счита, че делото не е достатъчно изяснено или трябва да се реши въз основа на довод, който страните не са разисквали (вж. по-специално Решение от 26 юни 2008 г. по дело Burda, C-284/06, Сборник, стp. I-4571, точка 37, както и Решение от 8 септември 2009 г. по дело Liga Portuguesa de Futebol Profissional и Bwin International, C-42/07, Сборник, стр. I-7633, точка 31).

22

В конкретния случай изглежда, че в твърденията си Stadt Papenburg по същество изтъква, от една страна, че някои факти, на които се основава анализът на генералния адвокат, са неточни, и от друга страна, че становището му относно тълкуването на член 4, параграф 2, първа алинея от Директивата за местообитанията е погрешно.

23

Що се отнася до първия пункт, следва да се отбележи, че по силата на член 234 ЕО, основаващ се на ясно разделение на функциите между националните юрисдикции и Съда, последният е оправомощен единствено да се произнася по тълкуването или валидността на дадена общностна разпоредба с оглед на фактите, които са му посочени от националната юрисдикция (вж. по-специално Решение от 16 март 1978 г. по дело Oehlschläger, 104/77, Recueil, стp. 791, точка 4, както и Решение от 16 септември 1999 г. по дело WWF и др., C-435/97, Recueil, стp. I-5613, точка 31), като тези факти, заедно с представените от запитващата юрисдикция данни от правна страна, трябва да позволят на Съда да бъде полезен с отговора си на въпросите, които са му поставени (вж. в този смисъл по-специално Решение от 11 септември 2008 г. по дело Eckelkamp и др., C-11/07, Сборник, стp. I-6845, точка 28).

24

Налага се обаче изводът, че актът за преюдициално запитване съдържа цялата необходима информация, за да може Съдът да бъде полезен с отговора си на поставените му въпроси, и по-специално на първия въпрос.

25

Що се отнася до втория пункт, достатъчно е да се констатира, че молбата на Stadt Papenburg не съдържа никаква информация, която да покаже ползата или необходимостта от възобновяване на устната фаза на производството.

26

При това положение, след изслушване на генералния адвокат Съдът решава, че не следва да се разпореди възобновяване на устната фаза на производството.

27

Следва да се напомни, че член 4, параграф 2, първа алинея от Директивата за местообитанията предвижда, че въз основа на установените в приложение III, етап 2 критерии Комисията, в съгласие с държавите членки, съставя от списъците на държавите членки проектосписък на ТЗО за всеки от биогеографските региони, споменати в член 1, точка в), подточка iii) от посочената директива.

28

Приложение III към Директивата за местообитанията, което урежда критериите за избор на териториите, отговарящи на изискванията за ТЗО и за обявяване като специални защитени зони, изброява, що се отнася до съдържащия се в посоченото приложение етап 2, критериите за оценка на значението за Общността на териториите, включени в националните списъци.

29

Тези критерии за оценка обаче са определени в съответствие с целта за опазване на естествените местообитания или на дивата фауна и флора, които се съдържат съответно в приложение I или приложение II от Директивата за местообитанията, както и с целта за кохерентност на „Натура 2000“, а именно европейската екологична мрежа на специални защитени зони, предвидена в член 3, параграф 1 от Директивата за местообитанията.

30

От това следва, че сам по себе си член 4, параграф 2, първа алинея от Директивата за местообитанията не предвижда при съставяне от Комисията, в съгласие с държавите членки, на проектосписък на ТЗО да бъдат вземани предвид изисквания, различни от свързаните с опазване на естествените местообитания, както и на дивата фауна и флора, или с изграждането на мрежата „Натура 2000“.

31

Ако във фазата на класиране, уредена в член 4, параграф 2, първа алинея от Директивата за местообитанията, бе позволено на държавите членки да отказват да дават съгласие по различни от свързаните с опазване на околната среда съображения, тогава би било застрашено постигането на целта, посочена в член 3, параграф 1 от Директивата за местообитанията, а именно изграждането на мрежата „Натура 2000“, състояща се от територии, обхващащи типовете естествени местообитания от приложение I към тази директива и местообитанията на видовете от приложение II към същата директива, и която трябва да осигури запазването или където е подходящо, възстановяването на благоприятно състояние на опазване на тези типове естествени местообитания и местообитанията на видовете в техния естествен район на разпространение.

