PL

Bruksela, dnia 12.1.2011

KOM(2011) 11 wersja ostateczna

ROCZNE SPRAWOZDANIE GOSPODARCZE

ZAŁĄCZNIK 1

SPRAWOZDANIE Z POSTĘPU PRAC DOTYCZĄCYCH STRATEGII „EUROPA 2020”

ROCZNE SPRAWOZDANIE GOSPODARCZE

ZAŁĄCZNIK 1

SPRAWOZDANIE Z POSTĘPU PRAC DOTYCZĄCYCH STRATEGII „EUROPA 2020”

Roczne sprawozdanie gospodarcze, rozpoczynające pierwszy „europejski okres oceny”, pojawia się w kluczowym momencie dla Unii Europejskiej. Po dwóch latach Europa powoli podnosi się z recesji. Ożywienie gospodarcze nasila się i nabiera tempa, mimo że rynki krajowe oraz sektor finansowy ciągle jeszcze wymagają działań naprawczych i reform.

Perspektywy uległy poprawie, nadchodzi zatem czas na zdecydowane działania polityczne. Wysiłki na rzecz podźwignięcia Europy z kryzysu nigdy nie oznaczały jedynie powrotu do normalnego stanu rzeczy. Kryzys obnażył główne słabe punkty europejskiej gospodarki i ujawnił nasilający się brak równowagi wewnętrznej. Naprawa gospodarcza oparta na zrównoważonym rozwoju sprzyjającym tworzeniu nowych miejsc pracy będzie możliwe, jedynie jeśli rozwiążemy problemy wynikające z wad strukturalnych. Europa może wykorzystać kryzys, aby zainicjować głęboką transformację swojej struktury gospodarczej.

W porównaniu z innymi regionami świata Europa względnie lepiej poradziła sobie z kryzysem i zamortyzowała jego uderzenie, nadal jednak istnieje ryzyko, że tempo wychodzenia z globalnego kryzysu ulegnie spowolnieniu. Kryzys w dalszym stopniu pogłębił różnice w wydajności pracy w porównaniu ze Stanami Zjednoczonymi. Konkurencyjność cenowa i kosztowa pozostaje problemem. Gospodarki wschodzące odzyskują tempo wzrostu szybciej niż UE, choć niektóre z nich również napotykają poważne problemy gospodarcze.

Strategia „Europa 2020” stanowi plan działania, który UE oraz jej państwa członkowskie przyjęły, aby pomóc Europie „wyjść z kryzysu silniejszą, tak wewnętrznie, jak i na arenie międzynarodowej” 1 . Wydobycie Europy z kryzysu wymaga skoordynowanego i wszechstronnego programu reform, obejmującego konsolidację budżetową, przywrócenie stabilnych warunków makroekonomicznych oraz koncentracja już na wstępie środków sprzyjających wzrostowi.

UE oraz państwa członkowskie ponoszą zbiorową odpowiedzialność za podjęcie niezbędnych – choć trudnych – zorientowanych na przyszłość reform strukturalnych, którym towarzyszyć musi uporządkowanie sytuacji budżetowej oraz przywrócenie prawidłowych warunków makroekonomicznych.

Europa powinna przyspieszyć koordynację reform i polityki gospodarczej, aby zapewnić spójność dostosowań makroekonomicznych, konsolidacji budżetowej oraz reform politycznych. O ile konsolidacja budżetowa jest niezbędnym warunkiem wzrostu gospodarczego, nie jest wystarczającym czynnikiem zdolnym pobudzić ten wzrost. Jeśli zabraknie proaktywnych strategii politycznych, w najbliższym dziesięcioleciu potencjalny wzrost prawdopodobnie nadal będzie niewielki. Zależeć on będzie w decydującej mierze od warunków działania dla przemysłu i przedsiębiorstw, a w szczególności dla MŚP. Zaś bez wzrostu gospodarczego konsolidacja budżetowa stanie się jeszcze trudniejsza.

Rada Europejska z czerwca 2010 r. wprowadziła pojęcie „europejskiego okresu oceny”, wiążące rozwój polityki makroekonomicznej oraz reformy strukturalne w ramach strategii „Europa 2020”. „Europejski okres oceny” stanowi przedział czasu w pierwszej połowie każdego roku, kiedy to porównuje się sprawozdania państw członkowskich składane w ramach Paktu na rzecz stabilności i wzrostu oraz strategii „Europa 2020”, a następnie przekazuje państwom członkowskim wytyczne i zalecenia poprzedzające zakończenie prac nad budżetami krajowymi. Taka praktyka poprawi wstępną koordynację polityki gospodarczej i nadzór nad nią w UE, oferując przy tym korzyści płynące z jednoczesnego posiadania wspólnego programu na poziomie UE oraz podejmowania indywidualnie dostosowanych działań na poziomie krajowym. Dzięki temu UE ma czas, aby wyciągnąć wnioski z rozwoju sytuacji w państwach członkowskich, a te z kolei mogą uwzględnić w swojej polityce krajowej na kolejny rok europejską perspektywę i wytyczne.

W ramach tego nowego cyklu koordynacji polityki każdego roku Komisja przedstawi w postaci rocznego sprawozdania gospodarczego swoją ocenę głównych wyzwań gospodarczych stojących przed Unią Europejską oraz zalecane działania priorytetowe mające na celu zaradzenie istniejącym problemom. Na tej podstawie Rada Europejska na wiosennym posiedzeniu przedstawi wytyczne w odniesieniu do najważniejszych przyszłych wyzwań. W oparciu o te wytyczne państwa członkowskie przygotują w ramach swych programów stabilności lub konwergencji średniookresowe strategie budżetowe oraz określą w ramach krajowych programów reform środki niezbędne do realizacji celów określonych w strategii „Europa 2020” oraz usunięcia przeszkód hamujących wzrost gospodarczy. Oba dokumenty zostaną przedłożone równocześnie do połowy kwietnia. W ostatniej fazie „okresu oceny”, przed latem, Rada wyda w oparciu o zalecenia Komisji wytyczne polityczne uwzględniające specyfikę każdego państwa. A zatem państwa członkowskie będą mogły uwzględnić te wytyczne w pracach nad budżetem na kolejny rok.

W pierwszym „europejskim okresie oceny” w rocznym sprawozdaniu gospodarczym przedstawiono przede wszystkim kluczowe informacje na temat działań, które państwa członkowskie powinny potraktować priorytetowo. Analiza stanowiąca podstawę tych informacji została przedstawiona w trzech sprawozdaniach towarzyszących.

1.Położenie już na wstępie nacisku na inicjatywy sprzyjające wzrostowi

Działania na poziomie państw członkowskich mają podstawowe znaczenie dla uniknięcia „scenariusza straconej dekady”…

Badanie sytuacji makroekonomicznej oraz rynków pracy w całej Unii Europejskiej wykazało, że aby uniknąć spowolnienia wzrostu oraz utraty miejsc pracy („scenariusz straconej dekady”), państwa członkowskie powinny podjąć działania już w 2011 i 2012 r. Najpilniejszym zadaniem jest wyjście z błędnego koła krytycznego zadłużenia, zakłóceń na rynkach finansowych oraz niskiego wzrostu gospodarczego obserwowanego w niektórych państwach członkowskich. Głównym priorytetem jest uporządkowanie polityki budżetowej przy jednoczesnym zabezpieczeniu sprzyjających wzrostowi strategii politycznych oraz sprawnym uzdrowieniu sektora finansowego w celu wejścia na drogę naprawy gospodarczej. Kolejny priorytet to szybkie ograniczenie bezrobocia oraz wdrożenie skutecznych reform rynku pracy w celu stworzenia lepszych i liczniejszych miejsc pracy. Realizacja tych priorytetów będzie skuteczna, o ile będą jej towarzyszyć jednoczesne wysiłki na rzecz ożywienia tempa wzrostu gospodarczego.

Skuteczne reformy obejmą poprawę funkcjonowania rynku pracy i rynku produktów, stymulowanie innowacji oraz poprawę warunków ramowych dla przedsiębiorców w Europie. Pozwoli to przyciągnąć większą liczbę inwestycji prywatnych, które z kolei poprawią sytuację w zakresie finansów publicznych. Jeśli zaś chodzi o rynek pracy, wysiłki na rzecz reform powinny się skupić na zaradzeniu problemom, takim jak niski udział określonych grup w rynku pracy oraz słabe funkcjonowanie rynku pracy. Tego typu polityka wpłynie korzystnie również na konsolidację budżetową, generując wyższe wpływy z podatków oraz sprzyjając obniżeniu wydatków publicznych na transfery socjalne. Pomoże również ograniczyć ryzyko przyszłej nierównowagi makroekonomicznej. Reformy strukturalne mogą przynieść znaczne korzyści nawet w perspektywie krótkoterminowej. Zyski w postaci wzrostu produkcji i zatrudnienia napędzane są przez doskonalenie warunków ramowych oraz reformy rynku produktowego i rynku pracy.

Wysiłki na poziomie krajowym powinny być wspierane za pomocą inicjatyw przewodnich oraz instrumentów unijnych

Działania na szczeblu unijnym pomogą przyspieszyć wzrost gospodarczy w sposób inteligentny, zrównoważony i sprzyjający włączeniu społecznemu. Komisja przedstawiła ambitny plan działania, który ma zostać zrealizowany dzięki siedmiu inicjatywom przewodnim oraz równoległym działaniom w zakresie polityk horyzontalnych wspierających odnośną strategię.

Komisja przedstawiła siedem inicjatyw przewodnich określonych w strategii „Europa 2020” 2 . Każda z nich podejmuje konkretne zagadnienia i przedstawia konkretne środki dotyczące określonych obszarów polityki. Ich rzeczywiste znaczenie wynika z faktu, że są one ze sobą ściśle powiązane i wspierają się wzajemnie. Pewne kluczowe środki, takie jak stworzenie nowego systemu praw własności intelektualnej, są ważne dla różnych inicjatyw przewodnich – w tym przypadku dla Unii innowacji, Polityki przemysłowej oraz Europejskiej agendy cyfrowej.

Realizacja strategii „Europa 2020” zależy również od skutecznej mobilizacji oraz przesunięcia punktu ciężkości wszystkich instrumentów unijnych oraz narzędzi wspierających reformy. W tym celu w strategii wezwano do działania na rzecz wzmocnienia jednolitego rynku, budżetu UE oraz ulepszenia narzędzi w zakresie zewnętrznych działań gospodarczych oraz dostosowania ich do realizacji celów określonych w strategii „Europa 2020”:

–zgodnie ze wspomnianym zobowiązaniem Komisja zainicjowała debatę na temat przyszłego Aktu o jednolitym rynku, aby ożywić jednolity rynek oraz wykorzystać nowe źródła wzrostu 3 ;

–w komunikacie „Przegląd budżetu UE” określono ogólne wskazówki oraz możliwości dotyczące tego, jak za pomocą budżetu UE można wesprzeć realizację celów określonych w strategii „Europa 2020”, lepiej odzwierciedlając zapisane w strategii priorytety w polityce wydatków UE 4 ;

–wreszcie w komunikacie „Handel, wzrost i polityka światowa: polityka handlowa jako kluczowy element strategii Europa 2020” określono, w jaki sposób polityka w dziedzinie handlu i inwestycji może stać się główną siłą napędową wzrostu 5 .

Działania priorytetowe na rzecz rozwoju na poziomie UE

W strategii „Europa 2020” przedstawiono szereg zintegrowanych reform politycznych, które zostaną wdrożone w nadchodzących latach. Aby dostosować się do skali naglącego wyzwania, jakim jest przyspieszenie ożywienia gospodarczego oraz procesu tworzenia nowych miejsc pracy, wysiłki UE w latach 2011 i 2012 powinny koncentrować się na przyjęciu tych środków, które w najbardziej bezpośredni sposób wspierają działania reformatorskie państw członkowskich, nie wymagają dużych inwestycji publicznych oraz mają największy wpływ na wzrost i tworzenie miejsc pracy. W związku z tym, aby pobudzić wzrost gospodarczy, Komisja położy nacisk na szereg priorytetowych środków na poziomie UE. Środki te, wybrane spośród strategii politycznych określonych w inicjatywach przewodnich, powinny przynosić oczywiste korzyści gospodarcze w krótkiej i średniej perspektywie, a ich przyjęcie powinno być możliwe stosunkowo szybko. Dla przykładu w pierwszym rzędzie należy zapewnić przejście jednolitego rynku do kolejnego etapu, wykorzystując pełen potencjał sektora usług, przyciągając kapitał prywatny w celu finansowania szybko rozwijających się innowacyjnych przedsiębiorstw, modernizując systemy normalizacyjne oraz systemy praw własności intelektualnej, a także zapewniając opłacalny dostęp do energii. Komisja zaproponuje również środki w obszarze podatku VAT, wspólnej jednolitej podstawy opodatkowania osób prawnych oraz podatków od energii, aby poprawić otoczenie podatkowe dla przedsiębiorców, walczyć z podwójnym opodatkowaniem oraz zrealizować unijną strategię dotyczącą klimatu i energii.

Waga sektora usług jako takiego oraz jako źródła nakładów dla innych sektorów sprawia, że silniejszy wewnętrzny rynek usług jest ważną siłą napędową wzrostu oraz tworzenia miejsc pracy dla gospodarek UE. Pełne wdrożenie dyrektywy o usługach poprawi konkurencyjność, unowocześni ramy regulacyjne oraz przyspieszy ważne reformy strukturalne. Należy podjąć dalsze działania na rzecz pogłębienia wewnętrznego rynku usług.

Środki propagujące bardziej otwarte i skuteczne zamówienia publiczne mogą w znacznym stopniu ograniczyć koszty sektora publicznego oraz pobudzić konkurencję na odnośnych rynkach. Skuteczne wykorzystanie wynikłych z tego oszczędności może przynieść wymierne korzyści makroekonomiczne. Lepszy dostęp do rynków zamówień publicznych w państwach trzecich może również przynieść dodatkowe zyski w Europie.

Lepsza infrastruktura w zakresie zrównoważonej energii, transportu i technologii informacyjnych (a zwłaszcza technologii szerokopasmowej) może przyczynić się do wspierania rozwoju i tworzenia miejsc pracy, zgodnie z długoterminowymi celami w zakresie obniżania emisyjności. W tym kontekście wykorzystanie innowacyjnych form finansowania, takich jak obligacje na finansowanie projektów UE, może wzmocnić zdolności adaptacyjne gospodarki.

Na poziomie mikroekonomicznym większa konkurencja w sektorze transportu i sektorze energetycznym mogłaby doprowadzić do poprawy wydajności gospodarki dzięki pojawieniu się nowych dostawców, spadkowi cen oraz bardziej racjonalnemu wykorzystaniu siły roboczej i kapitału za sprawą innowacji. Na poziomie makroekonomicznym środki te doprowadziłyby do wzrostu aktywności gospodarczej, ponieważ zyski uzyskane w sektorach transportu i energii mogą zostać rozszerzone na pozostałe dziedziny gospodarki, jako że te właśnie czynniki produkcji mają zasadniczy wpływ na jej koszty.

Przemysł i produkcja stanowią główne źródło innowacji i rozwoju technologicznego w sektorze prywatnym i są odpowiedzialne za większość unijnego wywozu. Ożywienie tych sektorów jest niezbędne dla wzrostu gospodarczego. Jednocześnie sprawnie funkcjonujący jednolity rynek ekologicznych usług i towarów stwarza dalsze możliwości wzrostu, innowacji i nowych miejsc pracy.

Jeśli chodzi o normalizację, ważne jest, aby Europa była światowym liderem w tym zakresie. W związku z tym Komisja zaproponuje środki mające na celu przyspieszenie i unowocześnienie procesu normalizacji w Europie, w tym w zakresie technologii informacyjnych i komunikacyjnych (TIK). Szybko rozwijająca się i wewnętrznie połączona dziedzina TIK stanowi pod tym względem rzeczywiście szczególne wyzwanie. Komisja będzie również opracowywać poszczególne ogólnounijne standardy, aby pomóc w utworzeniu rynku innowacyjnych, zasobooszczędnych oraz niskoemisyjnych produktów i technologii.

Aby ułatwić transakcje transgraniczne w ramach jednolitego rynku, w 2011 r. Komisja przedstawi ponadto przyjazny instrument prawny dotyczący europejskiego prawa umów, które przedsiębiorcy i konsumenci mogą wybrać w odniesieniu do transakcji realizowanych w ramach jednolitego rynku. Przedstawi również rozporządzenie ułatwiające transgraniczne odzyskiwanie długów, w tym również poprzez zajmowanie rachunków bankowych. Powinno to poprawić obecną sytuację, gdzie w ramach UE odzyskiwanych jest zaledwie 37 % zagranicznych długów.

Aby zmienić obecną sytuację, gdzie na terytorium Unii zasoby online nie zawsze są prawnie dostępne za granicą, Komisja przedstawi europejskie ramy dotyczące własności intelektualnej, które przyspieszą rozwój handlu elektronicznego, a zwłaszcza sektorów technologii cyfrowej.

Jeśli chodzi o dostęp do finansowania, zwłaszcza w przypadku MŚP oraz innowacyjnych przedsiębiorstw w fazie rozruchu, pakiet środków takich jak „jednolity paszport europejski” dla kapitału podwyższonego ryzyka mających na celu usunięcie transgranicznych barier, w tym barier podatkowych wynikających z różnic w przepisach krajowych, może przyczynić się do obniżenia kosztów finansowania nowych przedsiębiorstw dzięki niższym premiom za ryzyko, a tym samym wspierać innowacje. Komisja zajmie się również kwestią przyciągnięcia do UE długoterminowych inwestycji zagranicznych.

2.Pierwsze kroki na drodze do realizacji celów strategii „Europa 2020”

Rada Europejska, która w trakcie swego posiedzenia w czerwcu 2010 r. przyjęła strategię „Europa 2020” oraz jej pięć nadrzędnych celów, zaapelowała do państw członkowskich, które „muszą teraz we własnym zakresie podejmować działania zmierzające do wdrożenia tych priorytetów polityki. Powinny one, w ścisłej współpracy z Komisją, szybko opracować ostateczne cele krajowe, z uwzględnieniem sytuacji wyjściowych i krajowych uwarunkowań poszczególnych państw członkowskich oraz w zgodzie z ich krajowymi procedurami decyzyjnymi. Powinny także rozpoznać główne przeszkody ograniczające wzrost gospodarczy i wskazać w krajowych programach reform, jak zamierzają sobie z nimi poradzić”.

Jesienią 2010 r. państwa członkowskie, w ścisłej współpracy z Komisją, pracowały nad określeniem celów krajowych oraz strategii umożliwiających ich realizację. Zostały poproszone o przedłożenie do połowy listopada projektów krajowych programów reform (KPR) przedstawiających zakładane cele krajowe i planowane reformy niezbędne do ich osiągnięcia i do usunięcia długotrwałych barier wzrostu gospodarczego. Ważnym elementem strategii jest możliwość indywidualnego określenia przez państwa członkowskie ich ambicji dotyczących realizacji celów strategii „Europa 2020”. Zapewnia ona „polityczną odpowiedzialność” za wyznaczone cele, oznacza bowiem, że są one przedmiotem wewnętrznej debaty politycznej.

Z wyjątkiem dwóch państw członkowskich wszystkie pozostałe określiły cele krajowe. W niektórych przypadkach przedstawiły jedynie cele tymczasowe lub jakościowe. Ponadto z uwagi na wstępny charakter szacunków niektóre cele zostały określone w przedziałach lub też jako „cele minimalne” ustalone w oparciu o bieżącą politykę.

Wyciągnięcie ostatecznych wniosków ze wstępnych danych liczbowych przedstawionych w projektach KPR nie jest możliwe, można natomiast wyodrębnić pewne trendy ogólne. Istnieje ryzyko, że cele krajowe będą stosunkowo mało ambitne, przy czym nacisk zostanie położony na środki krótkoterminowe, a za mało uwagi poświęci się pracom nad długofalowymi reformami obejmującymi okres do 2020 r. W założeniu określenie celów nie miało ograniczać się wyłącznie do przedstawienia liczb – miało ono stworzyć bodziec do działania, gdzie każde państwo członkowskie zobowiązuje się do podjęcia wysiłków na rzecz wymiernych postępów w kluczowych obszarach określonych w ramach pięciu nadrzędnych celów. W większości przypadków zgrupowanie tymczasowych celów krajowych wykazuje, że UE ma jeszcze przed sobą długą drogę, zanim osiągnie swoje najważniejsze cele uzgodnione przez Radę Europejską. Zrozumiałe jest, że w czasach gospodarczej niepewności przyjęcie ambitnych zobowiązań może być trudne dla niektórych państw członkowskich. Niemniej jednak logika długoterminowych krajowych programów reform zakłada przyjęcie trajektorii reform uwzględniającej sytuację obecną i zakładającej jako cel osiągnięcie właściwych rezultatów pod koniec wyznaczonego okresu. Uznając fakt, że jest to pierwszy rok, kiedy obowiązuje nowe podejście, oraz uznając szczególne wyzwania, przed którymi stoi wiele państw członkowskich próbujących ustanowić bardziej ambitne cele przy jednoczesnej konsolidacji budżetowej, Komisja proponuje przeprowadzenie przeglądu śródokresowego w 2014 r. Pozwoli to UE na przeanalizowanie, czy osiągnięcie pożądanych postępów jest możliwe, oraz podjęcie dodatkowych środków, o ile zajdzie taka potrzeba.

W dalszej części sprawozdania przedstawiono wstępny przegląd wstępnych celów krajowych, na bieżącą chwilę, ujętych w tabeli w załączniku. Do kwietnia 2011 r. wszystkie państwa członkowskie powinny określić dokładne, wiążące cele krajowe w zakresie wszystkich pięciu nadrzędnych celów UE. Począwszy od następnego roku w ramach rocznego sprawozdania gospodarczego bardziej rygorystycznie monitorowane będą postępy w zakresie realizacji celów nadrzędnych i przedstawiane będą ostateczne cele krajowe.

2.1.Zatrudnienie

W ramach nadrzędnego celu UE założono, że do 2020 r. wskaźnik zatrudnienia wśród kobiet i mężczyzn w wieku 20–64 lat wyniesie 75 %. Cel ma zostać osiągnięty dzięki zwiększeniu udziału młodych ludzi, pracowników starszych i nisko wykwalifikowanych oraz dzięki lepszej integracji legalnych imigrantów. Niski udział w rynku pracy jest jedną z głównych długotrwałych niedoskonałości strukturalnych Europy. Przed kryzysem wskaźniki zatrudnienia w Europie były o kilka punktów procentowych niższe niż wskaźniki w Stanach Zjednoczonych i Japonii. Na skutek kryzysu bezrobocie dramatycznie wzrosło, a jednocześnie zmiany demograficzne grożą dalszym kurczeniem się dostępnej siły roboczej. Zwiększenie udziału w rynku pracy miałoby znaczący wpływ na przyszły wzrost gospodarczy Europy.

Analiza projektów KPR wykazuje, że państwa członkowskie przyjęły odpowiedzialność za realizację tego celu oraz że w znacznym stopniu zaczęły już przeciwdziałać istniejącym wąskim gardłom na rynku pracy. Większość państw członkowskich wskazała dokładną wartość liczbową. Kilka jednak, a mianowicie Austria, Belgia, Cypr, Słowacja i Włochy, zaproponowało cel określony jako przedział liczbowy. Niderlandy i Zjednoczone Królestwo nie określiły jeszcze oficjalnych celów krajowych. Założone cele wahają się od 62,9 % (w przypadku Malty) do 80 % (w przypadku Szwecji).

Gdyby wszystkie państwa osiągnęły zakładane cele krajowe do 2020 r. lub też osiągnęły przynajmniej minimum docelowego przedziału, średni unijny wskaźnik zatrudnienia dla państw, które określiły cele krajowe, wyniósłby 72,4 %. Gdyby wszystkie państwa członkowskie osiągnęły wartości maksymalne wskazanego docelowego przedziału, średni wskaźnik zatrudnienia w UE wyniósłby 72,8 %. Innymi słowy, w oparciu o aktualne cele w zakresie krajowych wskaźników zatrudnienia całej UE zabrakłoby 2,2–2,6 punktów procentowych do osiągnięcia docelowych 75 %.

2.2.Badania i rozwój

Europa pozostaje znacznie w tyle za Stanami Zjednoczonymi oraz innymi zaawansowanym gospodarkami, zarówno jeśli chodzi o zainwestowane zasoby, zwłaszcza zasoby sektora prywatnego, jak i efektywność wydatków. Ta różnica wpływa negatywnie na możliwości rozwoju, zwłaszcza sektorów o największym potencjale wzrostu. Cel określony w strategii „Europa 2020” zakłada, że warunki inwestycyjne dotyczące badań i rozwoju ulegną poprawie: docelowo poziom inwestycji publicznych i prywatnych ma osiągnąć 3 % PKB.

Zestawienie wszystkich tymczasowych celów krajowych wskazuje, że zagregowany poziom inwestycji w badania i rozwój wyniesie 2,7–2,8 % PKB, a więc poniżej zakładanego poziomu 3 % PKB. Oznacza to jednak znaczny wysiłek, zwłaszcza w kontekście obecnej sytuacji budżetowej. Niektóre państwa członkowskie poczyniły kroki na rzecz znacznego zwiększenia inwestycji publicznych w badania, innowacje i edukację, uznając, że inwestycje te staną się siłą napędową przyszłego wzrostu gospodarczego. Inne państwa członkowskie, pomimo trudności w zaangażowaniu sektora prywatnego w osiągnięcie zakładanego celu dotyczącego badań i rozwoju, przedstawiły bardzo ambitne, niemniej jednak realistyczne, cele.

Innym, blisko z tym związanym czynnikiem mającym wpływ na osiągnięcia UE na polu innowacji, jest udział w gospodarce szybko rozwijających się innowacyjnych przedsiębiorstw 6 . Państwa członkowskie powinny zacząć koncentrować wprowadzane reformy na usuwaniu przeszkód dla rozwoju innowacyjnych przedsiębiorstw, m.in. powinny poprawić warunki ramowe oraz dostęp do finansowania.

2.3.Działania w obszarze zmian klimatu a polityka energetyczna

Dążenie do zrównoważonego rozwoju oznacza, że europejska gospodarka i społeczeństwo muszą stać się konkurencyjne, efektywnie korzystać z zasobów i oprzeć się na technologiach niskoemisyjnych. Wizja ta jest podstawą trzech celów określonych w strategii „Europa 2020”: ograniczenia emisji dwutlenku węgla co najmniej o 20 % w porównaniu z poziomem z 1990 r. lub, jeśli pozwolą na to warunki, nawet o 30 %; zwiększenia do 20 % udziału energii ze źródeł odnawialnych w finalnym zużyciu energii w UE; oraz zwiększenia o 20 % jej efektywności energetycznej.

Cele krajowe dotyczące energii ze źródeł odnawialnych oraz ograniczenia emisji gazów cieplarnianych zostały już określone.

Jeśli chodzi o efektywność energetyczną, analiza projektów KPR wykazuje, że na obecnym etapie państwa członkowskie przejęły niewielką odpowiedzialność za ten cel. Niektóre państwa członkowskie nie przekazały informacji w tym zakresie, inne natomiast posłużyły się odmiennymi metodologiami w celu wyrażenia celów krajowych. Z uwagi na te różnice oraz niekompletność informacji niezbędne jest pilne wyjaśnienie celów zakładanych przez poszczególne państwa członkowskie.

Niemniej jednak wstępna ocena dowodzi, że łączne wysiłki państw członkowskich są w znacznym stopniu niewystarczające (razem poniżej 10 %), aby osiągnąć do 2020 r. ogólny cel UE zakładający obniżenie zużycia energii o 20 %. Jest to niepokojące, jeśli weźmie się pod uwagę, że efektywność energetyczna jest najbardziej oszczędnym sposobem ograniczenia emisji, zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego i konkurencyjności, poprawy przystępności cen energii oraz tworzenia nowych miejsc pracy. Podobnie w zakresie działań na rzecz ograniczenia zmiany klimatu obecne i planowane środki nie są wystarczające, aby osiągnąć do 2020 r. zakładane cele nadrzędne.

2.4.Kształcenie i szkolenie

Wspieranie innowacji i wzrostu gospodarczego wymaga również odpowiedniej liczby wykwalifikowanych i przeszkolonych pracowników. Wysoko wykwalifikowane społeczeństwo jest zatem niezbędne, by sprostać wyzwaniom, takim jak zmiany demograficzne czy włączenie społeczne w Europie. Inwestycje w dobrej jakości kształcenie, szkolenia oraz programy uczenia się przez całe życie stanowią zatem podstawowy element inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu.

W strategii „Europa 2020” w odniesieniu do kształcenia określono dwa cele nadrzędne: do 2020 r. odsetek osób w wieku 18–24 lat przedwcześnie kończących naukę szkolną powinien być niższy niż 10 %; a co najmniej 40 % osób dorosłych z młodego pokolenia (30–34 lat) powinno mieć wykształcenie wyższe lub równoważne. Analiza projektów KPR ujawnia, że przeciętnie większą uwagę poświęca się badaniu obecnych problemów i ich możliwych rozwiązań niż opracowywaniu konkretnych środków i planów reform. W przypadku większości KPR pozostaje niejasne, czy opisane w nich środki zostały wdrożone w odpowiedzi na priorytety strategii „Europa 2020” lub choćby do nich dostosowane.

Niemal wszystkie państwa określiły w swoich projektach KPR cele krajowe w zakresie ograniczenia liczby osób przedwcześnie kończących naukę szkolną oraz zwiększenia liczby osób zdobywających wykształcenie wyższe. Wyjątek stanowiły: Zjednoczone Królestwo, które nie określiło żadnych celów, oraz Niderlandy, które przedstawiły zakładane cele dotyczące przedwczesnego zakończenia nauki, lecz nie wykształcenia wyższego.

Jeśli chodzi o przedwczesne zakończenie nauki, mimo iż niektóre państwa członkowskie ustaliły bardzo ambitne cele, ogólne wysiłki państw członkowskich prawdopodobnie nie będą wystarczające, aby do 2020 r. osiągnąć docelowy odsetek 10 %. Uwzględniając cele określone w projektach KPR, z wyłączeniem państw, które nie zdefiniowały jeszcze swoich celów (UK w odniesieniu do obu celów, NL w odniesieniu do wyższego wykształcenia), do 2020 r. odsetek osób przedwcześnie kończących naukę szkolną osiągnąłby 10,5 %, a zatem wspólny cel europejski 10 % nie zostałby osiągnięty. W wartościach bezwzględnych oznacza to, że w 2020 r. dodatkowo około 200 000 młodych ludzi przedwcześnie zakończyłoby naukę.

Podobnie obecne cele krajowe określające odsetek absolwentów szkolnictwa wyższego nie są wystarczające, aby do 2020 r. urzeczywistnić cel ogólny. Przy całkowitym odsetku 37,3 % osób dorosłych z młodego pokolenia z wykształceniem wyższym nie uda się osiągnąć do 2020 r. wspólnego celu europejskiego określonego na poziomie 40 %. W wartościach bezwzględnych oznacza to, że w 2020 r. liczba osób z wyższym wykształceniem w wieku 30–34 lat byłaby niższa o około 800 000 niż w przypadku, gdyby osiągnięto zakładany odsetek 40 %.

2.5.Włączenie społeczne i walka z ubóstwem

Rozwój nie ma zrównoważonego charakteru, jeśli nie przynosi korzyści wszystkim warstwom społeczeństwa. Na przestrzeni ostatniego dziesięciolecia nierówności społeczne pogłębiły się jednak w całej Europie: wzrosła liczba osób dotkniętych ubóstwem i wykluczonych społecznie. Kryzys gospodarczy doprowadził do dramatycznego wzrostu liczby osób żyjących poniżej progu ubóstwa lub zagrożonych ubóstwem. Odwrócenie tego trendu oraz zapewnienie jednoczesnego wzrostu i spójności społecznej jest jednym z kluczowych założeń strategii „Europa 2020”. Cel nadrzędny UE zakłada ograniczenie liczby Europejczyków żyjących poniżej progu ubóstwa o 25 %, dzięki czemu przynajmniej 20 mln osób wydobyłoby się z ubóstwa. Cel ten określono w oparciu o trzy wskaźniki 7 odzwierciedlające różne oblicza ubóstwa i wykluczenia społecznego w Europie. Rozszerza on pierwotne pojęcie względnego ubóstwa dochodowego i włącza w swój zakres niepieniężne aspekty ubóstwa oraz sytuacje wykluczenia z rynku pracy. Odzwierciedla również różnorodność sytuacji w państwach członkowskich i stawianych przez nie priorytetów.

Wstępna analiza wykazała, że w większości państw członkowskich ubóstwo względne stanowi nadal jeden z głównych problemów. W państwach o niższym PKB na jednego mieszkańca i wysokim wskaźniku deprywacji materialnej poprawa ogólnego standardu życia może przyczynić się znacząco do ograniczania ubóstwa i wykluczenia społecznego. Zwalczanie wykluczenia z rynku pracy stanowi priorytet dla wszystkich państw, również tych, które wypracowały stosunkowo skuteczne systemy opieki społecznej chroniące społeczeństwo przed ubóstwem dochodowym, lecz zapewniają zbyt mało bodźców zachęcających osoby najbardziej oddalone od rynku pracy do ponownego włączenia się w ten rynek lub też nie zapewniają wystarczającego wsparcia w tym zakresie.

Większość państw określiła w projektach KPR swoje cele krajowe, niemniej jednak nie osiągnęły one jeszcze ambitnego poziomu celu uzgodnionego przez Radę Europejską. Większość państw członkowskich posłużyła się trzema uzgodnionymi wskaźnikami definiującymi cel na poziomie UE, przyznając jednocześnie, że zaradzenie ubóstwu we wszystkich jego aspektach wymaga szeroko zakrojonych strategii. Niemniej jednak należy zwiększyć ambicje w tym zakresie, tak aby cele odzwierciedlały zależności pomiędzy poszczególnymi wskaźnikami, a zwłaszcza związek pomiędzy aktywnym udziałem w rynku pracy a ubóstwem. Kilka państw nie określiło jeszcze swoich celów. Powinny one jak najszybciej zakończyć ten proces.

3.krajowe programy reform

3.1.Projekty krajowych programów reform

Cele określone w strategii „Europa 2020” stanowią centralny element krajowych programów reform, które z kolei powinny stanowić agendę szeroko zakrojonych i wszechstronnych reform. Państwa członkowskie zostały poproszone o przekazanie projektów swoich KPR do dnia 12 listopada 2010 r. W programach należało uwzględnić cztery następujące elementy:

–średniookresowy scenariusz makroekonomiczny: we wszystkich KPR ujęto średniookresowy scenariusz ekonomiczny i poświęcono specjalną uwagę makroekonomicznym przeszkodom hamującym wzrost, w szczególności w dziedzinie budżetu;

–krajowe cele wynikające z celów nadrzędnych określonych w strategii „Europa 2020”: w większości KPR określono te cele (zob. powyżej);

–stwierdzone główne przeszkody dla wzrostu i zatrudnienia: w projektach KPR najczęściej potwierdzano istnienie przeszkód określonych przez Komitet Polityki Ekonomicznej w czerwcu 2010 r. oraz przez Komitet Zatrudnienia w październiku 2010 r. W niektórych przypadkach określono kilka dodatkowych problemów;

–główne planowane środki mające na celu podjęcie już na wstępie inicjatyw na rzecz wzrostu: niemal w żadnym projekcie nie wspomniano, że na wstępie należy skoncentrować się na reformach strukturalnych sprzyjających zrównoważonemu rozwojowi w perspektywie średnio- i długoterminowej.

Poszczególne projekty różnią się od siebie pod względem szczegółowości i stopnia przygotowania: niektóre są bardziej kompletne i zaawansowane niż inne. Generalnie w projektach KPR nie odzwierciedlono w pełni nacisku kładzionego na potencjalny wzrost oraz zatrudnienie. Scenariusze makroekonomiczne przedstawione przez państwa członkowskie są zazwyczaj nadmiernie optymistyczne w porównaniu z oceną Komisji. Jednocześnie scenariusze dotyczące zatrudnienia są zbyt pesymistyczne, gdyż przykłada się w nich nadmierną wagę do wpływu negatywnych czynników krótkoterminowych. Wstępny przegląd projektów KPR pozwala sformułować następujące stwierdzenia:

–duża część państw członkowskich boryka się ze znacznymi problemami budżetowymi w zakresie ograniczenia deficytu strukturalnego, obniżenia wysokiego nierzadko wskaźnika zadłużenia oraz ograniczenia kosztów związanych ze starzeniem się społeczeństwa; w wielu państwach poprawa jakości finansów publicznych oraz ram instytucjonalnych dzięki lepszej kontroli budżetowej poprawiłaby stabilność;

–większość państw członkowskich podkreśliła potrzebę zapewnienia stabilnego i sprawnego sektora finansowego, zdolnego zapewnić pośrednictwo finansowe bez pomocy państwa; problemy w tym zakresie obejmują: zmniejszenie nadmiernego zadłużenia gospodarstw domowych, zapewnienie skutecznego nadzoru przez organy regulacyjne oraz przywrócenie sprawności sektora bankowego;

–podjęcie kwestii konkurencyjności oraz zaburzenia równowagi budżetowej jest istotne z punktu widzenia wszystkich państw członkowskich, lecz szczególnie ważne dla sprawnego działania UGW. W strefie euro fakt ten znalazł odzwierciedlenie w działaniach na rzecz ograniczenia braku równowagi wewnętrznej, np. poprzez wzmocnienie warunków krajowego popytu, dostosowania w zakresie względnych płac i cen, poprawę elastyczności płac oraz relokację środków z sektora towarów i usług niewymiennych do sektora towarów i usług podlegających wymianie handlowej;

–wszystkie państwa członkowskie wskazały również potrzebę zwiększenia udziału w rynku pracy lub poprawy warunków sprzyjających zatrudnianiu, a także potrzebę zaradzenia problemom takim jak słabe funkcjonowanie rynków pracy oraz ich segmentacja, niewystarczająca mobilność zawodowa i geograficzna pracowników, niewystarczające zachęty do podejmowania pracy oraz wykluczenie osób z określonych grup wiekowych;

–większość państw członkowskich stwierdziła problemy w zakresie poprawy wydajności produkcji oraz ułatwienia przejścia na produkcję o wyższej wartości dodanej oraz wywóz. Problemy te dotyczą wyższych inwestycji kapitałowych, zapewnienia skutecznego otoczenia regulacyjnego biznesu, wydajności administracyjnej oraz promowania bardziej skutecznej konkurencji;

–wreszcie państwa członkowskie przyznają, że należy promować zdolności innowacyjne oraz zwiększać inwestycje w kapitał ludzki w celu podniesienia potencjału wzrostu oraz ograniczenia nieadekwatności na rynku pracy.

Niemniej jednak na obecnym etapie strategie polityczne przedstawione w projektach KPR nie są wystarczające, by zapewnić zdecydowaną reakcję wobec ważnych problemów makroekonomicznym oraz wąskich gardeł w zakresie wzrostu. Działania polityczne odnoszą się często nie do konkretnych środków, lecz zaledwie do sposobów, za pomocą których można by rozwiązać wspomniane problemy. O ile bardziej szczegółowo przedstawiono środki dotyczące konsolidacji budżetowej, mniej uwagi poświęcono reformom strukturalnym zdolnym pobudzić wzrost gospodarczy w perspektywie średnio- i długoterminowej. Wiele państw członkowskich przedstawiło w projektach swoich KPR przegląd planowanych środków umożliwiających realizację zakładanych celów krajowych. Niemniej jednak lista środków obejmowała w takich przypadkach środki już wdrożone lub na zaawansowanym etapie realizacji. Planowane działania polityczne były często przedstawiane w nieco mglisty sposób: podawano niewiele szczegółów dotyczących dokładnej natury środka; harmonogramu jego wdrożenia; oczekiwanych skutków; ryzyka, że środek zostanie wdrożony jedynie częściowo lub wcale; kosztów budżetowych oraz wykorzystania unijnych funduszy strukturalnych. Wyjątek od tej reguły stanowiły programy przedłożone przez państwa członkowskie otrzymujące pomoc finansową, które przedstawiły bardziej szczegółowe środki.

3.2.Współpraca w zakresie docelowych krajowych programów reform

Okres pomiędzy przedstawieniem projektów KPR i przedstawieniem ich w ostatecznej formie zostanie wykorzystany na konsultacje pomiędzy Komisją a państwami członkowskimi oraz wzajemną ocenę w Radzie. W listopadzie 2010 r. Komitet Zatrudnienia dokonał oceny projektów KPR pod kątem elementów dotyczących zatrudnienia, a w grudniu w ramach oceny horyzontalnej Komitet Polityki Ekonomicznej przeanalizował elementy makroekonomiczne tych programów.

Po przyjęciu rocznego sprawozdania gospodarczego, w którym nakreślono ogólne wytyczne dla państw członkowskich dotyczące zakończenia prac nad KPR, Komisja ponownie podejmie dwustronne kontakty z państwami członkowskimi w celu przedyskutowania zakończenia prac nad poszczególnymi KPR w świetle dostarczonych wytycznych i z uwzględnieniem sytuacji w poszczególnych państwach członkowskich.

W międzyczasie powinny zostać zakończone konsultacje krajowe, które zapewnią odpowiedzialność państw członkowskich za poszczególne KPR. W konsultacjach obejmujących działania przygotowawcze powinny wziąć udział podmioty polityczne (parlamenty narodowe, władze regionalne i lokalne), partnerzy społeczni oraz inne zainteresowane strony. Jedynie w nielicznych przypadkach projekty KPR były już przedmiotem konsultacji na poszczególnych szczeblach. Niektóre państwa członkowskie wskazały, że wolą rozpocząć proces konsultacji przed zakończeniem prac nad KPR, większość jednak nie dostarczyła żadnych informacji na temat tego procesu.

Brak wystarczającej uwagi poświęcanej reformom strukturalnym zdolnym pobudzić wzrost w perspektywie średnio- i długoterminowej jest niepokojący. W przypadku braku odpowiednich strategii politycznych sprzyjających wzrostowi, strategie na rzecz konsolidacji mogą dać skutek przeciwny do zamierzonego.

W założeniu ostateczne wersje KPR powinny odzwierciedlać docelowy program reform państw członkowskich (i innych podmiotów działających w tych państwach), które będą za niego odpowiedzialne politycznie. Jednocześnie powinny one spełniać określone wspólne kryteria niezbędne dla efektu synergii i lepszego monitoringu. Oczekuje się, że w ostatecznych KPR zostaną przedstawione:

–szacunki dotyczące potencjalnego i faktycznego średniookresowego wzrostu produkcji w (przynajmniej) czteroletnim horyzoncie czasowym. Scenariusze makroekonomiczne przedstawione w ramach programów na 2011 r. powinny obejmować zatem okres do 2014 r.;

–ambitne i realistyczne cele obejmujące pięć unijnych celów nadrzędnych, którym towarzyszyć będą scenariusze działania do 2020 r. w zakresie realizacji każdego z nich, oraz przegląd śródokresowy w 2014 r.;

–więcej szczegółowych informacji na temat środków długoterminowych, wykraczających poza środki obecnie przygotowywane, w tym spójny plan reform systemów badań naukowych i innowacji, w oparciu o analizę słabych i mocnych stron poszczególnych państw członkowskich 8 ;

–wpływ reform na budżet – w tym, w stosownych przypadkach, bardziej klarowne wskaźniki postępu na poziomie krajowym oraz planów wykorzystania funduszy strukturalnych w celu wspierania inwestycji napędzających wzrost;

–środki mające na celu usunięcie wąskich gardeł uniemożliwiających wzrost, w tym szczegóły dotyczące harmonogramu działań, oczekiwanych skutków i konsekwencji budżetowych. Powinny one odnosić się do czynników lub warunków ramowych wzrostu i mogą obejmować środki na rzecz wsparcia rynku wewnętrznego, otoczenia biznesowego, rozwoju i wchodzenia MŚP na rynki międzynarodowe, reform strukturalnych w zakresie rynków usług (np. dyrektywy o usługach), tworzenia cyfrowego społeczeństwa i cyfrowej gospodarki, lepszych warunków dla konsumentów itp. Korzyści pod względem wydajności produkcji z tytułu szerszego wykorzystania technologii informacyjno-komunikacyjnych są powszechnie znane i w związku z tym zasługują w wielu przypadkach na podjęcie ukierunkowanych środków politycznych;

–informacje na temat zaangażowania różnych zainteresowanych stron i wkładu z ich strony. W tym kontekście należy wspomnieć o działaniach komunikacyjnych mających przybliżyć programy reform zainteresowanym stronom oraz obywatelom, jak również o mechanizmach opracowanych przez państwa członkowskie w celu monitorowania wdrażania tych reform.

4.Wnioski

Po raz pierwszy roczne sprawozdanie gospodarcze, monitorujące i oceniające dokonane postępy, stanowi wyjątkowe wyzwanie, a to ze względu na fakt, że strategia „Europa 2020” została przyjęta dopiero niedawno. W pierwszych miesiącach po przyjęciu strategii i poparciu jej przez Radę Europejską w czerwcu 2010 r. działania na szczeblu unijnym w sposób naturalny skoncentrowały się na określeniu ram i uruchomieniu siedmiu inicjatyw przewodnich. Państwa członkowskie natomiast poczyniły pierwsze kroki na rzecz uruchomienia własnych programów reform. Z uwagi na fakt, że pierwszy cykl wdrażania strategii „Europa 2020” stanowi nowość, państwa członkowskie przedstawiły projekty krajowych programów reform poprzedzające docelowe dokumenty, których termin przedłożenia upływa w kwietniu 2011 r.

Przegląd tematyczny pokazuje, że istnieje ogólna świadomość konieczności pilnej konsolidacji budżetowej oraz potrzeby przywrócenia porządku w sektorze finansowym i bankowym, znacznie mniej uwagi poświęcono natomiast określeniu reform niezbędnych do przywrócenia równowagi, pobudzenia wzrostu i tworzenia nowych miejsc pracy. Podobne wnioski nasuwają się w odniesieniu do tymczasowych celów krajowych, które dowodzą, że nie uda się zrealizować uzgodnionych celów nadrzędnych na poziomie UE. Niemniej jednak wstępne dane pokazują, że różnice nie są aż tak duże, by w nadchodzących latach nie udało się ich zlikwidować za pomocą zdecydowanych działań. Najważniejsze, by już w pierwszych latach stworzyć sprzyjający klimat dla działania na rzecz osiągnięcia celów, w których realizację angażują się wszystkie państwa członkowskie, niezależnie od punktu wyjścia, w którym się znajdują. W nadchodzących miesiącach kwestię priorytetową stanowią postępy w zakresie reform strukturalnych, poprzez działania na poziomie krajowym oraz poprzez koncentrację już na wstępie środków sprzyjających wzrostowi w ramach inicjatyw przewodnich, zgodnie z podstawowymi ustaleniami niniejszego rocznego sprawozdania gospodarczego.

Powrót do dyscypliny budżetowej oraz stabilnej sytuacji makroekonomicznej, przy jednoczesnym przeprowadzeniu reform strukturalnych, będzie wątkiem przewodnim „europejskiego okresu oceny”. W świetle konkluzji marcowej Rady Europejskiej do czerwca 2011 r. Komisja oceni krajowe programy reform oraz programy stabilności lub konwergencji oraz przedstawi państwom członkowskim, w oparciu o zintegrowane wytyczne dotyczące strategii „Europa 2020”, zintegrowane zalecenia dla poszczególnych krajów, dostarczając jednocześnie wskazówek w zakresie polityki budżetowej w ramach paktu stabilności i wzrostu 9 . W lipcu 2011 r. Rada przyjmie zalecenia oraz opinie dotyczące programów stabilności i konwergencji. Wówczas UE powinna podjąć działania, a państwa członkowskie, pracujące w drugim półroczu nad swoimi budżetami na rok 2012, powinny przekształcić wspomniane zalecenia i opinie w konkretne decyzje.

Załącznik
Tymczasowe cele strategii „Europa 2020” 10

(1) Konkluzje Rady Europejskiej z dnia 17 czerwca 2010 r.

(2) Europejska agenda cyfrowa (COM(2010) 245 wersja ostateczna/2 z 19.5.2010), Mobilna młodzież (COM(2010) 477 z 15.9.2010), Unia innowacji (COM(2010) 546 z 6.10.2010), Polityka przemysłowa w erze globalizacji (COM(2010) 614 z 27.10.2010), Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia: europejski wkład w pełne zatrudnienie (COM(2010)682 z 23.11.2010), Europejska platforma współpracy w zakresie walki z ubóstwem i wykluczeniem społecznym: europejskie ramy na rzecz spójności społecznej i terytorialnej (COM (2010) 758 z 16.12.2010). Inicjatywa przewodnia „Europa efektywnie korzystająca z zasobów” zostanie przedstawiona przed końcem stycznia 2011 r.

(3) W kierunku Aktu o jednolitym rynku – COM(2010) 608 z 27.10.2010.

(4) Przegląd budżetu UE – COM(2010) 700 z 19.10.2010.

(5) Handel, wzrost i polityka światowa: Polityka handlowa jako kluczowy element strategii Europa 2020 – COM(2010) 612 z 9.11.2010.

(6) W odpowiedzi na wezwanie Rady Europejskiej Komisja pracuje nad stworzeniem takiego wskaźnika – COM(2010) 546 z 9.10. 2010, s. 29.

(7) Wskaźnik zagrożenia ubóstwem, wskaźnik skrajnej deprywacji materialnej i odsetek osób żyjących w gospodarstwach domowych o bardzo małej intensywności pracy.

(8) Zachęca się państwa członkowskie, aby jako pomoc w przeprowadzeniu takiej analizy wykorzystały „narzędzie do samooceny” udostępnione w ramach inicjatywy przewodniej Unia innowacji (COM(2010) 546 (wersja ostateczna).

(9) Zalecenie Rady z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie ogólnych wytycznych polityk gospodarczych państw członkowskich i Unii (2010/410/UE) oraz decyzja Rady z dnia 21 października 2010 r. w sprawie wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia państw członkowskich (2010/707/UE), które razem tworzą zintegrowane wytyczne dotyczące strategii „Europa 2020”.

(10) Końcowe cele krajowe zostaną określone w krajowych programach reform w kwietniu 2011 r.

(11) Krajowe cele dotyczące ograniczenia emisji, określone w decyzji 2009/406/WE (zwanej też „decyzją dotyczącą wspólnego wysiłku redukcyjnego”) dotyczą emisji nieobjętych systemem handlu emisjami. Emisje objęte tym systemem zostaną ograniczone o 21 % w porównaniu z poziomem emisji w 2005 r. Odnośne ograniczenie całkowite emisji wyniesie -20 % w porównaniu z poziomem emisji w 1990 r.

(12) Należy zauważyć, że krajowe prognozy różnią się także pod względem roku referencyjnego, stanowiącego punkt odniesienia dla szacowanych oszczędności.

(13) Szacowany wkład w cel ogólnounijny.

PL

Bruksela, dnia 12.1.2011

KOM(2011) 11 wersja ostateczna

ROCZNE SPRAWOZDANIE GOSPODARCZE

ZAŁĄCZNIK 2

SPRAWOZDANIE MAKROEKONOMICZNE

ROCZNE SPRAWOZDANIE GOSPODARCZE

ZAŁĄCZNIK 2

SPRAWOZDANIE MAKROEKONOMICZNE

Działania państw członkowskich w latach 2011–2012 będą niezwykle ważne w kontekście starań, aby zapobiec spełnieniu się „scenariusza straconej dekady”. Priorytety prowadzonej polityki, czas ich realizacji oraz ich treść muszą być ustalane stosownie do warunków panujących w poszczególnych państwach i muszą odzwierciedlać między innymi zagrożenia dla stabilności budżetowej oraz konieczność skorygowania nadmiernej nierównowagi. Najpilniejszym zadaniem jest wyjście z obserwowanego w niektórych państwach członkowskich błędnego koła, na które składają się: krytyczne zadłużenie, zakłócenia na rynkach finansowych oraz niski wzrost gospodarczy. Mimo że w przedstawionych w listopadzie projektach krajowych programów reform uwzględniono konieczność pilnego zajęcia się problemami makroekonomicznymi w sposób zintegrowany, wiele z tych planów nie zawiera propozycji odpowiednich działań politycznych.

Niniejszy dokument uzupełniający ma zatem na celu dokładne określenie środków, które zapewniają największe szanse osiągnięcia korzystnych skutków makroekonomicznych, a które państwa członkowskie mogłyby wdrożyć w ciągu najbliższych dwóch lat. W pierwszej części przedstawiono kontekst, analizując nierównowagę i niedociągnięcia, które pojawiły się przed kryzysem, a także jako pozostałość po najpoważniejszym załamaniu gospodarczym, jakie miało miejsce od czasu wielkiego kryzysu lat 30. ubiegłego wieku. W drugiej części skoncentrowano się na potrzebie przywrócenia właściwego stanu finansów publicznych. W trzeciej części przedstawiono argumenty przemawiające za szybkim uzdrowieniem sektora finansowego. W ostatniej części podkreślono potrzebę pilnego wprowadzenia reform strukturalnych, tak aby przywrócić równowagę makroekonomiczną oraz naprawić niedociągnięcia w zakresie czynników wzrostu.

1.Europa w szczególnie trudnym okresie

Europejska gospodarka powoli wychodzi z największej od wielu dziesięcioleci recesji. Kryzys gospodarczy spowodował znaczne straty w gospodarce UE, a także zlikwidowanie milionów miejsc pracy i ogromne koszty społeczne. Szczególnie wyraźne stały się też niedociągnięcia strukturalne sprzed kryzysu, którymi nie zajęto się we właściwy sposób.

Niedociągnięcia strukturalne występowały w UE jeszcze przed kryzysem. 

Mimo że UE jest obszarem zamożnym, osiągnięty przez nią wzrost gospodarczy w ostatnim dziesięcioleciu był niewielki w perspektywie międzynarodowej (zob. wykres 1). Pod względem wysokości PKB na jednego mieszkańca UE 27 państw jest znacznie zamożniejsza niż kraje G20, ale pozostaje daleko w tyle za wieloma krajami OECD nienależącymi do UE, a także za całą OECD. Równocześnie odnotowywany w niej poziom wzrostu jest od 2000 r. zdecydowanie niezadowalający, a UE nie dorównuje pod tym względem żadnemu krajowi o rozwiniętej gospodarce, z wyjątkiem Japonii, i pozostaje daleko w tyle za większością gospodarek wschodzących. Oznacza to, że różnica między UE a pozostałymi gospodarkami rozwiniętymi jest coraz większa. Ponieważ różnicy tej nie da się wytłumaczyć nadrabianiem zaległości, słabe wyniki UE, jeśli chodzi o tempo wzrostu, muszą wynikać z niedociągnięć strukturalnych. Jeżeli weźmie się pod uwagę inne elementy niż tylko wskaźniki oparte na PKB, zza niezbyt optymistycznego obrazu wyłaniają się pewne mocne strony, jeśli chodzi o poziom życia, takie jak stosunkowo niewielkie różnice w poziomie dochodów, wysoki wskaźnik średniego trwania życia oraz stosunkowo wysoki poziom ochrony środowiska (na przykład mierzony wysokością emisji CO2 na jednostkę produkcji).

W ostatnim dziesięcioleciu tempo wzrostu w UE hamowały różnego rodzaju wąskie gardła. Standardowe wskaźniki pomiaru wzrostu pokazują, że przed kryzysem (w latach 2001–2007) wydajność pracy była główną siłą napędową wzrostu, natomiast wykorzystanie potencjału siły roboczej oraz wzrost liczby ludności w wieku produkcyjnym odpowiadają jedynie w jednej czwartej za ogólny poziom wzrostu; Wzrost w UE-27 spowalniało przede wszystkim zmniejszenie udziału młodzieży i mężczyzn w wieku produkcyjnym w rynku pracy oraz zmniejszenie liczby godzin pracy na osobę (zob. wykres 2). Kryzys dodatkowo pogorszył te warunki. Doprowadził do skurczenia się PKB, a także do gwałtownego wzrostu poziomu bezrobocia oraz znacznego spadku ogólnej wydajności czynników produkcji, który wynikał przede wszystkim ze znacznego spadku wykorzystania zdolności produkcyjnych. Unia Europejska i strefa euro pozostają daleko w tyle za Stanami Zjednoczonymi i Japonią, jeśli chodzi o poziom ogólnej wydajności czynników produkcji i wykorzystania potencjału siły roboczej. W przypadku tego drugiego wskaźnika różnica jest szczególnie istotna na obu krańcach przedziału wiekowego, czego dowodem są wyraźne rozbieżności w zakresie stopy zatrudnienia (zob. wykres 3).

Wykres 4: Realne wydatki pierwotne w zestawieniu z realnym wzrostem PKB

Średnie stopy wzrostu w latach 2003–2007

Uwaga: Kolejność państw członkowskich ustalono według skali różnicy między średnim wzrostem realnych wydatków pierwotnych a średnim wzrostem realnego PKB.

W latach poprzedzających kryzys kilka państw członkowskich UE odeszło od podstawowych zasad ostrożnej polityki budżetowej. Znaczny wzrost dochodów związanych z rozwojem gospodarczym w latach 2003–2007 tylko częściowo został wykorzystany do przyspieszenia korekt budżetowych. Niebagatelna ich część została wykorzystana na dodatkowe wydatki: w korzystnym okresie poprzedzającym kryzys (lata 2003–2007) tempo wzrostu wydatków pierwotnych przekroczyło średnie tempo wzrostu gospodarczego w dwunastu państwach członkowskich UE; w niektórych przypadkach w istotnym stopniu (zob. wykres 4). Nierealny charakter takiej polityki ujawnił się wraz z początkiem kryzysu, kiedy nagłe wstrzymanie dochodów państwa obnażyło niestabilną sytuację budżetową państw, a w wielu przypadkach także zbyt małe możliwości przeciwdziałania kurczeniu się gospodarki za pomocą środków budżetowych lub też brak takich możliwości.

W ciągu dziesięciu lat poprzedzających kryzys znacznie nasiliła się też nierównowaga makroekonomiczna w UE. Niektóre państwa członkowskie odnotowały nagromadzenie wewnętrznych czynników naruszających tę równowagę. Wyrazem tego są znaczne rozbieżności w rachunkach obrotów bieżących i zmianach konkurencyjności, przedstawionych dla strefy euro na wykresie 5. Ponadto niektóre państwa członkowskie należące do strefy euro odnotowały niepokojące zmniejszenie udziału w rynku wywozu. Nierównowaga zewnętrzna wynikała z niewłaściwego dostosowania wysokości płac do poziomu wydajności, nadmiernego wzrostu zadłużenia w sektorze prywatnym, powstania bańki na rynkach nieruchomości, a także problemów strukturalnych w ramach popytu krajowego 1 .

Wykres 5: Zmiany konkurencyjności cenowej w stosunku do pozostałych krajów strefy euro 

(wskaźniki; 1998 = 100, wzrost oznacza utratę konkurencyjności)

Wpływ kryzysu na realną gospodarkę i zatrudnienie

Wykres 6: PKB a zatrudnienie

(2008kw1=100)

Źródła: Eurostat; prognoza jesienna ECFIN

Uwaga: profil prognozowanego zatrudnienia – dostępny wyłącznie w ujęciu rocznym – został interpolowany liniowo w celu określenia profilu kwartalnego.

Gwałtowny spadek PKB pochłonął średnio cztery lata wzrostu gospodarczego. Zmniejszenie produkcji, które miało miejsce w 2008 r. i 2009 r., sprowadziło PKB Unii do poziomu z 2006 r. Zgodnie z jesienną prognozą gospodarczą Komisji z 2010 r. (wykres 6) oczekuje się, że UE powróci do poziomu produkcji z pierwszego kwartału 2008 r. – a więc zanim kryzys dotknął realną gospodarkę – dopiero w drugim kwartale 2012 r. Przewiduje się, że do końca 2011 r. tylko dziesięć państw członkowskich osiągnie poziom produkcji z 2008 r. lub wyższy. Według prognoz do końca 2012 r. produkcja w jedenastu państwach członkowskich pozostanie jednak na poziomie sprzed kryzysu. Zgodnie z przewidywaniami do końca 2012 r. zatrudnienie nie osiągnie jednak poziomu sprzed kryzysu (będzie niższe o ponad 1 %).

Poprzez gwałtowny wzrost bezrobocia kryzys odcisnął głębokie piętno na społeczeństwie europejskim. W 2008 r. bezrobotni stanowili 7 % siły roboczej w UE-27. W 2010 r. odsetek ten wynosił niemal 10 %, przy czym prognozy wskazują, że stopa bezrobocia pozostanie powyżej poziomu 9 % w 2012 r., co pokazano na wykresie 7. Wskaźnik ten jest szczególnie wysoki – przekraczając 12 % – w Estonii, Irlandii, Grecji, Słowacji, na Litwie, Łotwie i w Hiszpanii. Liczba osób długotrwale bezrobotnych, pozostających bez pracy przez ponad rok, znacznie wzrosła i stanowi obecnie około 40 % łącznej liczby bezrobotnych w UE. Świadczy to o ryzyku trwałego wyłączenia z rynku pracy. Stopa bezrobocia jest szczególnie wysoka wśród osób niewykwalifikowanych, migrantów i ludzi młodych. Wśród ludzi młodych stopa bezrobocia przekracza 20 % w ponad połowie państw członkowskich UE, a w jednym kraju (Hiszpanii) wyniosła 42 %.

Wykres 7: Rzeczywista i strukturalna stopa bezrobocia w UE-27 

(2008kw1=100)

Kryzys dodatkowo ograniczył potencjał wzrostu gospodarczego ze względu na znaczny wzrost bezrobocia strukturalnego oraz gwałtowny spadek stopy inwestycji. Oczekuje się, że potencjalny wzrost produkcji w UE-27 będzie szczególnie niski (1,1 %) w okresie objętym prognozą (2010–2012) ze względu na słaby wzrost wydajności oraz niewielkie wykorzystanie potencjału siły roboczej. Według prognoz sytuacja ta będzie wyglądać jeszcze mniej optymistycznie w strefie euro, gdzie tendencje te będą kształtowały się podobnie, choć ich przebieg będzie bardziej dotkliwy. Niższe wykorzystanie zdolności produkcyjnych jest związane ze znacznym wzrostem NAWRU (zob. wykres 7), a także z dalszym spadkiem liczby godzin pracy przypadających na jednego pracownika oraz zmniejszeniem się liczby ludności w wieku produkcyjnym. Na potencjalnym wzroście odbije się również wolniejsza akumulacja kapitału, wynikająca z niespotykanie niskich – wskutek kryzysu – stóp inwestycji oraz powolnego wzrostu ogólnej wydajności czynników produkcji, która stopniowo powraca, ale zbliża się zaledwie do słabego poziomu sprzed kryzysu.

Nierównowaga budżetowa nasiliła się, natomiast powoli zmniejszała się nierównowaga makroekonomiczna.

Wykres 8: Poziom długu publicznego w 2008 r. i jego prognozowany wzrost w latach 2008–2012

(% PKB)

 Źródło: prognoza jesienna ECFIN

Kryzys miał drastyczne skutki dla stanu finansów publicznych w strefie euro i w całej UE. W krótkim czasie wskaźniki zadłużenia sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB gwałtownie wzrosły niemal we wszystkich państwach członkowskich, przekreślając tym samym niewielkie postępy, jakie osiągnięto w latach przedkryzysowych (zob. wykres 8). Na koniec 2010 r. spodziewany jest wzrost długu sektora instytucji rządowych i samorządowych brutto do około 84 % PKB w strefie euro i około 79 % PKB w UE, czyli około 20 punktów procentowych powyżej poziomu z 2007 r. Wszystko wskazuje na to, że przy obecnej polityce tendencja wzrostowa utrzyma się.

Obecne gwałtowne pogorszenie się stanu finansów publicznych wynika ze spadku dochodów i zwiększonej presji na wydatki, a także przyjmowanych indywidualnie budżetowych środków stymulacyjnych. Finanse instytucji rządowych i samorządowych w niektórych państwach członkowskich stały się w dużej mierze zależne od cyklu koniunkturalnego lub od tymczasowych źródeł dochodów. Przyczyniło się to do załamania dochodów instytucji rządowych i samorządowych na skutek gwałtownego ograniczenia aktywności gospodarczej, natomiast ich wydatki w dużej mierze zostały utrzymane na wcześniej zaplanowanym poziomie. Państwa członkowskie umożliwiły pełne funkcjonowanie automatycznych stabilizatorów, co przyczyniło się do złagodzenia wpływu światowego kryzysu na realną gospodarkę. Ponieważ było to jednak niewystarczające, aby zahamować spadek popytu i zapobiec ryzyku załamania się systemów finansowych, rządy większości państw UE wdrożyły także indywidualne budżetowe środki stymulacyjne w ramach wspólnych warunków określonych w Europejskim planie naprawy gospodarczej, wprowadzonym przez Komisję w grudniu 2008 r. 

Ta ostatnia presja tylko spotęgowała trudności wywołane niekorzystnym wpływem starzenia się społeczeństwa na stan finansów publicznych. Proces ten kształtował się już od dłuższego czasu i jeżeli wkrótce nie zostaną przeprowadzone reformy, przyniesie on nieuchronnie znaczne obciążenia dla budżetu w perspektywie długoterminowej, co dodatkowo utrudni już w tej chwili niepokojącą sytuację budżetową. Bez zmiany polityki wsparcie publiczne dla osób starszych w ramach wypłaty emerytur i zapewnienia innych świadczeń z tym związanych (opieki zdrowotnej i długoterminowej) najprawdopodobniej wzrośnie w ciągu najbliższych 50 lat o około 4½ punktu procentowego unijnego PKB. W około jednej trzeciej państw członkowskich wzrost wydatków państwa związanych ze starzeniem się społeczeństwa najprawdopodobniej przekroczy 7 punktów procentowych PKB.

Wskutek kryzysu doszło do jedynie częściowej i tymczasowej korekty znaczącej nierównowagi makroekonomicznej, która pojawiła się przed kryzysem w wielu państwach członkowskich. Ponieważ panująca obecnie recesja stłumiła nadmierny popyt, a także wyeliminowała lub ograniczyła niektóre czynniki rozbieżności (np. bańki na rynkach nieruchomości i ekspansję kredytową), deficyt obrotów bieżących zmalał. Rozbieżności w rachunkach obrotów bieżących pozostają znaczne, zwłaszcza w strefie euro, a ich zniwelowanie nie jest spodziewane w najbliższym czasie, co przedstawia wykres 9. Wykres 10 pokazuje, że państwa członkowskie UE, które odnotowały znaczny deficyt (bądź znaczną nadwyżkę) w bilansie wymiany towarów i usług na początku kryzysu, po dwóch latach, gdy aktywność gospodarcza zaczęła powracać, nadal odnotowują deficyt (lub nadwyżkę). Świadczy to częściowo o istnieniu problemów strukturalnych, takich jak niedostateczny popyt wewnętrzny (w przypadku nadwyżki) oraz zbyt mała konkurencyjność cen i kosztów, często połączona z wysokim zadłużeniem (w przypadku deficytu).

Potrzeba zastosowania zróżnicowanych działań politycznych w różnych państwach członkowskich

Wykres 11: Zróżnicowane warunki wyjściowe w 2010 r.

Deficyt budżetowy / przywóz towarów i usług netto**

Dług publiczny / deficyt bilansu płatniczego*

Źródło: prognoza jesienna ECFIN

*Deficyt bilansu płatniczego oznacza zadłużenie netto wobec reszty świata (rachunek bieżący plus transakcje kapitałowe). Pojęcie to obrazuje zmiany w ciągu roku w zadłużeniu zewnętrznym.

** Przywóz netto towarów i usług jest także nazywany deficytem bilansu wymiany towarów i usług i jest bezpośrednio kształtowany przez konkurencyjność cen. Nadwyżka w przypadku LU przekracza 30 % PKB i nie mieści się w granicach powyższego wykresu.

Państwa członkowskie UE doświadczyły znacznie zróżnicowanych warunków budżetowych i zewnętrznych, które wymagają zindywidualizowanych działań. Wykres 11 pokazuje, wyłącznie tytułem przykładu i za pomocą różnych wskaźników, że niektóre państwa członkowskie stają przed szczególnie poważnymi wyzwaniami, jeżeli chodzi o dostosowanie niestabilnych finansów publicznych i skorygowanie nierównowagi zewnętrznej. Jednolite podejście nie sprawdzi się, a priorytety państw członkowskich w latach 2011–2012 powinny zostać określone między innymi z uwzględnieniem stabilności budżetowej i potrzeby skorygowania nierównowagi. Państwa członkowskie o znaczącej nierównowadze budżetowej lub makroekonomicznej mają znacznie ograniczone możliwości działania i powinny w pierwszej kolejności wyrównać istniejącą nierównowagę. Państwa członkowskie, które nie doświadczają istotnych problemów makroekonomicznych ani zauważalnych zagrożeń, powinny starać się poprawić długoterminowe czynniki wzrostu, zapobiegając powstawaniu nierównowagi w przyszłości.

2.Zahamowanie wzrostu długu publicznego przez restrykcyjną i zrównoważoną konsolidację budżetową

Pilna potrzeba konsolidacji

Wykres 12: Niedociągnięcia strukturalne i średniookresowe cele budżetowe

(% PKB)

Mimo że kryzys dotknął budżety instytucji rządowych i samorządowych we wszystkich państwach członkowskich UE, rzeczywista sytuacja finansów publicznych w poszczególnych państwach jest niezwykle zróżnicowana. Jak pokazuje wykres 12, rozbieżność między wysokością deficytu – skorygowanego o cykl koniunkturalny i środki jednorazowe, a więc deficytu strukturalnego – a średniookresowym celem budżetowym jest szczególnie istotna (powyżej pięciu punktów procentowych PKB) w dwunastu państwach członkowskich. Państwa członkowskie, które realizowały ostrożniejszą politykę budżetową jeszcze przed wystąpieniem bezprecedensowego pogorszenia koniunktury gospodarczej, znajdują się we względnie lepszej sytuacji. Miały większe możliwości budżetowe, aby oprzeć się naciskowi recesji, i w efekcie w czasie kryzysu doświadczyły mniejszej nierównowagi budżetowej.

Wycofanie indywidualnych budżetowych środków stymulacyjnych wdrożonych w czasie kryzysu nie wystarczy do przywrócenia długoterminowej stabilności finansów publicznych. Wskaźnik zadłużenia w relacji do PKB wypada niekorzystnie nie tylko z powodu narastającego deficytu budżetowego, lecz również spodziewanych zobowiązań, nieodłącznie związanych ze starzeniem się społeczeństwa, a także ze spodziewanym powolnym tempem średniookresowego wzrostu w strefie euro i w całej UE. Ponadto wskaźniki zadłużenia sektora instytucji rządowych i samorządowych osiągnęły obecnie poziom, powyżej którego dodatkowe zadłużanie tego sektora będzie raczej przeszkodą dla wzrostu gospodarczego, a nie stymulującym ją bodźcem. Obsługa wysokiego poziomu zadłużenia sektora rządowego i samorządowego wymaga wyższych podatków, które mogą być źródłem zakłóceń, a także eliminuje efektywne wydatki rządowe ze względu na wyższe koszty odsetkowe. Dalsze kumulowanie zadłużenia może także doprowadzić do dalszego wzrostu premii za ryzyko w odniesieniu do obligacji skarbowych, co dodatkowo zwiększy obciążenie związane z obsługą zadłużenia, a w efekcie podważy wypłacalność sektora instytucji rządowych i samorządowych na rynkach finansowych. 

Działania dostosowawcze konieczne do przywrócenia stabilności finansów publicznych są szeroko zakrojone i powinny zostać uzupełnione o politykę pobudzającą wzrost gospodarczy. Z prostych symulacji wynika, że poprawa strukturalnego salda budżetowego o 0,5 % PKB w skali roku – która jest zazwyczaj stosowaną wartością odniesienia zgodnie z postanowieniami paktu stabilności i wzrostu – byłaby niewystarczająca w wielu państwach członkowskich UE, aby w najbliższej przyszłości zbliżyć wskaźnik zadłużenia w relacji do PKB do ustanowionego Traktatem progu 60 % PKB (zob. wykres 13). Trwałą tendencję spadkową w zakresie poziomu zadłużenia wyrażonego jako odsetek PKB pozwoliłyby w ciągu najbliższych dwudziestu lat wprowadzić korekty budżetowe rzędu 1 % PKB w skali roku lub wyższe. Konsolidacja budżetowa, choć jest z pewnością niezbędna, może jednak w niektórych przypadkach nie wystarczyć do szybkiego i trwałego odwrócenia niekorzystnej dynamiki wzrostowej. Szybszy wzrost produkcji jest warunkiem koniecznym dla zwiększenia dochodów budżetowych i zmniejszenia wydatków związanych z bezrobociem, a równocześnie zmniejszenia poziomu zadłużenia wyrażonego jako odsetek PKB.

Wykres 13: Prognozowany dług publiczny w UE

Odsetek PKB

Uwaga: prognoza zakłada wprowadzenie określonego stopnia konsolidacji w każdym państwie członkowskim, do czasu aż osiągnie ono swój średniookresowy cel budżetowy.

W efekcie organy odpowiedzialne za politykę budżetową w UE stoją przed potężnym, podwójnym wyzwaniem: muszą one przywrócić stabilność polityki budżetowej, a równocześnie krótkookresowo chronić lub wspierać wzrost gospodarczy i zatrudnienie. W obecnych warunkach istnieją podstawy, aby przypuszczać, że uporządkowanie finansów publicznych wywrze korzystny wpływ na wzrost gospodarczy w perspektywie średniookresowej. Opóźnianie korekt budżetowych spowodowałoby jedynie odsunięcie tego problemu i jego spotęgowanie. W znaczącym stopniu podważyłoby też naszą zdolność do aktywnego kształtowania przyszłości i nałożyłoby ogromne obciążenia na przyszłe pokolenia.

Mimo że potrzeba konsolidacji nie jest w jednakowym stopniu nagląca, to dla każdego z państw członkowskich jest ona priorytetem politycznym najwyższej wagi. W 2010 r. polityka budżetowa w dalszym ciągu wspierała całkowity popyt w UE i w strefie euro. Mając na uwadze, że w nadchodzących latach spodziewane jest stopniowe przyspieszenie tempa ożywienia gospodarczego, nadszedł czas, aby zmienić strategię polityczną. Państwa członkowskie o bardzo wysokim strukturalnym deficycie budżetowym lub bardzo wysokim wskaźniku długu publicznego w relacji do PKB powinny wprowadzić korektę już na początku, w latach 2011–2012. Dotyczy to zwłaszcza państw członkowskich znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji finansowej: niektóre państwa członkowskie, takie jak Grecja i Irlandia, dokonają przyspieszonych korekt w obu wymienionych latach, natomiast Hiszpania i Portugalia – dopiero w 2012 r.

Kluczowe elementy trwałej, pobudzającej wzrost konsolidacji

Historia dostarcza wielu przykładów pomyślnego przeprowadzenia konsolidacji budżetowej zarówno pod względem długotrwałego oddziaływania na finanse publiczne, jak również wpływu na wzrost gospodarczy. Dotychczasowe doświadczenia dotyczą pięciu powiązanych ze sobą aspektów polityki budżetowej: struktury korekty budżetowej, wiarygodności strategii politycznej, kontekstu instytucjonalnego, uzupełniających inicjatyw politycznych oraz rozłożenia ciężaru na całe społeczeństwo.

(1)Struktura korekty budżetowej: najważniejszym czynnikiem decydującym o powodzeniu albo o porażce konsolidacji budżetowej jest struktura korekty. Korekty dotyczące wydatków, zwłaszcza korekty bieżących wydatków pierwotnych, wydają się skuteczniejszym narzędziem długotrwałej poprawy finansów publicznych i w pewnych warunkach mogą nawet wywrzeć pozytywny wpływ na krótkoterminowy wzrost gospodarczy, a w każdym razie wpływ ten powinien być łagodniejszy niż w przypadku korekt dochodów. Ograniczenie wzrostu wydatków zakłóca wzrost gospodarczy w mniejszym stopniu niż podniesienie obciążeń podatkowych, które są i tak wysokie w UE, choć między państwami członkowskimi istnieją pod tym względem istotne różnice. W kwestii wiarygodności cięcia wydatków są dowodem na to, że rząd z większą determinacją prowadzi działania konsolidujące. Zwiększenia dochodów i cięcia wydatków inwestycyjnych są być może łatwiejsze do wprowadzenia pod względem politycznym, ograniczają one jednak średnio- i długoterminowe perspektywy wzrostu gospodarczego, a po pewnym czasie są często wycofywane. W wielu państwach członkowskich kontrola wydatków będzie musiała być uzupełniona o środki zwiększające dochody. Z należytą uwagą należy także podejść do kwestii jakości podatków poprzez efektywne pobieranie dochodów budżetowych i minimalizowanie niekorzystnego ich wpływu na wzrost gospodarczy, a równocześnie uwzględnianie kwestii kapitałowych. Rozszerzenie baz podatkowych, na przykład poprzez zlikwidowanie szkodliwych dla środowiska zwolnień lub ulg podatkowych, jest rozwiązaniem lepszym niż podniesienie stawek podatków. Pewne istniejące ulgi podatkowe mogą nie mieć rzeczywistego uzasadnienia ekonomicznego lub dostarczać zachęt niezgodnych z pierwotnym celem. Podatek od nieruchomości, a w dalszej kolejności podatki konsumpcyjne, w tym podatki związane z ochroną środowiska, powodują mniejsze zakłócenia, natomiast podatki od osób fizycznych i od osób prawnych mogą mieć bardziej niekorzystne skutki dla wzrostu.

(2)Wiarygodność strategii politycznej: przekonujące, wiarygodne plany mogą wiązać się z oczekiwaniami dotyczącymi niższych stóp procentowych oraz niższych zobowiązań podatkowych w przyszłości, a zatem mogą pobudzić wydatki konsumpcyjne gospodarstw domowych oraz nakłady inwestycyjne przedsiębiorstw. Wiarygodność wieloletniego planu dostosowania mogłaby zostać w praktyce zwiększona przez wczesne przyjęcie przepisów określających w prawnie wiążący sposób harmonogram wprowadzenia szeregu środków składających się na planowane wieloletnie dostosowanie.

(3)Organy budżetowe: powodzenie konsolidacji budżetowej zależy również od zdolności rządu do skutecznego wdrożenia uzgodnionych działań politycznych w odpowiednich krajowych ramach budżetowych. Jakość rozwiązań instytucjonalnych i proceduralnych regulujących politykę budżetową, takich jak przepisy budżetowe i wieloletnie ramy budżetowe, wpływa na zdolność instytucji rządowych i samorządowych do sporządzania i skutecznego realizowania programów konsolidacji budżetowej, nie powodując niepotrzebnych tarć politycznych i ekonomicznych.

(4)Działania towarzyszące: polityka budżetowa przeważnie współgra z innymi instrumentami polityki gospodarczej. Jest tak również w przypadku konsolidacji budżetowej. Dodatkowe wdrożenie reform strukturalnych zwiększy szanse na osiągnięcie trwałej korekty budżetowej, co zapewni także ochronę wzrostu gospodarczego w krótkim okresie. Kanały, którymi reformy strukturalne wspierają konsolidację budżetową, funkcjonują dwutorowo: bezpośrednio – przez ustanowienie pułapu lub wyrównanie istniejących trendów w zakresie wydatków – oraz pośrednio – przez poprawę funkcjonowania rynków, która w ostatecznym efekcie wspiera aktywność gospodarczą. W rzeczywistości o wprowadzeniu korekty budżetowej i zapewnieniu jej długotrwałego charakteru decyduje aspekt reformy strukturalnej. Niektóre tego rodzaju reformy, zwłaszcza reformy systemów emerytalnych, mogłyby wywrzeć korzystny wpływ na finanse publiczne już w perspektywie średniookresowej dzięki ograniczeniu wydatków i zwiększeniu podaży pracy.

(5)Zrównoważone społecznie korekty budżetowe: zapewnienie stabilnego budżetu państwa jest niezbędne, aby uniknąć sytuacji, w której rosnący ponad miarę dług publiczny zagroziłby w przyszłości naszym systemom zabezpieczenia społecznego. Uzyskanie akceptacji politycznej wymaga, aby ciężar korekty został rozłożony sprawiedliwie na wszystkie warstwy społeczeństwa. Korekty adresowane do określonego elektoratu są najczęściej wycofywane, gdy zmienia się polityczny skład rządu, co zagraża trwałości korekty budżetowej.

Priorytety polityki

W celu sprostania przedstawionym wyżej wyzwaniom w latach 2011–2012 potrzebne będą przede wszystkim działania w następujących obszarach:

Na poziomie UE powinny zostać przyjęte wnioski ustawodawcze służące wzmocnieniu zarządzania gospodarką zgodnie z porozumieniem o szybszym przyjmowaniu takich wniosków, zawartym przez organy ustawodawcze.

Konsolidacja powinna bezwzględnie rozpocząć się lub być kontynuowana we wszystkich państwach członkowskich UE w 2011 r. Planowane tempo konsolidacji budżetowej powinno być ambitne i będzie musiało w większości państw członkowskich znacznie wykraczać poza referencyjny poziom 0,5 % PKB rocznie w ujęciu strukturalnym. Państwa członkowskie borykające się z bardzo wysokim strukturalnym deficytem budżetowym, bardzo wysokim długiem publicznym lub znaczącymi trudnościami finansowymi, powinny rozpocząć działania już w 2011 r. W przypadku gdy wzrost gospodarczy lub poziom dochodów okaże się wyższy, niż oczekiwano, konsolidacja budżetowa powinna ulec przyspieszeniu.

Państwa członkowskie, w odniesieniu do których zastosowano procedurę nadmiernego deficytu, powinny przedstawić plan wydatków oraz zarys środków, które zamierzają przedsięwziąć, aby wyeliminować nadmierny deficyt.

Wszystkie państwa członkowskie powinny przede wszystkim dostosować wydatki rządowe, chroniąc równocześnie wydatki sprzyjające wzrostowi, np. w obszarze infrastruktury publicznej, edukacji oraz badań i innowacji. Wszystkie państwa członkowskie, zwłaszcza te, wobec których zastosowano procedurę nadmiernego deficytu, powinny prowadzić ostrożną politykę budżetową, bezwzględnie utrzymując wzrost wydatków publicznych poniżej trendu średniookresowego wzrostu PKB. Powinny temu towarzyszyć starania zmierzające do zwiększenia gospodarności wydatków publicznych. W przypadku szczególnie pilnej potrzeby wprowadzenia korekty wydatki powinny zostać zmniejszone. Wszystkie państwa członkowskie powinny wykazać, że opracowane przez nie programy stabilności lub konwergencji zostały przygotowane na podstawie ostrożnych prognoz dotyczących wzrostu i poziomu dochodów.

W przypadku gdy niezbędne okaże się wykorzystanie wpływów podatkowych, należy zminimalizować zakłócenia gospodarcze. Na każdym poziomie wszystkich obciążeń podatkowych należy zaktualizować systemy podatkowe, tak aby w większym stopniu sprzyjały one zatrudnieniu, ochronie środowiska i wzrostowi gospodarczemu, na przykład przez proekologiczne reformy podatkowe, polegające na podniesieniu podatków ekologicznych i zmniejszeniu innych podatków, powodujących większe zakłócenia w gospodarce. Rozszerzenie bazy podatkowej jest lepszym rozwiązaniem niż podniesienie stawek podatkowych.

Reformy systemów emerytalnych, zmierzające między innymi do podniesienia efektywnego wieku emerytalnego, powinny zostać bezzwłocznie uchwalone i wdrożone. Zapewni to stabilność finansów publicznych i zaowocuje zwiększeniem liczby ludności aktywnej zawodowo. Systemy opieki zdrowotnej należy objąć ścisłą obserwacją, a w razie potrzeby zreformować, tak aby zapewnić większą oszczędność i bardziej zrównoważony charakter, zwłaszcza w związku ze starzeniem się społeczeństwa. 

Państwa członkowskie zachęca się do poprawy wewnętrznych ram budżetowych w obszarach: krajowych systemów rachunkowości budżetowej i statystyki, prognoz makroekonomicznych i budżetowych, liczbowych reguł budżetowych, średniookresowych ram budżetowych, przejrzystości ogólnych finansów sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz całego zakresu ram budżetowych.

3.Uzdrowienie sektora finansowego w celu szybkiego powrotu na ścieżkę ożywienia gospodarczego

Wykres 14: Działalność kredytowa banków w UE

Źródło: EBC

Istnieje silna korelacja między prawidłową ekspansją kredytową a zrównoważonym rozwojem gospodarczym. Od czasu wystąpienia kryzysu finansowego wzrost liczby kredytów, zwłaszcza kredytów dla przedsiębiorstw, został stłumiony, ponieważ banki zaostrzyły warunki ich udzielania, a zapotrzebowanie na finansowanie jest wśród przedsiębiorstw niskie ze względu na niekorzystne perspektywy gospodarcze. Od początku 2010 r. daje się zauważyć wzrost akcji kredytowej oraz towarzyszące mu niewielkie ożywienie gospodarcze (zob. wykres 14). Opublikowana przez EBC w październiku 2010 r. analiza działalności kredytowej banków pokazuje, że przestały one zaostrzać warunki kredytowania przedsiębiorstw, a w odniesieniu do gospodarstw domowych spodziewane jest wręcz ich złagodzenie. Warunki udzielania kredytów nie są jednak spójne ze zdecydowanym ożywieniem gospodarczym, zwłaszcza w zakresie kredytów dla przedsiębiorstw niefinansowych (zob. tabela w załączniku).

Naprawa bilansu w sektorze bankowym jest niezbędna do zwiększenia gospodarności, przywrócenia konkurencyjności i powrotu do normalnej działalności kredytowej. Perspektywy dotyczące rentowności banków są jednak niepewne w warunkach spowolnionego ożywienia gospodarczego, wysokiej ekspozycji w sektorze nieruchomości oraz napiętej sytuacji na rynku długu państwowego. Pętla negatywnych sygnałów między realną gospodarką a sektorem finansowym zacisnęła się jeszcze mocniej w niektórych państwach członkowskich ze względu na wysoki stopień zadłużenia gospodarstw domowych i przedsiębiorstw niefinansowych. W efekcie poziom kredytów zagrożonych znacznie się zwiększył, a w najbliższej przyszłości może jeszcze wzrosnąć (wykres 15). Ogólna sytuacja sektora bankowego wykazała ostatnio nieznaczną poprawę, gdyż odnotowano wyższe zyski oraz wzmocnienie buforów kapitałowych, mimo że w niektórych przypadkach jest to skutek dokapitalizowania przez państwo.

Szybkie odejście od hojnego wsparcia publicznego dla banków wyeliminuje ewentualne zakłócenia konkurencji w sektorze finansowym. W ponad połowie państw członkowskich pomoc rządu obejmująca takie środki jak: zastrzyki kapitałowe, wsparcie płynności, ratowanie aktywów oraz gwarancje przekroczyła 5 % PKB (zob. wykres 16). Rozpoczęto realizację strategii wyjścia ze wsparcia publicznego dla banków, a równocześnie zachowano elastyczność, aby zapobiec ewentualnym zachwianiom stabilności makrofinansowej. Należy wziąć też pod uwagę transgraniczne skutki interwencji publicznych ze względu na wysoki stopień integracji finansowej w Unii Europejskiej, którego świadectwem jest poziom utrzymywanych za granicą aktywów sektora bankowego, sięgający w przypadku wielu państw członkowskich 50 % PKB (zob. wykres 14).

Zaufanie do sektora bankowego jest warunkiem utrzymania stabilności finansowej. Jednym z narzędzi służących do utrzymania zaufania do tempa realizacji strategii wyjścia jest przeprowadzenie testu warunków skrajnych. Celem tego testu jest dokonanie oceny odporności sektora bankowego na wydarzenia o niewielkim prawdopodobieństwie wystąpienia, ale o szeroko zakrojonych skutkach. Badana jest podatność buforu kapitałowego na działanie niekorzystnych warunków gospodarczych i finansowych. Następny ogólnounijny test warunków skrajnych zostanie przeprowadzony według surowych kryteriów w 2011 r. Wyniki tego testu będą dostępne w czerwcu 2011 r. Należyta współpraca krajowych organów nadzoru i instytucji UE ma w tym kontekście kluczowe znaczenie, podobnie jak jasne i przejrzyste informowanie o wynikach testu i ich konsekwencjach. 

Ostatni kryzys ujawnił wyraźną lukę w ramach regulacyjnych UE dotyczących sektora bankowego, a także zwiększył zasadność działań na poziomie UE. Ze względu na wzajemne połączenia między bankami i instytucjami finansowymi we wszystkich państwach członkowskich UE, a także w krajach spoza Unii, niezwykle ważne jest śledzenie sytuacji w sektorze finansowym w kontekście międzynarodowym. Rozmiary aktywów sektora bankowego mierzone w punktach procentowych PKB wskazują na szczególne narażenie niektórych państw członkowskich w sytuacji kryzysu systemowego oraz ewidentnie niewystarczające środki budżetowe przeznaczone na amortyzowanie znaczących wstrząsów finansowych (wykres 18). W związku z tym ramy regulacyjne i ramy nadzoru na poziomie UE zostały wzmocnione, a ich tworzenie powinno zostać wkrótce ukończone. W październiku 2010 r. Komisja przedstawiła cele przepisów prawnych dotyczących zarządzania kryzysowego w sektorze finansowym, które zostaną zaproponowane wiosną 2011 r. Nadrzędnym celem jest dopuszczenie upadłości banku – bez względu na jego rozmiary – a równocześnie zapewnienie ciągłości podstawowych usług bankowych, zminimalizowanie wpływu tej upadłości na system finansowy i zapobieganie przerzucaniu kosztów na podatników. Jest to niezbędne, aby zapobiec pokusie nadużycia, która wynika z poglądu, że niektóre banki są zbyt duże, aby upaść. Oprócz wyposażenia władz we wspólne i skuteczne narzędzia i uprawnienia pozwalające radzić sobie z kryzysem bankowym należy również zapewnić niezakłóconą współpracę między państwami członkowskimi i instytucjami UE zarówno przed wystąpieniem kryzysu, jak i w trakcie jego trwania.

Państwa członkowskie należące do strefy euro ustanowią stały europejski mechanizm stabilizacyjny, aby zagwarantować stabilność finansową całej strefy euro. Zastąpi on obecny europejski mechanizm stabilizacyjny, w skład którego wchodzą Europejski Instrument Stabilności Finansowej i europejski mechanizm stabilizacji finansowej, obowiązujące do czerwca 2013 r. 

Reguły pakietu Bazylea III nakładają na banki wyższe wymogi kapitałowe, mające zwiększyć stabilność makrofinansową. We wrześniu 2010 r. Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego zapowiedział znaczące zaostrzenie dotychczasowych definicji kapitału. Ogólnie rzecz biorąc, zgodnie z nową definicją wysokość kapitału banków będzie niższa, przez co zwiększa się rozdźwięk pomiędzy definicją Komitetu a wymogami regulacyjnymi. Oprócz bardziej restrykcyjnych definicji stopniowo zaostrzane będą również minimalne wymogi kapitałowe.

Priorytety polityki

W celu sprostania wyzwaniom, które omówiono powyżej, w latach 2011–2012 potrzebne będą przede wszystkim działania w wymienionych niżej obszarach. W tym zakresie ogromne znaczenie ma koordynacja działań na poziomie UE.

Restrukturyzacja banków, zwłaszcza tych, które otrzymały znaczne kwoty w ramach pomocy państwa, jest niezbędna do przywrócenia ich długoterminowej rentowności i zapewnienia należycie funkcjonującego kanału kredytowego. Restrukturyzacja banków zapewni zatem stabilność finansową oraz będzie stanowiła podstawę dostarczenia kredytów do realnej gospodarki. Publiczne wsparcie finansowe dla całego sektora bankowego powinno być stopniowo wycofywane ze względu na konieczność zapewnienia stabilności finansowej.

Konieczne są postępy w tworzeniu stałego mechanizmu radzenia sobie z kryzysami w ramach długu państwowego, tak aby zagwarantować pewność i stabilność na rynkach finansowych. W 2013 r. nowy europejski mechanizm stabilizacyjny zapewni stabilność rynków i uzupełni nowe ramy dla wzmocnionego zarządzania gospodarczego, gdyż jego celem będzie skuteczny i ścisły nadzór ekonomiczny, w tym także weryfikacja skuteczności obecnych środków ochrony finansowej.

Należy kontynuować wdrażanie reform finansowych, obejmujących wzmocnienie ram regulacyjnych i ram nadzoru finansowego, a także usuwanie wad rynkowych ujawnionych przez ostatni kryzys. Na poziomie UE dalszego wzmocnienia wymagają ramy regulacyjne, natomiast poprawą jakości nadzoru powinny się zająć Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego oraz Europejskie Urzędy Nadzoru, które rozpoczęły działalność na początku 2011 r.

Banki będą zmuszane do stopniowego wzmocnienia bazy kapitałowej, tak aby zwiększyć swoją odporność na niekorzystne wstrząsy. Jest to spójne z niedawno uzgodnionymi regułami pakietu Bazylea III. Ponadto w 2011 r. przeprowadzony zostanie kolejny, ambitniejszy i bardziej restrykcyjny niż poprzednio ogólnounijny test warunków skrajnych w celu dokonania oceny odporności sektora bankowego.

4.Reformy strukturalne wspierające wzrost gospodarczy i wyrównujące nierównowagę makroekonomiczną

Reformy strukturalne mogą służyć dwóm celom: przywróceniu najważniejszych czynników wzrostu oraz zapobieganiu powstawaniu nierównowagi lub jej wyrównywaniu, co jest kluczowym ogólnym warunkiem wzrostu. Reformy te mogą zwiększać wykorzystanie zdolności produkcyjnych i wydajność pracy. Reformy strukturalne mogą również pomóc w przywróceniu konkurencyjności oraz ograniczyć nierównowagę zewnętrzną w krótkim okresie poprzez uelastycznienie cen i płac. Ułatwienie niezbędnych przesunięć w zakresie siły roboczej i kapitału między sektorami i przedsiębiorstwami jest niezwykle ważne zarówno dla wzrostu, jak i zmniejszenia nierównowagi zewnętrznej. Mimo że wiele środków strukturalnych mogłoby stanowić wsparcie dla wzrostu i dostosowań makroekonomicznych, to niektóre z nich, takie jak polityka w obszarze edukacji, przynoszą rezultaty dopiero po pewnym czasie i skuteczniej uruchamiają długoterminowe czynniki wzrostu. Nie oznacza to jednak, że należy odkładać na później działania służące poprawie tych obszarów polityki.

Przyspieszenie reform w celu zwiększenia wzrostu i zatrudnienia

Jeśli zabraknie zdecydowanych działań politycznych, w najbliższym dziesięcioleciu potencjalny wzrost prawdopodobnie nadal będzie niewielki 2 . Bez zmian w prowadzonej polityce w latach 2011–2020 średnia stopa potencjalnego wzrostu wyniesie według prognoz około 1½ % w UE-27, co pokazuje wykres 19. Stopa ta jest znacznie niższa od stóp zanotowanych w UE w ostatnich dwóch dziesięcioleciach, które i tak były niższe niż w Stanach Zjednoczonych. Wynika to z wyraźnie niedostatecznego wykorzystania zdolności produkcyjnych w następstwie kryzysu, połączonego ze skurczeniem się siły roboczej wskutek starzenia się społeczeństwa w końcowym etapie tego okresu, oraz stosunkowo powolnego wzrostu wydajności w UE-27. Większość państw członkowskich poważnie ucierpiała z powodu kryzysu zarówno pod względem akumulacji kapitału, jak i wykorzystania potencjału siły roboczej, i ze względu na starzenie się społeczeństwa najprawdopodobniej na koniec obecnego dziesięciolecia państwa te odnotują zmniejszenie zasobów siły roboczej.

Wykres 19: Potencjalny wzrost produkcji w UE-27 do 2020 r.

Scenariusz makroekonomiczny opracowany na podstawie funkcji produkcji

Źródło: prognoza jesienna ECFIN

Dla strefy euro perspektywy wzrostu są jeszcze mniej korzystne, co potwierdza dotychczasowe tendencje. W latach 2001–2010 średni potencjalny wzrost wyniósł 1,6 % w strefie euro oraz 1,8 % w UE-27 (wykres 20). W nadchodzącym dziesięcioleciu w strefie euro szczególnie niekorzystnie przedstawiają się perspektywy wzrostu produkcji i wydajności, ponieważ obie te stopy wyniosą średnio 1¼ %. Prognozowana stopa wykorzystania siły roboczej jest jednak bardzo podobna do oczekiwanej w przypadku całej UE.

Wykres 20: Potencjalny wzrost produkcji w strefie euro do 2020 r.

Scenariusz makroekonomiczny opracowany na podstawie funkcji produkcji

Źródło: prognoza jesienna ECFIN

Doświadczenia z poprzednich kryzysów gospodarczych i finansowych pokazują, że realizowane w odpowiedzi na nie działania polityczne mają duże znaczenie. Na przykład głęboka recesja, która rozpoczęła się w 1991 r. w Szwecji i Finlandii, była stosunkowo krótkotrwała i nie doprowadziła do zmniejszenia potencjalnego wzrostu produkcji. Stało się tak między innymi dzięki znaczącej restrukturyzacji gospodarek tych krajów. Natomiast niedostateczna reakcja polityczna na kryzys finansowy, połączona z rosnącą presją konkurencyjną ze strony gospodarek wschodzących, przyczyniła się do długookresowego spowolnienia potencjalnego wzrostu w Japonii w latach 90. ubiegłego wieku.

Pilne działania są potrzebne zarówno na poziomie krajowym, jak i w całej UE. Polityka prowadzona w całej UE przyczyni się do przyspieszenia wzrostu gospodarczego, na przykład poprzez wzmocnienie jednolitego rynku oraz poprawę warunków inwestycyjnych. We wszystkich państwach członkowskich usunięcie najistotniejszych wąskich gardeł hamujących wzrost w perspektywie średniookresowej wymagałoby nasilonych działań w zakresie reform strukturalnych (szczegółowe informacje dostępne w sprawozdaniu z postępu prac dotyczących strategii „Europa 2020”, załączonym do rocznego sprawozdania gospodarczego).

Wyrównanie nierównowagi makroekonomicznej i przywrócenie kluczowego ogólnego warunku wzrostu

Rozwiązanie problemu nierównowagi zewnętrznej jest szczególnie istotne dla strefy euro i będzie wymagało kompleksowych reform strukturalnych służących szybszemu i lepszemu dostosowaniu. Wyrównanie nierównowagi jest niezwykle istotne dla UE, a tym bardziej dla strefy euro jako unii walutowej. Nierównowaga w niektórych państwach członkowskich należących do strefy euro może podważyć wiarygodność wspólnej waluty. W wielu różnych obszarach, w tym na rynkach pracy, produktów i usług, będą potrzebne działania z zakresu polityki gospodarczej. Różne państwa członkowskie będą musiały realizować różne drogi polityczne i będą musiały przy ich opracowaniu dołożyć wszelkich starań, aby odpowiedzieć na konkretne słabe punkty i potrzeby danego kraju, a równocześnie wziąć pod uwagę potencjalny wpływ podejmowanych działań na inne państwa UE. Ogólnie rzecz biorąc, polityka strukturalna powinna zmierzać do uelastycznienia gospodarki, tak aby spełnić potrzeby UE w kwestii dostosowania.

Uwaga: Brak danych dotyczących Cypru, Zjednoczonego Królestwa, Malty i Luksemburga

W przypadku państw członkowskich o znacznym deficycie obrotów bieżących, niskiej konkurencyjności i niewielkich możliwościach w zakresie dostosowania potrzebne będą głębokie korekty cen i kosztów w celu przywrócenia konkurencyjności wewnętrznej i zewnętrznej. Ważnym miernikiem stopnia zrównoważenia deficytu obrotów bieżących jest ogólny stan aktywów zagranicznych netto, będący miarą poziomu zadłużenia zewnętrznego (wykresy 21 i 22). Pomimo obniżenia – wskutek kryzysu – poziomu deficytu obrotów bieżących, państwa członkowskie o najwyższym deficycie odnotowują dalszy wzrost zadłużenia w stosunku do reszty świata. Mimo że mechanizmy rynkowe mogą przyczynić się do dostosowania przez zdecydowane ograniczenie popytu krajowego i znaczny wzrost bezrobocia, szybsze i mniej dotkliwe dostosowanie można byłoby osiągnąć dzięki odpowiedniej polityce w zakresie płac. Mowa tu o zmianach w zakresie zasad indeksacji płac, odpowiednich sygnałach dotyczących wysokości płac ze strony sektora publicznego oraz efektywniejszych mechanizmach ustalania wysokości płac. Konieczne będą również reformy rynku produktów w celu uelastycznienia cen i płac nominalnych oraz obniżenia cen towarów konsumpcyjnych poprzez zmniejszenie narzutu (tj. różnicy między ceną a kosztem wytworzenia). Szczególnie ważny krok stanowi pełne wdrożenie dyrektywy o usługach, która poprawi konkurencję w zakresie objętych nią usług. Ważna w tym względzie jest również polityka zmierzająca do zwiększenia konkurencji pozacenowej.

Środki służące uelastycznieniu cen i płac nominalnych należy uzupełnić środkami strukturalnymi wspierającymi przesunięcia siły roboczej w ramach przedsiębiorstw i sektorów. Zapewnienie bardziej zrównoważonego rozwoju gospodarki będzie wymagało ograniczenia dotychczasowych nadwyżek, a zatem poprawy konkurencyjności cenowej sektora wywozu, a także obniżenia cen względnych usług nietowarowych. Przywrócenie równowagi cenowej będzie się wiązało z przekierowaniem napływu kapitału i siły roboczej z sektora towarów i usług niepodlegających wymianie do sektora towarów i usług wymiennych, który jest bezpośrednio narażony na działanie konkurencji ze strony podmiotów zagranicznych. Jeżeli chodzi o siłę roboczą, przesunięcia będą obejmowały dostosowanie przepisów w zakresie ochrony zatrudnienia oraz skuteczniejsze zachęty do przechodzenia z bezrobocia w zatrudnienie. Przesunięciom będzie towarzyszyć względna korekta płac między sektorem towarów i usług niepodlegających wymianie a sektorem towarów i usług wymiennych. Wsparcie zapewni aktywna polityka rynku pracy: wzmocnienie agencji pośrednictwa pracy, zapewnianie szkoleń oraz lepsze uwzględnienie grup najbardziej narażonych na bezrobocie w aktywnej polityce rynku pracy. Wsparciem dla przesunięć kapitału w kierunku najwydajniejszych sektorów może być poprawa otoczenia biznesowego, z którą wiąże się poprawa konkurencji w zakresie usług regulowanych dyrektywą oraz dalsze ograniczenie obciążeń administracyjnych.

W państwach członkowskich o dużej nadwyżce na rachunku obrotów bieżących należy wskazać przyczyny utrzymywania się niskiego popytu wewnętrznego. Najnowsze dane są zachęcające i wskazują, że dokonuje się korekta popytu wewnętrznego, który jest coraz silniejszy, a dotychczasowe procesy korekty bilansowej (przedsiębiorstw) dobiegają końca. Tam gdzie popyt wewnętrzny pozostaje wciąż niewielki ze względu na niedostatki polityki lub niedociągnięcia rynkowe, należy jednak podjąć odpowiednie działania. Obejmować one mogą dalszą liberalizację sektora usług oraz poprawę warunków inwestowania.

Należy wprowadzić w życie politykę zapobiegającą powstawaniu nierównowagi w przyszłości. Należy dokonać przeglądu uwarunkowań, które doprowadziły do nadmiernego wzrostu liczby kredytów i powstania baniek cenowych na rynku aktywów. Najważniejszym zadaniem władz będzie zatem opracowanie i wdrożenie reform strukturalnych ograniczających występowanie nadmiernej akcji kredytowej i zawyżanie cen aktywów, a także opracowanie specjalnych instrumentów pozwalających na zahamowanie popytu w razie potrzeby. Szczególnie istotne w tym kontekście wydają się środki regulacyjne ograniczające zależność między podażą kredytów a cyklem koniunkturalnym, wymagają one jednak dalszych działań. Mogłoby to wymagać zagwarantowania – bez uszczerbku dla rynku wewnętrznego – że wymogi kapitałowe dotyczące banków będą należycie odzwierciedlać regionalne różnice w zakresie przeszacowania aktywów. Należy zweryfikować elementy strukturalne rynku nieruchomości, które zwiększają prawdopodobieństwo powstawania baniek cenowych, w tym ulgi podatkowe od kredytów hipotecznych. Ponadto większa elastyczność i zdolność dostosowawcza gospodarek, wynikająca ze zreformowania rynku produktów i rynku pracy, zwiększy jej odporność oraz ułatwi niezbędne korekty na wypadek poważnych wstrząsów.

Priorytety polityki

W celu sprostania wyzwaniom, które omówiono powyżej, w latach 2011–2012 potrzebne będą przede wszystkim działania w wymienionych niżej obszarach:

Należy uruchomić czynniki wzrostu na poziomie UE. Należy dążyć do porozumienia w sprawie kluczowych wniosków ustawodawczych w kontekście Aktu o jednolitym rynku (informacje szczegółowe w sprawozdaniu z postępu prac dotyczących strategii „Europa 2020”).

W państwach członkowskich o wysokim deficycie obrotów bieżących lub wysokim poziomie zadłużenia potrzebne są reformy systemów ustalania płac oraz rynków usług w celu poprawy elastyczności cen i płac. Pomocna w tym zakresie będzie również poprawa otoczenia biznesowego polegająca na poprawie warunków konkurencji (np. za pomocą dyrektywy o usługach), a także zmniejszenie obciążeń administracyjnych. 

Środki wspierające przesunięcia zasobów między przedsiębiorstwami i sektorami są pilnie potrzebne. Należą do nich przepisy zapewniające ochronę zatrudnienia, a zarazem nieograniczające przesunięć zasobów między sektorami, skuteczniejsze zachęty finansowe do podjęcia pracy oraz aktywna polityka rynku pracy, lepiej uwzględniająca potrzeby grup najbardziej narażonych na bezrobocie. Środki eliminujące utrudnienia we wchodzeniu na rynek i wychodzeniu z niego (warunki rozpoczęcia działalności) oraz w realizowaniu inwestycji (takie jak ujednolicenie podstawy opodatkowania osób prawnych) będą równie ważne dla ułatwienia przesunięć międzysektorowych na rzecz obszarów działalności o wyższej wartości dodanej i sprzyjających szybszemu wzrostowi gospodarczemu.

Państwa członkowskie o znacznej nadwyżce na rachunku obrotów bieżących muszą określić i wyeliminować przyczyny słabego popytu wewnętrznego. Polityka ta może obejmować dalszą liberalizację sektora usług oraz poprawę warunków inwestowania.

Wszystkie państwa członkowskie powinny przyspieszyć reformy strukturalne zmierzające do usunięcia najistotniejszych wąskich gardeł hamujących wzrost w perspektywie średniookresowej. Na podstawie projektów krajowych programów reform (KPR) przedstawionych przez państwa członkowskie planowane środki wydają się niedostatecznie ambitne, a zatem mało prawdopodobne jest, że będą miały namacalne średniookresowe skutki dla wzrostu i zatrudnienia. Państwa członkowskie w swoich ostatecznych krajowych programach reform muszą znacznie dokładniej określić swoje plany w zakresie reform, tak aby jak najszybciej zrealizować kluczowe działania oraz podnieść wyżej poprzeczkę.

Załącznik: Tabela 1. Niektóre zindywidualizowane wskaźniki dotyczące wzrostu i zatrudnienia, sytuacji budżetowej, warunków panujących na rynku finansowym oraz nierównowagi makroekonomicznej

(1) Zob. Komisja Europejska (2010) „Surveillance of intra-euro-area competitiveness and imbalances”, European Economy 1.

(2) Potencjalny wzrost odpowiada zrównoważonemu trendowi wzrostu, który jest zgodny z warunkami podażowymi, po skorygowaniu o krótkookresowe wahania koniunkturalne, jeśli chodzi o rzeczywisty wzrost PKB.

PL

Bruksela, dnia 12.1.2011

KOM(2011) 11 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

Roczna wizja wzrostu gospodarczego: wsparcie całościowej odpowiedzi UE na kryzys

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

Roczna wizja wzrostu gospodarczego: wsparcie całościowej odpowiedzi UE na kryzys 

Kontekst

Niniejsze pierwsze roczna wizja wzrostu gospodarczego oznacza początek nowego cyklu zarządzania gospodarczego w UE oraz pierwszego europejskiego półrocza koordynacji polityki gospodarczej. UE podjęła zdecydowane działania by przeciwdziałać kryzysowi, dzięki czemu pogorszenie stanu finansów publicznych i wzrost bezrobocia były mniej odczuwalne niż w innych częściach świata. Wysoki poziom ochrony socjalnej w UE złagodził najdotkliwsze skutki kryzysu, jednak wskutek niższego wzrostu wydajności ożywienie gospodarcze w Europie jest wolniejsze.

Zgodnie z najnowszymi prognozami pojawiają się, choć w nierównomiernym stopniu, oznaki ożywienia gospodarczego. Sytuacja na rynkach finansowych jest nadal chwiejna, jednak gospodarka realna wykazuje oznaki poprawy w niektórych sektorach, dzięki wzrastającemu eksportowi na fali ponownej intensyfikacji globalnego handlu. Pozostają jednak nadal obszary niepewności. Po okresach większej ufności w powrót wzrostu gospodarczego następują okresy pogorszenia nastrojów, również wskutek zagrożeń związanych z rynkiem długu państwowego. Europejskie gospodarki czeka okres istotnych korekt. Sektor finansowy nie powrócił jeszcze do normalnych warunków, nadal zdarzają się przypadki małej odporności na niekorzystne warunki i zależności od pomocy państwa. Warunki kredytowania nadal nie odbiegają od normalnego stanu, a w licznych państwach członkowskich gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa wciąż borykają się z nadmiernym zadłużeniem.

Wpływ kryzysu

Mimo szybkiej odpowiedzi ze strony UE skutki kryzysu są dalekosiężne. Doprowadził on do znacznego ograniczenia działalności gospodarczej, istotnego wzrostu bezrobocia, ostrego spadku wydajności oraz poważnego osłabienia finansów publicznych. Prognozy wskazują, że do końca 2012 r. w jedenastu państwach członkowskich produkcja będzie nadal niższa w porównaniu z poziomem sprzed kryzysu. W 2010 r. dług sektora publicznego brutto w UE wzrósł łącznie do poziomu ok. 85% PKB w strefie euro i 80% w skali całej UE. Wpływ kryzysu na budżet pogłębi jeszcze problemy wynikające z przemian demograficznych, które w perspektywie długoterminowej zaowocują dodatkowym obciążeniem fiskalnym odpowiadającym ok. 4,5% PKB. Niedociągnięcia strukturalne, których nie udało się wyeliminować przed kryzysem, obecnie stały się bardziej wyraziste i wymagają szybkiej reakcji.

Europejskie społeczeństwo dotkliwie odczuwa skutki kryzysu mimo osłony zapewnianej przez systemy opieki socjalnej. Jednym z głównych problemów jest wzrost bezrobocia. Łącznie 9,6% ludności czynnej zawodowo pozostaje bez pracy. W niektórych państwach bezrobocie wśród młodych ludzi może sięgać aż 40%. Szacuje się, że około 80 mln ludzi w Europie żyje poniżej progu ubóstwa.

Kryzys gospodarczy miał skalę globalną, ale jego skutki są bardzo nierównomiernie odczuwane na świecie. O ile wzrost bezrobocia i deficytu publicznego był bardziej gwałtowny w USA niż w UE, przewaga USA w wydajności pracy dodatkowo wzrosła. Problemem pozostaje też konkurencyjność pod względem cen i kosztów. Wschodzące gospodarki wracają na ścieżkę wzrostu szybciej, choć także niektóre z nich stawiają czoła poważnym wyzwaniom gospodarczym. Dlatego UE musi wykorzystać kryzys do podjęcia zdecydowanych kroków w kwestii swojej globalnej konkurencyjności.

Perspektywy

Kryzys może mieć długotrwały wpływ na potencjalny wzrost. Według prognoz średnioterminowy wzrost w Europie pozostanie na niskimi poziomie i wynosić będzie około 1,5% do 2020 r. jeśli nie zostaną podjęte działania strukturalne i nie dogonimy pod względem wydajności głównych konkurentów. Ze względu na swoją cykliczną naturę samo ożywienie nie wystarczy, by w Europie gospodarka wróciła do stanu sprzed kryzysu i pozwoliła wyrównać nagromadzony deficyt.

Aby zapobiec stagnacji, nakręcaniu spirali zadłużenia i nagromadzeniu nierówności oraz by zagwarantować swoją konkurencyjność, Europa musi przyśpieszyć konsolidowanie finansów publicznych, reformę sektora finansowego oraz rozpocząć już teraz reformy strukturalne.

Dlatego też Rada Europejska przyjęła strategię Europa 2020 określającą ambitne cele na rzecz zapewnienia nowej ścieżki wzrostu 1 . Wstępne deklaracje państw członkowskich co do ich celów krajowych w pięciu obszarach uzgodnionych w ramach strategii Europa 2020 jasno wskazują, jaką drogą musi pójść UE, by zrealizować określone przez siebie ambicje.

W przypadku pełnej realizacji strategia ta sprawi, że UE wyjdzie z kryzysu jeszcze silniejsza oraz przekształci się w inteligentną, trwałą i integracyjną gospodarkę zapewniającą wysoki poziom zatrudnienia, wydajności, konkurencyjności i spójności społecznej. Dzięki temu ukształtuje się konkurencyjna społeczna gospodarka rynkowa dwudziestego wieku, zwiększająca zaufanie podmiotów działających na rynku, przedsiębiorstw i obywateli.

Roczna wizja wzrostu gospodarczego inicjuje europejskie półrocze

W tym kontekście UE zdecydowała się także zmienić swój sposób zarządzania gospodarką. W styczniu 2011 r. rozpoczyna się pierwsze europejskie półrocze wstępnej koordynacji polityki, którego otwarcie stanowi niniejsze roczna wizja wzrostu gospodarczego oparta na strategii Europa 2020.

W niniejszej rocznej wizji wzrostu gospodarczego zebrano różne działania mające zasadnicze znaczenie dla wzmocnienia ożywienia gospodarczego w perspektywie krótkoterminowej, dla dotrzymania kroku głównym konkurentom oraz przygotowania UE do realizacji celów wyznaczonych jej w strategii Europa 2020.

Z uwagi na pilny charakter tych kwestii Komisja zdecydowała się zaprezentować 10 priorytetowych działań. Komisja będzie nadal pracować nad szerokim zakresem innych dziedzin polityki, w tym politykami w zakresie handlu oraz szeregiem polityk wewnętrznych. Nie będą one omawiane w niniejszym dokumencie, w którym Komisja skoncentrowała się na zintegrowanym podejściu do ożywienia gospodarczego i kluczowych środkach jego osiągnięcia w kontekście strategii Europa 2020, z uwzględnieniem trzech głównych dziedzin:

–potrzeby rygorystycznej konsolidacji finansów publicznych w celu większej stabilizacji makroekonomicznej;

–reformy rynku pracy na rzecz wyższego zatrudnienia;

–oraz środków na rzecz wzrostu.

Pierwsze roczna wizja wzrostu gospodarczego ma mieć zastosowanie do całej UE, jednak konieczne będzie dopasowanie go do specyficznej sytuacji poszczególnych państw członkowskich. Proponowany tryb działania na szczególne znaczenie dla strefy euro, borykającej się obecnie z kryzysem związanym z długiem państwowym. Konsolidacja fiskalna, reformy strukturalne oraz środki napędzające wzrost stanowią niezbędne składniki potrzebnej całościowej reakcji strefy euro na kryzys.

Jednak taka całościowa odpowiedź będzie musiała zawierać także inne elementy, np. przegląd Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej (EFSF). W odniesieniu do tego ostatniego Komisja uważa, że należy zwiększyć jego faktyczny potencjał finansowy oraz zakres działalności. Niniejsza roczna wizja stanowi także wkład w całościową reakcję strefy euro na kryzys związany z długiem państwowym.

Ponadto potrzebne są postępy w ustanowieniu stałego mechanizmu przeciwdziałania kryzysom związanym z długiem państwowym, by zagwarantować pewność i stabilność na rynkach. Nowy europejski mechanizm stabilizacyjny powinien uzupełnić w 2013 r. nowe ramy udoskonalonego zarządzania gospodarczego, zmierzając do efektywnego i rygorystycznego nadzoru ekonomicznego, w tym przeglądu skuteczności obecnych zabezpieczeń finansowych.

Bardziej szczegółowa analiza stanowiąca podstawę oceny Komisji została zawarta w 3 sprawozdaniach towarzyszących niniejszemu komunikatowi oraz obejmuje ocenę wstępnych planów realizacji strategii Europa 2020 na szczeblu państw członkowskich.

I.MAKROEKONOMICZNE UWARUNKOWANIA WZROSTU

1.Rygorystyczna konsolidacja fiskalna

Najpilniejszym zadaniem stojącym przed UE jest przywrócenie zaufania poprzez zapobieżenie wpadnięciu w błędne koło spirali zadłużenia, zakłóceń rynków finansowych oraz niskiego wzrostu gospodarczego. Warunkiem przyszłego wzrostu jest przywrócenie zrównoważonego poziomu wydatków publicznych. Roczne korekty bilansu budżetu strukturalnego na poziomie 0,5% PKB ewidentnie nie wystarczą do obniżenia poziomu zadłużenia do wymaganych 60%. Dlatego konieczna jest bardziej zdecydowana konsolidacja, która powinna być realizowana na podstawie udoskonalonych reguł fiskalnych zaproponowanych przez Komisję.

Wszystkie państwa członkowskie, szczególnie te objęte procedurą nadmiernego deficytu, powinny w sposób rygorystyczny utrzymywać wzrost wydatków publicznych na poziomie niższym od średnioterminowego wzrostu PKB, traktując przy tym priorytetowo wydatki sprzyjające trwałemu wzrostowi, w takich dziedzinach jak badania i innowacje, edukacja i energia. Wszystkie państwa członkowskie powinny wykazać, że ich programy stabilizacji lub konwergencji oparte są na ostrożnych prognozach wzrostu i dochodów.

Państwa członkowskie objęte procedurą nadmiernego deficytu powinny określić ścieżkę wydatków oraz ogólne środki, jakie zamierzają podjąć w celu wyeliminowania nadmiernego deficytu.

Państwa członkowskie borykające się ze znacznymi strukturalnymi deficytami budżetowymi, bardzo wysokim poziom zadłużenia publicznego lub bardzo trudną sytuacją finansową powinny podjąć skoncentrowane wysiłki w 2011 r. W przypadku gdy wzrost gospodarczy lub dochody okażą się wyższe niż oczekiwane, należy przyśpieszyć konsolidację fiskalną.

Niektóre państwa członkowskie mogę być zmuszone do podniesienia podatków. Podatki pośrednie mniej hamują wzrost niż podatki bezpośrednie, a rozszerzenie bazy podatkowej jest lepszą opcją niż podniesienie stawek podatkowych. Należy wyeliminować nieuzasadnione subsydia, np. te które szkodzą środowisku.

2.Korekta nierówności makroekonomicznych

Znaczne i utrzymujące się nierówności makroekonomiczne są jednym z głównych słabych punktów, zwłaszcza w strefie euro. Wiele państw członkowskich musi podjąć szybsze działania w celu zaradzenia swojemu brakowi konkurencyjności.

Państwa członkowskie mające znaczny deficyt obrotów bieżących i wysoki poziom zadłużenia powinny przedstawić konkretne środki korygujące (może to być np. rygorystyczne i długotrwałe hamowanie wzrostu wynagrodzeń, w tym poprzez rewizję klauzul indeksacyjnych w systemie negocjacji zbiorowych).

Państwa członkowskie mające znaczne nadwyżki na rachunku bieżącym powinny ustalić źródła utrzymującego się niskiego popytu krajowego i podjąć odpowiednie kroki zaradcze (w tym przeprowadzić dalszą liberalizację sektora usług oraz poprawić warunki inwestowania). Jednakże tam gdzie popyt krajowy jest nadal stłumiony ze względu na niewłaściwą politykę lub niewłaściwe funkcjonowanie rynku, należy wdrożyć odpowiednie strategie.

3.Zagwarantowanie stabilności sektora finansowego

Na szczeblu UE konieczne jest dalsze udoskonalenie ram regulacyjnych, natomiast jakość nadzoru powinna być poprawiona przez Europejską Radę ds. Ryzyka Systemowego i europejskie urzędy nadzoru, które rozpoczęły działalność na początku 2011 r. Konieczne jest przyspieszenie restrukturyzacji banków w celu zabezpieczenia stabilności finansowej oraz wsparcia akcji kredytowej dla gospodarki realnej.

Restrukturyzacja banków, w szczególności tych, które otrzymały znaczące kwoty pomocy państwa, ma zasadnicze znaczenie dla przywrócenia ich długoterminowej rentowności oraz zagwarantowania właściwego funkcjonowania ich działalności kredytowej. Publiczne wsparcie finansowe dla sektora bankowego jako całości powinno być stopniowo wycofywane, przy uwzględnieniu potrzeby ochrony stabilności finansowej.

Zgodnie z niedawno uzgodnionymi ramami „Bazylea III” banki będą zobowiązane do stopniowego wzmacniana swojej bazy kapitałowej, co pozwoli zwiększyć ich odporność na niekorzystne wstrząsy. Komisja pracuje również nad całościowymi ramami przezwyciężania kryzysów bankowych. Dodatkowo w 2011 r. przeprowadzony zostanie kolejny, bardziej ambitny i rygorystyczny, ogólnounijny test warunków skrajnych.

II.MOBILIZACJA RYNKÓW PRACY, TWORZENIE MOŻLIWOŚCI ZATRUDNIENIA

Zachodzi ryzyko, że powrotowi na ścieżkę wzrostu nie będzie towarzyszyć dostatecznie dynamiczne tworzenie miejsc pracy. Walka z bezrobociem oraz zapobieganie długotrwałemu wykluczeniu z rynku pracy mają kluczowe znaczenie. Jednym z pięciu unijnych celów strategii Europa 2020 jest podniesienie poziomu zatrudnienia do 75% do 2020 r. Obecne prognozy wskazują, że UE osiągnie poziom o 2-2,4% niższy, co jest możliwe do nadrobienia poprzez przyjęcie środków na rzecz tworzenie miejsc pracy i zwiększenia aktywności zawodowej. Ze względu na starzenie się ludności UE oraz relatywnie niskie wykorzystanie siły roboczej w porównaniu z resztą świata konieczne są reformy, by wesprzeć zdobywanie kwalifikacji oraz stworzyć zachęty do pracy.

4.Zwiększenie atrakcyjności zatrudnienia

Połączenie wysokiego bezrobocia, niskiej aktywności na rynku pracy oraz niższej liczby godzin pracy w porównaniu z innymi częściami świata pogarszają wyniki gospodarcze UE. Niepokojąco niski jest stopień aktywności osób mało zarabiających, ludzi młodych i osób zapewniających drugie źródło dochodów w rodzinie. Osobom w najtrudniejszej sytuacji grozi długotrwałe bezrobocie. W odpowiedzi należy ściślej uzależnić świadczenia od szkoleń i poszukiwania pracy.

Wszystkie państwa członkowskie powinny dążyć przede wszystkim do odciążenia podatkowego zatrudnienia w celu pobudzenia popytu na pracowników i generowania wzrostu.

Poprzez systemy korzyści podatkowych, elastyczne warunki pracy oraz zapewnienie opieki nad dziećmi należy dążyć do ułatwienia zatrudnienia osobom zapewniającym drugie źródło dochodów w rodzinie. Należy zintensyfikować wysiłki na rzecz ograniczenia pracy nierejestrowanej poprzez poprawę obowiązujących przepisów oraz przegląd systemów korzyści podatkowych.

5.Reforma systemów emerytalnych

Konsolidacja fiskalna powinna zostać wsparta reformą systemów emerytalnych poprawiającą ich trwałość.

Państwa członkowskie, które jeszcze tego nie zrobiły, powinny podnieść wiek przechodzenia na emeryturę i powiązać go ze średnim trwaniem życia.

Państwa członkowskie powinny w pierwszym rzędzie ograniczyć możliwość wcześniejszego przechodzenia na emeryturę oraz wykorzystać specjalnie ukierunkowane zachęty na rzecz zatrudniania starszych pracowników oraz wspierania uczenia się przez całe życie.

Państwa członkowskie powinny wspierać rozwój systemów uzupełniającego prywatnego oszczędzania, by zwiększyć wysokość emerytur.

Ze względu na przemiany demograficzne państwa członkowskie powinny unikać przyjmowania środków dotyczących ich systemów emerytalnych, które podważają długoterminową równowagę i adekwatność ich finansów publicznych.

Komisja dokona przeglądu dyrektywy o funduszach emerytalnych 2 oraz przedstawi nowe środki w nawiązaniu do zielonej księgi o emeryturach przedstawionej w 2010 r.

6.Powrót bezrobotnych do zatrudnienia

Europejskie systemy opieki socjalnej chroniły ludzi podczas kryzysu. Jednakże w momencie, w którym zapanuje ożywienie, świadczenia dla osób bezrobotnych powinny zostać poddane przeglądowi, by zagwarantować zapewnienie zachęty do pracy, uniknięcie zjawiska uzależnienia od świadczeń oraz wspieranie dostosowania do cykli koniunkturalnych.

Państwa członkowskie powinny zaprojektować świadczenia w taki sposób, by zachęcały bezrobotnych do powrotu do pracy lub podejmowania samozatrudnienia poprzez ograniczenia czasu ich wypłacania oraz ściślejsze powiązanie świadczeń ze szkoleniami i poszukiwaniem pracy.

Państwa członkowskie powinny zapewnić opłacalność pracy poprzez lepsze uzgodnienie poziomu podatków dochodowych (w szczególności w przypadku niskich dochodów) oraz świadczeń dla osób bezrobotnych.

Państwa członkowskie powinny dostosować swoje systemu ubezpieczenia od utraty pracy do cykli gospodarczych, tak by ochrona ulegała wzmocnieniu w okresie spowolnienia gospodarczego.

7.Wyważenie bezpieczeństwa i elastyczności

W niektórych państwach członkowskie przepisy chroniące zatrudnienie wprowadzają sztywne reguły na rynku pracy, co zapobiega zwiększonej aktywności na tym rynku. Takie przepisy powinny zostać znowelizowane, by zmniejszyć nadmierną ochronę pracowników zatrudnionych na stałe oraz zapewnić ochronę osobom pozostającym poza rynkiem pracy lub na jego marginesie. Równocześnie konieczne jest ograniczenie zjawiska przedwczesnego kończenia edukacji oraz poprawa osiągnięć edukacyjnych, by pomóc młodym ludziom w wejściu na rynek pracy.

Państwa członkowskie powinny wprowadzić większą liczbę umów na czas nieokreślony 3 , by zastąpić obecne tymczasowe i niepewne umowy celem poprawy perspektyw zatrudnienia dla nowych pracowników.

Państwa członkowskie powinny uprościć swoje systemy uznawania kwalifikacji zawodowych, by ułatwić swobodny przepływ obywateli, pracowników i naukowców.

III.PIERWSZEŃSTWO ŚRODKÓW NA RZECZ WZROSTU

UE zrealizuje ambitne cele Europy 2020 w zakresie trwałego wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu, jeżeli w pierwszej kolejności zrealizuje pilne reformy strukturalne na rynkach usług i produktów w celu poprawy otoczenia biznesowego. Aby zachować konkurencyjność w zglobalizowanej gospodarce państwa członkowskie muszą w trybie pilnym rozpocząć głębokie reformy strukturalne niezbędne do poprawy jakości naszych badań oraz potencjału innowacyjnego, przekuwając koncepcje na produkty i usług odpowiadające zapotrzebowaniu szybko rozwijających się rynków, korzystając z przewagi technologicznej naszego przemysłu oraz pomagając MŚP we wzroście i internacjonalizacji. W ramach unijnej agendy reform należy również wykorzystać nowe źródła wzrostu, zmieniając ograniczenia tradycyjnego modelu rozwoju opartego na zasobach w nowe możliwości gospodarcze poprzez bardziej efektywne wykorzystywanie zasobów. Należy również wykorzystać pionierski charakter osiągnięć UE w zakresie konkurencyjnych ekologicznych towarów i usług.

Jak już zaznaczono w komunikacie w sprawie Aktu o jednolitym rynku, jednolity rynek może być istotnym źródłem wzrostu, o ile podjęte zostaną szybkie decyzje o usunięciu pozostałych barier. Dlatego też, dla wzmocnienia go, Komisja w okresie 2011-2012 jako priorytet w Akcie o jednolitym rynku traktować będzie środki na rzecz zwiększenia wzrostu wymienione poniżej.

8.Wykorzystanie potencjału jednolitego rynku

Na jednolitym rynku nadal występują poważne bariery utrudniające wejście na rynek oraz rozwój przedsiębiorczości. Usługi transgraniczne stanowią jedynie 5% PKB, mniej niż jedną trzecią obrotu towarami, a tylko 7% konsumentów dokonuje zakupów internetowych ze względu na liczne ograniczenia, które hamują rozwój transgranicznej sprzedaży w Internecie.

Wszystkie państwa członkowskie powinny w pełni wdrożyć dyrektywę usługową. Komisja ocenia obecnie poziom jej wdrożenia oraz możliwości wprowadzenia kolejnych środków napędzających wzrost poprzez dalsze otwarcie sektora usługowego.

Państwa członkowskie powinny zidentyfikować i usunąć nieuzasadnione ograniczenia w zakresie usług specjalistycznych, takie jak kontyngenty i podmioty zatrudniające wyłącznie członków określonego związku, łącznie z ograniczeniami w zakresie sektora detalicznego, takimi jak nadmierne ograniczenia godzin otwarcia i lokalizacji.

Komisja zaproponuje w 2011 r. środki mające znieść geograficzne zróżnicowanie w handlu elektronicznym w ramach jednolitego rynku. Zaproponuje również europejskie ramy własności intelektualnej, ponieważ należą one do kluczowych czynników rozwoju zarówno handlu elektronicznego, jak i sektorów cyfrowych.

Oprócz forsowania zakończenia rundy dauhańskiej Komisja posunie naprzód negocjacje dotyczące umów o wolnym handlu z takimi partnerami jak Indie, Kanada i Mercosur, oraz zintensyfikuje działania na rzecz uzyskania spójności regulacyjnej z głównymi partnerami, jak również zwiększy symetrię w dostępie do rynków zamówień publicznych w krajach rozwijających się oraz dużych gospodarkach rynków wschodzących. 

W 2011 r. zaproponowane zostaną przepisy mające umożliwić szybkie i interoperacyjne ustanawianie norm, w tym dotyczących technologii informacyjno-komunikacyjnych (TIK).

Kwestia opodatkowania jest drażliwa, ale trzeba dążyć do dalszych postępów w tej dziedzinie. Wiąże się z tym istotny potencjał gospodarczy mogący napędzić wzrost i tworzenie miejsc pracy, ograniczyć obciążenia administracyjne oraz usunąć przeszkody na jednolitym rynku. Należy wyeliminować opodatkowanie niekorzystne dla transgranicznego handlu i inwestycji. W szczególności Komisja zaproponuje w 2011 r. środki na rzecz modernizacji systemu VAT, wprowadzenie wspólnej skonsolidowanej podstawy podatku od osób prawnych oraz opracowanie skoordynowanego europejskiego podejścia do opodatkowania sektora finansowego. Postępy w opodatkowaniu oznaczają również zmniejszenie opodatkowania pracy do niezbędnego minimum oraz dostosowanie europejskich ram opodatkowania energii zgodnie z unijnymi celami w dziedzinie energii i klimatu.

9.Przyciągnięcie prywatnego kapitału do finansowania wzrostu

Niezbędne są innowacyjne rozwiązania, by pilnie pozyskać większy udział prywatnych unijnych i zagranicznych oszczędności.

Komisja przedstawi wnioski dotyczące unijnych obligacji projektowych mających pomóc w połączeniu publicznego i prywatnego finansowania na rzecz priorytetowych inwestycji, w szczególności w dziedzinie energii, transportu i TIK. Komisja włączy te innowacyjne instrumenty finansowania także do swoich przyszłych wniosków dotyczących kolejnych wieloletnich ram finansowych.

Aby ułatwić MŚP i nowym innowacyjnym firmom dostęp do finansowania Komisja przedstawi propozycje mające umożliwić funduszom kapitału podwyższonego ryzyka zarejestrowanym w jednym państwie członkowskim swobodną działalność w całej UE oraz wyeliminować przeszkody podatkowe dla działalności transgranicznej.

10.Zapewnienie przystępnej ceny energii

Energia należy do głównych zmiennych decydujących o wzroście. Dla przedsiębiorstw ceny energii stanowią podstawowy składnik kosztów. Dla konsumentów rachunki za energię stanowią istotną pozycję w domowym budżecie oraz szczególne wyzwanie dla gospodarstw domowych o niskich dochodach. Obecne plany państw członkowskich stwarzają ryzyko, że określony w strategii Europa 2020 cel zakładający zwiększenie ogólnej efektywności energetycznej o 20% nie zostanie zrealizowany. Efektem byłyby stracone szanse na wzrost w wielu sektorach i regionach oraz mniejsze możliwości tworzenia miejsc pracy.

Państwa członkowskie powinny szybko i w pełni wdrożyć trzeci pakiet energetyczny rynku wewnętrznego.

Państwa członkowskie muszą prowadzić bardziej aktywną politykę w dziedzinie efektywności energetycznej. Pozwoli to uzyskać znaczące oszczędności oraz stworzyć miejsca pracy w sektorze budownictwa i usług.

W 2011 r. Komisja zaproponuje inicjatywy mające zapewnić postępy w zakresie infrastruktury transportowej, energetycznej lub telekomunikacyjnej niezbędne do ustanowienia naprawdę zintegrowanego jednolitego rynku.

Komisja opracowuje ogólnounijne normy dotyczące efektywnych energetycznie produktów, aby pomóc w ekspansji rynków innowacyjnych produktów i technologii.

Gwarancja realizacji

Najpilniejszym zadaniem w latach 2011-2012 jest zapobieżenie wpadnięciu w błędne koło spirali zadłużenia, zakłóceń rynków finansowych oraz niskiego wzrostu gospodarczego. Pierwszym priorytetem niniejszego rocznej wizji wzrostu gospodarczego jest stworzenie solidnych podstaw polityk budżetowych poprzez rygorystyczną konsolidacją fiskalną, oraz przywrócenie normalnego funkcjonowania sektora finansowego. Drugim priorytetem jest szybkie ograniczenie bezrobocia poprzez reformy rynku pracy. Jednak realizacja tych dwóch priorytetów nie przyniesie skutków bez jednoczesnego niezwłocznego skoncentrowania wysiłków na wzroście.

Takie polityki miałyby również pozytywny wpływ na konsolidację budżetową, zapewniając wyższe przychody z podatków oraz mniejsze wydatki publiczne na strefę socjalną, jak również pomagając zmniejszyć ryzyko przyszłych zachwiań równowagi makroekonomicznej. Reformy strukturalne przyniosą zyski już w krótkim terminie: reformy rynku produktów i rynku pracy przynoszą wzrost produkcji oraz zatrudnienia.

Handel jest silnym czynnikiem napędowym wzrostu. Istnieje znaczny niewykorzystany potencjał w zakresie eksportu unijnych towarów i usług, jednak europejski eksport dotkliwie odczuł załamanie światowego handlu. Pozytywne wyniki eksportowe niektórych państw członkowskich pokazują, że sukces na światowych rynkach zależy nie tylko od konkurencyjności cenowej, lecz także od szerszego zakresu czynników, takich jak specjalizacja sektorowa, innowacje oraz poziom umiejętności, które podnoszą realną konkurencyjność.

W swojej pierwszej rocznej wizji Komisja określiła 10 działań opartych na strategii Europa 2020, które UE powinna zrealizować w latach 2011-2012. Proponuje ona, by na ich podstawie Rada Europejska uzgodniła, że państwa członkowskie powinny zobowiązać się do realizacji tych 10 działań. Ze względu na wzajemne zależności miedzy państwami członkowskimi, w szczególności w strefie euro, wstępna koordynacja ze strony Rady stanowi konieczny element europejskiego półrocza.

W oparciu o wytyczne Rady Europejskiej państwa członkowskie powinny przedstawić do połowy kwietnia swoje krajowe zobowiązania w swoich średnioterminowych strategiach budżetowych w ramach programów stabilności lub konwergencji oraz określić w swoich krajowych programach reform środki potrzebne do konkretyzacji kompleksowej odpowiedzi na kryzys opartej na strategii Europa 2020. Na podstawie zaleceń Komisji Rada wyda przed latem wytyczne polityczne dla poszczególnych państw członkowskich, które państwa te powinny uwzględnić przygotowując swoje budżety na 2012 r. oraz realizując swoje polityki wzrostu. W duchu zintegrowanego podejścia do koordynacji polityki Rada oceni łącznie strategie w dziedzinie podatków i wzrostu, analizując ich ambicje, spójność oraz skutki na szczeblu UE, w tym w kontekście współzależności w ramach strefy euro.

Komisja proponuje, by podczas przyszłych posiedzeń Rady Europejskiej regularnie poddawano przeglądowi ich realizację, w celu ustalenia luk na szczeblu państw członkowskich i szczeblu UE oraz szybkiego uzgodnienia środków korygujących. Propozycje określone w niniejszym komunikacie wystarczą już do tego, by na kolejnym posiedzeniu Rady Europejskiej podjęto konkretne kroki na rzecz kontynuowania i przyśpieszenia wysiłków na rzecz szybkiego powrotu na ścieżkę wzrostu i przyśpieszenia go, oraz uzgodniono harmonogram realizacji całościowej odpowiedzi na kryzys. W odniesieniu do tego harmonogramu Rada Europejskie uzgodniła już dwa terminy: do marca mają zostać ukończone prace nad stałym europejskim mechanizmem stabilizacyjnym, a do czerwca prace nad pakietem legislacyjnym mającym poprawić zarządzanie gospodarcze w UE. W międzyczasie publikacja rezultatów nowego testu warunków skrajnych dostarczy wskazówek odnośnie do strategii, którą należy przyjąć, by dokończyć naprawę sektora bankowego.

Niniejsza pierwsza roczna wizja wzrostu gospodarczego zostanie również przekazana Parlamentowi Europejskiemu i pozostałym instytucjom, jak również parlamentom krajowym.

(1) Zwiększenie poziomu zatrudnienia, zwiększenie inwestycji w badania i rozwój, odpowiedź na zmianę klimatu oraz cele w zakresie energii, poprawa wykształcenia wyższego lub porównywalnych poziomów kształcenia oraz ograniczenie zjawiska przedwczesnego kończenia edukacji, wspieranie włączenia społecznego poprzez ograniczenie ubóstwa.

(2) Dyrektywa 2003/41/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie działalności instytucji pracowniczych programów emerytalnych oraz nadzoru nad takimi instytucjami (Dz.U. L 235 z 23.9.2003, s. 10).

(3) Zgodnie z propozycją Komisji w jej dokumencie „Projekt przewodni Europy 2020 na rzecz nowych umiejętności i miejsc pracy” - COM(2010) 682 wersja ostateczna/2, 26.11.2010.

PL

Bruksela, dnia 12.1.2011

KOM(2011) 11 wersja ostateczna

ROCZNE SPRAWOZDANIE GOSPODARCZE

ZAŁĄCZNIK 3

PROJEKT WSPÓLNEGO SPRAWOZDANIA W SPRAWIE ZATRUDNIENIA

ROCZNE SPRAWOZDANIE GOSPODARCZE

ZAŁĄCZNIK 3

PROJEKT WSPÓLNEGO SPRAWOZDANIA W SPRAWIE ZATRUDNIENIA

Tegoroczne wspólne sprawozdanie w sprawie zatrudnienia, wymagane zgodnie z art. 148 TFUE, jest częścią pakietu Komisji na rozpoczęcie „europejskiego okresu oceny”. Jako kluczowy wkład dla wzmocnienia wytycznych gospodarczych wspólne sprawozdanie w sprawie zatrudnienia jest przede wszystkim perspektywiczną analizą, która wyjaśnia najważniejsze przesłania dotyczące zatrudnienia zawarte w rocznym sprawozdaniu gospodarczym. Analiza i wnioski w nim zawarte opierają się na sytuacji zatrudnienia w Europie, wdrażaniu wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia 1 oraz wynikach badania projektów krajowych programów reform przez Komitet Zatrudnienia 2 .

1.Sytuacja na rynku pracy ma wpływ na makroekonomiczne warunki ramowe

Lepsza, ale wciąż jeszcze niestabilna sytuacja na rynku pracy…

Rynek pracy w UE nadal się stabilizuje, a w niektórych państwach członkowskich daje się odczuć oznaki jego ożywienia. Wydaje się, że tendencja spadkowa w zakresie zatrudnienia została rzeczywiście zatrzymana w drugim kwartale 2010 r., kiedy to zatrudnienie wzrosło po raz pierwszy od niemal dwóch lat o 0,2 %. Niemniej jednak liczba zatrudnionych wynosząca 221,3 mln osób 3 była wówczas wciąż o 5,6 mln osób niższa od najwyższego pułapu z drugiego kwartału 2008 r. i była wyrazem dużego spadku w produkcji i budownictwie. Wśród osób w wieku od 20 do 64 lat zatrudnienie miało 208,4 mln osób, co odpowiada stopie zatrudnienia 68,8 % 4 .

Aktualna stopa bezrobocia wynosząca 9,6 % nie zmieniła się od lutego 2010 r. i jest generalnie stabilna. Bezrobotnych jest obecnie 23,1 mln. Długotrwałe bezrobocie wzrasta we wszystkich grupach ludności, choć w różnym stopniu. Wśród długotrwale bezrobotnych prawie 5 mln osób pozostawało bez pracy przez okres od 6 do 11 miesięcy. Kryzys zwiększył ryzyko dla osób nisko wykwalifikowanych i migrantów spoza UE. Liczba bezrobotnych wśród młodzieży wynosi 5,2 mln osób i jest tym samym wyższa o prawie 1,2 mln niż wiosną 2008 r. (wzrost o prawie 30 %). Mimo to sytuacja na rynku pracy dla młodych ludzi w UE poprawiła się od ubiegłej jesieni, gdyż od września 2009 r. bezrobocie wśród młodzieży ogólnie spada. Stopa bezrobocia wśród młodzieży wynosi obecnie w UE 20,4 %, czyli jest o 0,1 punktu procentowego niższa niż przed rokiem.

Ze względu na wzrost bezrobocia w większości państw członkowskich w okresie od czerwca 2009 r. do czerwca 2010 r. wzrastała również liczba osób otrzymujących zasiłek dla bezrobotnych. Liczba odbiorców (nieskładkowych) świadczeń pomocy społecznej także znacząco wzrosła w większości państw członkowskich, przy czym w niektórych państwach świadczenia te osłabiły największą część społecznych skutków kryzysu. Nie obserwowano silnej presji na systemy rent inwalidzkich, natomiast w kilku państwach wzrosła liczba beneficjentów systemów wcześniejszych emerytur.

… z krótkofalowymi dysproporcjami,...

Od niedawna daje się zauważyć względną poprawę w zakresie popytu na pracę, przy czym liczba wolnych miejsc pracy, popyt na pracowników pracujących przez Internet i aktywność w zakresie miejsc pracy poprzez agencje pracy tymczasowej są na wyższym poziomie niż przed rokiem.

Mimo to pewien niepokój budzi nierównowaga między podażą a popytem. W ciągu ubiegłego roku zanotowano wzrost zarówno stopy bezrobocia, jak i liczby wolnych miejsc pracy. Mogłoby to wskazywać na dysproporcję między kwalifikacjami osób poszukujących pracy, a kwalifikacjami wymaganymi na dostępne miejsca pracy. Aspekt ten należy poddać w kolejnych kwartałach wnikliwej obserwacji, by móc stwierdzić, czy tendencja zwyżkowa obserwowana w ciągu ostatniego roku jest jedynie tymczasowa, czy też istnieje ryzyko, że utrwali się ona strukturalnie. Branżami wykazującymi szybszą poprawę nie są bowiem te, w których wraz z nastaniem kryzysu utracono najwięcej miejsc pracy, co prawdopodobnie wskazuje na wywołaną przez kryzys zmianę paradygmatu w zakresie kwalifikacji i potrzeb sektorowych.

…troską o konkurencyjność…

W reakcji na kryzys gospodarczy większość państw członkowskich skorzystało z rozwiązań w zakresie pracy w zmniejszonym wymiarze czasu, by dać przedsiębiorstwom możliwość zamortyzowania spadku produkcji bez konieczności natychmiastowego zwalniania personelu. Złą stroną pracy w zmniejszonym wymiarze czasu jest zatrzymywanie nadmiernej liczby siły roboczej, co skutkuje spadkiem wydajności liczonej na pracownika. Po wcześniejszych dekoniunkturach gospodarki, w wyniku których dochodziło do zatrzymywania siły roboczej, nadchodziły zwykle okresy wzrostu niezależnego od zatrudnienia, gdyż zwiększoną produkcję uzyskiwano nie dzięki dodatkowym miejscom pracy, lecz poprzez poprawę wydajności i powrót do normalnego czasu pracy. Wzrost wydajności pracy był w okresie od połowy 2008 r. do pierwszego kwartału 2009 r. ujemny, natomiast po tym okresie dodatni na poziomie około 2 % rocznie.

Ze względu na kryzys gospodarczy we wszystkich państwach członkowskich dodatkowego znaczenia nabrała kwestia obniżania łącznych kosztów pracy w celu utrzymania konkurencyjności i zwiększenia popytu na pracowników. Dane sugerują, że płace dość dobrze dostosowały się do niskiej koniunktury popytu w całej strefie euro, jednakże z pewnym opóźnieniem ze względu na długoterminowe układy zbiorowe pracy. Wynegocjowane płace w strefie euro wzrosły w trzecim kwartale 2008 r. o 3,5 % rocznie, lecz w drugim kwartale 2010 r. tylko o 2,1 %

Realne koszty jednostkowe w UE gwałtownie wzrosły w okresie od trzeciego kwartału 2008 r. do połowy 2009 r., spadły jednak następnie tak samo szybko, a w drugim kwartale 2010 r. ich dynamika kształtowała się na poziomie -2 % rocznie, co sugeruje, że nie powinny one stanowić zagrożenia dla konkurencyjności całej UE. Mimo to niektóre państwa członkowskie będą być może musiały obniżyć dalej swoje łączne koszty pracy na pracownika, by ponownie osiągnąć poziom konkurencyjności zewnętrznej UE sprzed czasu kryzysu.

… i potrzebą działania w dziedzinie opodatkowania pracy i składek na ubezpieczenie społeczne

Państwa członkowskie podjęły starania w kierunku obniżenia pozapłacowych kosztów pracy, jak przedstawia to klin podatkowy 5 . Podczas kryzysu kilka państw członkowskich wprowadziło obniżenie składek na ubezpieczenie społeczne, by w ten sposób zwiększyć popyt na pracę, wiążąc to jednak z warunkiem tworzenia miejsc pracy netto, tzn. wsparcie ograniczało się głównie do nowego zatrudnienia. Niektóre państwa zdecydowały się na generalne i najczęściej trwałe obcięcie składek na ubezpieczenie społeczne płaconych przez pracodawcę. Celem obniżenia pozapłacowych kosztów pracy była przede wszystkim poprawa sytuacji osób, którym najtrudniej znaleźć miejsce pracy, takim jak osoby nisko wykwalifikowane, młodzi bezrobotni, długotrwale bezrobotni i pracownicy w starszym wieku.

2.Ustalenie priorytetowych dziedzin dla reform mających na celu pobudzenie wzrostu gospodarczego

Osiągnięcie ustalonych celów priorytetowych w dziedzinach zatrudnienia, kształcenia i włączenia społecznego wymaga wdrożenia szerokiego wachlarza zintegrowanych działań mających na celu stworzenie bardziej elastycznych, bezpiecznych i rynków pracy sprzyjających włączeniu. Najlepszym instrumentem do tego jest polityka flexicurity. Jednak aby zagwarantować silniejsze skoncentrowanie się na najbardziej efektywnych pod względem kosztów reformach, zapewniając równocześnie wyższy poziom elastyczności i bezpieczeństwa, należy wzmocnić cztery elementy modelu flexicurity (elastyczne i pewne warunki umów, aktywne polityki rynku pracy, uczenie się przez całe życie i nowoczesne systemy zabezpieczenia społecznego) 6 .

Oznacza to przede wszystkim usunięcie przeszkód instytucjonalnych, które uniemożliwiają właściwe funkcjonowanie rynków pracy państw członkowskich. Przeszkody te mogą mieć poważne, negatywne skutki dla wzrostu zatrudnienia i sytuacji na rynku pracy i mogą także w pewnym stopniu uniemożliwiać włączenie społeczne i zmniejszanie ubóstwa. Niniejsza analiza opiera się na dziedzinach polityki określonych przez Komitet Zatrudnienia i Komitet Ochrony Socjalnej jako istotne dla nadzorowania realizacji wytycznych.

2.1.Osiągnięcie pełnego zatrudnienia

Osiągnięcie pełnego zatrudnienia wymaga wdrożenia zintegrowanych działań, jak przedstawiono to w wytycznej nr 7 dotyczącej polityki zatrudnienia.

Uczestnictwo w rynku pracy

Stopa zatrudnienia wśród pracowników w starszym wieku (grupa wiekowa 55–64 lat) jest niska i wynosi zaledwie 46,4 %. Wynika to z praktyk w zarządzaniu strukturą wiekową na rynku pracy i w miejscu pracy, ale jest także częściowo wynikiem funkcjonowania różnych form systemów wczesnych emerytur i rent inwalidzkich. Nieodpowiednie funkcjonowanie rynków pracy pod kątem osób starszych (niewielki popyt ze strony pracodawców, niski stopień podnoszenia kwalifikacji, brak wsparcia w poszukiwaniu pracy, korzystanie ze świadczeń w ramach systemów wczesnych emerytur, niedostateczne oferty reintegracji i przekwalifikowania po utracie miejsca pracy) może prowadzić do przedwczesnego odchodzenia z rynku pracy. Poza tym w niektórych państwach związek pomiędzy składkami, czasem trwania zatrudnienia i wysokością uprawnień emerytalnych jest ograniczony lub też niewystarczająco widoczny.

Istnieje wyraźna potrzeba wsparcia większego uczestnictwa kobiet w rynku pracy. Ogólna stopa zatrudnienia kobiet w Europie wynosi nadal zaledwie 62,4 % (w grupie wiekowej 20–64 lat). Nieadekwatne traktowanie pod względem podatkowym osób zapewniających w rodzinie drugie źródło dochodów (zamężne kobiety płacą efektywnie wyższe podatki niż zarabiające samodzielnie) jest w niektórych państwach postrzegane jako przeszkoda dla pozostawania kobiet na rynku pracy lub powracania na ten rynek. Wysokie krańcowe efektywne stawki podatkowe wynikające z elementów opodatkowania związanych z sytuacją rodzinną, stopniowe wycofywanie świadczeń uzależnionych od stanu zamożności lub od uzyskiwanych dochodów (jak np. świadczenia na dzieci lub dodatek mieszkaniowy) i brak zastosowania świadczeń pracowniczych są w niektórych państwach członkowskich potencjalnymi przeszkodami dla powrotu kobiet na rynek pracy.

Na rynek pracy udaje się wejść zbyt małej liczbie młodych ludzi. Pozytywne wejście młodych ludzi w życie zawodowe jest utrudnione ze względu na brak dostosowanych odpowiednio do ich potrzeb dróg łączących ośrodki poradnictwa zawodowego możliwości podnoszenia kwalifikacji, wysokiej jakości miejsca przyuczania do zawodu i praktyki przed podjęciem pracy 7 . Ze względu na brak jasnych informacji na temat nowych osób wchodzących na rynek pracy pracodawcy zwlekają z obsadzaniem nimi wolnych etatów, gdyż na początku być może nie jest jasne, jaki będzie poziom ich kwalifikacji i wydajności oraz czy będą oni spełniać wymagania dotyczące danego miejsca pracy. Dlatego też wiele państw członkowskich musi nasilić działania w kierunku zadbania o to, by młodzi ludzie byli na rynek pracy odpowiednio przygotowani.

Funkcjonowanie rynku pracy i jego segmentacja

Ze względu na duże różnice we względnym poziomie przepisów dotyczących ochrony zatrudnienia wiele rynków pracy jest podzielonych na pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, korzystających z należytej ochrony, i gorzej chronionych pracowników z nietypowymi umowami o pracę, najczęściej na czas określony. Kryzys dobitnie ukazał ten problem: liczba zwolnień wśród pracowników zatrudnionych na czas określony była prawie cztery razy większa od liczby zwolnień wśród pracowników zatrudnionych na czas nieokreślony. Praca na czas określony nie jest co prawda sama w sobie zjawiskiem negatywnym. Ponieważ jest ona jednak tylko w ograniczonym zakresie odskocznią do bardziej trwałego stosunku zatrudnienia, nie pomaga ona wydajności i nie otwiera szans na lepszą pracę i wyższe zarobki – przede wszystkim dla młodych ludzi.

Jednocześnie wiele państw członkowskich, w których rynek pracy charakteryzuje się sztywnością i względnie niską fluktuacją, boryka się z niedostatecznymi lub zbyt słabo ukształtowanymi przepływami na rynku pracy, by podołać zmieniającym się modelom popytu. Oprócz nieodpowiednich przepisów dotyczących ochrony zatrudnienia przyczyną takiego stanu rzeczy są sztywne przepisy dotyczące (czasu) pracy, tzn. niedostateczna elastyczność wewnętrzna. Czynniki te mają bezpośredni negatywny wpływ na aktywność gospodarczą, gdyż utrudniają efektywne rozmieszczenie siły roboczej.

Właściwe funkcjonowanie rynku pracy mogą utrudniać również przeszkody dla geograficznej mobilności siły roboczej. Ograniczona możliwość przenoszenia uprawnień emerytalnych i innych uprawnień w ramach zabezpieczenia społecznego zmniejsza możliwość skutecznego (ponownego) rozmieszczenia siły roboczej, tak samo jak problemy w zakresie warunków mieszkaniowych i transportu, gdyż powstrzymuje to ludzi od przeprowadzania się lub dojeżdżania tam, gdzie są miejsca pracy.

W różnych państwach członkowskich występuje również znaczący poziom pracy nierejestrowanej, gdzie znaczna część zatrudnionych jest niezarejestrowana z uwagi na niedostateczne egzekwowanie istniejącego prawa i brak odpowiednich zachęt podatkowych. Wynikiem tego są nienaturalnie niskie oficjalne stopy zatrudnienia lub przepracowane godziny oraz podwójny lub równolegle istniejący rynek pracy, na którym część zatrudnionych jest objęta bardzo niskimi normami i pracuje w trudnych warunkach, co zmniejsza wydajność i dochody podatkowe, a jednocześnie zwiększa ryzyko wyłączenia tych osób.

Dobre stosunki pracy opierające się na dialogu i zaufaniu pomiędzy silnymi partnerami społecznymi przyczyniają się do znajdowania rozwiązań mających na celu zmniejszanie segmentacji rynku pracy i jego właściwe funkcjonowanie. Dialog społeczny okazał się skuteczny w dobie kryzysu. Gdy konieczne jest przyjęcie pakietów oszczędnościowych, ważne jest znalezienie konsensusu, gdyż społecznie akceptowalne i skuteczne reformy gwarantuje jedynie podział ustępstw, który jest odczuwany jako sprawiedliwy. Operacyjna zdolność organizacji partnerów społecznych i jakość stosunków pracy są jednak bardzo różne; dlatego też niektóre państwa członkowskie będą dopiero musiały rozwinąć pełny potencjał autonomicznych, negocjowanych rozwiązań, opierających się na wspólnych analizach i negocjacjach z partnerami społecznymi.

Tworzenie miejsc pracy

W reakcji na kryzys wiele państw członkowskich obniżyło na pewien czas pozapłacowe koszty pracy. Dalsze trwałe cięcia będą wspierać wzrost zatrudnienia przede wszystkim wówczas, gdy będą ukierunkowane na osoby nisko wykwalifikowane w krajach, w których ta grupa reprezentuje wysoki potencjał siły roboczej. Neutralność budżetową można uzyskać poprzez przeniesienie opodatkowania z pracy na energię lub majątek. W wielu państwach członkowskich toczy się już dyskusja na temat aktualnego opodatkowania pracy i innych zasobów.

Wychodzące z kryzysu rynki pracy zmieniają się i wiele państw członkowskich stara się budować zrównoważone i bardziej ekologiczne gospodarki o dużej wartości dodanej. Są one warunkiem dla tworzenia większej liczby miejsc pracy i osiągnięcia celów w zakresie klimatu i energii. Jednocześnie konieczne jest wspieranie zdolności dostosowawczych pracowników. Synergie między dziedzinami polityki mające zagwarantować ich wzajemne wzmacnianie i zapewnić rozwiązania przynoszące korzyści równocześnie dla gospodarki, środowiska i zatrudnienia jeszcze nie wszędzie istnieją. Sektory, które cierpią najbardziej z powodu utraty miejsc pracy, są zdecydowanie zdominowane przez mężczyzn (gaz ziemny, energia elektryczna, węgiel, ropa naftowa). Niektóre miejsca pracy w tych sektorach staną się zbędne, natomiast inne będą wymagać nowych kwalifikacji, co spowoduje redystrybucję miejsc pracy w ramach tego samego sektora lub ich przenoszenie do innych sektorów. Nowe kwalifikacje będą również konieczne w sektorach z tak zwanymi „białymi” zawodami, takich jak służba zdrowia, w których popyt wzrasta, a niedobory z powodu starzenia się społeczeństwa są poważne i stale się pogłębiają.

Nadal niska jest w państwach członkowskich liczba osób decydujących się na podjęcie własnej działalności gospodarczej oraz zakładanie przedsiębiorstw, przy czym mniej niż połowie z nich udaje się przetrwać pierwsze trzy lata. Korzyści z pracy na własny rachunek nie są postrzegane jako na tyle duże w porównaniu z innymi możliwościami pracy, by samozatrudnienie było atrakcyjną opcją kariery zawodowej dla najlepszych i najbardziej inteligentnych. W dalszym ciągu mamy do czynienia z istnieniem środków, które zniechęcają do samozatrudnienia, a nadal zbyt mało jest inicjatyw łączących politykę gospodarczą i politykę rynku pracy, mogących stworzyć otoczenie przyjazne dla przedsiębiorczości.

Aktywna polityka rynku pracy (APRP)

W szeregu państw członkowskich podejmuje się zbyt mało dobrze ukierunkowanych środków aktywnej polityki rynku pracy na rzecz długotrwale bezrobotnych oraz najbardziej narażonych grup społecznych, znajdujących się w niekorzystnej sytuacji. W niektórych państwach członkowskich efekty aktywnej polityki rynku pracy są niskie, gdyż nadal istnieje względnie duża liczba wolnych miejsc pracy przy jednocześnie wysokim poziomie długotrwałego bezrobocia. Jest to częściowo wynikiem złej współpracy pomiędzy różnymi szczeblami władz publicznych, zaangażowanymi w realizację aktywnej polityki rynku pracy, przy czym kompetencje są podzielone na kilka poziomów regionalnych. W innych państwach powodem jest nieefektywne działanie publicznych służb zatrudnienia wynikające ze zwiększonej liczby rozpatrywanych spraw w związku z napływem klientów, cięć budżetowych i odchudzania publicznych służb zatrudnienia, niedoboru wykwalifikowanego personelu, braku szkoleń, niewłaściwego typu wydatków ponoszonych przez APRP lub zbyt małego koncentrowania się na środkach bardziej efektywnych pod względem kosztów. Modernizacja modelu działania i świadczenia usług przez publiczne służby zatrudnienia jest nadal niewystarczająca dla zapewnienia wszystkim potrzebującym zindywidualizowanego wsparcia.

Równouprawnienie płci a równowaga między życiem zawodowym a prywatnym

W niektórych państwach członkowskich przedmiotem dyskusji jest wciąż wymuszona praca w niepełnym wymiarze godzin wśród kobiet, której powodem jest niedostateczna oferta placówek opieki na dziećmi w trakcie godzin pracy lub po zajęciach szkolnych oraz brak usług świadczonych dla dzieci i innych osób niesamodzielnych. Ponadto, w związku ze starzeniem się społeczeństwa coraz bardziej znaczącym wyzwaniem, zarówno dla społeczeństwa, jak i dla kobiet, staje się opieka nad ludźmi starszymi i niepełnosprawnymi. W niektórych państwach członkowskich przeszkodą dla reintegracji zawodowej kobiet jest istnienie rynków pracy, które są nieprzychylne przerwom w karierze zawodowej, oraz nierówny podział obowiązków rodzicielskich. W niektórych państwach dłuższy (płatny) urlop rodzicielski lub ze względów rodzinnych może być przeszkodą w dalszym rozwoju kariery i stanowi poważne obciążenie dla finansów publicznych, a także wiąże się ze spadkiem wydajności ze względu na obniżenie się kwalifikacji.

Systemy zabezpieczenia społecznego

Na skutek kryzysu palącym problemem dla wielu państw członkowskich stało się długofalowe i strukturalne bezrobocie. Systemy zasiłków dla bezrobotnych i innych świadczeń powinny obejmować właściwe zachęty do podejmowania zatrudnienia, by unikać uzależnienia od tych świadczeń, a jednocześnie zapewniać pilnie potrzebne wsparcie dochodu oraz zdolność dostosowania do cyklu koniunktury. W wielu państwach członkowskich brak jest stosownych kryteriów, które w przypadku ich niespełnienia przez beneficjentów świadczeń gotowych do zatrudnienia przewidywałyby czasowe lub częściowe sankcje. W niektórych państwach członkowskich brakuje poza tym procedur identyfikowania osób, które nie są gotowe do podjęcia pracy, podobnie jak właściwych strategii ukierunkowanych na tę grupę.

Płace a koszty pracy

Płace powinny być dostosowane w ten sposób, by prowadziły do równowagi pomiędzy popytem na pracę a jej podażą, zapewniały efektywne wykorzystanie siły roboczej oraz stanowiły wynagrodzenie współmierne do wkładu do tworzenia wartości dodanej. W tym względzie kluczowe znaczenie ma to, by w średniookresowej perspektywie płace realne rosły adekwatnie do wydajności pracy niezależnie od zawodów i różnych rodzajów działalności gospodarczej.

Z makroekonomicznego punktu widzenia dynamika płac jest istotna również dla korygowania nierównowagi wewnętrznej i zewnętrznej. W szczególności w niektórych państwach strefy euro warunkiem trwałej korekty wysokiej akumulacji deficytów obrotów bieżących i absorpcji wysokiego bezrobocia jest dynamika nominalnych kosztów pracy, która w średniookresowej perspektywie prowadzi do odpowiedniego dostosowania konkurencyjności cenowej. Właściwym poziomem odniesienia jest w tym przypadku dynamika nominalnych kosztów pracy w innych państwach strefy euro.

W tym kontekście wyzwaniem dla kilku państw członkowskich jest znalezienie równowagi w układach zbiorowych pracy pomiędzy elastycznością, która jest niezbędna dla dostosowywania rynków pracy do zmieniających się warunków, a umowami określającymi płace na takim poziomie, który chroni i stymuluje inwestycje konieczne dla podniesienia wartości miejsc pracy.

2.2.Wysoko wykwalifikowana i dobrze wykształcona siła robocza

Silne oparcie na kapitale ludzkim jest kluczem do zrównoważonego rozwoju, zatrudnienia i międzynarodowej konkurencyjności. Do 2020 r. 85 % miejsc pracy będzie wymagać wysokich lub średnich kwalifikacji, zaś udział miejsc pracy dla osób nisko wykwalifikowanych zmniejszy się do 15 %. Jest zatem sprawą zasadniczą, by państwa członkowskie – zgodnie ze zintegrowanymi wytycznymi nr 8 i 9 oraz strategicznymi ramami europejskiej współpracy w dziedzinie kształcenia i szkolenia (ET 2020) 8 – kontynuowały reformy swoich systemów kształcenia i szkoleń i wyposażały ludzi w wyższe i bardziej odpowiednie kwalifikacje i kluczowe kompetencje.

Niedostateczna jakość kształcenia i szkolenia utrudnia przepływy na rynku pracy, gdyż duża liczba osób z każdej grupy wiekowej i każdego poziomu kwalifikacji nie posiada właściwej kombinacji kwalifikacji i kompetencji. Systemy szkoleń reagują w dalszym ciągu niedostatecznie na wyzwanie polegające na wyposażaniu pracowników i osób poszukujących miejsc pracy w podstawowe kwalifikacje i kluczowe ponadsektorowe kompetencje. Wskazuje to na ograniczoną współpracę partnerów społecznych i publicznych służb zatrudnienia w tworzeniu programów nauczania.

Istnieje potencjał dla rozwoju dalszych środków i instrumentów umożliwiających przewidywanie przyszłych luk w kwalifikacjach i potrzeb na szczeblu krajowym, regionalnym i sektorowym (prognozy dotyczące kwalifikacji, sondaże wśród pracodawców, analizy branżowe, poprawa jakości danych statystycznych) i przygotowywanie odpowiednich prognoz. Dotyczy to zarówno sposobu, w jaki te starania są podejmowane, jak i sposobu ich rozpowszechniania wśród kluczowych podmiotów, takich jak ośrodki poradnictwa zawodowego, urzędy statystyczne, organizacje pozarządowe, organizacje branżowe, oraz wykorzystania ich do tworzenia programów nauczania.

Często zbyt niskie jest też uczestnictwo dorosłych w uczeniu się przez całe życie. Powodem tego jest przede wszystkim brak zachęt dla przedsiębiorstw w kierunku szkolenia zawodowego pracowników, niedostateczne wsparcie dla pracowników w celu uczestniczenia w szkoleniach i nieodpowiednia oferta dla potrzeb określonych grup.

Oprócz tego skomplikowane struktury finansowania i szeroki wybór oferentów utrudniają wdrażanie spójnych strategii na rzecz koordynowania i ustalania działań w zakresie szkoleń inicjowanych przez sferę publiczną, przedsiębiorstwa lub osoby prywatne. Zwielokrotnione zakresy odpowiedzialności, nakładające się na siebie finansowanie i brak prawdziwego kierownictwa osłabiają zarządzanie systemem. Kluczowym tematem jest w szczególności nierówny dostęp do ofert kształcenia przez całe życie: ponieważ duża część oferty szkoleń zawodowych pochodzi od pracodawców, pracownicy zatrudnieni na umowę o pracę na czas nieokreślony mają lepszy dostęp do uczenia się przez całe życie niż osoby zatrudnione na czas określony lub bezrobotni. Osoby o niskich kwalifikacjach uczestniczą pięć razy rzadziej w kształceniu ustawicznym dorosłych niż dorośli o wysokim poziomie wykształcenia. Bardziej elastyczne ścieżki kształcenia, w tym walidacja kształcenia pozaformalnego i nieformalnego, oraz ukierunkowane działania, takie jak szkolenia w miejscu pracy i partnerstwa pomiędzy przedsiębiorstwami a organizacjami sektora społecznego, skierowane do osób o niskich kwalifikacjach, bezrobotnych osób dorosłych, migrantów, mniejszości etnicznych i osób niepełnosprawnych, są jeszcze niewystarczająco rozwinięte, by być atrakcyjne dla uczących się. Specjalne działania towarzyszące byłyby również pomocne dla pracowników w sektorach upadających.

Poprawa poziomu kwalifikacji podstawowych i kompetencji kluczowych poprzez przeciwdziałanie przedwczesnemu kończeniu nauki

Zbyt wczesne porzucanie nauki jest wielopłaszczyznowym zjawiskiem, którego powodem są różne czynniki społeczno-ekonomiczne, edukacyjne i osobiste. Wiele państw członkowskich przeciwdziała temu zjawisku, koncentrując się na poprawie jakości oferty kształcenia i szkolenia zawodowego, między innymi poprzez innowacyjne metody uczenia się i nauczania oraz bardziej ukierunkowane wsparcie uczniów zagrożonych. Niektóre państwa planują również zmiany strukturalne w celu poprawy elastyczności ścieżek nauki i oferowania programów nauczania, które łączą naukę z pracą. Skutki takich działań są jednak często zbyt słabe, gdyż nie zawsze towarzyszy im polityka wczesnej interwencji (przede wszystkim lepszy dostęp do edukacji przedszkolnej) i środki wyrównawcze ułatwiające powrót do systemu kształcenia osobom, które przedwcześnie porzuciły naukę. Często brakuje podejścia holistycznego, ściśle skoordynowanego z innymi istotnymi dziedzinami polityki, by uwzględnić wszystkie wielopłaszczyznowe czynniki.

Więcej osób musi zdobywać najwyższe poziomy kwalifikacji

Inwestycje w szkolnictwo wyższe są w wielu państwach członkowskich zbyt niskie lub podlegają poważnym cięciom z powodu kryzysu gospodarczego. By móc posiadać nowoczesny i dobrze funkcjonujący system uniwersytecki inwestycje na ten cel (publiczne i prywatne) w gospodarkach wymagających specjalistycznej wiedzy powinny wynosić minimum 2 % PKB. Konieczne jest przyspieszenie modernizacji systemów szkolnictwa wyższego i wyposażenie ich w programy studiów dostosowane ściśle do potrzeb, formy uczenia ukierunkowane na praktykę i wyniki oraz lepsze zarządzanie i finansowanie. Wyzwaniem pozostaje nadal stworzenie systemu zachęt dla instytucji szkolnictwa wyższego w kierunku ich współpracy z przedsiębiorstwami i szerszym otoczeniem oraz otwarcie tych instytucji na potrzeby społeczeństwa, w szczególności grup słabiej reprezentowanych.

Podobnie jest w odniesieniu do kształcenia i szkolenia zawodowego, którego istotnym słabym punktem jest jakość i atrakcyjność na wszystkich poziomach.

2.3.rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu: walka z ubóstwem i wykluczeniem społecznym

Wyłączenie z rynku pracy, złe warunki pracy i brak możliwości utrzymania się i rozwoju na ulegającym segmentacji rynku są najważniejszymi czynnikami determinującymi ubóstwo. Poniższe stwierdzenia odpowiadają politycznym priorytetom określonym w wytycznej nr 10 dotyczącej polityki zatrudnienia.

Zapobieganie ubóstwu i jego zwalczanie poprzez rynki pracy sprzyjające włączeniu społecznemu

Praca zapewnia najlepszą ochronę przed ubóstwem. Bezrobotni i osoby nieaktywne zawodowo (dorośli nieznajdujący się na emeryturze) stanowią odpowiednio 10 % i 21 % społeczeństwa zagrożonego ubóstwem lub wyłączeniem społecznym (przy czym bezrobotni są najbardziej zagrożeni – w 58 % – podczas gdy odsetek ten wśród zatrudnionych wynosi 13,5 %). Jednakże 24 % osób zagrożonych w UE ubóstwem lub wyłączeniem stanowią ubogie osoby pracujące. Ważne jest zatem, aby celem polityki w zakresie rynku pracy było zagwarantowanie osobom zatrudnionym płacy wystarczającej na utrzymanie poprzez próby rozwiązania takich problemów, jak segmentacja rynku pracy, niskie kwalifikacje, niskie wynagrodzenie i niewystarczające zatrudnienie (w tym wymuszona praca w niepełnym wymiarze godzin), a z drugiej strony ułatwianie dostępu do rynku pracy osobom samotnie wychowującym dzieci i osobom zapewniającym drugie źródło dochodów w rodzinie.

Zapobieganie ubóstwu poprzez adekwatne i zrównoważone systemy zabezpieczenia społecznego oraz dostęp do wysokiej jakości usług

Większość państw członkowskich stwierdza, że środki podejmowane w celu konsolidacji budżetu będą miały skutki dla systemów zabezpieczenia społecznego. Takie środki, jak zaostrzanie warunków korzystania z uprawnień, skracanie okresu pobierania świadczeń lub zmniejszanie ich wysokości oraz zmiany zasad indeksacji w ramach systemów świadczeń mogą pogorszyć ich adekwatność. Jeśli chodzi o stronę finansową, zwolnienia ze składek na ubezpieczenie społeczne i innych kosztów zabezpieczenia społecznego mogą osłabić stabilność systemów, natomiast działania zmierzające do rozszerzenia podstawy ubezpieczenia społecznego mogłyby być pomocne. W tych warunkach efektywność wydatków socjalnych można co prawda poprawić poprzez poprawę wdrażania (np. uproszczenie przepisów, zmniejszenie kosztów administracyjnych, wprowadzenie wskaźników wynikowych, zwalczanie nadużyć i unikanie błędów), lecz dla poprawy efektywności i skuteczności we wszystkich dziedzinach ochrony socjalnej niezbędne są szerzej zakrojone strategie, w tym silniejsze skoncentrowanie na działaniach zapobiegawczych, zintegrowana oferta usług i lepsza jakość interwencji.

Inwestowanie w strategie aktywnego włączenia

Zła sytuacja gospodarcza i wysokie bezrobocie ciągną za sobą niebezpieczeństwo długofalowego wyłączenia, które wpływa negatywnie na zdolność do zatrudnienia i kwalifikacje siły roboczej oraz osłabia zdrowie psychiczne i fizyczne dotkniętych osób. Słabe „siatki bezpieczeństwa” i brak działań aktywizujących na rzecz najsłabszych grup niosą ze sobą ryzyko zaostrzenia się istniejących już przypadków wyłączenia z rynku pracy. Tam, gdzie to konieczne, należy wzmocnić te siatki poprzez poprawę ich zasięgu i adekwatności.

Niezbędne są strategie aktywnego włączenia, będące połączeniem adekwatnego wsparcia dochodu z dostępem do rynku pracy i do usług społecznych, co pozwoli na uniknięcie długofalowego wyłączenia i wzrost efektywności wydatków socjalnych. Można to przykładowo uzyskać poprzez powiązanie pomocy społecznej z działaniami aktywizującymi i z dostępem do spersonalizowanych usług wspierających.

Konsolidacja budżetowa i brak środków publicznych mogą mieć negatywny wpływ na finansowanie i jakość usług społecznych, które są niezbędne dla wsparcia zdolności zatrudnienia siły roboczej i dla trwałej społecznej i zawodowej reintegracji osób najbardziej dotkniętych wyłączeniem. Zagwarantowanie zrównoważonego finansowania usług społecznych oraz jakości interwencji pozostaje nadal dla wielu państw członkowskich wyzwaniem.

W wielu państwach członkowskich niezbędne są bardziej ukierunkowane starania mające na celu wspieranie określonych grup (młodzieży, osób niepełnosprawnych, migrantów) lub zapobieganie nadmiernemu zadłużeniu, bezdomności i wyłączeniu z rynku mieszkaniowego czy też zwalczanie tych zjawisk. Kilka państw zamierza promować innowacyjność społeczną i partnerstwa publiczno-prywatne oraz wykorzystać potencjał gospodarki społecznej.

Poprawa perspektyw rodziców na rynku pracy jako wkład w przełamanie międzypokoleniowego dziedziczenia ubóstwa

25 milionów dzieci jest zagrożonych ubóstwem lub wyłączeniem. Strategie polityczne mające na celu zwalczanie ubóstwa wśród dzieci znajdują się wciąż w bardzo różnych fazach realizacji, a ich wyniki charakteryzują się jeszcze znacznymi różnicami. Doświadczenia ubóstwa i niedostatku z młodości odbijają się negatywnie na samopoczuciu dzieci i mogą mieć w perspektywie długofalowej szkodliwe skutki dla ich osiągnięć w edukacji i ich szans życiowych w przyszłości.

Jednym z decydujących elementów dla zwalczania ubóstwa wśród dzieci jest wspieranie uczestnictwa rodziców w rynku pracy, w tym rodziców samotnie wychowujących dzieci i osób zapewniających drugie źródło dochodów w rodzinie. Tego rodzaju starania muszą być jednak ujęte w szerzej zakrojonych strategiach na rzecz wspierania dzieci i rodzin, które obejmują inwestycje w jakość opieki nad dziećmi (normy jakościowe, profesjonalizacja personelu itp.), interwencje we wczesnym wieku dziecięcym w takich dziedzinach, jak opieka zdrowotna i kształcenie, oraz utrzymanie i poprawa wsparcia dochodu dla rodzin poprzez bardziej ukierunkowane i lepiej zaplanowane działanie, a także dzięki kombinacji świadczeń wyspecjalizowanych i ogólnych. Niektóre państwa podają jednak, że środki podejmowane w celu skonsolidowania budżetu wpłyną również negatywnie na świadczenia na dzieci i świadczenia rodzinne oraz na inne świadczenia, które są ważne dla rodzin (dodatek mieszkaniowy).

Aby w dobie konsolidacji budżetów dokonać postępu w drodze do osiągnięcia celu, jakim jest wyprowadzenie 20 milionów ludzi z ubóstwa, należy w systemach opieki społecznej określić priorytety, które połączą efektywność ze sprawiedliwością. Dzięki perspektywie ożywienia gospodarczego aktywne strategie włączenia mogą pomóc zadbać o to, by wzrost i zatrudnienie stały się udziałem możliwie jak największej liczby osób. Jednym z najważniejszych priorytetów jest przerwanie międzypokoleniowego dziedziczenia ubóstwa, rozpoczynając od dzieci, a także zapewnienie sprawiedliwych szans dla wszystkich.

3.Kolejny etap: dążenie do tworzenia większej ilości miejsc pracy

Większość państw członkowskich zaczyna przechodzić z zarządzania kryzysowego do reform strukturalnych…

Zgodnie z jesienną prognozą gospodarczą Komisji koniunktura w UE jest wprawdzie jeszcze słaba, ale ożywienie następuje szybciej, niż wcześniej zakładano, a sytuacja na rynku pracy może okazać się w tym roku nieco lepsza, niż oczekiwano. W związku z tym większość państw członkowskich zmieni prawdopodobnie swoje priorytety z koniunkturalnego zarządzania popytem na reformy strukturalne.

Jak podkreślono w rocznym sprawozdaniu gospodarczym, natychmiastowych działań wymagają następujące priorytety w dziedzinie strukturalnych reform rynku pracy:

Odpowiednio ukierunkowane, ograniczone czasowo zmniejszenie poziomu składek na ubezpieczenie społeczne przypadających na pracodawcę – w szczególności w przypadku nowo zatrudnianych młodych pracowników, kobiet lub rodziców powracających na rynek pracy, bezrobotnych w starszym wieku lub osób o niskich dochodach – może ułatwić wejście na rynek pracy, i to przy niższych kosztach niż koszty, które należałoby ponieść z tytułu zasiłków dla bezrobotnych i świadczeń socjalnych w przypadku niezatrudnienia tych osób.

Zachowując adekwatny poziom płac, zwiększenie elastyczności przy dostosowywaniu płac i zatrudnianiu – w tym zróżnicowanie płac początkowych w zależności od doświadczenia zawodowego i uzupełnienie ich świadczeniami dodatkowymi oraz lepszy dostęp do służb zatrudnienia i szkoleń – przyczyni się do obniżenia aktualnie wysokiego poziomu bezrobocia wśród młodzieży. Należy we współpracy z partnerami społecznymi poprawić również szybkość reakcji procesów kształtowania płac na zmiany na rynku, tak by płace właściwie i na czas odzwierciedlały wydajność pracy i zapewniały konkurencyjność UE wobec reszty świata oraz wewnątrz UE i państw członkowskich.

Reformy podatkowe połączone z lepszym dostępem do usług oraz szersze zastosowanie świadczeń pracowniczych mogą mieć duży wpływ na redukcję bezrobocia i eliminowanie pułapek nieaktywności zawodowej. W szczególności skuteczniejsze świadczenia pracownicze oraz ulgi podatkowe w połączeniu z bardziej sprawnym kierowaniem młodych bezrobotnych do stosownych programów szkoleń lub systemów przyuczania do zawodu mogą uczynić dla nich pracę bardziej atrakcyjną. Zatrudnienie kobiet można by również stymulować przy pomocy większego wsparcia w postaci pomocy rzeczowej w połączeniu z obniżeniem krańcowej efektywnej stawki podatkowej dla drugiego źródła dochodów, zmniejszając opodatkowanie rodzinne i świadczenia dla bezrobotnych lub świadczenia uzależnione od stanu zamożności. Mówiąc bardziej ogólnie, wzajemne powiązanie podatków i świadczeń w ten sposób, że osoby mające prawo do świadczeń dla bezrobotnych otrzymają w przypadku zatrudnienia ulgę podatkową od dochodu pochodzącego z tego zatrudnienia, może stanowić zachętę do zatrudnienia dla osób nieaktywnych zawodowo.

Większa elastyczność wewnętrzna, w tym dostosowanie organizacji pracy lub czasu pracy, np. w formie pracy w zmniejszonym wymiarze godzin (jak w ostatnich 18 miesiącach). Organy publiczne mogą skutecznie wspierać elastyczność wewnętrzną, utrzymując miejsca pracy i chroniąc cenny kapitał ludzki, lecz ciągnie to za sobą znaczne wydatki publiczne.

Elastyczne przepisy w zakresie pracy (elastyczny czas pracy, telepraca) dla osób powracających z urlopów rodzicielskich mogłyby również poprawić godzenie życia zawodowego i prywatnego, a przede wszystkim przyczynić się do zwiększenia zatrudnienia wśród kobiet. Rozbudowa całodziennych placówek opieki nad dziećmi, szczególnie dla dzieci poniżej trzeciego roku życia, jest kluczowa dla zapewnienia znacznego zmniejszenia negatywnych skutków posiadania dzieci dla zatrudnienia, dotykających głównie kobiet. Oprócz tego konieczne jest bardziej zrównoważone korzystanie z urlopu rodzicielskiego przez oboje rodziców jako rekompensata konieczności skrócenia urlopu rodzicielskiego w państwach, w których wynosi on ponad 12 miesięcy.

Niezbędne są dalsze starania w celu eliminowania systemów wczesnych emerytur i podniesienia ustawowego wieku emerytalnego, by w ten sposób zwiększyć zatrudnienie wśród osób w starszym wieku. Do dłuższej aktywności zawodowej można by również zachęcać poprzez bardziej bezpośrednie powiązanie późniejszego przechodzenia na emeryturę z uzyskaniem wyższych uprawnień emerytalnych oraz promowanie środków sprzyjających starzeniu się aktywnemu i w dobrym zdrowiu. 

Celem dalszych reform systemów świadczeń dla bezrobotnych i systemów innych świadczeń powinno być łączenie wzrostu efektywności i sprawiedliwości. W szczególności celem powinno być dostosowanie funkcjonowania tych systemów do cyklów koniunktury; zwiększanie czasu trwania i stopnia pokrycia podczas dekoniunktury oraz zmniejszanie ich w czasie koniunktury wzmacnia siatki bezpieczeństwa w czasach, kiedy są one najbardziej potrzebne.

Należy dokonać przeglądu świadczeń dla bezrobotnych, by upewnić się, że zawierają one zachęty do podejmowania pracy. Świadczenia powinny być tak zaprojektowane, by nagradzały powrót osób bezrobotnych do pracy poprzez ograniczenie wsparcia do określonego czasu i uzależnienie uzyskania praw do świadczenia od uczestnictwa w szkoleniach i poszukiwania pracy: normą powinno być podejście oparte na wzajemnych obowiązkach, tzn. ułatwienie dostępu do świadczeń dla bezrobotnych, ale w połączeniu ze zwiększeniem częstotliwości kontaktów, intensywnymi działaniami następczymi, monitorowaniem starań w zakresie poszukiwania pracy i zastosowaniem sankcji w przypadku nieprzestrzegania zasad.

Skoncentrowanie się na eliminowaniu segmentacji rynku pracy, co można uzyskać w drodze zmiany przepisów w zakresie ochrony zatrudnienia, np. poprzez rozszerzenie zastosowania przepisów o umowach na czas nieokreślony ze stopniowym zwiększaniem praw do ochrony, tak aby zmniejszyć istniejące podziały pomiędzy pracownikami mającymi nietypowe umowy, a tymi zatrudnionymi na podstawie umów na czas nieokreślony.

Mimo aktualnie napiętej sytuacji budżetowej należy pilnie zwrócić uwagę na to, by zachować lub – w miarę możliwości – podnieść poziom ukierunkowanych inwestycji i reform w sektorze kształcenia i szkoleń. Ważne jest przeciwdziałanie ryzyku utraty szans na zatrudnienie przez dużą część ludzi młodych i osób nisko wykwalifikowanych na zrestrukturyzowanym wskutek kryzysu rynku pracy, który charakteryzuje się zmienionymi wymogami w odniesieniu do miejsc pracy.

… jednak dostępne pole manewru w dziedzinie polityki budżetowej będzie miało wpływ na określanie priorytetów działań

Wzmożone wdrażanie reform w dobie ambitnej konsolidacji budżetowej wymaga ostrożności przy ich doborze. Tempo ożywienia gospodarczego i dostępne pole manewru w dziedzinie polityki budżetowej dla finansowania realizowanych działań politycznych są bardzo różne w poszczególnych państwach członkowskich.

Wydatki socjalne osiągną w 2011 r. przypuszczalnie poziom 30,7 % PKB; w roku 2007 było to 27,5 %. Za tą łączną liczbą kryje się szereg różnych krajowych udziałów procentowych i wielkie zróżnicowanie potencjału państw członkowskich w zakresie zaspokojenia wzrastającego popytu na ochronę socjalną, przy czym siatki bezpieczeństwa w niektórych państwach wykazują spore luki, które należy wypełnić. Konsolidacja budżetowa będzie również wymagać lepszego ukierunkowania wydatków socjalnych.

Ponadto tworzenie miejsc pracy w UE będzie prawdopodobnie w najbliższej przyszłości nadal wyhamowywać. Odzwierciedla to między innymi typowe opóźnienie czasowe, z jakim rynki pracy reagują na zmianę w aktywności gospodarczej, oraz fakt, że podczas kryzysu nastąpiło znaczące zatrzymanie siły roboczej w przedsiębiorstwach przy jednoczesnym skróceniu czasu pracy.

Przy doborze priorytetów reform państwa członkowskie będą najprawdopodobniej chciały kierować się swoim dostępnym polem manewru budżetowego oraz miejscem w cyklu koniunktury, w jakim się znajdują. W tym celu pomocna może okazać się poniższa tabela, gdyż grupuje ona priorytety polityki według wysokości niezbędnych w danym przypadku inwestycji publicznych (większej lub mniejszej) oraz według tego, czy dany priorytet ma charakter krótko- czy długofalowy.

Redukowanie systemów wcześniejszego przechodzenia na emeryturę (pierwszy punkt w lewym górnym polu) wymagałoby przykładowo niższych inwestycji publicznych i miałoby raczej długofalowy wpływ na zatrudnienie. Natomiast redukowanie pozapłacowych kosztów pracy (prawe dolne pole) wymagać będzie znacznie większych inwestycji publicznych i będzie miało bardziej krótkofalowe efekty dla zmniejszenia bezrobocia. Tabela może dać ogólny pogląd na to, jakie priorytety polityki są najstosowniejsze dla poszczególnych państw członkowskich w zależności od ich ograniczeń budżetowych i sytuacji na rynku pracy.

Wspólne sprawozdanie w sprawie zatrudnienia, będące pierwszym kamieniem milowym, będzie omawiane na wiosennym posiedzeniu Rady Europejskiej. Posłuży ono państwom członkowskim jako źródło wskazówek przy sporządzaniu ich ostatecznych krajowych programów reform. W programach tych państwa członkowskie będą musiały szczegółowo wskazać, na jakie opcje się decydują. Jeżeli okaże się to konieczne, Komisja przedstawi, a Rada przyjmie wniosek w sprawie zaleceń dotyczących zatrudnienia dla dziedzin niedostatecznie uwzględnionych.

Tworzenie miejsc pracy ma zasadnicze znaczenie. Strategia „Europa 2020” promuje interakcję polityk w dziedzinie zatrudnienia, innowacji, badań i rozwoju, przemysłu i środowiska, by w ten sposób wzmocnić wzrost zatrudnienia i zmniejszać wyłączenie społeczne – inicjatywy przewodnie nakreślają, w jaki sposób ma to nastąpić. Osoby odpowiedzialne za wyznaczanie kierunków polityki zatrudnienia muszą podjąć właściwe decyzje. Najważniejszą sprawą jest szybkie zmniejszenie bezrobocia i wdrożenie skutecznych reform na rynku pracy dla utworzenia lepszych i liczniejszych miejsc pracy.

(1) Dz.U. L 308 z 24.11.2010, s. 46, decyzja Rady z dnia 21 października 2010 r. w sprawie wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia państw członkowskich (2010/707/UE).

(2) Bruksela, dnia 23 i 24 listopada 2010 r.

(3) Dane z zakresu rachunków narodowych.

(4) Dane z analizy BAEL.

(5) Klin podatkowy = (składki na ubezpieczenie społeczne przypadające na pracodawcę + składki na ubezpieczenie społeczne przypadające na pracownika + podatki od wynagrodzeń + podatek dochodowy) / łączny koszt pracy

(6) COM (2010) 682 „Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia”.

(7) COM(2010) 477 „Mobilna młodzież”.

(8) Konkluzje Rady z dnia 12 maja 2009 r. (2009/C 119/02).