32

В частност такъв би бил случаят ако тези държави членки можеха да откажат да дадат съгласието си поради икономическите, социалните и културните изисквания, както и поради регионалните и местните особености, към които препраща член 2, параграф 3 от Директивата за местообитанията, който впрочем не представлява, както отбелязва генералният адвокат в точка 38 от заключението си, самостоятелна дерогация от въведения от тази директива общ режим на защита.

33

В резултат на това на първия въпрос следва да се отговори, че член 4, параграф 2, първа алинея от Директивата за местообитанията трябва да се тълкува в смисъл, че не разрешава на държава членка да откаже по различни от свързаните с опазване на околната среда съображения да даде съгласието си за включването на една или няколко територии в съставяния от Комисията проектосписък на ТЗО.

34

Предвид отговора, даден на първия въпрос, не следва да се дава отговор на втория, третия и четвъртия въпрос.

35

С петия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали продължителни работи по поддръжка на разглеждания в спора по главното производство фарватер на естуар, които не са непосредствено свързани или не са необходими за управлението на територията и които вече са одобрени съгласно националното право преди изтичането на срока за транспониране на Директивата за местообитанията, доколкото могат да окажат значително влияние върху съответната територия, трябва да бъдат подложени на оценка за въздействието им върху тази територия в изпълнение на член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията, в случай че тези работи продължат, след като територията бъде включена в списъка на ТЗО, в съответствие с член 4, параграф 2, трета алинея от тази директива.

36

По силата на член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията планове или проекти, които могат да окажат значително влияние върху съответната територия, не могат да бъдат разрешени без предварителна оценка на въздействието им върху тази територия (Решение от 7 септември 2004 г. по дело Waddenvereniging и Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, Recueil, стp. I-7405, точка 22).

37

При това положение следва първо да се прецени дали разглежданите в главното производство драгажни работи попадат в обхвата на понятието за „планове“ или „проекти“, което се съдържа в член 6, параграф 3, първо изречение от Директивата за местообитанията.

38

В това отношение е важно да се напомни, че като установява липсата на определение в Директивата за местообитанията на понятията „планове“ и „проекти“, Съдът отбелязва, че понятието „проект“, съдържащо се в член 1, параграф 2, второ тире от Директива 85/337/ЕИО от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (OВ L 175, стp. 40; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 1, стр.174), е релевантно за определянето на понятието „планове“ или „проекти“ по смисъла на Директивата за местообитанията (Решение по дело Waddenvereniging и Vogelbeschermingsvereniging, посочено по-горе, точки 23, 24, както и точка 26).

39

Дадена дейност, състояща се в драгажни работи по фарватер, обаче може да попада в обхвата на понятието „проект“ по смисъла на член 1, параграф 2, второ тире от Директива 85/337, където се посочва „друга намеса в естествената околна среда и ландшафта, включително добив на природни ресурси“.

40

При това положение може да се счита, че такава дейност се обхваща от понятието „проекти“, съдържащо се член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията.

41

На следващо място, фактът, че посочената дейност е окончателно разрешена по силата на националното право преди изтичането на срока за транспониране на Директивата за местообитанията сам по себе си не представлява пречка пред възможността при всяка намеса във фарватера тази дейност да се счита за различен проект по смисъла на Директивата за местообитанията.

42

В противен случай за посочените драгажни работи по разглеждания фарватер, които не са непосредствено свързани или необходими за управлението на територията, доколкото могат да окажат значително влияние върху нея, a priori никога няма да се извършва предварителна оценка на въздействието им върху тази територия по смисъла на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, както и няма да се прилага процедурата, предвидена в параграф 4 от този член.

43

Също така има опасност да не бъде гарантирано изцяло постигането на посочената в Директивата за местообитанията цел за опазване на естествените местообитания, както и на дивата флора и фауна.

44

Обратно на поддържаното от Stadt Papenburg и Комисията, няма съображение, изведено от принципите на правната сигурност и на защита на оправданите правни очаквания, което да изключва възможността драгажните работи по разглеждания в главното производство фарватер — макар за тях по силата на националното право да е дадено постоянно разрешение — в качеството им на последователно извършвани отделни проекти да бъдат подложени на процедурата, предвидена в член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията.

45

Що се отнася до принципа на правната сигурност, в частност той изисква правна уредба, която има неблагоприятни последици по отношение на частноправните субекти, да бъде ясна и точна, а нейното прилагане — предвидимо за правните субекти (Решение от 7 юни 2005 г. по дело VEMW и др., C-17/03, Recueil, стp. I-4983, точка 80). Директивата за местообитанията обаче изпълнява тези изисквания, що се отнася до положението, разглеждано в главното производство.

46

Що се отнася до принципа на защита на оправданите правни очаквания, е важно да се отбележи, че съгласно постоянната съдебна практика новата правна норма се прилага незабавно спрямо бъдещите последици от положение, възникнало при действието на старата правна норма, и че приложното поле на принципа на защита на оправданите правни очаквания не би могло да бъде разширено дотолкова, че да възпрепятства изобщо прилагането на новата правна норма спрямо бъдещите последици от положения, възникнали при действието на предходната норма (вж. по-специално Решение от 29 януари 2002 г. по дело Pokrzeptowicz-Meyer, C-162/00, Recueil, стp. I-1049, точки 50 и 55).

47

Накрая, следва да се отбележи, че ако по-специално предвид повторяемостта, естеството и условията, при които се извършват разглежданите в главното производство работи по поддръжка, те могат да бъдат считани за една-единствена дейност — в частност когато тяхната цел е да поддържат определена дълбочина на фарватера посредством редовно и необходимо за тази цел драгиране, — тези работи по поддръжка могат да се приемат за един и същ проект по смисъла на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията.

48

В този случай за подобен проект, за който е дадено разрешение преди датата на изтичане на срока за транспониране на Директивата за местообитанията, не биха могли да се прилагат предвидените от тази директива предписания относно процедурата за предварителна оценка на въздействието на проекта върху засегнатата територия (вж. в този смисъл Решение от 23 март 2006 г. по дело Комисия/Австрия, C-209/04, Recueil, стp. I-2755, точки 53—62).

49

Все пак, при положение че в съответствие с член 4, параграф 2, трета алинея от Директивата за местообитанията съответната територия бъде включена в приемания от Комисията списък с територии, избрани като ТЗО, за изпълнението на подобен проект ще се прилага член 6, параграф 2 от тази директива, който позволява да бъде постигната основната цел за запазване и защита на качеството на околната среда, в това число и опазване на естествените местообитания, както и на дивата флора и фауна, и въвежда задължение за обща защита, състояща се в това да се предотврати влошаването на състоянието и обезпокояването на видовете, които могат да имат значително въздействие с оглед на целите на настоящата директива (вж. Решение по дело Waddenvereniging и Vogelbeschermingsvereniging, посочено по-горе, точки 37 и 38, както и Решение от 13 януари 2005 г. по дело Dragaggi и др., C-117/03, Recueil, стp. I-167, точка 25). Преди Комисията да приеме посочения списък, такава територия — доколкото вече фигурира в предаден на Комисията национален списък с оглед включването ѝ в списъка на Общността — не би трябвало, по силата на член 4, параграф 1 от Директивата за местообитанията, да бъде обект на намеса, която е в състояние да увреди сериозно екологичните ѝ характеристики (Решение от 14 септември 2006 г. по дело Bund Naturschutz in Bayern и др., C-244/05, Recueil, стp. I-8445, точка 44, както и точка 47).

50

Предвид гореизложеното на петия въпрос следва да се отговори, че член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията трябва да се тълкува в смисъл, че продължителни работи по поддръжка на фарватера на естуари, които не са свързани с управлението на територията или не са необходими за нейното управление, и които вече са одобрени съгласно националното право преди изтичането на срока за транспониране на Директивата за местообитанията, трябва — доколкото представляват проект и могат да окажат значително влияние върху съответната територия — да бъдат подложени на оценка за въздействието им върху тази територия в изпълнение на посочените разпоредби, в случай че тези работи продължат и след включването на територията в списъка на ТЗО в съответствие с член 4, параграф 2, трета алинея от тази директива.

51

Ако по-специално предвид повторяемостта, естеството и условията, при които се извършват посочените работи по поддръжка, те могат да бъдат считани за една-единствена дейност — в частност когато тяхната цел е да поддържат определена дълбочина на фарватера посредством редовно и необходимо за тази цел драгиране, — тези работи по поддръжка могат да се приемат за един и същ проект по смисъла на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията.

52

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (втори състав) реши: