NL

Brussel, 12.1.2011

COM(2011) 11 definitief

JAARLIJKSE GROEIANALYSE

BIJLAGE 1

VOORTGANGSVERSLAG OVER EUROPA 2020

JAARLIJKSE GROEIANALYSE

BIJLAGE 1

VOORTGANGSVERSLAG OVER EUROPA 2020

De presentatie van deze "Jaarlijkse Groeianalyse", waarmee het eerste Europees Semester van start gaat, komt op een moment waarop de Europese Unie zich op een keerpunt bevindt. Na twee jaar laat Europa de recessie geleidelijk achter zich. Het herstel wint aan kracht en tempo, hoewel de onzekerheid op de markten voor staatsleningen aanhoudt en de gezondmaking en hervorming van de financiële sector nog niet voltooid is.

Nu de vooruitzichten beter worden is het tijd voor daadkrachtige beleidsmaatregelen. Na de overwinning van de crisis in Europa is een eenvoudige terugkeer naar "business as usual" geen optie. De crisis heeft fundamentele zwakheden van de Europese economie blootgelegd en toenemende interne onevenwichtigheden aan het licht gebracht. Herstel op basis van duurzame en werkgelegenheidscheppende groei is alleen mogelijk indien de onderliggende structurele tekortkomingen worden aangepakt en Europa de crisis benut om zijn economische structuur diepgaand te transformeren.

Hoewel Europa de gevolgen van de crisis in vergelijking met andere delen van de wereld beter heeft kunnen beperken en opvangen, bestaat het gevaar dat de Europese economie zich trager van de wereldwijde turbulentie herstelt. Door de crisis is het verschil in arbeidsproductiviteit met de VS nog verder toegenomen, en ook het concurrentievermogen op het gebied van prijzen en kosten blijft problematisch. Het groeiherstel in opkomende economieën verloopt sneller dan in de EU, ondanks het feit dat sommige van deze landen voor grote economische uitdagingen staan.

Met de "Europa 2020"-strategie willen de EU en haar lidstaten Europa "helpen van de crisis te herstellen en hieruit sterker naar voren te komen, zowel intern als op internationaal niveau" 1 . Om een uitweg uit de crisis te vinden is een gecoördineerd, omvattend programma van hervormingen nodig in de vorm van begrotingsconsolidatie, de terugkeer naar gezonde macro-economische voorwaarden en de vroegtijdige uitvoering van groeibevorderende maatregelen.

De EU en haar lidstaten zijn tezamen verantwoordelijk voor de uitvoering van noodzakelijke, toekomstgerichte structurele hervormingen, ook indien dit moeilijk is, terwijl zij tegelijkertijd hun begrotingssituatie op orde brengen en gezonde macro-economische voorwaarden scheppen.

Europa moet de hervormingen en het economisch beleid beter coördineren, zodat macro-economische aanpassingen, begrotingsconsolidatie en beleidshervormingen hand in hand gaan. De consolidatie van de overheidsfinanciën is weliswaar een essentiële voorwaarde voor groei, maar is op zich niet voldoende om groei aan te zwengelen. Indien geen proactief beleid wordt gevoerd, zal de groei in het komende decennium waarschijnlijk zwak blijven. Economische groei hangt sterk af van het klimaat waarin industrie en bedrijfsleven, met name kmo's, opereren. Zonder groei zal begrotingsconsolidatie nog moeilijker te realiseren zijn.

De Europese Raad heeft tijdens zijn bijeenkomst van juni 2010 het begrip "Europees Semester" geïntroduceerd, waarbij de macro-economische beleidsontwikkelingen en structurele hervormingen in het kader van Europa 2020 worden samengevoegd. Het Europees Semester is een periode in de eerste helft van elk jaar waarin de verslagen van de lidstaten in het kader van het Stabiliteits- en groeipact en in het kader van de Europa 2020-strategie op elkaar worden afgestemd en de lidstaten beleidsrichtsnoeren en aanbevelingen ontvangen, voordat zij de laatste hand leggen aan hun nationale begroting. Hierdoor zal de ex ante-dimensie van de coördinatie van en het toezicht op het economisch beleid in de EU worden versterkt, waardoor de voordelen van een gemeenschappelijke agenda op EU-niveau en van op maat gemaakte maatregelen op nationaal niveau kunnen worden gecombineerd. Aldus kan de EU bijtijds lering trekken uit nationale ontwikkelingen en kunnen de lidstaten op hun beurt de Europese vooruitzichten en richtsnoeren in hun nationale beleidsmaatregelen voor het volgende jaar opnemen.

In het kader van deze nieuwe procedure voor beleidscoördinatie zal de Commissie elk jaar in haar jaarlijkse groeianalyse de belangrijkste economische uitdagingen voor de EU evalueren, en zal zij prioritaire maatregelen aanbevelen om deze uitdagingen het hoofd te bieden. Op grond van deze input zal de Europese Raad op zijn voorjaarsbijeenkomst richtsnoeren uitbrengen over de belangrijkste uitdagingen die in het verschiet liggen. Rekening houdend met deze richtsnoeren formuleren de lidstaten vervolgens hun begrotingsstrategieën op middellange termijn in hun stabiliteits- of convergentieprogramma's, en geven zij in hun nationale hervormingsprogramma's aan welke maatregelen nodig zijn om de doelstellingen van Europa 2020 te bereiken en de belemmeringen voor groei uit de weg te ruimen. Beide documenten worden gelijktijdig tegen half april ingediend. Aan het eind van het Semester, vóór de zomer, brengt de Raad landenspecifieke richtsnoeren uit op basis van aanbevelingen van de Commissie. Zo kunnen de lidstaten bij de opstelling van hun begroting voor het volgende jaar met deze bijdragen rekening houden.

In dit eerste Europees Semester wordt in de jaarlijkse groeianalyse vooral aandacht besteed aan de belangrijkste boodschappen met betrekking tot de prioritair door de lidstaten te ondernemen acties. De analyse waarop deze boodschappen gebaseerd zijn, wordt in drie bijgevoegde verslagen toegelicht.

1.Vroegtijdige tenuitvoerlegging van groeibevorderende initiatieven

Het optreden van de lidstaten is van cruciaal belang om te voorkomen dat het "verloren decennium"-scenario zich voltrekt

Uit het overzicht van de macro-economische en arbeidsmarktsituatie in de EU blijkt dat optreden van de lidstaten in 2011 en 2012 geboden is om te voorkomen dat zij in een periode van trage en werkgelegenheidsarme groei terechtkomen (het "verloren decennium"-scenario). Het komt er vooral op aan de in sommige lidstaten bestaande vicieuze cirkel van onhoudbare schulden, verstoring van de financiële markten en lage economische groei te doorbreken. De eerste prioriteit daarbij is om de uitvoering van de beleidsmaatregelen op begrotingsgebied weer ter hand te nemen zonder afbreuk te doen aan groeistimulerende initiatieven, en de financiële sector snel in goede banen te leiden om de weg naar herstel terug te vinden. De tweede prioriteit is een snelle terugdringing van de werkloosheid en de uitvoering van effectieve arbeidsmarkthervormingen, zodat meer en betere banen kunnen worden geschapen. Deze prioriteiten kunnen slechts doeltreffend ten uitvoer worden gelegd, indien zij worden ondersteund door krachtige maatregelen om de groei nieuw leven in te blazen.

Om succesvol te zijn moeten de hervormingen tot een betere werking van de arbeids- en productmarkt leiden, de innovatie bevorderen en de randvoorwaarden verbeteren om in Europa zaken te doen. Hierdoor zullen investeringen van de particuliere sector worden gestimuleerd, wat op zijn beurt een gunstige uitwerking zal hebben op de kwaliteit van de overheidsfinanciën. Wat de arbeidsmarkt betreft dienen de hervormingsinspanningen gericht te zijn op het aanpakken van de lage participatiegraad onder bepaalde groepen en de gebrekkige werking van de arbeidsmarkt als zodanig. Dergelijke maatregelen zouden tevens een positief effect hebben op de begrotingsconsolidatie doordat zij hogere belastingopbrengsten en lagere overheidsuitgaven voor sociale overdrachten met zich brengen, en zouden het risico van toekomstige macro-economische onevenwichtigheden helpen tegengaan. Structurele hervormingen kunnen, zelfs op korte termijn, voor aanzienlijke verbeteringen zorgen; ook productie- en werkgelegenheidsstijgingen zijn een gevolg van verbeterde randvoorwaarden en product- en arbeidsmarkthervormingen.

Kerninitiatieven en EU-hefbomen moeten worden gemobiliseerd om de inspanningen van de lidstaten te ondersteunen

Ook maatregelen op EU-niveau zullen ertoe bijdragen dat de groei op slimme, duurzame en inclusieve wijze wordt bevorderd. De Commissie heeft een ambitieuze agenda opgesteld op basis van zeven kerninitiatieven en heeft aanvullende maatregelen op horizontale beleidsterreinen vastgesteld om de strategie te ondersteunen.

De Commissie heeft de zeven kerninitiatieven die in de Europa 2020-strategie zijn opgenomen, gepresenteerd 2 . Elk van deze kerninitiatieven heeft betrekking op specifieke vraagstukken en bevat maatregelen die voor welbepaalde beleidsterreinen zijn bestemd. Het werkelijke belang van de initiatieven ligt besloten in het feit dat zij nauw met elkaar verweven zijn en elkaar onderling versterken. Zo zijn bepaalde belangrijke maatregelen, zoals de noodzaak om een nieuw stelsel van intellectuele-eigendomsrechten te ontwerpen, voor verschillende kerninitiatieven relevant – in dit geval voor de Innovatie-unie, het industriebeleid en de digitale agenda.

Een succesvolle uitvoering van de Europa 2020-strategie hangt tevens af van de daadwerkelijke mobilisering van alle EU-instrumenten en de heroriëntatie ervan op de ondersteuning van de hervormingen. Daartoe wordt in de strategie aangedrongen op maatregelen om de eengemaakte markt, de EU-begroting en de instrumenten voor externe economische maatregelen te versterken en te gebruiken om de doelstellingen van Europa 2020 te verwezenlijken:

–de Commissie heeft tegen deze achtergrond een debat op gang gebracht over een toekomstig "Pakket eengemaakte markt" om de eengemaakte markt nieuw leven in te blazen en nieuwe groeibronnen aan te boren 3 ;

–de mededeling "Evaluatie van de EU-begroting" bevat algemene richtsnoeren en suggesties inzake de wijze waarop de EU-begroting de doelstellingen van Europa 2020 kan ondersteunen, zodat het uitgavenbeleid van de EU beter aansluit bij de prioriteiten van de strategie 4 ;

–ten slotte wordt in de mededeling "Handel, groei en wereldvraagstukken: handelsbeleid als kernelement van de Europa 2020-strategie" uiteengezet hoe handel en investeringsbeleid een katalysator kunnen zijn voor groei 5 .

Prioriteiten voor groei op EU-niveau

De Europa 2020-strategie bevat een breed scala aan geïntegreerde beleidshervormingen die in de komende jaren ten uitvoer zullen worden gelegd. Omdat het volstrekt noodzakelijk is het economisch herstel en de schepping van werkgelegenheid te bespoedigen, moet de EU haar inspanningen in 2011 en 2012 met name richten op maatregelen die de hervormingsinitiatieven van de lidstaten rechtstreeks ondersteunen, geen grote openbare investeringen vereisen en het meest bevorderlijk zijn voor groei en werkgelegenheid. Daarom zal de Commissie zich concentreren op een aantal prioritaire maatregelen op EU-niveau die de groei stimuleren. Deze maatregelen zijn gekozen uit voor de kerninitiatieven relevante beleidsterreinen en moeten op korte en middellange termijn tot duidelijke economische resultaten leiden en relatief snel kunnen worden aangenomen. Er dient bijvoorbeeld voorrang te worden verleend aan de vitalisering van de eengemaakte markt door het volledige potentieel van de dienstensector te benutten, particulier kapitaal aan te trekken om snelgroeiende innovatieve ondernemingen te financieren, de vaststelling van normen en de regelgeving op het gebied van intellectuele eigendom te moderniseren en kostenefficiënte toegang tot energie mogelijk te maken. De Commissie zal tevens maatregelen inzake de btw, een gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting en energiebelasting voorstellen om het belastingklimaat voor het bedrijfsleven te verbeteren, dubbele belasting tegen te gaan en de doelstellingen van de klimaat- en energie-agenda van de EU te verwezenlijken.

Gezien het belang van de dienstensector als zodanig en als leverancier van input aan andere sectoren vormt een versterkte interne dienstenmarkt een belangrijke stimulans voor groei en werkgelegenheid in de EU-economieën. De integrale tenuitvoerlegging van de dienstenrichtlijn zal een intensivering van de mededinging, de modernisering van het regelgevingskader en de vervroegde uitvoering van belangrijke structurele hervormingen tot gevolg hebben. Daarnaast moeten verdere maatregelen worden genomen om de interne dienstenmarkt te verdiepen.

Wanneer maatregelen worden genomen waarmee de openheid en efficiëntie van de markt voor overheidsopdrachten worden verbeterd, kunnen de kosten voor de overheidssector aanzienlijk worden gereduceerd en kan de mededinging op de desbetreffende markten worden bevorderd. Een efficiënt gebruik van de hieruit voortvloeiende besparingen kan aanzienlijke macro-economische voordelen opleveren. Bovendien zou een betere toegang tot overheidsopdrachten in derde landen ook gunstig kunnen zijn voor Europa.

Een betere infrastructuur op het gebied van duurzame energie, vervoer en informatietechnologie (met name breedbandtechnologie) kan de groei en de werkgelegenheid helpen bevorderen, in overeenstemming met de doelstellingen op lange termijn inzake koolstofvrije energie. In dit verband kunnen innoverende financieringsmechanismen zoals de EU-projectobligaties het aanpassingsvermogen van de economie verbeteren.

Op micro-economisch niveau zou een grotere mate van concurrentie in de sectoren vervoer en energie ertoe kunnen leiden dat nieuwe leveranciers de markt betreden en de prijzen dalen, met een toename van de economische efficiëntie en, dankzij innovatie, een rationeler gebruik van arbeid en kapitaal tot gevolg. Op macro-economisch niveau zouden deze maatregelen de economische activiteit kunnen aanwakkeren omdat besparingen in de vervoer- en energiesector, gezien het grote aandeel van deze sectoren in de productiekosten van andere activiteiten, ook de rest van de economie ten goede kunnen komen.

Bedrijfsleven en industrie zijn een belangrijke bron van innovatie en technologische ontwikkeling en nemen het grootste deel van de export van de EU voor hun rekening. Het herstel van deze sectoren is cruciaal voor de economische groei. Daarnaast biedt een goed functionerende interne markt voor milieuvriendelijke producten en diensten belangrijke mogelijkheden voor groei, innovatie en werkgelegenheid.

Bij de vaststelling van normen is het van het grootste belang dat Europa wereldwijd een voortrekkersrol speelt. Daarom zal de Commissie maatregelen voorstellen om de vaststelling van normen in Europa, ook in de ICT-sector, te bespoedigen en te moderniseren. Dit is in de snel veranderende en geïnterconnecteerde ICT-sector een bijzondere uitdaging. De Commissie zal daarnaast specifieke normen ontwikkelen om het ontstaan van een markt voor innoverende, zuinige en koolstofarme producten en technologieën te bevorderen.

Om grensoverschrijdende transacties in de eengemaakte markt te vergemakkelijken zal de Commissie voorts in 2011 een gebruiksvriendelijk rechtsinstrument op het gebied van het Europees contractenrecht presenteren dat ondernemingen en consumenten bij hun transacties in die markt kunnen gebruiken, en zal zij tevens een voorstel voor een verordening indienen ter vereenvoudiging van de grensoverschrijdende inning van schulden, onder andere via beslag op bankrekeningen. Dit moet de huidige situatie verhelpen, waarin slechts 37% van de grensoverschrijdende schulden kunnen worden geïnd.

Om een einde te maken aan de bestaande situatie waarbij verschillende regelingen in de lidstaten de toegang tot onlinecontent belemmeren, zal de Commissie een voorstel voor een Europees kader voor intellectuele eigendom indienen dat met name de elektronische handel en de digitale technologieën een impuls zal geven.

Wat de toegang tot financiering betreft, met name voor kmo's en innovatieve starters, kan een pakket maatregelen zoals het "risicokapitaalpaspoort" dat grensoverschrijdende belemmeringen, waaronder fiscale restricties die een gevolg zijn van uiteenlopende nationale regelgeving, uit de weg moet ruimen ertoe bijdragen de financieringskosten voor startende ondernemingen te verlagen dankzij een daling van de risicopremies, waardoor innovatie wordt bevorderd. De Commissie zal tevens onderzoeken hoe de EU buitenlandse investeringen op lange termijn kan aantrekken.

2.Eerste stappen naar de doelstellingen van Europa 2020

Toen de Europese Raad van juni 2010 de Europa 2020-strategie en haar vijf centrale doelstellingen vaststelde, riep hij de lidstaten op om "die beleidsprioriteiten nu op hun niveau uit [te] voeren. Zij moeten in nauw overleg met de Commissie snel de laatste hand leggen aan hun nationale doelen, overeenkomstig hun nationale besluitvormingsprocedures. Ook moeten zij de belangrijkste hindernissen voor groei in kaart brengen, en in hun nationale hervormingsprogramma's aangeven hoe zij deze uit de weg denken te ruimen".

In het najaar van 2010 hebben de lidstaten in nauwe samenwerking met de Commissie gewerkt aan de opstelling van nationale streefdoelen en strategieën ontwikkeld voor het bereiken daarvan. Hun werd verzocht tegen half november een ontwerpversie van hun nationale hervormingsprogramma's (NHP's) in te dienen waarin deze nationale streefdoelen waren opgenomen, evenals de noodzakelijke hervormingen om deze doelen te bereiken en reeds lang bestaande groeibelemmeringen uit de weg te ruimen. Dat elke lidstaat zijn eigen streefniveau met betrekking tot de algemene doelstellingen van de Europa 2020-strategie bepaalt, vormt een belangrijk onderdeel van deze strategie en zorgt ervoor dat de nationale streefdoelen het resultaat zijn van een interne politieke consensus.

Op twee na hebben alle lidstaten nationale streefdoelen vastgesteld. In sommige gevallen hebben zij slechts voorlopige streefdoelen of kwalitatieve streefcijfers ingediend. Verder zijn sommige streefdoelen, gezien het voorlopige karakter van de exercitie, in de vorm van bandbreedtes opgegeven of als "minimale streefdoelen" op basis van het huidige beleid.

Hoewel geen definitieve conclusies kunnen worden getrokken uit de in de ontwerpversies van de nationale hervormingsprogramma's gepresenteerde voorlopige cijfers, kunnen wel bepaalde algemeen relevante ontwikkelingen worden geïdentificeerd. Het gevaar bestaat dat de lidstaten bij het opstellen van nationale streefdoelen een betrekkelijk laag ambitieniveau hanteren en zich al te veel concentreren op de korte termijn, met onvoldoende aandacht voor het uitstippelen van hervormingstrajecten die de gehele periode tot 2020 beslaan. Het gaat er niet enkel om numerieke doelstellingen te bepalen; er moet een krachtige impuls worden gegeven waarbij elke lidstaat zich volledig inzet om meetbare vooruitgang te boeken op belangrijke terreinen die in de vijf centrale streefcijfers worden samengevat. In de meeste gevallen blijkt uit de geaggregeerde voorlopige nationale streefdoelen dat er nog wel enige weg te gaan is voordat aan de door de Europese Raad overeengekomen centrale streefcijfers wordt voldaan. Het is begrijpelijk dat het voor sommige lidstaten moeilijk kan zijn ambitieuze verplichtingen aan te gaan in een tijd van economische onzekerheid. In het kader van langlopende nationale hervormingsprogramma's gaat het er echter om een traject uit te stippelen dat weliswaar rekening houdt met de bestaande omstandigheden, maar er tevens op gericht is aan het einde van de betrokken periode het juiste resultaat te bereiken. Omdat dit het eerste jaar is waarin een nieuwe aanpak wordt geïntroduceerd en het bovendien voor veel lidstaten bijzonder moeilijk is om hun ambitieniveau in een periode van begrotingsconsolidatie te verhogen, stelt de Commissie voor om in 2014 een tussentijdse evaluatie uit te voeren. Dat biedt de EU de mogelijkheid te onderzoeken of de gewenste vooruitgang kan worden geboekt en zo nodig aanvullende maatregelen te nemen.

Het volgende hoofdstuk bevat een eerste bespreking van de ontwerpversies van de nationale streefdoelen tot nu toe, welke in een tabel in de bijlage zijn weergegeven. Van alle lidstaten wordt verwacht dat zij bindende nationale streefdoelen voorleggen met betrekking tot alle vijf centrale streefcijfers van de EU. Vanaf volgend jaar zal de jaarlijkse groeianalyse verslag uitbrengen over de definitieve nationale streefdoelen, waarbij de vooruitgang die met betrekking tot de centrale streefcijfers is geboekt nader zal worden onderzocht.

2.1.Werkgelegenheid

Het centrale streefcijfer van de EU op dit gebied is in 2020 een participatiegraad van 75% te bereiken voor mannen en vrouwen van 20 tot 64 jaar door een grotere participatie van jongeren, oudere werknemers en laaggeschoolden en door een betere integratie van legale migranten. Een lage arbeidsmarktparticipatie is reeds lange tijd een van de grootste structurele zwakheden van Europa. Vóór de crisis was het werkgelegenheidsniveau van Europa enkele procentpunten lager dan in de VS en Japan. Door de crisis is de werkgelegenheidssituatie evenwel sterk verslechterd, terwijl de omvang van de beroepsbevolking door demografische veranderingen nog verder dreigt te krimpen. Een grotere arbeidsmarktparticipatie zou een aanzienlijke bijdrage leveren aan de toekomstige economische groei in Europa.

Uit een analyse van de ontwerpversies van de nationale hervormingsprogramma's blijkt dat de lidstaten dit streefcijfer van 75% hebben aanvaard en voor het merendeel begonnen zijn de knelpunten op de arbeidsmarkt aan te pakken. De meeste lidstaten hebben een bepaald streefcijfer gekozen, doch verschillende landen zoals Oostenrijk, België, Cyprus, Italië en Slowakije hebben een bandbreedte voorgesteld. Nederland en het Verenigd Koninkrijk hebben nog geen officieel nationaal streefcijfer vastgesteld. De opgegeven cijfers lopen uiteen van 62,9% (Malta) tot 80% (Zweden).

Indien alle lidstaten hun vastgestelde nationale streefcijfer voor 2020 of de laagste waarde van hun bandbreedte zouden kunnen realiseren, zou de gemiddelde werkloosheid in de EU onder de lidstaten die een nationaal streefdoel hebben vastgesteld 72,4% bedragen. Indien alle lidstaten de hoogste waarde van hun bandbreedte konden bereiken, dan zou dit gemiddelde 72,8% bedragen. Met andere woorden, op basis van de huidige nationale streefcijfers zou de werkgelegenheid in de EU als geheel 2,2 à 2,6 procentpunt lager uitvallen dan het streefcijfer van 75%.

2.2.Onderzoek en ontwikkeling

Europa heeft, zowel op het niveau van de geïnvesteerde middelen, met name uit particuliere bron, als ten aanzien van de doeltreffendheid van de uitgaven een aanzienlijke achterstand op de VS en andere geavanceerde economieën. Deze kloof tast de groeivooruitzichten aan, met name in sectoren met het grootste groeipotentieel. Volgens het centrale streefcijfer van Europa 2020 moeten de voorwaarden voor O&O-investeringen worden verbeterd teneinde het niveau van de investeringen van zowel de particuliere als de openbare sector te verhogen tot ten minste 3% van het bbp.

De compilatie van alle voorlopige nationale streefdoelen levert een geaggregeerd niveau van 2,7 à 2,8% van het bbp op. Dit is weliswaar lager dan het geplande streefcijfer van 3%, maar geeft niettemin blijk van een aanzienlijke inspanning, vooral in het licht van de huidige begrotingssituatie. Sommige lidstaten hebben maatregelen genomen om de overheidsinvesteringen in onderzoek, innovatie en onderwijs aanmerkelijk te verhogen omdat zij inzien dat deze investeringen de toekomstige groei stimuleren. Een aantal lidstaten hebben hoge maar niettemin realistische cijfers opgegeven, hoewel zij moeilijk kunnen instaan voor de particuliere component van hun O&O-streefcijfer.

Een ander aspect dat nauw verband houdt met de prestaties van de EU op innovatiegebied is het aandeel van snel groeiende, innovatieve bedrijven in de economie 6 . De lidstaten moeten hun hervormingen richten op de opheffing van belemmeringen voor de groei van innovatieve bedrijven, onder meer door een verbetering van de randvoorwaarden en de toegang tot financiering.

2.3.Klimaatactie en energiebeleid

Om duurzame groei te bereiken moet Europa worden omgevormd tot een concurrerende, zuinige, koolstofarme economie en samenleving. Deze visie sluit aan bij het drievoudige streefcijfer van Europa 2020: de uitstoot van broeikasgassen moet met tenminste 20% worden verminderd ten opzichte van 1990, of met 30% als aan de voorwaarden daarvoor wordt voldaan; het aandeel van hernieuwbare energiebronnen in het finale energieverbruik van de EU moet worden opgevoerd tot 20%, en de energie-efficiëntie moet met 20% worden verbeterd.

Ten aanzien van hernieuwbare energiebronnen en de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen zijn er reeds nationale streefdoelen vastgesteld.

Op het gebied van energie-efficiëntie blijkt uit een analyse van de ontwerp-NHP's dat de inzet van de lidstaten met betrekking tot dit streefcijfer beperkt is. Sommige lidstaten hebben geen gegevens over dit streefdoel verschaft, terwijl andere landen uiteenlopende methoden hebben toegepast om hun nationale streefcijfers weer te geven. Door deze verschillen en als gevolg van de onvolledigheid van de gegevens is een verduidelijking van de doelstellingen die door elke lidstaat moeten worden verwezenlijkt, dringend noodzakelijk.

Uit een voorlopige beoordeling blijkt evenwel dat het totaalresultaat van de inspanningen aanzienlijk lager is (minder dan 10%) dan het streefcijfer van de EU als geheel om het energieverbruik in 2020 met 20% terug te dringen. Dit is zorgwekkend omdat energie-efficiëntie de meest doeltreffende manier is om uitstoot te verminderen, de veiligheid van de energievoorziening en het concurrentievermogen te verbeteren, energieverbruik betaalbaarder te maken en werkgelegenheid te scheppen. Ook wat de beperking van de klimaatverandering betreft zijn de bestaande en voorgenomen maatregelen nog ontoereikend om de streefcijfers van 2020 te halen.

2.4.Onderwijs en opleiding

Innovatie en groei kunnen slechts worden bevorderd indien er voldoende vakbekwame en goed opgeleide werknemers voorhanden zijn. Een hoogopgeleide bevolking is ook van het grootste belang om de problemen op het gebied van demografische verandering en sociale integratie in Europa te kunnen aanpakken. Investeringen in kwaliteitsonderwijs, opleiding en een leven lang leren zijn derhalve cruciaal voor slimme, duurzame en inclusieve groei.

Europa 2020 bevat twee centrale streefcijfers op het gebied van onderwijs: in 2020 moet het percentage vroegtijdige schoolverlaters zijn teruggebracht tot minder dan 10% van de bevolking in de leeftijd van 18 tot 24 jaar, en ten minste 40% van de jonge volwassenen in de EU (30-34 jaar) moet hoger onderwijs of een vergelijkbare opleiding hebben voltooid. Uit de analyse van de ontwerp-NHP's blijkt dat over het algemeen meer aandacht wordt besteed aan de analyse van bestaande problemen en mogelijke oplossingen dan aan de vaststelling van concrete hervormingsplannen en –maatregelen. In de meeste hervormingsprogramma's wordt niet duidelijk gemaakt of de beschreven maatregelen zijn getroffen naar aanleiding van of tenminste zijn afgestemd op prioriteiten van Europa 2020.

Alle ontwerp-NHP's bevatten nationale streefdoelen voor de terugdringing van het aantal schoolverlaters en de verhoging van het aantal personen met een hoger onderwijsdiploma, met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk (dat geen streefcijfers vaststelt) en Nederland (dat wel een streefcijfer vaststelt voor schoolverlaters maar niet voor het aantal afgestudeerden in het hoger onderwijs).

Hoewel sommige lidstaten zeer ambitieuze streefdoelen hebben vastgesteld op het gebied van voortijdige schoolverlaters, lijkt het erop dat Europa als geheel de 10%-doelstelling voor 2020 niet zal halen. Uitgaande van de streefcijfers die in de ontwerp-NHP's worden genoemd, waarbij de landen die nog geen cijfers hebben vastgesteld buiten beschouwing worden gelaten (het VK voor beide streefcijfers, NL voor hoger onderwijs), zou in 2020 een percentage van 10,5% voortijdige schoolverlaters worden bereikt, waardoor het gemeenschappelijke Europese doel van 10% niet wordt gehaald. In absolute cijfers zou dit betekenen dat in 2020 nog eens circa 200 000 jonge Europeanen met hun onderwijs of opleiding zullen zijn gestopt.

Ook de thans ingediende nationale streefdoelen voor het hoger onderwijs zijn niet voldoende om het streefcijfer voor de EU als geheel in 2020 te realiseren. Met een totaal percentage personen met een voltooide tertiaire opleiding van 37,3% in 2020 wordt de gemeenschappelijke Europese doelstelling van 40% niet gehaald: in absolute cijfers houdt dit in dat er in 2020 circa 800 000 minder afgestudeerden in de leeftijdsgroep van 30 tot 34 jaar zullen zijn dan indien het percentage van 40% wel zou worden bereikt.

2.5.Sociale integratie/bestrijding van armoede

Er is geen duurzame groei mogelijk zolang niet alle geledingen van de maatschappij hiervan profiteren. Toch is de ongelijkheid in heel Europa in het afgelopen decennium toegenomen, waarbij steeds meer mensen met armoede en sociale uitsluiting kampen. Door de economische crisis is het aantal personen dat onder de armoedegrens leeft of dreigt die grens te overschrijden aanmerkelijk toegenomen. Een van de hoofddoelstellingen van de Europa 2020-strategie is om deze ontwikkeling te keren en ervoor te zorgen dat groei en sociale cohesie hand in hand gaan. Het EU-streefcijfer houdt in dat het aantal Europeanen dat onder de armoedegrens leeft met 25% wordt teruggedrongen, zodat ten minste 20 miljoen mensen aan de armoede ontsnappen. Dit cijfer is vastgesteld op basis van drie indicatoren 7 die de talrijke aspecten van armoede en uitsluiting in heel Europa weergeven. Het breidt het oorspronkelijke begrip van relatieve inkomensarmoede uit tot de niet-monetaire dimensie van armoede en uitsluiting van de arbeidsmarkt. Het geeft tevens de verscheidenheid weer van de in de verschillende lidstaten bestaande situaties en prioriteiten.

Uit een eerste analyse blijkt dat relatieve armoede in de meeste EU-landen een groot probleem is. Het verbeteren van de algemene levensstandaard kan een aanzienlijke bijdrage leveren tot het verminderen van armoede en uitsluiting in landen met een laag bbp per capita en een groot percentage materiële deprivatie. De strijd tegen uitsluiting van de arbeidsmarkt vormt een prioriteit voor alle landen, ook voor de landen met een ontwikkeld bijstandsstelsel dat mensen relatief goed beschermt tegen inkomensarmoede, maar geringe prikkels en/of weinig steun biedt met het oog op het betreden van de arbeidsmarkt door degenen die hiervan het verst verwijderd zijn.

In hun ontwerp-NHP's hebben de meeste landen streefdoelen vastgesteld, hoewel zij het ambitieniveau dat door de Europese Raad is overeengekomen nog niet bereiken. De meeste lidstaten hebben de drie overeengekomen indicatoren gebruikt waarop het EU-streefcijfer is gebaseerd, waarbij zij erkennen dat omvangrijke strategieën nodig zijn om armoede in al haar dimensies aan te pakken. Het ambitieniveau moet echter worden opgeschroefd om de wisselwerking tussen de doelstellingen weer te geven, met name het verband tussen arbeidsparticipatie en armoede. Een aantal landen hebben hun streefcijfer nog niet vastgesteld. Het is dringend noodzakelijk dat zij hier snel toe overgaan.

3.Nationale hervormingsprogramma's

3.1.Ontwerpversies van de nationale hervormingsprogramma's

De Europa 2020-streefcijfers vormen een centraal onderdeel van de nationale hervormingsprogramma's, die een veel ruimere en uitvoeriger hervormingsagenda moeten omvatten. De lidstaten is verzocht hun ontwerp-NHP's uiterlijk op 12 november 2010 in te dienen en daarin de volgende vier elementen op te nemen:

–een macro-economisch scenario op middellange termijn: alle ontwerpversies van de nationale hervormingsprogramma's bevatten een macro-economisch scenario en besteden bijzondere aandacht aan macrostructurele belemmeringen voor groei, met name op het gebied van belastingen;

–de nationale streefdoelen die een afspiegeling vormen van de centrale streefcijfers van Europa 2020: in de meeste ontwerpen zijn deze doelen inderdaad opgenomen (zie hierboven);

–de voornaamste belemmeringen voor groei en banen. De meeste ontwerp-NHP's bevestigen het bestaan van de groeibelemmeringen die door het EPC in juni 2010 en door het Comité voor de werkgelegenheid (EMCO) in oktober 2010 zijn geïdentificeerd. In sommige gevallen werden enkele aanvullende problemen vermeld;

–belangrijke maatregelen om groeibevorderende initiatieven in een vroeg stadium uit te voeren. In vrijwel geen enkel ontwerp werd nader ingegaan op een vroege tenuitvoerlegging van structurele hervormingen om duurzame groei op de middellange tot lange termijn te stimuleren.

De ontwerp-NHP's lopen uiteen wat de gedetailleerdheid en voorbereiding betreft, waarbij sommige vollediger en beter uitgewerkt zijn dan andere. Een algemeen kenmerk is dat de risico's voor potentiële groei en werkgelegenheid in de ontwerpen niet ten volle worden onderkend. De door de lidstaten ingediende macro-economische scenario's zijn over het algemeen overdreven optimistisch vergeleken met de evaluatie van de Commissie. Tegelijkertijd zijn de werkgelegenheidsscenario's te pessimistisch, omdat zij worden beïnvloed door negatieve factoren op korte termijn. Uit een eerste onderzoek van de ontwerp-NHP's komen de volgende hoofdthema's naar voren:

–Een grote meerderheid van de lidstaten staat voor grote budgettaire uitdagingen: zij moeten structurele tekorten terugdringen, dikwijls hoge schuldquote's omlaag brengen en de kosten van de vergrijzing binnen de perken houden. In veel landen zou de houdbaarheid geholpen zijn met een versterking van de kwaliteit van de overheidsfinanciën en het institutionele kader door middel van een betere begrotingscontrole.

–Veel lidstaten wijzen op de noodzaak om te zorgen voor een stabiele en goed functionerende financiële sector die financiële bemiddeling kan aanbieden zonder steun van de overheid. Tot de uitdagingen op dit gebied behoren de zeer grote schuldenlast van huishoudens, het waarborgen van doeltreffend toezicht en een goed functionerende banksector.

–Het verbeteren van het concurrentievermogen en het aanpakken van onevenwichtigheden op de lopende rekening is voor alle lidstaten relevant, maar is met name van belang voor een goede werking van de EMU. Binnen de eurozone houdt dit in dat maatregelen moeten worden genomen om de onevenwichtigheden binnen het eurogebied tegen te gaan, bijvoorbeeld door de verbetering van de voorwaarden voor de interne vraag, relatieve loon- en prijsaanpassingen, een grotere flexibiliteit van de lonen en de reallocatie van middelen van de niet-verhandelbare sector naar de verhandelbare sector.

–Daarnaast zien alle lidstaten in dat het noodzakelijk is de arbeidsmarktparticipatie en/of de arbeidsvoorwaarden te verbeteren en het gebrekkig functioneren en de segmentering van de arbeidsmarkt, de ontoereikende arbeids- en geografische mobiliteit, het tekort aan prikkels om aan het werk te gaan en de uitsluiting van verschillende leeftijdsgroepen, aan te pakken.

–De meeste lidstaten erkennen verder dat zij voor uitdagingen staan met betrekking tot de verbetering van de productiviteit en het faciliteren van de overschakeling op producten en export met een hogere toegevoegde waarde; deze uitdagingen vereisen hogere kapitaalinvesteringen, het zorgen voor een doeltreffend regelgevingsklimaat voor het bedrijfsleven, bestuurlijke efficiëntie evenals het bevorderen van een hoger concurrentieniveau.

–Ten slotte erkennen de lidstaten dat het noodzakelijk is om het innovatievermogen te stimuleren en investeringen in menselijk kapitaal te bevorderen om het groeipotentieel te verhogen en onevenwichtigheden op de arbeidsmarkt tegen te gaan.

In dit stadium vormen de in de ontwerp-NHP's gepresenteerde beleidsmaatregelen geen bevredigend antwoord op de belangrijke macro-economische uitdagingen en knelpunten voor groei. De beleidsacties verwijzen dikwijls veeleer naar de methoden waarmee de problemen kunnen worden opgelost dan naar concrete maatregelen. Hoewel de maatregelen op het gebied van de begrotingsconsolidatie meer in detail worden uiteengezet, wordt weinig aandacht besteed aan structurele hervormingen die de groei op middellange en lange termijn kunnen aanzwengelen. Veel ontwerp-NHP's geven een overzicht van voorgenomen maatregelen waarmee de lidstaten hun nationale streefdoelen kunnen bereiken. Deze overzichten bevatten echter dikwijls reeds volledig of gedeeltelijk uitgevoerde maatregelen. Voorgenomen beleidsacties worden dikwijls in vrij vage termen gepresenteerd, waarbij weinig gedetailleerde informatie wordt verschaft over de precieze aard van de maatregelen, het tijdschema voor tenuitvoerlegging, het verwachte effect, het risico van gedeeltelijke of niet-succesvolle uitvoering, de kosten voor de begroting en de gebruikmaking van EU-structuurfondsen. Een uitzondering hierop vormen de programma's van de lidstaten die financiële bijstand ontvangen; deze bevatten meer gedetailleerde maatregelen.

3.2.Samenwerking bij de opstelling van de definitieve nationale hervormingsprogramma's

In de periode tussen de indiening van de ontwerp-NHP’s en de definitieve NHP's zal een gedachtewisseling plaatsvinden tussen de Commissie en de lidstaten, evenals een collegiale toetsing binnen de Raad. In november 2010 heeft EMCO de werkgelegenheidselementen van de ontwerp-NHP's getoetst, en in december heeft het EPC in het kader van een horizontale evaluatie de macro-economische elementen onderzocht.

Na de vaststelling van deze jaarlijkse groeianalyse, die de lidstaten algemene richtsnoeren biedt voor de voltooiing van hun NHP's, zal de Commissie opnieuw bilateraal contact met de lidstaten opnemen om de voltooiing van hun programma's te bespreken in het licht van deze richtsnoeren en hun specifieke omstandigheden.

Daarnaast moeten nationale raadplegingen worden gehouden om ervoor te zorgen dat de NHP's een groot politiek draagvlak hebben. Bij deze raadplegingen dienen politieke actoren (nationale parlementen, regionale en lokale autoriteiten), evenals sociale partners en andere belanghebbenden die aan de voorbereidingen hebben deelgenomen, te worden betrokken. Slechts in een beperkt aantal gevallen zijn de ontwerp-NHP's reeds onderworpen aan raadplegingen op verschillende niveaus. Sommige lidstaten hebben aangegeven dat zij raadplegingen zouden houden alvorens hun nationale hervormingsprogramma's te voltooien, doch de meeste hebben geen informatie over de raadplegingsprocedure overgelegd.

Het is zorgwekkend dat onvoldoende aandacht wordt besteed aan structurele hervormingen die groei op middellange en lange termijn kunnen stimuleren. Indien dergelijke groeibevorderende maatregelen uitblijven, kunnen consolidatiestrategieën uiteindelijk zinloos blijken te zijn.

Het is de bedoeling dat in de definitieve NHP's gerichte hervormingsprogramma's worden uiteengezet waarover bij de verschillende actoren in de lidstaten politieke consensus bestaat, en die tegelijkertijd aan bepaalde gemeenschappelijke criteria voldoen om synergieën en een beter toezicht mogelijk te maken. Met name dienen de definitieve NHP's de volgende elementen te bevatten:

–ramingen betreffende de potentiële en daadwerkelijke productiegroei op middellange termijn voor een periode van (ten minste) vier jaar. De macro-economische scenario's die in het kader van de programma's voor 2011 worden ingediend moeten derhalve betrekking hebben op de periode tot 2014;

–ambitieuze en realistische streefdoelen met betrekking tot alle vijf centrale streefcijfers van de EU, vergezeld van trajecten voor het halen van de streefcijfers tot 2020, en een tussentijdse evaluatie in 2014;

–nadere bijzonderheden over maatregelen op lange termijn die verder gaan dan de maatregelen die reeds worden voorbereid, waaronder een samenhangend plan voor de hervorming van de onderzoek- en innovatiestelsels, op basis van een analyse van de sterke en zwakke punten van de individuele lidstaten 8 ;

–gevolgen van de hervormingen voor de begroting; zo dienen in voorkomend geval de vooruitgang op het gebied van groeibevorderende investeringen op nationaal niveau, en een voorgenomen beroep op de structuurfondsen, duidelijker te worden aangegeven;

–maatregelen om de knelpunten voor de groei weg te nemen, waarbij nadere bijzonderheden worden verschaft over het tijdschema, de verwachte effecten en de budgettaire gevolgen. Deze maatregelen betreffen stimuli voor groei of randvoorwaarden voor groei; hiertoe behoren bijvoorbeeld maatregelen ter ondersteuning van de interne markt, het ondernemingsklimaat, de groei en internationalisering van kmo's, structurele hervormingen in dienstenmarkten (zoals de dienstenrichtlijn), de bevordering van een digitale samenleving en economie, betere consumentenvoorwaarden, enz. De voordelen van een ruimere toepassing van informatie- en communicatietechnologieën, met name in termen van productiviteit, zijn welbekend; op dit gebied zijn derhalve in veel gevallen gerichte beleidsmaatregelen zinvol;

–informatie over de betrokkenheid en bijdragen van de verschillende belanghebbende partijen. Ook de communicatiemaatregelen waarmee belanghebbenden en burgers over de hervormingsprogramma's worden geïnformeerd, en de mechanismen die door de lidstaten worden opgezet met het oog op het toezicht op de uitvoering van de hervormingen moeten in dit verband worden vermeld.

4.Conclusies

Omdat de Europa 2020-strategie pas onlangs van start is gegaan, vormt het toezicht op en de evaluatie van de vorderingen in deze eerste jaarlijkse groeianalyse een bijzondere uitdaging. In de maanden na de vaststelling van de strategie en de goedkeuring ervan door de Europese Raad in juni 2010 waren de activiteiten op EU-niveau erop gericht een raamwerk tot stand te brengen en de zeven kerninitiatieven te ontplooien. De lidstaten hebben de eerste stappen gezet om hun eigen hervormingsprogramma's te lanceren. Omdat de eerste uitvoeringscyclus van Europa 2020 een novum is, hebben de lidstaten ontwerpversies van hun nationale hervormingsprogramma's ingediend; de definitieve documenten zullen in april 2011 worden voorgelegd.

Uit de thematische analyse blijkt dat de lidstaten zich over het algemeen rekenschap geven van de urgentie van begrotingsconsolidatie en van de noodzaak om de financiële en banksector op orde te brengen. Er is echter veel minder aandacht besteed aan het uitstippelen van de hervormingen die nodig zijn om onevenwichtigheden uit de weg te ruimen en groei en werkgelegenheid nieuw leven in te blazen. Dit geldt ook voor de voorlopige nationale doelstellingen, die waarschijnlijk niet ver genoeg gaan om de overeengekomen centrale streefcijfers op EU-niveau te halen. Niettemin blijkt uit de voorlopige gegevens dat de lacunes niet zo groot zijn dat zij in de komende jaren niet met vastbesloten optreden kunnen worden weggewerkt. Het is in de eerste jaren vooral van belang dat de lidstaten, ongeacht hun individuele uitgangspositie, ambitieuze doelstellingen nastreven en deze de nodige dynamiek verlenen. In de komende maanden dient met prioriteit vooruitgang te worden geboekt met structurele hervormingen door op nationaal niveau actie te ondernemen en in een vroeg stadium groeibevorderende maatregelen vast te stellen die uit de kerninitiatieven kunnen worden afgeleid, tegen de achtergrond van de boodschappen van deze jaarlijkse groeianalyse.

De hoofdthema's van het Europees Semester zijn een herstel van de begrotingsdiscipline en macro-economische stabiliteit, terwijl gelijktijdig structurele hervormingen ten uitvoer worden gelegd. Op basis van de conclusies van de Europese Raad van maart zal de Commissie de NHP’s en de stabiliteits- en/of convergentieprogramma's vóór juni 2011 beoordelen en geïntegreerde landenspecifieke aanbevelingen aan de lidstaten doen op basis van de geïntegreerde richtsnoeren Europa 2020. Tevens zal zij sturing geven bij de begrotingsstrategieën in het kader van het Stabiliteits- en groeipact 9 . De aanbevelingen en de adviezen van de Raad betreffende de stabiliteits- en convergentieprogramma's zullen door de Raad in juli 2011 worden aangenomen. Vervolgens zal de EU actie ondernemen en zullen de lidstaten op grond van deze aanbevelingen en adviezen concrete besluiten nemen, wanneer zij in de tweede helft van het jaar hun nationale begroting voor 2012 vaststellen.

Bijlage
Voorlopige Europa 2020-streefcijfers 10

(1) Conclusies van de Europese Raad van 17 juni 2010.

(2) "Een digitale agenda voor Europa" (COM(2010) 245 definitief/2 van 19.5.2010), "Jongeren in beweging" (COM(2010) 477 van 15.9.2010), "Innovatie-unie" (COM(2010) 456 van 6.10.2010), "Industriebeleid in een tijd van mondialisering" (COM(2010) 614 van 27.10.2010), "Een agenda voor nieuwe vaardigheden en banen: een Europese bijdrage tot volledige werkgelegenheid (COM(2010) 682 van 23.11.2010), "Europees platform tegen armoede en sociale uitsluiting: een Europees kader voor sociale en territoriale cohesie" (COM(2010) 758 van 15.12.2010). De kerninitiatieven betreffende een "Efficiënt gebruik van hulpbronnen" zullen eind januari 2011 worden ingediend.

(3) "Naar een Single Market Act" - COM(2010) 608 van 27.10.2010.

(4) "Evaluatie van de EU-begroting" - COM(2010) 700 van 19.10.2010.

(5) "Handel, groei en wereldvraagstukken: handelsbeleid als kernelement van de Europa 2020-strategie" COM(2010) 612 van 9.11.2010.

(6) Op verzoek van de Europese Raad ontwikkelt de Commissie momenteel een dergelijke innovatie-indicator - COM(2010) 546 van 6.10.2010, blz. 29.

(7) Armoederisico, materiële deprivatie en mensen in huishoudens met onregelmatig of weinig werk.

(8) Bij het uitvoeren van deze analyse wordt de lidstaten aangeraden gebruik te maken van het "zelfbeoordelingsinstrument" dat deel uitmaakt van het kerninitiatief Innovatie-unie, COM(2010) 546 (definitief).

(9) De aanbeveling van de Raad van 13 juli 2010 betreffende de globale richtsnoeren voor het economisch beleid van de lidstaten en de Unie (2010/410/EU) en het besluit van de Raad van 21 oktober 2010 betreffende de richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten (2010/707/EU) vormen tezamen de geïntegreerde richtsnoeren Europa 2020.

(10) De definitieve nationale streefcijfers zullen in april 2011 in de nationale hervormingsprogramma's zijn opgenomen.

(11) De nationale emissiereductiedoelstellingen die in Beschikking 2009/406/EG (ofwel "beschikking inzake de verdeling van de inspanningen") worden genoemd, betreffen de emissies die niet onder het emissiehandelssysteem vallen. De emissies die onder het emissiehandelssysteem vallen, zullen met 21% worden verminderd ten opzichte van 2005. De dienovereenkomstige totale emissiereductie zal -20% bedragen ten opzichte van 1990.

(12) Opgemerkt zij dat de nationale prognoses ook uiteenlopen wat het basisjaar/de basisjaren betreft waarvan bij de raming van de besparingen is uitgegaan.

(13) Geraamde bijdrage tot het EU-streefcijfer.

NL

Brussel, 12.1.2011

COM(2011) 11 definitief

JAARLIJKS OVERZICHT VAN DE GROEI

BIJLAGE 3

ONTWERP VAN HET GEZAMENLIJK VERSLAG OVER DE WERKGELEGENHEID

JAARLIJKS OVERZICHT VAN DE GROEI

BIJLAGE 3

ONTWERP VAN HET GEZAMENLIJK VERSLAG OVER DE WERKGELEGENHEID

Het verslag over de werkgelegenheid van dit jaar, opgesteld krachtens artikel 148 VWEU, maakt deel uit van het pakket van de Commissie ter lancering van het Europees semester. Het verslag, dat een belangrijke input vormt voor versterkte economische richtsnoeren, is hoofdzakelijk een naar de toekomst gerichte analyse die uitgaat van de sleutelgegevens over de werkgelegenheid die zijn vervat in het jaarlijkse overzicht van de groei. De analyse en de boodschappen die het bevat, zijn gebaseerd op de werkgelegenheidssituatie in Europa, de tenuitvoerlegging van de werkgelegenheidsrichtsnoeren 1 alsook op de resultaten van het door het comité voor de werkgelegenheid uitgevoerde landenonderzoek van het ontwerp van de nationale hervormingsprogramma’s 2 .

1.De werkgelegenheidsprestaties zijn van invloed op de macro-economische randvoorwaarden

Een verbeterde maar nog fragiele arbeidsmarktsituatie …

De arbeidsmarkt in de EU heeft zich verder gestabiliseerd en er zijn nu tekenen van herstel in sommige lidstaten. De verslechtering van de werkgelegenheid in de EU lijkt tot een einde te zijn gekomen in het tweede kwartaal van 2010, waarin de werkgelegenheid voor de eerste keer in bijna twee jaar opnieuw is gegroeid, en wel met 0,2%. Met 221,3 miljoen mensen 3 lag de werkgelegenheid toen echter nog steeds met 5,6 miljoen mensen onder de piek in het tweede kwartaal van 2008, wat de uitgesproken neergang in de verwerkende industrie en de bouw weerspiegelt. De werkgelegenheid van de werknemers tussen 20 en 64 jaar kwam met 208,4 miljoen mensen neer op een werkgelegenheidspercentage van 68,8% 4 .

Het werkloosheidspercentage, dat thans 9,6% bedraagt, is sinds februari 2010 ongewijzigd en heeft zich grotendeels gestabiliseerd. Momenteel zijn 23,1 miljoen mensen werkloos. De langdurige werkloosheid neemt in alle groepen van de bevolking toe, zij het in verschillende mate. Bijna 5 miljoen mensen waren gedurende 6 tot 11 maanden werkloos. De crisis heeft het risico voor de laaggeschoolden en niet-EU-migranten vergroot. Met 5,2 miljoen mensen is de jeugdwerkloosheid met bijna 1,2 miljoen mensen gestegen in vergelijking met het laagtepunt in het voorjaar van 2008 (een toename met bijna 30%). Desondanks is de arbeidsmarkt voor jongeren in de EU sinds het laatste najaar verbeterd en de jeugdwerkloosheid neemt sinds september 2009 over het algemeen af. Het jeugdwerkloosheidspercentage bedraagt nu 20,4% in de EU en ligt daarmee 0,1 procentpunt lager dan een jaar geleden.

Ingevolge de blijvende stijging van de werkloosheid is het aantal ontvangers van een werkloosheidsuitkering in de meeste lidstaten tussen juni 2009 en juni 2010 blijven toenemen. Het aantal ontvangers van (niet op premies gebaseerde) sociale steun is in de meeste lidstaten ook aanzienlijk toegenomen en in sommige landen hebben deze steunregelingen de meeste sociale effecten van de crisis opgevangen. Er is geen sterke druk op de arbeidsongeschiktheidsregelingen waargenomen en in enkele landen is het aantal vutters gestegen.

…met een ontoereikende afstemming tussen vraag en aanbod op de korte termijn …

De laatste tijd is een relatieve verbetering opgetreden in de vraag naar arbeidskrachten en de vacatures, de onlinevraag naar werknemers en de plaatsing van werknemers via uitzendkantoren overschrijden de niveaus die een jaar geleden zijn geconstateerd.

De bezorgdheid over de ontoereikende afstemming tussen vraag en aanbod neemt echter toe. Het laatste jaar is zowel het werkloosheidspercentage als het aantal vacatures gestegen. Dit zou erop kunnen wijzen dat de vaardigheden van de werkzoekenden niet zijn afgestemd op die welke voor de beschikbare banen zijn vereist. Dit moet de volgende kwartalen zorgvuldig worden gemonitord om na te gaan of de opwaartse tendens die het afgelopen jaar is waargenomen, louter tijdelijk is dan wel of de risico’s structureel worden. De sectoren die zich sneller herstellen, zijn immers niet die welke aan het begin van de crisis de meeste banen hebben afgestoten, wat waarschijnlijk duidt op een verschuiving in de vaardigheids- en sectorale behoeften tijdens de crisis.

…bezorgdheid over het concurrentievermogen…

In reactie op de economische crisis hebben de meeste lidstaten gebruikgemaakt van arbeidstijdsverkortingsregelingen (ATVR) om de firma’s in staat te stellen de daling in de productie op te vangen zonder dat zij onmiddellijk personeel hoefden te ontslaan. De keerzijde van het gebruik van ATVR is overbezetting en de daaruit voortvloeiende afname van de productiviteit per werknemer. De voorgaande perioden van economische neergang, waarin overbezetting plaatsvond, zijn meestal gevolgd door perioden van banenloze groei, aangezien de verhoogde productie werd opgevangen door een herstel van de productiviteit en een verlenging van de arbeidstijd, in plaats van door de indienstneming van meer werknemers. De groei van de arbeidsproductiviteit was negatief in de gehele periode tussen medio 2008 en het eerste kwartaal van 2009 maar was daarna positief met circa 2% per jaar.

Door de economische crisis is de handhaving van het concurrentievermogen en de ondersteuning van de vraag naar arbeid door een verlaging van de totale arbeidskosten in alle lidstaten nog relevanter geworden. Uit de gegevens blijkt dat de lonen zeer goed zijn aangepast aan de lagevraagconjunctuur in de eurozone in haar geheel – zij het met enige vertraging als gevolg van collectieve overeenkomsten met een langere looptijd – aangezien de cao-lonen in de eurozone in het derde kwartaal van 2008 met 3,5% op jaarbasis maar in het tweede kwartaal van 2010 met slechts 2,1% zijn gestegen.

De groei van de reële kosten per eenheid in de EU is tussen het derde kwartaal van 2008 tot medio 2009 steil gestegen maar daarna even snel gedaald en in het tweede kwartaal 2010 bedroeg deze -2% per jaar, wat erop kan duiden dat deze geen bedreiging vormt voor het concurrentievermogen van de EU in haar geheel. Voor sommige landen kan echter een verdere verlaging van de totale arbeidskosten per werknemer nodig zijn om hun concurrentievermogen buiten de EU terug te brengen tot de niveaus van vóór de crisis.

… en een behoefte aan actie op het gebied van de belasting op arbeid en de socialezekerheidsbijdragen

Er zijn door de lidstaten ook inspanningen geleverd om de indirecte loonkosten te verminderen, zoals blijkt uit de belastingwig 5 . Een korting op de socialezekerheidsbijdragen ter stimulering van de vraag naar arbeid is tijdens de crisis in verscheidene lidstaten afhankelijk gemaakt van het creëren van nettobanen – d.w.z. grotendeels beperkt tot nieuwe aanwervingen. Sommige landen hebben besloten tot een algemene, in de meeste gevallen permanente verlaging van de socialezekerheidsbijdragen voor werkgevers. De maatregelen ter verlaging van de indirecte loonkosten waren vooral gericht op degenen die het moeilijkst tewerkgesteld konden worden, zoals laaggeschoolden, jonge werklozen, langdurige werklozen en oudere werknemers.

2.Identificatie van prioritaire gebieden voor groeibevorderende hervormingen

De verwezenlijking van de overeengekomen kerndoelen op het gebied van werkgelegenheid, onderwijs en sociale inclusie vereist de uitvoering van een breed scala van geïntegreerde acties met het oog op de totstandbrenging van meer flexibele, zekere en inclusieve arbeidsmarkten. Een flexizekerheidsbeleid is het beste instrument daarvoor; de vier onderdelen van flexizekerheid (flexibele en betrouwbare contractuele regelingen, actief arbeidsmarktbeleid, een leven lang leren en moderne socialezekerheidsstelsels) moeten echter worden versterkt om ervoor te zorgen dat meer aandacht wordt besteed aan de meest kosteneffectieve hervormingen voor een betere flexibiliteit en zekerheid 6 .

Dat betekent in de eerste plaats dat de institutionele obstakels moeten worden geslecht die het goed functioneren van de arbeidsmarkten van de lidstaten verhinderen. Deze knelpunten kunnen ernstige negatieve gevolgen hebben voor de groei van de werkgelegenheid en de prestaties van de arbeidsmarkten en kunnen in zekere mate ook de sociale inclusie en de vermindering van de armoede verhinderen. De volgende analyse steunt op gegevens over de beleidsgebieden die volgens het Comité voor de werkgelegenheid (EMCO) en het comité voor sociale bescherming (SPC) van wezenlijk belang zijn voor de monitoring van de tenuitvoerlegging van de richtsnoeren.

2.1.Totstandbrenging van volledige werkgelegenheid

De totstandbrenging van volledige werkgelegenheid vereist de uitvoering van geïntegreerde acties, als vastgesteld in werkgelegenheidsrichtsnoer 7.

Arbeidsmarktparticipatie

Het lage werkgelegenheidspercentage van oudere werknemers (55 tot 64 jaar) bedraagt slechts 46,4%. Dit is een gevolg van het leeftijdsmanagement op de arbeidsmarkten en de arbeidsplaatsen maar ook deels het resultaat van verschillende vormen van vervroegde-uittredings- en/of arbeidsongeschiktheidsregelingen. Het slecht functioneren van de arbeidsmarkten voor ouderen (lage vraag van de werkgevers, lage bijscholingsniveaus, gebrek aan hulp bij het zoeken naar werk, gebruikmaking van vut-uitkeringen, ontoereikende reïntegratie en herscholing na ontslag) kan aanleiding geven tot vervroegde uittreding uit de arbeidsmarkt. Ook zijn in sommige landen de banden tussen bijdragen, gewerkte tijd en waarde van de pensioenrechten beperkt of niet zichtbaar genoeg.

Er bestaat een duidelijke behoefte aan de bevordering van een grotere participatie van vrouwen op de arbeidsmarkt. Het totale werkgelegenheidspercentage van vrouwen in Europa bedraagt nog steeds slechts 62,4% (20-64 jaar). De inadequate fiscale behandeling van tweeverdieners (hogere effectieve belastingen voor gehuwde vrouwen dan voor eenverdieners) wordt in sommige landen gezien als een obstakel dat de verdere participatie of terugkeer van vrouwen op de arbeidsmarkt verhindert. De hoge marginale effectieve belastingvoeten die voortvloeien uit op het gezin gebaseerde belastingelementen, de geleidelijke verlaging van aan een middelentoets onderworpen of op het inkomen gebaseerde uitkeringen (zoals kinderbijslag of woningsubsidie) tezamen met het niet-gebruiken van uitkeringen voor werkenden zijn potentiële obstakels voor de herintreding van vrouwen op de arbeidsmarkt in sommige lidstaten.

Te weinig jongeren hebben succes op de arbeidsmarkt. Het gebrek aan op de behoeften toegesneden trajecten die beroepskeuzediensten, mogelijkheden voor bijscholing, hoogwaardige leerplaatsen en arbeidsbemiddeling vóór de toetreding tot de arbeidsmarkt combineren, hindert de positieve overgang van jongeren naar werk 7 . Het gebrek aan duidelijke informatie over de nieuwkomers op de arbeidsmarkt leidt er bijgevolg toe dat werkgevers aarzelen om vacatures te vervullen omdat vanaf het begin onduidelijk is wat de vaardigheden en productiviteitsniveaus van de nieuwkomers zullen zijn en of zij aan de gestelde eisen zullen voldoen. In veel lidstaten moet er meer voor worden gezorgd dat jongeren naar behoren worden toegerust om aan de behoeften van de arbeidsmarkt te voldoen.

Functioneren van de arbeidsmarkt en segmentering

Op veel arbeidsmarkten leiden de grote verschillen in de relatieve niveaus van de wetgeving inzake arbeidsbescherming tot een opdeling tussen goed beschermde werknemers met vaste contracten en minder goed beschermde werknemers met atypische, in de meeste gevallen tijdelijke contracten. Het effect van de crisis heeft de aandacht gevestigd op deze kwestie: het verlies van arbeidsplaatsen voor werknemers met een tijdelijk arbeidscontract was bijna vier keer zo hoog als dat voor werknemers met een vaste dienstbetrekking. Hoewel tijdelijk werk op zich geen negatief verschijnsel is, belemmert de beperkte functie daarvan als stapsteen naar vastere arbeidsbetrekkingen de arbeidsproductiviteit en betere loopbaan- en loonvooruitzichten – met name voor jongeren.

Tegelijkertijd worden veel lidstaten geconfronteerd met ontoereikende of geringe overgangen naar de arbeidsmarkt, wanneer de arbeidsmarkt wordt gekenmerkt door rigiditeit en een relatief laag verloop om aan de veranderende vraagpatronen te voldoen. Naast de inadequate wetgeving inzake arbeidsbescherming wordt dit ook veroorzaakt door de rigiditeit van de werk(tijd)regelingen, d.w.z. onvoldoende interne flexibiliteit. Deze factoren hebben een negatief direct effect op de economische activiteit doordat zij de efficiënte verdeling van de arbeidsmiddelen belemmeren.

Barrières voor de geografische arbeidsmobiliteit kunnen ook het goed functioneren van de arbeidsmarkt verhinderen. De beperkte meeneembaarheid van pensioenen en andere socialezekerheidsrechten belemmert een doeltreffende (her)verdeling van arbeid; ook verhinderen huisvestings- en transportmoeilijkheden dat mensen verhuizen of pendelen naar plaatsen waar banen beschikbaar zijn.

Verschillende lidstaten hebben te kampen met een aanzienlijke hoeveelheid zwart werk waarbij een groot gedeelte van de arbeidskrachten niet is geregistreerd wegens een gebrek aan handhaving van de bestaande voorschriften en wegens het feit dat de belastingstelsels geen stimulerende werking hebben. Het resultaat zijn kunstmatig lage officiële werkgelegenheidspercentages of gewerkte uren en een duale of parallelle arbeidsmarkt waarvan een deel is onderworpen aan zeer slechte normen en voorwaarden die de productiviteit en de belastinginkomsten verlagen en de uitsluitingsrisico’s vergroten.

Hoogwaardige arbeidsverhoudingen, gebaseerd op dialoog en vertrouwen tussen sterke sociale partners, dragen bij tot oplossingen ter vermindering van de segmentering van de arbeidsmarkt en tot het goed functioneren daarvan. De sociale dialoog heeft tijdens de crisis zijn deugdelijkheid bewezen. De totstandbrenging van een consensus is belangrijk wanneer soberheidsmaatregelen moeten worden genomen, aangezien alleen een verdeling van de inspanningen die als eerlijk wordt beschouwd, sociaal aanvaardbare en succesvolle hervormingen zal garanderen. De operationele capaciteit van de sociale-partnerorganisaties en de kwaliteit van de arbeidsverhoudingen vertonen echter verschillen; bijgevolg moet het volledige potentieel van autonome, onderhandelde oplossingen die zijn gebaseerd op gezamenlijke analyses en onderhandelingen tussen de sociale partners, in verscheidene lidstaten nog verder worden ontwikkeld.

Creëren van banen

Veel lidstaten hebben in reactie op de crisis de indirecte loonkosten tijdelijk verlaagd. Verdere permanente kostenverlichtingen zullen de werkgelegenheid bevorderen, met name wanneer zij zijn gericht op laaggeschoolden en landen waar deze een hoog arbeidspotentieel vormen. Fiscale neutraliteit kan worden bereikt door een verschuiving van een belasting op arbeid naar een belasting op energie en/of vermogen. In veel lidstaten vindt reeds een debat over de huidige belasting op arbeid en andere middelen plaats.

De arbeidsmarkten die na de crisis zijn ontstaan, veranderen en veel lidstaten bekijken hoe zij duurzame groenere economieën met een hoge meerwaarde kunnen creëren. Die zijn essentieel voor het creëren van meer banen en voor het verwezenlijken van de klimaat/energiedoelen. Tegelijkertijd is het nodig dat het aanpassingsvermogen van de arbeidskrachten wordt ondersteund. Er zijn nog niet voldoende synergieën tussen de verschillende beleidsmaatregelen tot stand gebracht om te zorgen voor de wederzijdse versterking daarvan en om te komen tot een win-winoplossing voor de economie, het milieu en de werkgelegenheid. De sectoren die het meest te lijden hebben van het verlies van arbeidsplaatsen worden in sterke mate beheerst door mannen (gas, elektriciteit, steenkool, olie). Terwijl sommige banen in die sectoren overbodig worden, zullen andere sectoren om nieuwe vaardigheden vragen, wat zal leiden tot een herverdeling van banen binnen dezelfde sector of naar andere sectoren. Er zijn ook nieuwe vaardigheden nodig in de zogenaamde “witte” sectoren zoals de gezondheidszorg, waar de vraag toeneemt en de tekorten acuut zijn en nog groter zullen worden als gevolg van de vergrijzing van de samenleving.

De bevordering van zelfstandige arbeid en ondernemerschap door de oprichting van eigen bedrijven blijft laag in de lidstaten en minder dan de helft van die bedrijven bestaat nog na een periode van drie jaar. De nettovoordelen van de oprichting van een eigen bedrijf worden ten opzichte van andere alternatieven niet voldoende groot geacht om deze voor de beste en briljantste personen als een aantrekkelijke carrièreoptie te beschouwen. De maatregelen blijven zelfstandige arbeid ontmoedigen en er bestaan nog te weinig combinaties van economische en arbeidsmarktbeleidsinitiativen voor het scheppen van een klimaat waarin het ondernemerschap kan opbloeien.

Actief arbeidsmarktbeleid (AAMB)

In een aantal lidstaten is er een gebrek aan doelgerichte AAMB-maatregelen, bestemd voor langdurig werkloze, kwetsbare en kansarme groepen. In sommige lidstaten zijn de effecten van de AAMB-activiteiten gering, aangezien ondanks een hoge langdurige werkloosheid nog veel vacatures bestaan. Dit is deels te wijten aan de slechte samenwerking tussen de verschillende overheidsniveaus die betrokken zijn bij het beheer van het AAMB, waarbij de verantwoordelijkheden over verscheidene regionale niveaus zijn verdeeld. Voor andere landen is deze situatie toe te schrijven aan de inefficiënte werking van de openbare diensten voor arbeidsvoorziening (ODA’s) wegens een hogere werkbelasting als gevolg van de instroom van cliënten, budgettaire besparingen en inkrimping van de ODA’s, tekorten aan geschoold personeel, gebrek aan opleiding, inadequate door het AAMB betaalde uitgaven of onvoldoende aandacht voor meer kosteneffectieve maatregelen. De modernisering van het bedrijfs- en dienstenmodel van de ODA’s om ervoor te zorgen dat geïndividualiseerde steun beschikbaar is voor allen die deze nodig hebben, is nog ontoereikend.

Gendergelijkheid en evenwicht tussen werk en privéleven

Onvrijwillige deeltijdarbeid voor vrouwen is in sommige lidstaten nog steeds een probleem als gevolg van inadequate kinderopvangvoorzieningen tijdens de werktijden of na school, wat ook te wijten is aan het gebrek aan diensten voor de opvang van kinderen en andere zorgafhankelijke personen. Bovendien wordt de verzorging van ouderen en mensen met een handicap als gevolg van de vergrijzing van de bevolking een grote uitdaging voor zowel de samenleving als vrouwen. In sommige lidstaten wordt de reïntegratie van vrouwen op de arbeidsmarkt verder belemmerd door arbeidsmarkten die afkerig staan tegenover loopbaanonderbrekingen en door het onevenwichtig opnemen van ouderverantwoordelijkheden. In sommige landen dreigt langdurig (betaald) ouderschapsverlof een hinderpaal te worden voor de loopbaanontwikkeling; het legt de overheidsbegroting zware fiscale lasten op en zet de productiviteit onder druk wegens het verlies aan vaardigheden.

Socialezekerheidsstelsels

Na afloop van de crisis is de langdurige en structurele werkloosheid nu een urgent probleem voor veel lidstaten. De werkloosheidsuitkeringsstelsels en andere uitkeringsstelsels moeten de juiste werkprikkels verschaffen en vermijden dat de betrokkenen afhankelijk van de uitkeringen worden, en moeten tezelfdertijd zorgen voor de zeer benodigde inkomenssteun en de bevordering van het vermogen tot aanpassing aan de bedrijfscyclus. In veel lidstaten bestaan geen passende criteria voor de naleving van de voorschriften met tijdelijke en gedeeltelijke sancties voor niet-naleving door de ontvangers van uitkeringen die in staat zijn om te werken. In sommige lidstaten ontbreken ook methoden voor de identificatie van degenen die niet klaar zijn om te werken, alsook passende beleidsmaatregelen die op hen zijn gericht.

Loonbepaling en arbeidskosten

De lonen moeten zodanig worden aangepast dat een evenwicht tussen de vraag naar en het aanbod van arbeidskrachten wordt bereikt, dat wordt gezorgd voor een efficiënt gebruik van arbeidskrachten en dat beloningen worden toegekend die in verhouding staan tot de bijdrage aan de meerwaarde. In dit verband is het van wezenlijk belang dat op de middellange termijn de reële lonen groeien in lijn met de arbeidsproductiviteit in de verschillende beroepen en economische activiteiten.

Uit macro-economisch oogpunt is de loondynamiek ook belangrijk voor de correctie van interne en externe onevenwichtigheden. In sommige landen van de eurozone vereisen een duurzame correctie van de grote opgestapelde tekorten op de lopende rekening en de absorptie van grote werkloosheidspools met name een dynamiek van de nominale arbeidskosten die op de middellange termijn leidt tot een adequate aanpassing op het gebied van de prijsconcurrentie. In dit verband is de dynamiek van de nominale arbeidskosten in andere landen van de eurozone een relevante benchmark.

Tegen deze achtergrond worden verscheidene lidstaten geconfronteerd met de uitdaging om in collectieve loonovereenkomsten een goed evenwicht te vinden tussen de flexibiliteit die nodig is om de arbeidsmarkten aan de veranderende omstandigheden aan te passen en arbeidscontracten waarin loonniveaus worden vastgesteld met het oog op de bescherming en de stimulering van investeringen die nodig zijn om de waarde van de banen te vergroten.

2.2.Hoog geschoolde en opgeleide arbeidskrachten

Een sterke basis van menselijk kapitaal is van wezenlijk belang voor duurzame groei, werkgelegenheid en internationaal concurrentievermogen. In 2020 zal 85% van de banen hoge of middelhoge vaardigheden vereisen en het aandeel van de banen voor laaggeschoolden zal dalen tot 15%. Het is daarom van essentieel belang dat de lidstaten overeenkomstig de geïntegreerde richtsnoeren en het strategisch kader voor Europese samenwerking op het gebied van onderwijs en opleiding (ET2020) 8 doorgaan met de hervorming van hun onderwijs- en opleidingsstelsels en de toerusting van hun mensen met hogere en relevantere vaardigheden en sleutelcompetenties.

De ontoereikende kwaliteit van opleiding en onderwijs belemmert de overgangen op de arbeidsmarkt, aangezien een groot aantal mensen van alle leeftijden en kwalificatieniveaus niet de juiste mix van vaardigheden en competenties bezit. Het reactievermogen van de opleidingsstelsels blijft ontoereikend voor de aanpak van de uitdaging om de werknemers en de werkzoekenden toe te rusten met de nodige basisvaardigheden en transversale sleutelcompetenties. Dit duidt op een beperkte samenwerking op het gebied van de ontwikkeling van leerplannen waarbij de sociale partners en de openbare diensten voor arbeidsvoorziening zijn betrokken.

Het is mogelijk dat verdere maatregelen en instrumenten worden ontwikkeld om te anticiperen op en projecties te maken van de toekomstige lacunes en behoeften op het gebied van de vaardigheden op nationaal, regionaal en sectoraal niveau (vaardigheidsprognoses, werkgeversenquêtes, sectorale studies, verbetering van de kwaliteit van de statistische gegevens). Dit betreft zowel de wijze waarop deze inspanningen worden geleverd als de wijze waarop de resultaten daarvan onder sleutelactoren zoals beroepskeuzediensten, bureaus voor de statistiek, ngo’s en sectorale organen worden verspreid en voor de opstelling van leerplannen worden gebruikt.

De participatie van volwassenen aan een leven lang leren is ook vaak te laag. Dit is hoofdzakelijk te wijten aan het gebrek aan prikkels voor de bedrijven om hun werknemers op te leiden, ontoereikende steun voor werknemers die een opleiding willen volgen en een inadequaat aanbod om aan de behoeften van bijzondere groepen te voldoen.

Bovendien maken de complexe financieringsstructuur en een breed scala aan verstrekkers van opleidingen het moeilijk om coherente strategieën uit te voeren voor de coördinatie en de vaststelling van opleidingsactiviteiten voor het publiek, de bedrijven en de afzonderlijke personen. Verschillende verantwoordelijkheidsniveaus, overlappende financieringen en de afwezigheid van een echte autoriteit verzwakken de governance van het systeem. De ongelijke toegang tot levenslange opleidingen blijft met name een sleutelkwestie: aangezien een groot gedeelte van de voortgezette opleidingen wordt verzorgd door de werkgevers, hebben werknemers met vaste arbeidscontracten een betere toegang tot een leven lang leren dan werknemers met tijdelijke contracten of werklozen. Laaggeschoolden nemen vijf keer minder deel aan volwassenenonderwijs dan volwassenen met hoge kwalificatieniveaus. Meer flexibele leertrajecten, waaronder de validatie van niet-formeel en informeel leren, en doelgerichte maatregelen zoals opleidingen op de werkplek en partnerschappen met ondernemingen en organisaties uit de sociale sector, die zijn gericht op laaggeschoolden, werkloze volwassenen, migranten, etnische minderheden en mensen met een handicap, zijn onvoldoende ontwikkeld om lerenden aan te trekken. Specifieke begeleidende maatregelen zouden ook nuttig zijn voor werknemers in sectoren die in verval zijn.

Verbetering van het niveau van de basisvaardigheden en sleutelcompetenties door de aanpak van de schooluitval

Schooluitval is een complex verschijnsel dat wordt veroorzaakt door verschillende sociaaleconomische, educatieve en individuele factoren. Veel lidstaten pakken dit probleem aan door de verbetering van de kwaliteit van het onderwijs en de opleidingen, onder meer door de toepassing van innovatieve leer- en onderwijsmethoden, en de verlening van meer doelgerichte steun aan risicoleerlingen. Sommige landen plannen ook structurele veranderingen om de flexibiliteit van de leertrajecten te vergroten en programma’s aan te bieden die leren en werken combineren. Het effect van dergelijke maatregelen blijft vaak echter gering, aangezien zij niet altijd worden aangevuld met een vroegtijdig steunverleningsbeleid, met name een betere toegang tot kleuteronderwijs, en compenserende maatregelen om de terugkeer van vroegtijdige schoolverlaters naar school te vergemakkelijken. Er ontbreekt vaak een met andere relevante beleidssectoren nauw gecoördineerde holistische aanpak om alle multigerelateerde factoren in aanmerking te nemen.

Meer mensen moeten de hoogste kwalificatieniveaus verwerven

In veel lidstaten zijn de investeringen in het hoger onderwijs te laag of zijn als gevolg van de economische crisis sterk teruggeschroefd. Voor een modern en goed presterend universitair stelsel is een totale investering van 2% van het bbp (openbare en particuliere financiering tezamen) het minimum dat voor kennisintensieve economieën is vereist. De modernisering van de hogeronderwijsstelsels, met op de behoeften toegesneden curricula, methoden en resultaatgerichte leervormen, beter bestuur en betere financiering, moet worden versneld. Het verlenen van prikkels aan tertiaire instellingen om samen te werken met het bedrijfsleven en de buitenwereld en het openstellen van de hogeronderwijsinstellingen voor de behoeften van de samenleving, met name voor ondervertegenwoordigde groepen, blijven een uitdaging.

Wat het beroepsonderwijs en de beroepsopleiding betreft, schieten de kwaliteit en de aantrekkelijkheid op alle niveaus aanzienlijk tekort.

2.3.Inclusieve groei: bestrijding van armoede en uitsluiting

Uitsluiting van de arbeidsmarkt, slechte arbeidsvoorwaarden en het gebrek aan mogelijkheden om stand te houden en carrière te maken op een gesegmenteerde arbeidsmarkt zijn belangrijke determinanten van armoede. Hieronder worden de beleidsprioriteiten, als vastgesteld in werkgelegenheidsrichtsnoer 10, besproken.

Preventie en bestrijding van armoede via inclusieve arbeidsmarkten

Een baan is de beste garantie tegen armoede. De werklozen en de niet-actieven (niet-gepensioneerde volwassenen) vertegenwoordigen respectievelijk 10% en 21% van de bevolking die het risico van armoede of uitsluiting loopt (de werklozen worden daarbij met het hoogste risico geconfronteerd: 58% tegenover 13,5% voor de werkenden). De werkende armen vertegenwoordigen echter 24% van de mensen die in de EU het risico lopen om in armoede af te glijden of te worden uitgesloten. Het is daarom van belang dat het arbeidsmarktbeleid tot doel heeft ervoor te zorgen dat de werkenden een loon ontvangen dat een waardig bestaan mogelijk maakt, door het aanpakken van de segmentering van de arbeidsmarkt, lage vaardigheden, lage lonen en onderbenutting (waaronder onvrijwillige deeltijdarbeid), en het vergemakkelijken van de toegang tot de arbeidsmarkt voor alleenstaande ouders en tweeverdieners.

Preventie van armoede door adequate en duurzame socialebeschermingsstelsels en toegang tot hoogwaardige diensten

De meeste lidstaten geven aan dat de fiscale consolidatiemaatregelen van invloed zullen zijn op de socialebeschermingsstelsels. Maatregelen zoals het aanscherpen van de voorwaarden, het verkorten van de duur of het verlagen van de hoogte en het veranderen van de regels voor de indexering van de uitkeringen kunnen de toereikendheid daarvan aantasten. Wat de financiering betreft, kunnen vrijstellingen van de socialeverzekerings- of andere socialezekerheidsbijdragen de duurzaamheid van de regelingen verzwakken, terwijl maatregelen ter uitbreiding van de sociale verzekering nuttig zouden kunnen zijn. Onder deze omstandigheden kan de doelmatigheid van de sociale uitgaven worden verbeterd via een betere implementatie (bv. vereenvoudiging van de regels, vermindering van de administratieve kosten, prestatie-indicatoren of de aanpak van fraude en fouten), maar er zijn ruimere strategieën ter verbetering van de doelmatigheid en de doeltreffendheid op alle gebieden van de sociale bescherming nodig, waaronder meer aandacht voor de preventie, de geïntegreerde verlening van diensten en de verbetering van de kwaliteit van de steunverlening.

Investeren in actieve inclusiestrategieën

Slechte economische omstandigheden en hoge werkloosheid creëren het risico van langdurige uitsluiting, die de inzetbaarheid en de vaardigheden van de arbeidskrachten aantast en de geestelijke en lichamelijke gezondheid van de bevolking ondermijnt. Zwakke veiligheidsnetten en een gebrek aan activeringsmaatregelen voor de meest kwestbaren dreigen de sociale uitsluiting en de uitsluiting op de arbeidsmarkt te verergeren. Deze veiligheidsnetten moeten zo nodig worden versterkt door de verbetering van de dekking en de toereikendheid daarvan.

Om uitsluiting op de lange termijn te voorkomen en de doelmatigheid van de sociale uitgaven te vergroten, zijn actieve inclusiestrategieën nodig waarbij adequate inkomenssteun wordt gecombineerd met toegang tot de arbeidsmarkt en sociale voorzieningen. Dit is bijvoorbeeld mogelijk door het koppelen van de sociale bijstand aan de activeringsmaatregelen en de toegang tot ondersteunende en gepersonaliseerde diensten.

Fiscale consolidatie en een gebrek aan overheidsfinanciering dreigen de financiering en de kwaliteit van de sociale voorzieningen aan te tasten, die nodig zijn voor de ondersteuning van de inzetbaarheid van de arbeidskrachten en de duurzame reïntegratie van degenen die het meest in de samenleving en op de arbeidsmarkten zijn uitgesloten. In veel lidstaten blijft de duurzame financiering van de sociale voorzieningen en de kwaliteit van de steunverlening een uitdaging.

In veel lidstaten zijn meer doelgerichte inspanningen nodig om specifieke groepen (jongeren, mensen met een handicap, migranten) te ondersteunen en overcreditering, thuisloosheid en uitsluiting van de woningmarkt te voorkomen en aan te pakken. Een aantal landen is voornemens sociale innovatie te bevorderen, publiek-private partnerschappen te stimuleren en het potentieel van de sociale economie te benutten.

De verbetering van de arbeidsmarktvooruitzichten voor ouders zal de overdracht van armoede van de ene generatie op de andere helpen doorbreken

Vijfentwintig miljoen kinderen lopen het risico van armoede of uitsluiting. Het beleid ter bestrijding van kinderarmoede bevindt zich nog in verschillende uitvoeringsfasen en de resultaten daarvan blijven aanzienlijke verschillen vertonen. De ervaring van armoede en ontbering op jonge leeftijd tast het welzijn van kinderen aan en kan op de lange termijn nadelige gevolgen voor hun resultaten op school en hun toekomstige levenskansen hebben.

De ondersteuning van de arbeidsmarktparticipatie van ouders, inclusief alleenstaande ouders en tweeverdieners, is van cruciaal belang voor de bestrijding van kinderarmoede. Deze inspanningen moeten echter deel uitmaken van ruimere strategieën ter ondersteuning van kinderen en gezinnen, omvattende: investeringen in de kwaliteit van de kinderopvang (kwaliteitsnormen, professionalisering van het personeel, enz.), vroegtijdig ingrijpen op gebieden zoals gezondheid en onderwijs, en het behoud of de verbetering van de inkomenssteun aan gezinnen via meer doelgerichte en beter opgezette maatregelen en een combinatie van specifieke en universele uitkeringen. Sommige lidstaten wijzen er echter op dat fiscale consolidatiemaatregelen ook een negatief effect hebben op de kinderbijslagen en de gezinstoelagen en andere uitkeringen die belangrijk zijn voor de gezinnen (woningsubsidies).

Om vooruitgang te boeken bij het uit de armoede halen van 20 miljoen mensen in een periode van fiscale consolidatie moeten de socialezekerheidsstelsels prioriteiten vaststellen die doelmatigheid en eerlijkheid combineren. Met het vooruitzicht op herstel kunnen de actieve inclusiestrategieën ervoor helpen zorgen dat de voordelen van groei en werkgelegenheid op ruime schaal worden gedeeld. Het doorbreken van de overdracht van armoede van de ene generatie op de andere, te beginnen bij de kinderen, en het bieden van eerlijke kansen aan iedereen, is een topprioriteit.

3.De toekomstige weg: streven naar meer werkgelegenheid

In de meeste lidstaten begint het crisimanagement nu plaats te maken voor structurele hervormingen …

Vooruitblikkend kan worden gesteld dat overeenkomstig de economische najaarsprognose van de Commissie de EU-economie, hoewel zij nog fragiel is, zich sneller aan het herstellen is dan eerder gedacht, en het lijkt erop dat de arbeidsmarkt dit jaar iets beter zal presteren dan eerder verwacht. Tegen deze achtergrond zullen de meeste lidstaten waarschijnlijk hun aandacht verplaatsen van het cyclische vraagbeheer naar structurele hervormingen.

Zoals aangegeven in het jaarlijkse overzicht van de groei, vereisen de volgende prioriteiten op het gebied van de structurele arbeidsmarkthervormingen onmiddellijke aandacht:

Doelgerichte tijdelijke verlagingen van de socialezekerheidsbijdragen van de werkgevers, met name voor nieuw in dienst genomen jongeren, vrouwen of ouders die terugkeren naar de arbeidsmarkt, oudere werkloze werknemers of laagbetaalde werknemers, kunnen de overgang naar werk vergemakkelijken tegen lagere financiële kosten dan de kosten die verband houden met de werkloosheids- en sociale uitkeringen die zij zouden ontvangen als zij niet werkten.

Mits voor een behoorlijk loon wordt gezorgd, kan meer flexibiliteit bij de loonaanpassing en de indienstneming, waaronder gedifferentieerde, op de ervaring gebaseerde aanvangssalarissen, vergezeld van secundaire uitkeringen en toegang tot diensten voor arbeidsvoorziening en opleiding, de huidige hoge niveaus van de jeugdwerkloosheid helpen aanpakken. Een verbetering van de aanpassing van de loonbepalingsprocessen aan de marktontwikkelingen in overleg met de sociale partners is ook nodig, zodat de lonen naar behoren en snel de arbeidsproductiviteit weerspiegelen en zorgen voor de handhaving van de concurrentiepositie van de EU tegenover de rest van de wereld en binnen de EU en de lidstaten.

Belastinghervormingen, gecombineerd met een betere toegang tot diensten en een ruimer gebruik van uitkeringen voor werkenden, kunnen een belangrijk effect hebben op de vermindering van de werkloosheids- en inactiviteitsvallen. Met name meer doeltreffende uitkeringen voor werkenden en belastingkredieten, gecombineerd met een snellere deelname van werkloze jongeren aan passende opleidingsprogramma’s of stageregelingen, kunnen werken voor hen aantrekkelijker maken. De werkgelegenheid voor vrouwen kan ook worden gestimuleerd door het verstrekken van meer hulp in natura, gecombineerd met een verlaging van de marginale effectieve belastingvoet voor tweeverdieners door het beperken van op de gezinssituatie gebaseerde belastingen en uitkeringen voor niet-werkenden en aan een middelentoets onderworpen uitkeringen. Meer in het algemeen kan de koppeling van belastingen en uitkeringen, zodat degenen die in aanmerking komen voor een werkloosheidsuitkering een belastingkrediet voor inkomen uit arbeid ontvangen, ervoor zorgen dat inactieven weer aan het werk gaan.

Bevordering van een grotere interne flexibiliteit, waaronder de aanpassing van de werkorganisatie of de arbeidstijd, zoals arbeidstijdverkortingsregelingen (zoals uitgevoerd in de afgelopen 18 maanden). De interne flexibiliteit kan doeltreffend door de overheid worden ondersteund, aangezien zij banen veilig stelt en waardevol menselijk kapitaal beschermt, maar dit brengt aanzienlijke overheidsuitgaven met zich mee.

De ondersteuning van flexibele werkregelingen (flexitijd, telewerken) voor degenen die uit ouderschapsverlof terugkeren, kan ook de combinatie van werk en privéleven vergemakkelijken en in het bijzonder bijdragen aan de werkgelegenheid voor vrouwen. De uitbreiding van de heledag-opvangvoorzieningen, speciaal voor kinderen jonger dan 3 jaar, is van essentieel belang voor de sterke vermindering van het negatieve effect van het ouderschap op de werkgelegenheid, vooral wat vrouwen betreft. Bovendien is een gelijkere opname van ouderschapsverlof door beide ouders nodig als compensatie voor de verkorting van de ouderschapsverlofregelingen in landen waar dit verlof meer dan 12 maanden bedraagt.

Er zijn verdere inspanningen nodig voor de afschaffing van de vut-regelingen en de verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd met het oog op de vergroting van de arbeidsparticipatie van oudere werknemers. Langere arbeidsloopbanen kunnen ook worden aangemoedigd door een directere band te leggen tussen latere pensionering en de opbouw van meer pensioenrechten en door het stimuleren van maatregelen die het actief en gezond ouder worden bevorderen.

Verdere hervormingen van de werkloosheidsuitkeringsstelsels en andere uitkeringsregelingen moeten gericht zijn op het combineren van efficiëntiewinsten en eerlijkheid. De hervormingen moeten met name tot doel hebben om deze regelingen af te stemmen op de bedrijfscyclus; door het verlengen van de duur en het uitbreiden van de dekking van de uitkeringen bij een economische neergang en het tegenovergestelde bij een economische opleving worden de veiligheidsnetten versterkt in tijden wanneer zij het meest nodig zijn.

De werkloosheidsuitkeringen moeten worden herzien om ervoor te zorgen dat zij prikkels bieden om te werken. De uitkeringen moeten bedoeld zijn als beloning voor de teugkeer van werklozen naar de arbeidsmarkt, door het verlenen van een in de tijd beperkte steun en het stellen van voorwaarden die het volgen van een opleiding en het zoeken naar werk nauwer aan de uitkeringen koppelen: de aanpak waarbij de wederzijdse verantwoordelijkheden centraal staan, moet de norm zijn, wat betekent: vergemakkelijken van de toegang tot werkloosheidsuitkeringen, gecombineerd met een verhoging van de frequentie van de contacten, versterkte follow-up, gemonitorde inspanningen voor het zoeken naar werk en de toepassing van sancties bij niet-naleving van de regels.

Er moet bijzondere aandacht worden besteed aan de vermindering van de segmentering op de arbeidsmarkt, die kan worden vergemakkelijkt door een wijziging van de arbeidsbeschermingswetgeving, bijvoorbeeld door het uitbreiden van het gebruik van contractuele regelingen voor onbepaalde tijd met een geleidelijke vergroting van de beschermingsrechten om het bestaande onderscheid tussen werknemers met atypische en vaste arbeidscontracten te verkleinen.

Ondanks het huidige stringente fiscale kader moet onmiddellijke aandacht worden besteed aan het behoud en zo mogelijk de verhoging van het niveau van de doelgerichte investeringen en hervormingen in de onderwijs- en opleidingssector. Het is belangrijk dat het risico wordt vermeden dat een groot deel van de jongeren en de laaggeschoolden op een geherstructureerde arbeidsmarkt na de crisis met veranderde baaneisen arbeidskansen mislopen.

…. terwijl de beschikbare fiscale ruimte van invloed zal zijn op de prioritering van maatregelen

De uitbreiding van hervormingsmaatregelen in tijden van ambitieuze fiscale consolidatie maakt een zorgvuldige selectie van de hervormingen noodzakelijk. Het tempo waarin het herstel zich doorzet en de beschikbare fiscale ruimte voor de financiering van beleidsmaatregelen verschillen sterk van lidstaat tot lidstaat.

De sociale uitgaven zullen in 2011 waarschijnlijk 30,7% van het bbp bereiken, tegenover 27,5% in 2007. Achter dit algemene cijfer gaan grote nationale verschillen schuil, alsook een grote diversiteit in het vermogen van de lidstaten om tegemoet te komen aan de stijgende vraag naar sociale bescherming, met grote gaten in de veiligheidsnetten die in sommige landen moeten worden versterkt. Fiscale consolidatie vereist ook een betere doelgerichtheid van de sociale uitgaven.

Bovendien zal de creatie van banen in de EU in de nabije toekomst waarschijnlijk beperkt blijven. Dit weerspiegelt onder meer de gebruikelijke vertraging waarmee de arbeidsmarkten op een verandering in de economische activiteit reageren alsook het feit dat er tijdens de crisis naast arbeidstijdverkortingen ook een substantiële overbezetting heeft plaatsgevonden.

Bij de selectie van de hervormingsprioriteiten zullen de lidstaten hun keuze waarschijnlijk willen bepalen op grond van hun beschikbare fiscale manoeuvreerruimte en de bedrijfscyclus waarin zij zich bevinden. Daartoe kan onderstaande tabel nuttig zijn, aangezien hij de beleidsprioriteiten groepeert overeenkomstig het bedrag van de vereiste overheidsinvesteringen (kleiner of groter) en het feit of het beleid meer op de korte dan wel op de langere termijn is gericht.

De vermindering van de vut-regelingen (eerste streepje in de rechterkolom) zal bijvoorbeeld minder overheidsinvesteringen vergen en zal waarschijnlijk hoofdzakelijk effecten op de langere termijn voor de werkgelegenheid hebben. Daarentegen zal de verlaging van de indirecte loonkosten (laatste streepje linkerkolom) omvangrijkere overheidsinvesteringen vereisen en meer effecten op de korte termijn voor de vermindering van de werkloosheid hebben. De tabel kan een inzicht geven in de beleidsprioriteiten die voor de lidstaten het meest adequaat zijn, rekening houdend met de beperkingen van hun overheidsfinanciën en hun arbeidsmarktsituatie.    

Als eerste stap zal het gezamenlijk verslag over de werkgelegenheid worden gebruikt bij de beraadslagingen tijdens de europese voorjaarsraad. Het zal de lidstaten advies geven voor hun volledige nationale hervormingsprogramma’s. Daarin moeten de lidstaten gedetailleerd aangeven welke keuzes zij maken. Als dit nuttig wordt geacht, zal de Commissie een voorstel doen voor en zal de Raad zijn goedkeuring hechten aan werkgelegenheidsaanbevelingen voor de gebieden waarop nog niet voldoende maatregelen zijn genomen.

Het creëren van banen is van vitaal belang. Europa 2020 bevordert de wisselwerking tussen het beleid op het gebied van werkgelegenheid, innovatie, O&O, industrie en milieu ter stimulering van de banengroei en ter vermindering van de sociale uitsluiting en in de kerninitiatieven wordt gedetailleerd aangegeven hoe dit moet geschieden. De besluitvormers op het gebied van de werkgelegenheid moeten de juiste keuzes maken. De eerste vereiste is een snelle vermindering van de werkloosheid en de invoering van doeltreffende arbeidsmarkthervormingen voor meer en betere banen.

(1) PB L 308/46 van 24.11.2010, blz. 46, “Besluit van de Raad van 21 oktober 2010 betreffende de richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten (2010/707/EU)”.

(2) Brussel, 23 en 24 november 2010.

(3) Gegevens van de nationale rekeningen.

(4) Gegevens van de arbeidskrachtenenquête.

(5) Belastingwig = (sociale bijdragen werkgever + sociale bijdragen werknemer + loonbelasting + inkomstenbelasting) / totale arbeidskosten.

(6) COM(2010) 682, “Een agenda voor nieuwe vaardigheden en banen”.

(7) COM(2010) 477, “Jeugd in beweging”.

(8) Conclusies van de Raad van 12 mei 2009 (2009/C 119/02).

NL

Brussel, 12.1.2011

COM(2011) 11 definitief

JAARLIJKSE GROEIANALYSE

BIJLAGE 2

MACRO-ECONOMISCH VERSLAG

JAARLIJKSE GROEIANALYSE

BIJLAGE 2

MACRO-ECONOMISCH VERSLAG

Het optreden van de lidstaten in 2011-2012 zal van cruciaal belang zijn om te voorkomen dat het "verloren decennium"-scenario zich voltrekt. De beleidsprioriteiten, alsook de timing en de inhoud van de te nemen beleidsmaatregelen zullen moeten worden vastgesteld naar gelang van de nationale omstandigheden, en onder meer in het teken moeten staan van de risico's voor de budgettaire houdbaarheid en de noodzaak om buitensporige onevenwichtigheden te corrigeren. Het komt er in de eerste plaats op aan de in sommige lidstaten bestaande vicieuze cirkel van onhoudbare schulden, verstoring van de financiële markten en lage economische groei te doorbreken. Hoewel in de in november ingediende nationale hervormingsprogramma's wordt erkend dat de macro-economische uitdagingen dringend op geïntegreerde wijze moeten worden aangepakt, worden in genoemde programma's vaak geen passende beleidsreacties voorgesteld.

Met dit ondersteunende document wordt daarom beoogd de maatregelen aan te geven waarvan de kans het grootst is dat zij positieve macro-economische effecten sorteren, en die de lidstaten in de komende twee jaar dus eventueel kunnen overwegen te treffen. In het eerste deel wordt het kader geschetst: er wordt nader ingegaan op de onevenwichtigheden en zwakheden die zich al voor het uitbreken van de crisis manifesteerden, en op de erfenis van de zwaarste economische crisis sinds de Grote Depressie van de jaren dertig. In het tweede deel staat de noodzaak centraal de overheidsfinanciën weer op het juiste spoor te zetten. In het derde deel wordt uitgelegd waarom het van belang is de financiële sector snel gezond te maken. In het laatste deel wordt ervoor gepleit dringend structurele hervormingen door te voeren teneinde de macro-economische onevenwichtigheden te corrigeren en de verzwakte drijvende krachten achter de economische groei nieuw leven in te blazen.

1.Europa maakt bijzonder moeilijke tijden door

De Europese economie laat langzaam de diepste recessie in decennia achter zich. De economische crisis resulteerde in een grote achteruitgang van de economische activiteit in de EU, een ontwikkeling die gepaard ging met het verlies van miljoenen arbeidsplaatsen en hoge menselijke kosten. De structurele zwakheden die zich al voor het losbarsten van de crisis manifesteerden en die niet op adequate wijze waren aangepakt, werden op flagrante wijze duidelijk.

Nog voor het uitbreken van de crisis had de EU al met structurele zwakheden af te rekenen

Hoewel de EU welvarend is, werd de regio de afgelopen tien jaar gekenmerkt door een naar internationale maatstaven zwakke economische groei (zie grafiek 1). Wat het bbp per hoofd betreft, is de EU-27 weliswaar veel rijker dan het gemiddelde G-20-land, maar veel minder rijk dan diverse niet tot de EU behorende OESO-landen en de OESO als geheel. Tegelijkertijd heeft de groei er sinds 2000 een zeer teleurstellende ontwikkeling te zien gegeven: hij is lager uitgevallen dan in alle ontwikkelde economieën behalve Japan en ver achtergebleven bij die in de meeste opkomende economieën. Dat betekent dat de kloof ten opzichte van andere ontwikkelde economieën aan het verbreden is. Aangezien het verschil niet door een inhaalbeweging kan worden verklaard, moet de flauwe EU-groei met structurele zwakheden verband houden. Als naar andere indicatoren dan het bbp wordt gekeken, dan verhult dit algemene sombere beeld een aantal sterke punten wat de levensstandaard betreft, zoals een relatief kleine inkomensongelijkheid, een hoge levensverwachting en een vrij goede milieuprestatie (afgemeten aan bijvoorbeeld de CO2-uitstoot per eenheid product).

Diverse "knelpunten" hebben de afgelopen tien jaar een rem gezet op de groei in de EU. Volgens de "standard growth accounting"-techniek vormde de arbeidsproductiviteit vóór de crisis (2001-2007) de voornaamste drijvende kracht achter de groei, terwijl de benutting van het arbeidspotentieel en de toename van de bevolking in de werkende leeftijd goed waren voor slechts ongeveer een vierde van de totale groei; met name de afnemende arbeidsparticipatie van jongeren en van mannen in de meest actieve leeftijdsgroep, alsook een vermindering van het aantal gewerkte uren per persoon hadden een neerwaarts effect op de groei in de EU-27 (zie grafiek 2). Als gevolg van de crisis oogt het beeld nog somberder. Deze heeft immers tot een krimp van het bbp geleid, hetgeen in een forse stijging van de werkloosheid en een scherpe daling van de totale factorproductiviteit (TFP) resulteerde. Beide ontwikkelingen vallen vooral te verklaren door een aanzienlijke vermindering van de bezettingsgraad van het productievermogen. De EU en het eurogebied liggen duidelijk achterop bij de Verenigde Staten en Japan wat het TFP-niveau en de benutting van het arbeidspotentieel betreft; voor laatstgenoemd aspect is het verschil het sterkst uitgesproken aan beide uiteinden van het leeftijdsspectrum, wat blijkt uit het flagrante verschil in participatiegraden (zie grafiek 3). 

Grafiek 4: Reële primaire uitgaven t.o.v. reële bbp-groei

Gemiddelde groeicijfers 2003-2007

Noot: De lidstaten zijn gerangschikt volgens de mate waarin de gemiddelde groei van de reële primaire uitgaven de gemiddelde reële bbp-groei overtreft.

In de jaren vóór de crisis zijn diverse EU-lidstaten gaan afwijken van de basisbeginselen van een prudent begrotingsbeleid. De aanzienlijke inkomstenmeevallers die uit de economische expansie in 2003-2007 voortvloeiden, werden slechts ten dele aangewend om sneller werk te maken van de budgettaire aanpassing. Een niet-verwaarloosbaar deel is naar extra uitgaven gegaan: in de goede tijden die aan de crisis voorafgingen (2003-2007), lag het groeitempo van de primaire bestedingen in twaalf EU-lidstaten hoger dan de gemiddelde economische groei, waarbij er in sommige gevallen van een uitgesproken verschil sprake was (zie grafiek 4). Dat deze beleidskeuze niet vol te houden was, bleek bij het uitbreken van de crisis, toen de snelle achteruitgang van de overheidsinkomsten plotseling onthulde hoe zwak de onderliggende budgettaire situaties waren: in veel gevallen was er niet of nauwelijks ruimte om op de economische krimp te reageren.

Gedurende het decennium dat aan de crisis voorafging, zijn ook de macro-economische onevenwichtigheden in de EU fors toegenomen. In sommige lidstaten zijn aanzienlijke binnenlandse onevenwichtigheden ontstaan. Dat kwam tot uiting in sterk uiteenlopende ontwikkelingen van de lopende rekening en het concurrentievermogen, zoals blijkt uit grafiek 5 voor het eurogebied. Bovendien hebben sommige lidstaten van het eurogebied een verontrustend verlies aan exportmarktaandeel geleden. De externe onevenwichtigheden werden nog in de hand gewerkt door ongepaste reacties van de lonen op de productiviteitsontwikkeling, buitensporige kredietgroei in de particuliere sector, prijszeepbellen op de huizenmarkten en structurele zwakheden van de binnenlandse vraag 1 .

Grafiek 5: Ontwikkeling van het prijsconcurrentievermogen t.o.v. de rest van het eurogebied

(indices; 1998 = 100, stijgingen staan voor verliezen aan concurrentievermogen)

Gevolgen van de crisis voor de reële economie en de werkgelegenheid

Grafiek 6: Bbp en werkgelegenheid

(2008Q1=100)

Bronnen: Eurostat, najaarsprognoses ECFIN.

Noot: Het profiel voor de voorspelde werkgelegenheid – dat alleen op jaarbasis beschikbaar is – is lineair geïnterpoleerd om het driemaandelijkse profiel af te leiden.

De scherpe krimp van het bbp heeft gemiddeld vier jaar groei weggevaagd. Het productieverlies in 2008 en 2009 heeft het bbp van de EU doen terugvallen tot het peil van 2006. Volgens de economische najaarsprognoses 2010 van de Commissie zal de EU pas in het tweede kwartaal van 2012 het productieniveau bereiken van het eerste kwartaal van 2008, d.w.z. voordat de crisis de reële economie trof (grafiek 6). Verwacht wordt dat eind 2011 slechts tien lidstaten het productieniveau van 2008 zullen evenaren of overtreffen. Eind 2012 zou het productieniveau in elf lidstaten nog steeds lager liggen dan voor de crisis. Voorspeld wordt dat de werkgelegenheid eind 2012 nog altijd (ruim 1%) onder het peil van voor de crisis zal liggen.

De crisis heeft een zware tol geëist van de Europese samenlevingen met een forse toename van de werkgelegenheid. In 2008 was 7% van de beroepsbevolking van de EU-27 werkloos. In 2010 was de werkloosheid opgelopen tot bijna 10% en de verwachting is dat zij in 2012 hoger dan 9% zal blijven, zoals blijkt uit grafiek 7. Het werkloosheidscijfer is met meer dan 12% bijzonder hoog in Estland, Ierland, Griekenland, Slowakije, Letland, Litouwen en Spanje. De langdurige werkloosheid – personen die langer dan een jaar werkloos zijn – is fors gestegen en maakt momenteel ongeveer 40% van de totale werkloosheid in de EU uit. Dit houdt het risico in van een duurzame uitsluiting van de arbeidsmarkt. De werkloosheid is bijzonder hoog bij laagopgeleiden, migranten en jongeren. De jeugdwerkloosheid ligt in meer dan de helft van de EU-lidstaten hoger dan 20% en in één land (Spanje) is zij zelfs opgelopen tot 42%.

Grafiek 7: Feitelijke en structurele werkloosheid in de EU-27

(2008Q1=100)

De crisis heeft de potentiële groei verder doen afnemen door de sterke stijging van de structurele werkloosheid en de scherpe daling van de investeringsquote. Aangenomen wordt dat de potentiële productiegroei in de EU-27 tijdens de prognoseperiode (2010-2012) bijzonder beperkt zal uitvallen (1,1%) als gevolg van zowel de lage productiviteitsgroei als de lage benutting van het arbeidspotentieel. De situatie zal naar verwachting nog somberder zijn in het eurogebied, met grotendeels gelijklopende maar acutere ontwikkelingen. De lagere benutting van het arbeidspotentieel hangt niet alleen samen met de forse stijging van NAWRU (zie grafiek 7), maar ook met de verdere daling van het gemiddelde aantal gewerkte uren per werknemer en de vermindering van de bevolking in de werkende leeftijd. De potentiële groei zal tevens in negatieve zin worden beïnvloed door een tragere kapitaalaccumulatie vanwege naar historische maatstaven lage investeringsquoten in de nasleep van de crisis, alsook door een langzame groei van de totale factorproductiviteit, die zich geleidelijk herstelt maar slechts in de richting van het zwakke niveau van voor de crisis.

Verergering van de budgettaire onevenwichtigheden bij langzaam afnemende macro-economische onevenwichtigheden

Grafiek 8: Niveau van de overheidsschuld in 2008 en verwachte stijging ervan over 2008-2012

(% van het bbp)

Bron: najaarsprognoses ECFIN.

De crisis heeft dramatische gevolgen gehad voor de overheidsfinanciën in het eurogebied en de EU. Op korte tijd zijn de schuldquoten in bijna alle lidstaten fors gestegen, waarmee de bescheiden vorderingen die in de jaren voor het losbarsten van de crisis zijn gemaakt, in één klap werden weggevaagd (zie grafiek 8). Verwacht wordt dat de bruto overheidsschuld eind 2010 zal zijn opgelopen tot circa 84% van het bbp in het eurogebied en ongeveer 79% van het bbp in de EU, d.w.z. 20 procentpunten hoger dan het niveau van 2007. Bij ongewijzigd beleid zal deze opwaartse tendens aanhouden.

De huidige sterke verslechtering van de overheidsfinanciën is het gevolg van zowel een daling van de ontvangsten en grotere druk op de uitgaven als discretionaire budgettaire stimuleringsmaatregelen. In sommige lidstaten waren de overheidsfinanciën afhankelijk geworden van zeer conjunctuurgevoelige of tijdelijke inkomstenbronnen. Deze ontwikkeling heeft ertoe bijgedragen dat de overheidsontvangsten sterk zijn teruggelopen als gevolg van de forse krimp van de economische activiteit, terwijl de overheidsuitgaven min of meer op eerder geplande niveaus zijn gehandhaafd. De lidstaten hebben hun automatische stabilisatoren volledig hun werk laten doen, wat ertoe heeft bijgedragen dat het effect van de mondiale crisis op de reële economie werd afgezwakt. Daar dat evenwel onvoldoende was om de vraaguitval om te buigen en het risico van een ineenstorting van het financiële stelsel af te wenden, hebben de meeste EU-regeringen ook discretionaire begrotingsmaatregelen genomen in het kader van het Europees economisch herstelplan, dat in december 2008 door de Europese Commissie is opgezet.

Deze recentelijk toegenomen druk op de overheidsfinanciën komt bovenop het negatieve effect van de vergrijzing op de openbare financiën. Laatstgenoemd proces is al geruime tijd aan de gang en als niet spoedig hervormingen worden doorgevoerd, zal het op lange termijn onvermijdelijk hoge budgettaire lasten met zich meebrengen, die de reeds zorgwekkende begrotingssituatie nog zullen verergeren. Bij ongewijzigd beleid zal de overheidssteun voor ouderen in de vorm van pensioenen en andere ouderdomsuitkeringen (gezondheidszorg en langdurige zorg) de komende 50 jaar in de EU naar verwachting met 4½ procentpunten van het bbp toenemen. In circa een derde van de EU-lidstaten zullen de ouderdomsgerelateerde overheidsuitgaven vermoedelijk met ruim 7 procentpunten van het bbp stijgen.

De crisis heeft voor een slechts gedeeltelijke en tijdelijke correctie gezorgd van de grote macro-economische onevenwichtigheden die voor het uitbreken ervan in tal van lidstaten bestonden. Doordat de heersende recessie de buitensporige vraag heeft doen krimpen en een aantal oorzaken van de divergentie (nl. zeepbellen op de huizenmarkten en kredietexpansie) heeft weggenomen of getemperd, zijn de tekorten op de lopende rekening teruggelopen. De onevenwichtigheden op de lopende rekening blijven echter vooral in het eurogebied aanzienlijk en het ziet er niet naar uit dat deze snel zullen verdwijnen, zoals blijkt uit grafiek 9. Grafiek 10 laat zien dat de EU-lidstaten waarvan de goederen- en dienstenbalans aan het begin van de crisis een groot tekort (overschot) vertoonde, twee jaar later bij een aantrekkende economische activiteit doorgaans nog steeds een tekort (overschot) boekten. Deze ontwikkeling is ten dele aan structurele zwakheden toe te schrijven, zoals een flauwe binnenlandse vraag (in overschotlanden) en een zwak prijs- en kostenconcurrentievermogen, vaak in combinatie met hoge schuldniveaus (in tekortlanden).

Behoefte aan van lidstaat tot lidstaat verschillende beleidsreacties

Grafiek 11: Uiteenlopende uitgangsposities in 2010

Overheidstekort/netto-invoer van goederen en diensten**

Overheidsschuld/tekort op de externe rekening*

Bron: najaarsprognoses ECFIN.

* Met tekort op de externe rekening wordt de netto financieringsbehoefte t.o.v. het buitenland bedoeld (lopende rekening plus kapitaaltransacties). Dit concept laat de jaarlijkse verandering in de externe schuld zien.

** Netto-invoer van goederen en diensten wordt ook het tekort op de goederen- en dienstenbalans genoemd en wordt rechtstreeks beïnvloed door het prijsconcurrentievermogen. Het overschot van LU ligt met 30% van het bbp buiten de grenzen van deze grafiek.

De EU-lidstaten werden met sterk verschillende budgettaire en externe omstandigheden geconfronteerd, hetgeen een op maat gesneden beleid vereist. Grafiek 11 laat louter ter illustratie en aan de hand van verschillende indicatoren zien dat sommige lidstaten voor bijzonder dwingende uitdagingen staan wat het aanpassen van hun onhoudbare overheidsfinanciën en de correctie van hun externe onevenwichtigheden betreft. Een uniforme aanpak zal niet werken. De prioriteiten van de lidstaten voor 2011-2012 moeten dan ook onder meer in het teken staan van de risico's voor de budgettaire houdbaarheid en van de noodzaak om de onevenwichtigheden te corrigeren. Lidstaten met grote budgettaire en/of macro-economische onevenwichtigheden zijn sterk beperkt in hun beleidsopties en dienen voorrang te geven aan het corrigeren van bestaande onevenwichtigheden. Lidstaten zonder grote macro-economische problemen of waarneembare risico's dienen ernaar te streven de groeibevorderende factoren voor de langere termijn te verbeteren en tegelijkertijd het ontstaan van toekomstige onevenwichtigheden te voorkomen.

2.In toom houden van de overheidsschuld door middel van een strikte en duurzame begrotingsconsolidatie

Nu consolideren

Grafiek 12: Structurele tekorten en MTD's

(% van het bbp)

Hoewel de crisis de overheidsbegroting van alle EU-lidstaten heeft getroffen, loopt de eigenlijke situatie van de overheidsfinanciën sterk uiteen van lidstaat tot lidstaat. Zoals blijkt uit grafiek 12 is de afstand tussen het tekort – gecorrigeerd voor conjunctuurinvloeden en eenmalige maatregelen, d.w.z. het structurele tekort – en de budgettaire middelangetermijndoelstelling (MTD) in twaalf lidstaten bijzonder groot (meer dan vijf procentpunten van het bbp). Lidstaten die voor de ongekende economische neergang een voorzichtiger begrotingsbeleid hebben gevoerd, verkeren in een verhoudingsgewijs betere situatie. Zij beschikten over meer budgettaire ruimte om tegenwicht te bieden aan de recessie en hebben daarom tijdens de crisis minder budgettaire onevenwichtigheden opgebouwd.

Het terugdraaien van de discretionaire budgettaire stimuleringsmaatregelen die tijdens de crisis zijn genomen, zal niet volstaan om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn te vrijwaren. De schuldquote zal niet alleen in negatieve zin worden beïnvloed door de accumulatie van overheidstekorten, maar ook door de impliciete verplichtingen die zich aandienen als gevolg van de vergrijzing en de voor de middellange termijn verwachte langzame groei in het eurogebied en de EU. Bovendien hebben de schuldquoten in de EU thans een dermate hoog niveau bereikt dat verdere kredietopneming door de overheid de economische groei veeleer zou afremmen dan stimuleren. Het nakomen van de verplichtingen die de hoge overheidsschulden met zich meebrengen, vereist hogere, mogelijk verstorende belastingen en verdringt productieve overheidsbestedingen als gevolg van de hogere rente-uitgaven. Een verdere schuldopbouw zal wellicht ook de risicopremie op overheidsobligaties verder opdrijven, waardoor de lasten van de schuldendienst nog meer zullen oplopen. Dit kan resulteren in een onhoudbare dynamiek en kan er uiteindelijk toe leiden dat op de financiële markten twijfel gaat heersen over de overheidssolvabiliteit.

Er is een zeer ernstige aanpassingsinspanning vereist om de overheidsfinanciën wederom op een houdbaar pad te krijgen; deze inspanning moet tevens met groeimaatregelen worden aangevuld. Eenvoudige simulaties wijzen uit dat een jaarlijkse verbetering van het structurele begrotingssaldo ter waarde van 0,5% van het bbp – de gebruikelijke referentiewaarde in het kader van het stabiliteits- en groeipact (SGP) – in tal van EU-lidstaten duidelijk niet zou volstaan om de schuldquote in de voorzienbare toekomst de in het Verdrag vastgelegde drempelwaarde van 60% van het bbp te doen benaderen (zie grafiek 13). Alleen budgettaire correcties ter grootte van 1% van het bbp of meer per jaar zouden ervoor zorgen dat de schuldquote in de komende twee decennia een sterke neerwaartse tendens gaat vertonen. Begrotingsconsolidatie is weliswaar geboden, maar kan op zich niet altijd voldoende blijken om de negatieve schulddynamiek snel en duurzaam om te keren. Ook een krachtiger productiegroei is absoluut noodzakelijk om de begrotingsontvangsten te doen stijgen en de werkloosheidsgerelateerde uitgaven te doen dalen. Een dergelijke groei zou tegelijkertijd ook automatisch de schuldquote doen teruglopen.

Grafiek 13: Prognoses voor de overheidsschuld in de EU

Percentage van het bbp

Noot: Bij de projecties wordt ervan uitgegaan dat elke lidstaat het vermelde consolidatietempo aanhoudt totdat hij zijn budgettaire middellangetermijndoelstelling (MTD) bereikt.

Dit alles heeft tot gevolg dat de budgettaire beleidsmakers in de EU voor een enorme tweeledige uitdaging staan: zij moeten het begrotingsbeleid wederom op een duurzaam pad brengen en tegelijkertijd de economische groei en de werkgelegenheid op korte termijn vrijwaren of ondersteunen. In de huidige omstandigheden is er reden om aan te nemen dat het op orde brengen van de overheidsfinanciën positieve gevolgen zal hebben voor de economische groei op middellange termijn. Uitstellen van de begrotingsaanpassing zou het probleem alleen maar naar de toekomst verplaatsen en verergeren. Een dergelijke werkwijze zou het ons tevens veel moeilijker maken om onze toekomst actief vorm te geven en zou een zware hypotheek leggen op de toekomstige generaties.

Hoewel de situatie niet in alle lidstaten even dringend is, blijft consolidatie voor allemaal een belangrijke beleidsprioriteit. In 2010 bleef het begrotingsbeleid de totale vraag in de EU en het eurogebied ondersteunen. Aangezien wordt verwacht dat het economisch herstel de komende jaren geleidelijk aan kracht zal winnen, is het tijd om het geweer van schouder te veranderen. Lidstaten met zeer grote structurele begrotingstekorten of een zeer hoge schuldquote dienen reeds in 2011-2012 met hun aanpassing te beginnen. Dat geldt met name voor lidstaten die met grote financiële moeilijkheden worden geconfronteerd: sommige lidstaten, zoals Griekenland en Ierland, zullen reeds in beide jaren hun aanpassingsinspanning intensiveren, terwijl Spanje en Portugal dat pas in 2012 zullen doen.

Voornaamste elementen van een duurzame en groeivriendelijke consolidatie

De geschiedenis biedt tal van voorbeelden van de wijze waarop te werk moet worden gegaan om een geslaagde begrotingsconsolidatie te verwezenlijken in die zin dat zij een blijvend effect in de tijd sorteert op de overheidsfinanciën en op de economische groei. De lessen uit het verleden hebben betrekking op vijf met elkaar samenhangende dimensies van budgettaire beleidsvoering: de samenstelling van de begrotingsaanpassing, de geloofwaardigheid van de beleidsstrategie, de institutionele context, complementaire beleidsinitiatieven en de verdeling van de lasten over de samenleving.

(1)Samenstelling van de begrotingsaanpassing: De belangrijkste factor die het verschil maakt tussen het slagen of falen van de begrotingsconsolidatie is de samenstelling van de aanpassing. Bij correcties aan de uitgavenzijde, en dan vooral bij correcties van de lopende primaire uitgaven, is de kans op een blijvende verbetering van de overheidsfinanciën en op een gematigder – en onder sommige omstandigheden zelfs een positief – effect op de economische groei op korte termijn groter dan bij correcties aan de ontvangstenzijde. Snoeien in de uitgaven is minder groeiverstorend dan het verhogen van de belastingdruk, die in de EU reeds hoog is, al bestaan er grote verschillen tussen de lidstaten. Wat geloofwaardigheid betreft, duiden uitgavenverminderingen op een grotere vastberadenheid van de overheid om consolidatie-inspanningen te leveren. Inkomstenverhogingen en reducties van de investeringsuitgaven kunnen politiek weliswaar makkelijker haalbaar zijn, maar dergelijke ingrepen wegen op de economische groeivooruitzichten op middellange à lange termijn en worden na verloop van tijd veelal teruggedraaid. In diverse lidstaten zal de uitgavenbeperking evenwel met inkomstenverhogende maatregelen moeten worden aangevuld. Daarbij moet ook de nodige aandacht worden besteed aan de kwaliteit van de belastingheffing door de inkomsten op efficiënte wijze te innen en de negatieve gevolgen voor de economische groei tot een minimum te beperken, waarbij tegelijkertijd met rechtvaardigheidsoverwegingen rekening wordt gehouden. Een verbreding van de belastinggrondslagen (bijvoorbeeld door de afschaffing van belastingvrijstellingen of –verminderingen die schadelijk zijn voor het milieu) verdient de voorkeur op een verhoging van de belastingtarieven. Sommige bestaande belastinguitgaven kunnen niet met degelijke economische argumenten worden onderbouwd of verschaffen niet de oorspronkelijk bedoelde prikkels. Belastingen op onroerende goederen, gevolgd door verbruiksbelastingen (met inbegrip van milieugerelateerde belastingen) zijn het minst verstorend, terwijl van de personenbelasting en de vennootschapsbelasting een schadelijker effect op de groei kan uitgaan.

(2)Geloofwaardigheid van de beleidsstrategie: Overtuigende en geloofwaardige plannen kunnen de verwachting van lagere reële rentetarieven en lagere toekomstige belastingverplichtingen wekken en aldus de consumptieve bestedingen van particuliere huishoudens en de investeringsuitgaven van bedrijven aanwakkeren. In de praktijk kan de geloofwaardigheid van een meerjarig aanpassingsplan in de hand worden gewerkt door van tevoren wetgeving uit te vaardigen waarin een juridisch bindende routekaart is vastgelegd van achtereenvolgens te nemen maatregelen die tot de geplande meerjarenaanpassing bijdragen.

(3)Budgettaire instellingen: Het welslagen van de begrotingsconsolidatie hangt ook af van het vermogen van de regering om daadwerkelijk uitvoering te geven aan de overeengekomen beleidsmaatregelen via passende nationale begrotingskaders. De kwaliteit van de institutionele en procedurele regelingen voor het voeren van het begrotingsbeleid, zoals begrotingsregels en meerjarige begrotingskaders, is van invloed op het vermogen van regeringen om budgettaire consolidatieprogramma's op te stellen en daadwerkelijk in praktijk te brengen zonder buitensporige politieke en economische wrijvingen te veroorzaken.

(4)Flankerend beleid: Gewoonlijk is er sprake van een interactie tussen het begrotingsbeleid en andere economische-beleidsinstrumenten. Dat is ook het geval bij budgettaire consolidatie. De complementaire tenuitvoerlegging van structurele hervormingen vergroot de kans dat een duurzame begrotingscorrectie wordt gerealiseerd, hetgeen ook op korte termijn de economische groei vrijwaart. Structurele hervormingen komen op tweeërlei manieren aan de begrotingsconsolidatie ten goede: direct door de heersende uitgaventrends om te buigen of af te vlakken en indirect door een betere marktwerking te bewerkstelligen, wat uiteindelijk de economische activiteit ondersteunt. In feite zijn het de structurele hervormingen die ervoor zorgen dat een begrotingsaanpassing een blijvend karakter heeft. Sommige structurele hervormingen, en met name hervormingen van pensioenstelsels, kunnen reeds op middellange termijn positieve gevolgen hebben voor de overheidsfinanciën doordat zij de uitgaven reduceren en het arbeidsaanbod verhogen.

(5)Maatschappelijk evenwichtige begrotingsaanpassingen: Realiseren van gezonde overheidsbegrotingen is een noodzakelijke voorwaarde om te voorkomen dat een ontsporende overheidsschuld onze socialezekerheidsstelsels in de toekomst in gevaar brengt. Om het vereiste politieke draagvlak te creëren, moeten de lasten van de aanpassing eerlijk over de verschillende geledingen van de samenleving worden verdeeld. De kans is groot dat aanpassingen die op een bepaald kiespubliek zijn toegesneden, worden teruggedraaid zodra de politieke samenstelling van regeringen verandert, hetgeen de duurzaamheid van de begrotingsaanpassing in het gedrang brengt.

Beleidsprioriteiten

Om de bovenbeschreven uitdagingen aan te pakken, dient in 2011-2012 op met name de volgende terreinen actie te worden ondernomen:

Op EU-niveau moeten volgens de tussen de medewetgevers overeengekomen versnelde procedure wetgevingsvoorstellen worden gedaan om de economische governance te versterken.

Het is absoluut noodzakelijk dat in 2011 alle EU-lidstaten met de consolidatie een aanvang maken of deze voortzetten. Het beoogde tempo van de begrotingsconsolidatie moet ambitieus zijn en in de meeste lidstaten duidelijk hoger liggen dan het ijkpunt van 0,5% van het bbp per jaar in structurele termen. Lidstaten met zeer grote structurele begrotingstekorten, zeer hoge overheidsschulden of ernstige financiële moeilijkheden moeten hun inspanningen in 2011 concentreren. Waar de economische groei of de ontvangsten hoger uitvallen dan verwacht, moet meer vaart achter de begrotingsconsolidatie worden gezet.

Lidstaten ten aanzien waarvan een buitensporigtekortprocedure loopt, dienen het uitgaventraject te schetsen en aan te geven welke algemene maatregelen zij voornemens zijn te treffen om aan hun buitensporige tekorten een einde te maken.

Alle lidstaten moeten in de eerste plaats werk maken van de aanpassing van de overheidsuitgaven en tegelijkertijd groeivriendelijke uitgaven (bv. op het gebied van openbare infrastructuur, onderwijs en onderzoek en innovatie) afschermen. Alle lidstaten, en in het bijzonder die ten aanzien waarvan een buitensporigtekortprocedure loopt, moeten een prudent begrotingsbeleid voeren door ervoor te zorgen dat het stijgingstempo van de overheidsuitgaven voortdurend veel lager ligt dan de trendmatige bbp-groei op middellange termijn. Daarnaast moeten inspanningen worden geleverd om de overheidsuitgaven kostenefficiënter te maken. Waar aanpassingen het dringendst noodzakelijk zijn, moeten de uitgaven worden gereduceerd. Alle lidstaten moeten aantonen dat hun stabiliteits- of convergentieprogramma's op voorzichtige groei- en ontvangstenprognoses zijn gebaseerd.

Wanneer een fiscale bijdrage is vereist, moeten economische verstoringen tot een minimum worden beperkt. Bij elke gegeven totale belastingdruk moet worden nagegaan hoe belastingstelsels werkgelegenheids-, milieu- en groeivriendelijker kunnen worden gemaakt, bv. via "groene belastinghervormingen" die bestaan in het verhogen van milieubelastingen en het tegelijkertijd verlagen van andere, meer verstorende belastingen. Een verbreding van de belastinggrondslag verdient de voorkeur op een verhoging van de belastingtarieven.

Pensioenhervormingen, onder meer met het oog op een verhoging van de effectieve pensioenleeftijd, moeten onverwijld worden aangenomen en uitgevoerd. Dit zal de houdbaarheid van de overheidsfinanciën garanderen en de actieve bevolking doen toenemen. De gezondheidszorgstelsels moeten strikt worden gecontroleerd en, indien nodig, worden hervormd om de kostenefficiëntie en de houdbaarheid ervan te verbeteren, vooral in het licht van de vergrijzing.

De lidstaten worden ertoe aangespoord hun binnenlandse begrotingskaders te versterken wat betreft nationale systemen voor overheidsboekhouding en -statistieken, macro-economische en budgettaire prognoses, cijfermatige begrotingsregels, budgettaire middellangetermijnkaders, transparantie van de overheidsfinanciën en reikwijdte van de begrotingskaders.

3.Gezond maken van de financiële sector om snel de weg naar herstel in te slaan

Grafiek 14: Bankleningen in de EU

Bron: ECB.

Er bestaat een sterke correlatie tussen een gezonde kredietexpansie en een duurzame economische ontwikkeling. Sinds het uitbreken van de financiële crisis is er sprake van een bescheiden kredietgroei, in het bijzonder wat het bedrijfskrediet betreft, omdat banken hun kredietnormen hebben aangescherpt en de vraag van ondernemingen naar financiering zwak is wegens de sombere economische vooruitzichten. Sedert het begin van 2010 is een opleving van de kredietgroei merkbaar, een ontwikkeling die samenvalt met een pril herstel (zie grafiek 14). Volgens de ECB Bank Lending Survey van oktober 2010 zijn de banken gestopt met het aanscherpen van hun leningsvoorwaarden voor ondernemingen en zullen naar verwachting ook de criteria voor huishoudens worden versoepeld. De leningsvoorwaarden sporen echter niet met een sterk economisch herstel, vooral wat leningen aan niet-financiële vennootschappen betreft (zie bijgaande tabel).

Balansherstel in de banksector is van essentieel belang voor het verbeteren van de kostenefficiëntie, het herstellen van het concurrentievermogen en het normaliseren van de kredietverlening. Wegens het haperende herstel, de grote blootstelling van banken aan de vastgoedmarkt en de spanningen op de markt voor overheidsobligaties zijn de winstvooruitzichten van de banken echter met onzekerheid omgeven. In sommige lidstaten is de neerwaartse spiraal tussen de reële economie en de financiële sector nog versterkt door de hoge schuldenlast van huishoudens en niet-financiële vennootschappen. Dit had tot gevolg dat de oninbare leningen fors zijn toegenomen en op korte termijn nog verder kunnen stijgen (grafiek 15). Onlangs lijkt de algemene situatie in de banksector enigszins te zijn verbeterd: er is sprake van hogere winsten en een versterking van de kapitaalbuffers. Deze ontwikkeling hangt in sommige gevallen evenwel samen met kapitaalinjecties door de overheid.

Een snelle afbouw van de omvangrijke overheidssteun aan banken zal een einde maken aan mogelijke concurrentieverstoringen in de financiële sector. In ruim de helft van de lidstaten lag de overheidssteun hoger dan 5% van het bbp. Het ging daarbij om maatregelen zoals onder meer kapitaalinjecties, liquiditeitsinterventies, activaondersteuning en garanties (grafiek 16). Er is een aanvang gemaakt met de uitvoering van de exitstrategieën van de overheidssteun aan banken. Daarbij wordt tegelijkertijd de nodige flexibiliteit betracht om mogelijke problemen op het gebied van de macrofinanciële stabiliteit te ondervangen. Er moet met de grensoverschrijdende effecten van de overheidsinterventies rekening worden gehouden omdat er in de Europese Unie van een verregaande financiële integratie sprake is, zoals wordt geïllustreerd door de omvang van de buitenlandse activa van de banksector, die in diverse lidstaten ruim 50% van het bbp vertegenwoordigen (zie grafiek 14).

Vertrouwen in de banksector is een eerste vereiste voor het handhaven van de financiële stabiliteit. Een van de instrumenten voor het bewaren van het vertrouwen in het tempo waarin de exitstrategieën worden uitgevoerd, is een stresstest. Doel van een dergelijke oefening is te toetsen hoe goed de banksector bestand is tegen weinig waarschijnlijke gebeurtenissen met grote gevolgen. Daarbij wordt de gevoeligheid van de kapitaalbuffer voor ongunstige economische en financiële omstandigheden onderzocht. De volgende EU-brede stresstest zal in 2011 worden uitgevoerd op basis van strikte aannamen. De resultaten van deze exercitie zullen in juni 2011 beschikbaar komen. Een goede samenwerking tussen nationale toezichthouders en EU-autoriteiten is in dit verband van cruciaal belang, evenals een heldere en transparante communicatie over de testresultaten en de implicaties daarvan. 

De recente crisis heeft ernstige tekortkomingen in het EU-toezicht- en regelgevingskader voor de banksector blootgelegd en nog duidelijker gemaakt dat actie op EU-niveau geboden is. De onderlinge verwevenheid tussen banken en financiële instellingen van EU-lidstaten – en derde landen – toont aan hoe belangrijk het is dat de ontwikkelingen in de financiële sector op internationaal niveau in het oog worden gehouden. Uit de omvang van de activa van de banksector als percentage van het bbp blijkt dat sommige lidstaten bijzonder kwetsbaar zijn in geval van een systeemcrisis en dat de budgettaire middelen duidelijk ontoereikend zijn om aan belangrijke financiële verstoringen het hoofd te bieden (grafiek 18). Het toezicht- en regelgevingskader op EU-niveau is dan ook versterkt en dient dringend te worden vervolledigd. In oktober 2010 heeft de Commissie de doelstellingen geschetst van het wettelijk kader voor crisisbeheersing in de financiële sector, dat in het voorjaar van 2011 zal worden voorgesteld. Dat kader moet het in de eerste plaats mogelijk maken een bank failliet te laten gaan, ongeacht de omvang ervan, waarbij tegelijkertijd de continuïteit van essentiële bankdiensten wordt gegarandeerd, het effect van het bankfaillissement op het financiële stelsel tot een minimum wordt beperkt, en kosten voor belastingbetalers worden voorkomen. Dit alles is van essentieel belang om het "moreel risico" te vermijden dat voortvloeit uit de perceptie dat sommige banken te groot zijn om failliet te laten gaan. Het komt er daarom niet alleen op aan de autoriteiten met gemeenschappelijke en doeltreffende instrumenten en bevoegdheden toe te rusten om bankcrises aan te pakken, maar ook om een vlotte samenwerking tussen de lidstaten en de EU-instellingen te verzekeren, zowel vóór als tijdens een crisis.

De lidstaten van het eurogebied zullen een permanent "Europees stabiliteitsmechanisme" instellen om de financiële stabiliteit van het eurogebied als geheel te waarborgen. Dat mechanisme zal in de plaats komen van het huidig Europees stabilisatiemechanisme, dat bestaat uit de Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit (European Financial Stability Facility – EFSF) en het Europees financieel stabilisatiemechanisme (European Financial Stabilisation Mechanism – EFSM), dat tot juni 2013 van kracht zal blijven.

De voorschriften van Bazel III voorzien in strengere kapitaalvereisten voor banken, wat de macrofinanciële stabiliteit ten goede zal komen. In september 2010 heeft het Bazelse Comité voor bankentoezicht een aanzienlijke verstrenging van de bestaande kapitaaldefinities aangekondigd. De nieuwe definities zullen veelal in een verlaging van het kapitaal van de banken resulteren, waardoor het verschil tegenover het wettelijk vereiste kapitaal zal toenemen. Er is niet alleen sprake van strengere definities, ook de minimumkapitaalvereisten zullen geleidelijk worden opgetrokken.

Beleidsprioriteiten

Om de bovenbeschreven uitdagingen aan te pakken, dient in 2011-2012 op met name de volgende terreinen actie te worden ondernomen, waarbij coördinatie op EU-niveau van vitaal belang is:

Herstructurering van banken, en dan vooral van banken die voor aanzienlijke bedragen aan staatssteun hebben ontvangen, is van essentieel belang om de levensvatbaarheid ervan op lange termijn te herstellen en ervoor te zorgen dat het kredietkanaal naar behoren functioneert. Aldus zullen bankherstructureringen de financiële stabiliteit vrijwaren en de kredietverlening aan de reële economie ondersteunen. De publieke financiële steun aan de banksector als geheel moet geleidelijk worden afgebouwd, waarbij er wel rekening mee moet worden gehouden dat de financiële stabiliteit gewaarborgd moet blijven.

Er moeten vorderingen worden gemaakt bij de invoering van een permanent mechanisme voor het bezweren van staatsschuldencrises teneinde de zekerheid en de stabiliteit op de financiële markten te handhaven. In 2013 zal het nieuw Europees stabiliteitsmechanisme voor de nodige stabiliteit op de markten zorgen en een aanvulling vormen op het nieuwe kader voor versterkte economische governance, dat zal worden gekenmerkt door een efficiënt en streng economisch toezicht, waarbij onder meer de doeltreffendheid van de bestaande financiële vangnetten zal worden getoetst.

De financiële hervormingen moeten worden voortgezet, waarbij onder meer het toezicht- en regelgevingskader moet worden versterkt en het door de crisis aan het licht gebrachte marktfalen moet worden verholpen. Op EU-niveau moet het regelgevingskader verder worden versterkt, terwijl ook de kwaliteit van het toezicht moet worden verbeterd door het Europees Comité voor systeemrisico's (European Systemic Risk Board – ESRB) en de Europese toezichthoudende autoriteiten, die vanaf begin 2011 operationeel zijn.

Banken zullen hun kapitaalbasis geleidelijk moeten versterken zodat zij beter in staat zijn schokken te weerstaan. Dat strookt met het recentelijk overeengekomen Bazel III-kader. Daarnaast zal in de loop van 2011 een nieuwe, ambitieuzere en strengere EU-brede stresstest worden uitgevoerd om de schokbestendigheid van de banksector te beoordelen.

4.Structurele hervormingen met het oog op de ondersteuning van de groei en de correctie van macro-economische onevenwichtigheden

Structurele hervormingen kunnen twee doelen dienen: de belangrijkste drijvende krachten achter de groei nieuw leven inblazen en onevenwichtigheden voorkomen en corrigeren als cruciale randvoorwaarde voor groei. Dergelijke hervormingen kunnen de benutting van het arbeidspotentieel en de arbeidsproductiviteit bevorderen. Structurele hervormingen kunnen op korte termijn ook bijdragen tot het herstellen van het concurrentievermogen en het reduceren van externe onevenwichtigheden door loon- en prijsrigiditeiten te verminderen. De vereiste reallocatie van arbeid en kapitaal tussen sectoren en ondernemingen faciliteren is dienstig om zowel de groei te bevorderen als de externe onevenwichtigheden te verminderen. Diverse structurele maatregelen kunnen zowel de groei als de macro-economische aanpassing ondersteunen, maar sommige daarvan, zoals het onderwijsbeleid, werpen pas na enige tijd vruchten af en zijn beter geschikt om de groei op lange termijn te stimuleren. Dit betekent echter niet dat maatregelen om dit beleid aan te scherpen, moeten worden uitgesteld.

Meer vaart zetten achter hervormingen ter bevordering van groei en werkgelegenheid

Als geen resoluut beleid wordt gevoerd, zal de potentiële groei het komende decennium wellicht zwak blijven 2 . Zoals blijkt uit grafiek 19, wordt aangenomen dat de gemiddelde potentiële groei in de periode 2011-2020 in de EU-27 bij ongewijzigd beleid in de buurt van 1½% zal uitkomen. Dat cijfer is aanmerkelijk lager dan de in de afgelopen twee decennia in de EU waargenomen percentages, die op hun beurt ver beneden die in de Verenigde Staten lagen. Deze ontwikkeling is toe te schrijven aan de uitgesproken onderbenutting van het arbeidspotentieel in de nasleep van de crisis, in combinatie met een daling van het arbeidsaanbod wegens de vergrijzing aan het einde van de beschouwde periode en de vrij trage productiviteitsgroei in de EU-27. De meeste lidstaten zijn via zowel kapitaalopbouw als arbeidsbenutting hard door de crisis geraakt en zullen aan het einde van het decennium naar verwachting met een daling van hun arbeidspotentieel worden geconfronteerd als gevolg van de vergrijzing.

Grafiek 19: Potentiële productiegroei tot 2020 in de EU-27

Macro-economisch scenario gebaseerd op de productiefunctiebenadering

Bron: najaarsprognoses ECFIN.

In overeenstemming met de tendensen uit het verleden zijn de groeivooruitzichten voor het eurogebied zelfs nog somberder. In de periode 2001-2010 bedroeg de gemiddelde potentiële groei in het eurogebied 1,6%, tegen 1,8% in de EU-27 (grafiek 20). In de komende tien jaar zijn de vooruitzichten voor het eurogebied op het gebied van productie- en productiviteitsgroei bijzonder ongunstig: verwacht wordt dat beide gemiddeld op ongeveer 1¼% zullen uitkomen. De voorspelde arbeidsbenutting sluit echter zeer dicht aan bij die welke voor de EU als geheel wordt verwacht.

Grafiek 20: Potentiële productiegroei tot 2020 in het eurogebied

Macro-economisch scenario gebaseerd op de productiefunctiebenadering

Bron: najaarsprognoses ECFIN.

De ervaring die in het verleden met economische en financiële crises is opgedaan, leert dat beleidsreacties van groot belang zijn. Zo waren de diepe recessies die in 1991 in Zweden en Finland inzetten, van relatief korte duur en resulteerden zij niet in een vermindering van de potentiële productiegroei. Dat was onder meer te danken aan een ingrijpende herstructurering van de betrokken economieën. In Japan daarentegen droeg een ontoereikende beleidsreactie op de financiële crisis, in combinatie met toenemende concurrentiedruk van de opkomende economieën, ertoe bij dat de potentiële groei op lange termijn in de loop van de jaren negentig vertraagde.

Zowel op nationaal als op EU-niveau is dringend actie geboden. Het beleid op EU-niveau kan de groei helpen stimuleren door onder meer de eengemaakte markt te versterken en een beter investeringsklimaat te scheppen. In alle lidstaten zou het wegwerken van de voornaamste knelpunten voor de groei op middellange termijn een versnelde doorvoering van structurele hervormingen impliceren (voor nadere bijzonderheden, zie het aan de Jaarlijkse Groeianalyse gehechte voortgangsverslag over Europa 2020).

Corrigeren van macro-economische onevenwichtigheden en herstellen van de cruciale randvoorwaarden voor groei

Het aanpakken van de externe onevenwichtigheden is met name voor het eurogebied van belang en zal ingrijpende structurele hervormingen vereisen die erop gericht zijn de aanpassing te versnellen en te verbeteren. De correctie van onevenwichtigheden is van cruciaal belang voor de EU en nog meer voor het eurogebied, als monetaire unie. De in sommige lidstaten van het eurogebied bestaande onevenwichtigheden kunnen ook de geloofwaardigheid van de eenheidsmunt ondermijnen. Op verschillende terreinen, met inbegrip van de arbeids-, product- en dienstenmarkten, zullen economische beleidsmaatregelen moeten worden genomen. De beleidsreactie zal sterk moeten verschillen van lidstaat tot lidstaat. Zij zal immers zorgvuldig moeten worden afgestemd op de specifieke kwetsbare punten en behoeften van het betrokken land en tegelijkertijd rekening moeten houden met potentiële overloopeffecten in de hele EU. Het structurele beleid moet er algemeen genomen op gericht zijn economieën flexibeler te maken, zodat zij op de in de EU vereiste aanpassingen kunnen inspelen.

Noot: Voor Cyprus, het Verenigd Koninkrijk, Malta en Luxemburg zijn geen gegevens beschikbaar.

Voor lidstaten met grote tekorten op de lopende rekening, een zwak concurrentievermogen en een gering aanpassingsvermogen zullen grote aanpassingen van prijzen en kosten vereist zijn om de binnenlandse en externe concurrentiekracht te herstellen. Een belangrijke maatstaf om de houdbaarheid van de tekorten op de lopende rekening te beoordelen, is de totale nettopositie in buitenlandse activa, die de omvang van de buitenlandse schuld aangeeft (grafieken 21 en 22). Hoewel de crisis tot een daling van de tekorten op de lopende rekening heeft geleid, bleef de buitenlandse schuld van lidstaten met grote tekorten toenemen. De vereiste aanpassing kan weliswaar via marktmechanismen plaatsvinden door middel van een sterke krimp van de binnenlandse vraag en een forse stijging van de werkloosheid, maar door het voeren van een passend loonbeleid kan een snellere en minder pijnlijke aanpassing worden bewerkstelligd. Daartoe zijn onder meer wijzigingen in de regels voor loonindexatie, passende signalen van loonovereenkomsten in de overheidssector en efficiëntere loonvormingsmechanismen vereist. Ook hervormingen op de productmarkten zijn noodzakelijk om nominale rigiditeiten aan te pakken en de prijzen van finale goederen te reduceren via een vermindering van de handelsmarge (een verkleining van het verschil tussen verkoopprijzen en kosten). Een bijzonder belangrijke beleidsmaatregel is de volledige tenuitvoerlegging van de Dienstenrichtlijn, waardoor de concurrentie bij de gereguleerde diensten zal toenemen. Ook voor beleidsmaatregelen ter versterking van het niet-prijsconcurrentievermogen is in dit verband een essentiële rol weggelegd.

Maatregelen voor het aanpakken van nominale rigiditeiten moeten worden aangevuld met structurele maatregelen ter ondersteuning van de reallocatie van arbeid tussen ondernemingen en sectoren. Om de economie op een duurzamer pad te brengen, moeten alle uit het verleden daterende excessen worden afgebouwd en kan derhalve niet worden volstaan met het verbeteren van het prijsconcurrentievermogen van de exportsector en het verlagen van de relatieve prijzen van niet-verhandelbare goederen en diensten. De herbalancering van de prijzen zal gepaard gaan met het overhevelen van kapitaal en arbeidskrachten van de niet-verhandelbare naar de verhandelbare sector, die direct aan buitenlandse concurrentie is blootgesteld. Aan de arbeidszijde zal deze reallocatie onder meer een aanpassing van de arbeidsbeschermende wetgeving omvatten, alsook betere financiële prikkels om de stap te zetten van werkloosheid naar werk. Deze reallocatie zal worden ondersteund door een relatieve loonaanpassing tussen de verhandelbare en de niet-verhandelbare sector. Het actieve arbeidsmarktbeleid zal een ondersteunende rol vervullen door de arbeidsbureaus te versterken, opleiding te verschaffen en actieve arbeidsmarktmaatregelen beter op de kwetsbaarste groepen af te stemmen. De totstandbrenging van een beter bedrijfsklimaat, hetgeen een scherpere concurrentie in de sector van de gereguleerde diensten en een verdere vermindering van de administratieve lasten impliceert, kan de kapitaalmobiliteit in de richting van de productiefste sectoren in de hand werken.

In lidstaten met grote overschotten op de lopende rekening moet worden nagegaan welke factoren aan de zwak blijvende binnenlandse vraag ten grondslag liggen. De recente gegevens zijn bemoedigend en wijzen uit dat er zich een aanpassing aan het voltrekken is waarbij de binnenlandse vraag voortdurend aan kracht wint en de (in het bedrijfsleven) aan de gang zijnde aanpassingsprocessen van de balansen ten einde lopen. Waar de binnenlandse vraag nog steeds enigszins zwak blijft wegens een falen van het beleid of van de markt, dienen echter passende beleidsmaatregelen te worden genomen. Deze beleidsmaatregelen kunnen onder meer een verdere liberalisering van de dienstensector en een verbetering van het investeringsklimaat omvatten.

Er moeten beleidsmaatregelen worden getroffen om onevenwichtigheden in de toekomst te voorkomen. De omstandigheden die tot een buitensporige kredietgroei en zeepbellen in de activaprijzen hebben geleid, moeten worden onderzocht. Het zal er voor beleidsmakers derhalve vooral op aankomen structurele hervormingen uit te werken en door te voeren die erop gericht zijn het ontstaan van excessen in kredietverlening en activaprijzen te beperken. Zij dienen echter ook specifieke instrumenten te ontwerpen om de vraag indien nodig te temperen. In dit verband lijken regelgevingsmaatregelen ter vermindering van de procycliciteit van het kredietaanbod bijzondere aandacht te verdienen, maar dat vereist nader onderzoek. Dit kan inhouden dat, zonder daarom afbreuk te doen aan de interne markt, ervoor wordt gezorgd dat de kapitaalvereisten van banken regionale verschillen in de overwaardering van activaprijzen weerspiegelen. Er moet worden nagegaan welke structurele kenmerken van de woningmarkt, met inbegrip van belastingvoordelen voor hypotheken, de kans op zeepbelvorming vergroten. Daarnaast zullen een grotere flexibiliteit en een beter aanpassingsvermogen via een hervorming van de product- en arbeidsmarkten economieën weerbaarder maken en het tevens makkelijker maken om in geval van grote schokken de noodzakelijke aanpassingen door te voeren.

Beleidsprioriteiten

Om de bovenbeschreven uitdagingen aan te pakken, dient in 2011-2012 op met name de volgende terreinen actie te worden ondernomen:

De groeibevorderende factoren op EU-niveau moeten worden gemobiliseerd. In de context van de Single Market Act dient overeenstemming te worden bereikt over essentiële wetgevingsvoorstellen (voor nadere bijzonderheden, zie het voortgangsverslag over Europa 2020).

In lidstaten met grote tekorten op de lopende rekening of hoge schulden is het van belang dat op de loonvormingsmechanismen en de dienstenmarkten van invloed zijnde hervormingen worden doorgevoerd zodat prijzen en lonen beter op veranderde omstandigheden reageren. In dit verband is tevens een rol weggelegd voor verbeteringen in het bedrijfsklimaat door middel van een scherpere concurrentie (bv. via de Dienstenrichtlijn) en verminderingen van de administratieve lasten. 

Er is grote behoefte aan maatregelen ter ondersteuning van de reallocatie van arbeid tussen ondernemingen en sectoren. Deze maatregelen behelzen een arbeidsbeschermende wetgeving die reallocatie van middelen tussen sectoren niet in de weg staat, betere financiële prikkels om aan het werk te gaan, en een actief arbeidsmarktbeleid dat beter op de kwetsbaarste groepen is afgestemd. Ook maatregelen met het oog op het opheffen van belemmeringen voor het oprichten en staken van ondernemingen (zoals vestigingsvoorwaarden voor startende ondernemers) en voor het verrichten van investeringen (zoals de harmonisatie van vennootschapsbelastinggrondslagen) zijn van belang voor het faciliteren van sectorale reallocatie in de richting van activiteiten die door een hogere toegevoegde waarde en een snellere groei worden gekenmerkt.

Lidstaten met grote overschotten op de lopende rekening moeten nagaan welke factoren aan de zwakke binnenlandse vraag ten grondslag liggen en deze aanpakken. Op dat terrein te treffen beleidsmaatregelen kunnen onder meer een verdere liberalisering van de dienstensector en een verbetering van het investeringsklimaat omvatten.

Alle lidstaten moeten zo spoedig mogelijk structurele hervormingen doorvoeren die de belangrijkste knelpunten voor de groei op middellange termijn wegwerken. Afgaande op de door de lidstaten ingediende ontwerpen van nationale hervormingsprogramma's lijken de geplande maatregelen niet ambitieus genoeg, waardoor zij dus wellicht geen wezenlijk effect zullen sorteren op de groei en de werkgelegenheid op middellange termijn. In hun definitieve nationale hervormingsprogramma's moeten de lidstaten veel meer bijzonderheden verschaffen over hun hervormingsplannen, essentiële maatregelen vervroegen en van meer ambitie blijk geven.

Bijlage: Tabel 1. Landenspecifieke indicatoren voor groei en werkgelegenheid, begrotingssituatie, financiële marktomstandigheden en
macro-economische onevenwichtigheden
 

(1) Zie: Europese Commissie (2010), Surveillance of intra-euro-area competitiveness and imbalances, European Economy 1.

(2) Onder het concept "potentiële groei" wordt de duurzame trendmatige groei verstaan die verenigbaar is met de omstandigheden aan de aanbodzijde en gecorrigeerd is voor conjunctuurschommelingen op korte termijn in de feitelijke bbp-groei.

NL

Brussel, 12.1.2011

COM(2011) 11 definitief

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO’S

Jaarlijkse groeianalyse: naar een krachtiger alomvattend antwoord van de EU op de crisis

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO’S

Jaarlijkse groeianalyse: naar een krachtiger alomvattend antwoord van de EU op de crisis 

Achtergrond

Deze eerste jaarlijkse groeianalyse luidt het begin in van een nieuwe cyclus van economische governance in de EU en het eerste Europees Semester voor economische beleidscoördinatie. De EU heeft resoluut actie ondernomen om te crisis aan te pakken: hierdoor waren de verergering van de situatie van de overheidsfinanciën en de toename van de werkloosheid minder sterk dan in andere delen van de wereld. Door het hoge niveau van sociale bescherming in de EU werden de ergste gevolgen van de crisis opgevangen, maar door de geringe productiviteitsgroei in Europa verloopt het herstel er trager.

Volgens de jongste prognoses zijn er tekenen van economisch herstel, al zijn deze nog ongelijk. Hoewel de financiële markten volatiel blijven, vertoont de reële economie in sommige sectoren tekenen van verbetering, hoofdzakelijk dankzij een groeiende export na de hervatting van het mondiale handelsverkeer. Er blijven echter onzekerheden. Perioden van hernieuwd vertrouwen in een terugkeer naar groei worden afgewisseld met tegenslagen, welke mede het gevolg zijn van de risico's die aan de markt voor overheidsobligaties zijn verbonden. De Europese economieën staan voor belangrijke aanpassingen. In de financiële sector is de situatie nog niet terug naar normaal en er is sprake van kwetsbaarheid voor druk en afhankelijkheid van overheidssteun. De kredietvoorwaarden zijn nog niet terug naar normaal en in een aantal lidstaten zijn de schulden van huishoudens en van ondernemingen nog te hoog.

Gevolgen van de crisis

Ondanks de snelle reactie van de EU heeft de crisis verstrekkende gevolgen gehad. Zij resulteerde in een groot verlies aan economische activiteit, een aanzienlijke stijging van de werkloosheid, een scherpe daling van de productiviteit en sterk verzwakte overheidsfinanciën. Eind 2012 zou het productieniveau in elf lidstaten nog steeds lager liggen dan voor de crisis. In 2010 steeg de bruto overheidsschuld in de EU in totaal tot circa 85% van het bbp in de eurozone en tot 80% in de gehele EU. De gevolgen van de crisis op begrotingsgebied zal het effect van de demografische veranderingen verergeren, wat op de lange termijn nog een budgettaire last van circa 4,5% van het bbp zal toevoegen. Structurele zwakheden die niet vóór de crisis waren aangepakt zijn duidelijker en dringender geworden.

De crisis heeft een zware tol geëist van de Europese samenlevingen, ondanks het verzachtende effect van de sociale-zekerheidsstelsels. De toename van de werkloosheid is een van de belangrijkste problemen. In totaal is 9,6% van de actieve bevolking werkloos. In sommige landen kan jeugdwerkloosheid tot 40% oplopen. Ongeveer 80 miljoen mensen in Europa leven naar schatting onder de armoedegrens.

De economische crisis was een wereldwijde crisis maar de gevolgen doen zich overal ter wereld op verschillende manieren gevoelen. Hoewel de werkloosheid en de overheidstekorten in de VS sterker toenamen dan in de EU, heeft de crisis de arbeidsproductiviteitskloof tussen de EU en de VS verergerd. Prijs- en kostenconcurrentievermogen blijft problematisch. De opkomende economieën laten weer sneller groei zien hoewel sommige daarvan ook met grote economische problemen te kampen hebben. De EU moet daarom deze crisis gebruiken om de kwestie van haar concurrentievermogen op mondiaal niveau krachtdadig aan te pakken.

Vooruitzichten

De crisis zou een blijvende invloed op de potentiële groei kunnen hebben. Verwacht wordt dat de potentiële groei voor Europa op middellange termijn gering blijft en tot 2020 circa 1,5% zal bedragen wanneer er geen structurele maatregelen worden genomen ten aanzien van met name de arbeidsproductiviteitskloof met onze belangrijkste concurrenten. Gelet op het conjuncturele karakter ervan kan herstel alleen niet de impuls geven die Europa terugleidt naar de economische situatie van voor de crisis en het geaccumuleerde tekort absorberen.

Om stagnatie, een onhoudbare schuldontwikkeling en geaccumuleerde onevenwichtigheden te voorkomen en zijn concurrentievermogen te garanderen, moet Europa nu werk maken van de consolidatie van zijn overheidsfinanciën, de hervorming van zijn financiële sector en zo spoedig mogelijk structurele hervormingen doorvoeren.

Daarom heeft de Europese Raad de Europa 2020-strategie vastgesteld met ambitieuze doelstellingen voor een nieuw groeipad 1 . De voorlopige indicaties die de lidstaten hebben gegeven betreffende hun nationale doelstellingen op de vijf gebieden waarover in het kader van de Europa 2020-strategie afspraken zijn gemaakt laten duidelijk zien welke weg de EU nog moet afleggen om haar ambities waar te maken.

Deze strategie zal, indien zij volledig wordt uitgevoerd, de EU helpen sterker uit de crisis te komen en zal van de EU een slimme, duurzame en inclusieve economie maken met een hoog niveau van werkgelegenheid, productiviteit en sociale cohesie. Hiermee wordt de sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen van de eenentwintigste eeuw verwezenlijkt, die het vertrouwen van zowel marktpartijen, ondernemingen als burgers stimuleert.

De jaarlijkse groeianalyse lanceert het Europees Semester

In deze context heeft de EU ook besloten haar economische governance te wijzigen. In januari 2011 gaat het eerste Europees Semester van beleidscoördinatie van start met deze jaarlijkse groeianalyse die in de Europa 2020-strategie is verankerd.

In deze jaarlijkse groeianalyse worden de verschillende maatregelen samengebracht die noodzakelijk zijn om het herstel op de korte termijn te versterken, gelijke tred te houden met onze belangrijkste concurrenten en het pad naar de verwezenlijking van de doelstellingen van Europa 2020 te effenen.

Gezien de dringende aard van de maatregelen heeft de Commissie ervoor gekozen 10 prioritaire acties te presenteren. De Commissie zal haar werkzaamheden op een groot aantal andere beleidsterreinen, waaronder handel en allerlei interne beleidsgebieden, voortzetten. Daarop wordt hier niet nader ingegaan. In deze mededeling richt de Commissie zich op een geïntegreerde aanpak van het economisch herstel, met de nadruk op sleutelmaatregelen in het kader van de Europa 2020-strategie, die op de drie volgende hoofdpunten zijn geconcentreerd:

–Noodzaak van strikte begrotingsconsolidatie ter versterking van de macro-economische stabiliteit

–Hervormingen van de arbeidsmarkt ter verbetering van de werkloosheid

–Groeiversterkende maatregelen

Deze eerste jaarlijkse groeianalyse geldt voor de gehele EU en zal aan de specifieke situatie van iedere lidstaat worden aangepast. De voorgestelde maatregelen zijn bijzonder relevant voor de eurozone die op dit ogenblik met de staatsschuldcrisis kampt. Begrotingsconsolidatie, structurele hervormingen en groeiversterkende maatregelen zijn noodzakelijke ingrediënten voor het alomvattende antwoord van de eurozone op de crisis.

Zo'n alomvattend antwoord zal echter ook andere elementen moeten bevatten, bv. herziening van de Europese faciliteit voor financiële stabiliteit (EFSF). Wat dit laatste betreft vindt de Commissie dat de daadwerkelijke financieringscapaciteit van de EFSF moet worden versterkt en de werkingssfeer ervan uitgebreid. Deze jaarlijkse groeianalyse vormt tevens een bijdrage aan het alomvattende antwoord van de eurozone op de staatsschuldcrisis.

Daarnaast moet vooruitgang worden geboekt met het opzetten van een permanent mechanisme voor het oplossen van staatsschuldcrises om voor zekerheid en stabiliteit op de markten te zorgen. Naar verwachting zal het nieuwe Europees Stabiliteitsmechanisme in 2013 het nieuwe kader van versterkte economische governance aanvullen en zich op een doeltreffende en rigoureuze economische controle en coördinatie richten, waarbij ook de doeltreffendheid van de huidige financiële vangnetten wordt bekeken.

Een meer gedetailleerde analyse die de beoordeling door de Commissie schraagt, is vervat in drie verslagen die als bijlage bij deze mededeling zijn gevoegd en die onder andere een beoordeling bevatten van de invoering van de Europa 2020-strategie op het niveau van de lidstaten.

I.MACRO-ECONOMISCHE VOORWAARDEN VOOR GROEI

1.Tenuitvoerlegging van strikte begrotingsconsolidatie

De meest dringende taak voor de EU is nu het herstellen van het vertrouwen door een vicieuze cirkel van zware schuldenlast, ontwrichting van de financiële markten en een geringe economische groei te voorkomen. De overheidsuitgaven moeten op een houdbaar niveau komen - dit is een voorwaarde voor toekomstige groei. Jaarlijkse aanpassingen van het structurele begrotingssaldo ter waarde van 0,5% van het bbp zal duidelijk niet volstaan om de schuldquotes dicht bij de vereiste 60% te brengen. Een sterkere consolidatie is dan ook noodzakelijk; deze moet worden uitgevoerd op basis van de strengere begrotingsregels die door de Commissie worden voorgesteld.

Alle lidstaten, en met name de lidstaten ten aanzien waarvan een procedure bij buitensporige tekorten loopt, moeten de groei van de overheidsuitgaven ruim onder het percentage van de trendmatige groei van het bbp op de middellange termijn houden en terzelfder tijd prioriteit geven aan duurzame-groeivriendelijke uitgaven op gebieden zoals onderzoek en innovatie, onderwijs en energie. Alle lidstaten dienen aan te tonen dat hun stabiliteits- of convergentieprogramma's zijn gebaseerd op voorzichtige groei- en ontvangstenprognoses.

Alle lidstaten waarvoor een buitensporigtekortprocedure loopt, moeten aangeven welk uitgaventraject zij beogen en welke brede maatregelen zij voornemens zijn te nemen om hun buitensporige tekort weg te werken.

Lidstaten die met zeer grote structurele begrotingstekorten, een zeer hoge overheidsschuld of met grote financiële moeilijkheden worden geconfronteerd dienen reeds in 2011 met hun aanpassing te beginnen. Indien de economische groei of de ontvangsten hoger dan verwacht blijken te zijn, moet de begrotingsconsolidatie worden bespoedigd.

Het is mogelijk dat sommige lidstaten de belastingen moeten verhogen. Indirecte belastingen zijn groeivriendelijker dan directe belastingen en een verbreding van de belastinggrondslagen verdient de voorkeur boven een verhoging van de belastingtarieven. Ongerechtvaardigde subsidies, bv. voor het milieu schadelijke subsidies, moeten worden afgeschaft.

2.Corrigeren van macro-economische onevenwichtigheden

Grote en aanhoudende macro-economische onevenwichtigheden maken een economie kwetsbaar, vooral binnen de eurozone. Veel lidstaten moeten gebrek aan concurrentievermogen met meer urgentie aanpakken.

Lidstaten met grote tekorten op de lopende rekening en een hoge schuldenlast moeten concrete corrigerende maatregelen presenteren (deze zouden kunnen omvatten: stringente en volgehouden loonmatiging, waaronder de herziening van indexeringsclausules bij loononderhandelingen).

Lidstaten met grote overschotten op de lopende rekening moeten nagaan welke factoren aan de aanhoudend zwakke binnenlandse vraag ten grondslag liggen en deze aanpakken (waaronder verdere liberalisering van de dienstensector en verbetering van het investeringsklimaat). Waar de binnenlandse vraag nog steeds zwak blijft wegens een falen van het beleid of van de markt, dienen echter passende beleidsmaatregelen te worden genomen.

3.Toezien op de stabiliteit van de financiële sector

Op het niveau van de EU moet het regelgevingskader verder worden versterkt, terwijl de kwaliteit van het toezicht moet worden verbeterd door de ESRB en de Europese toezichthoudende autoriteiten, die begin 2011 operationeel zijn geworden. De herstructurering van de banken moet worden versneld om de financiële stabiliteit te waarborgen en ter ondersteuning van de kredietverstrekking aan de reële economie.

De herstructurering van de banken, en met name van de banken die aanzienlijke steunbedragen hebben ontvangen, is van fundamenteel belang om hun levensvatbaarheid op de lange termijn te herstellen en voor een naar behoren functionerende kredietstroom te zorgen. Financiële steun van de overheid voor de banksector als geheel moet geleidelijk worden ingetrokken, waarbij wel rekening moet worden gehouden met de noodzaak de financiële stabiliteit te waarborgen.

Overeenkomstig het Bazel III-kader, dat kortgeleden is vastgesteld, wordt van de banken vereist dat zij hun kapitaalbasis versterken om hun vermogen tegenslagen op te vangen te vergroten. De Commissie werkt voorts aan een alomvattend kader voor crisisbeheersing. Daarnaast zal in 2011 nog een ambitieuzere en stringentere EU-brede stresstest worden uitgevoerd.

II.MOBILISEREN VAN DE ARBEIDSMARKTEN, WERKGELEGENHEID SCHEPPEN

Het risico bestaat dat er weer groei komt zonder dat daarbij op voldoende dynamische wijze werkgelegenheid wordt gecreëerd. Het is van fundamenteel belang dat de werkloosheid wordt aangepakt en langdurige uitsluiting van de arbeidsmarkt wordt voorkomen. Een van de vijf doelstellingen voor de EU van de Europa 2020-strategie is verhoging van de arbeidsparticipatie tot 75% in 2020. Op dit ogenblik lijkt alles erop te wijzen dat de EU met 22,4% onder dit streefcijfer zal blijven – een tekort dat kan worden verholpen door maatregelen vast te stellen voor het scheppen van werkgelegenheid en verhoging van de arbeidsparticipatie. Gelet op de vergrijzing van de bevolking in de EU en de betrekkelijk geringe benutting van het arbeidspotentieel in vergelijking met andere delen van de wereld zijn er hervormingen vereist om vaardigheden te ontwikkelen en stimulansen creëren om te gaan werken.

4.Werk aantrekkelijker maken

De combinatie van hoge werkloosheidscijfers, geringe arbeidsparticipatie en minder gewerkte uren in vergelijking met andere delen van de wereld ondermijnt de economische prestaties van de EU. De participatiegraad van mensen met een laag inkomen, jongeren en tweede verdieners is schrikbarend gering. De meest kwetsbaren staan bloot aan het risico van langdurige uitsluiting van de arbeidsmarkt. Daarom moeten opleiding en het zoeken naar werk enerzijds en uitkeringen anderzijds nauwer aan elkaar worden gekoppeld.

Verlaging van de belasting op arbeid moet een prioriteit worden voor alle lidstaten om de vraag naar arbeidskrachten te stimuleren en groei te creëren.

Stelsels voor belastingvermindering, flexibele arbeidsregelingen en kinderopvang moeten zodanig worden aangepast dat instroming van tweede verdieners in de beroepsbevolking wordt vergemakkelijkt. De inspanningen moeten worden geïntensiveerd om, zowel door handhaving van de bestaande regels als door herziening van de belastingverminderingsstelsels, zwart werk terug te dringen.

5.De pensioenstelsels hervormen

De begrotingsconsolidatie moet worden geschraagd door de hervorming van de pensioenstelsels: deze moeten duurzamer worden.

De lidstaten die dit nog niet hebben gedaan moeten de pensioengerechtigde leeftijd verhogen en deze aan de levensverwachting koppelen.

De lidstaten moeten prioriteit geven aan de vermindering van regelingen voor vervroegde uittreding en gerichte stimuleringsmaatregelen gebruiken om oudere werknemers aan werk te helpen en levenslang leren te bevorderen.

De lidstaten moeten de ontwikkeling van particulier pensioensparen ter aanvulling van het pensioeninkomen ondersteunen.

Gelet op de demografische veranderingen moeten de lidstaten geen maatregelen in verband met hun pensioenregeling vaststellen die de houdbaarheid op de lange termijn en de toereikendheid van hun overheidsfinanciën schaden.

De Commissie zal de Richtlijn betreffende pensioenfondsen  2 herzien en zal nieuwe maatregelen voorstellen als follow-up op het groenboek over pensioenen dat zij in 2010 heeft uitgebracht.

6.Werklozen weer aan het werk krijgen

De Europese sociale-zekerheidsstelsels hebben de mensen tijdens de crisis beschermd. Wanneer echter het herstel eenmaal doorzet, moeten de werkloosheidsuitkeringen worden herzien om erop toe te zien dat zij zorgen voor stimulansen om te werken, uitkeringsafhankelijkheid voorkomen en het vermogen tot aanpassing aan de conjunctuur ondersteunen.

De lidstaten moeten uitkeringen zodanig afstemmen dat weer aan het werk gaan wordt beloond of dat werklozen worden gestimuleerd als zelfstandige te beginnen dankzij een tijdelijke toelage en voorwaardelijkheid waarbij opleiding en het zoeken naar werk enerzijds en uitkeringen anderzijds nauwer aan elkaar worden gekoppeld.

De lidstaten moeten ervoor zorgen dat arbeid loont door het niveau van de inkomstenbelasting (met name voor lage inkomens) en de hoogte van de werkloosheidsuitkeringen beter op elkaar af te stemmen.

De lidstaten moeten hun werkloosheidsverzekeringsstelsel zodanig aan de conjunctuur aanpassen dat de bescherming in perioden van een economische recessie wordt versterkt.

7.Evenwicht tussen zekerheid en flexibiliteit

In een aantal lidstaten leidt de arbeidsbeschermende wetgeving tot starheid van de arbeidsmarkt en verhindert deze een grotere mate van arbeidsparticipatie. Deze arbeidsbeschermende wetgeving moet worden hervormd om de overmatige bescherming van werknemers met een vaste arbeidsovereenkomst te verminderen en degenen die zich buiten de arbeidsmarkt of aan de rand daarvan bevinden een zekere bescherming te bieden. Bovendien is terugdringing van voortijdig schoolverlaten en verbetering van de schoolresultaten van groot belang om jongeren te helpen toegang tot de arbeidsmarkt te krijgen.

De lidstaten zouden ervoor kunnen zorgen dat er meer arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd komen 3 ter vervanging van de bestaande tijdelijke of onzekere arbeidsovereenkomsten om de werkvooruitzichten van nieuwe werknemers te verbeteren.

De lidstaten moeten hun systeem voor de erkenning van beroepskwalificaties vereenvoudigen om het vrije verkeer van burgers, werknemers en onderzoekers te vergemakkelijken.

III.VOORRANG GEVEN AAN GROEIVERSTERKENDE MAATREGELEN

De EU zal haar ambitieuze doelstellingen voor duurzame en inclusieve groei in het kader van Europa 2020 alleen bereiken indien zij dringende structurele hervormingen doorvoert in de product- en dienstenmarkten waardoor het economische klimaat voor ondernemingen wordt verbeterd. Om in een geglobaliseerde economie concurrerend te blijven moeten de lidstaten dringend een begin maken met diepgaande structurele hervormingen om het onderzoek op topniveau en ons innovatiepotentieel te bevorderen, door onze ideeën te ontwikkelen tot producten en diensten die aan de vraag van groeimarkten voldoen, de technologische capaciteiten van onze ondernemingen te benutten en kmo's te helpen zich te ontwikkelen en internationaal te gaan werken. Het hervormingsprogramma van de EU zal tevens nieuwe bronnen van groei moeten benutten door de beperkingen van de op de exploitatie van hulpbronnen gesteunde ontwikkeling door een efficiënter hulpbronnengebruik in nieuwe economische mogelijkheden om te zetten. Het programma moet voorts ten volle de voortrekkersrol van de EU op het gebied van concurrerende milieugoederen en –diensten benutten.

De eengemaakte markt kan – zoals reeds in de mededeling inzake de Single Market Act werd aangegeven – een belangrijke bron van groei worden mits er snel beslissingen worden genomen om de nog bestaande hinderpalen weg te nemen. Om de eengemaakte markt te versterken zal de Commissie in 2011-2012 dan ook in de Single Market Act prioriteit verlenen aan groeiversterkende maatregelen zoals hieronder wordt beschreven.

8.Het potentieel van de eengemaakte markt optimaal benutten

De hinderpalen voor het betreden van de markt en de belemmeringen voor ondernemerschap zijn in de eengemaakte markt nog steeds aanzienlijk. De grensoverschrijdende diensten vertegenwoordigen slechts 5% van het bbp, dat wil zeggen minder dan een derde van de grensoverschrijdende handel in goederen, en slechts 7% van de consumenten koopt online wegens de vele beperkingen die de ontwikkeling van grensoverschrijdende online-verkoop tegenhouden.

De dienstenrichtlijn moet door alle lidstaten volledig worden uitgevoerd. De Commissie evalueert op dit ogenblik de tenuitvoerlegging ervan en de mogelijkheden van nieuwe groeiversterkende maatregelen door een verdere openstelling van de dienstensector.

De lidstaten moeten nagaan waar er bij de vrije beroepen, bijvoorbeeld in de vorm van quota's en verplicht vakbondslidmaatschap ("closed shops"), of in de detailhandel, bijvoorbeeld in de vorm van onevenredige beperkingen van openingstijden en afbakening van gebieden, ongerechtvaardigde restricties bestaan en deze vervolgens wegnemen.

De Commissie zal in 2011 maatregelen voorstellen om differentiatie op basis van geografische criteria in de elektronische handel binnen de eengemaakte markt weg te werken. Zij zal voorts een Europees kader voor de intellectuele eigendom voorstellen, aangezien dit een sleutelfactor is voor de ontwikkeling van zowel de elektronische handel als de sector van de digitale technologieën.

Naast de voortgezette inspanningen voor de succesvolle afsluiting van de Doha-ronde zal de Commissie vooruitgang boeken bij de onderhandelingen over vrijhandelsovereenkomsten met partners zoals India, Canada en de Mercosur, zal zij de werkzaamheden met het oog op de convergentie van de regelgeving samen met haar belangrijkste partners bespoedigen en naar meer gelijkheid in de toegang tot de aanbestedingsmarkt in industrielanden en in de grote opkomende economieën toewerken. 

Verder zal in 2011 regelgeving worden voorgesteld om de snelle vaststelling van interoperabele normen, met name op het gebied van ICT, mogelijk te maken.

Hoewel het een gevoelige kwestie is, moeten de werkzaamheden op belastinggebied worden voortgezet omdat vorderingen op dit gebied een belangrijke economische weerslag kunnen hebben door stimulering van de groei en het scheppen van werkgelegenheid, verlichting van de administratieve lasten en het wegnemen van de hinderpalen in de eengemaakte markt. Er moet een einde worden gemaakt aan een fiscale behandeling die de grensoverschrijdende handel of investeringen benadeelt. Met name zal de Commissie in 2011 maatregelen voorstellen ter modernisering van het BTW-stelsel, tot invoering van een gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting en tot de ontwikkeling van een gecoördineerde Europese aanpak van de belastingheffing in de financiële sector. Vooruitgang op het vlak van de belasting houdt ook verlaging in van de belastingen op arbeid tot het noodzakelijke minimum en aanpassing van het Europees kader voor de belastingheffing op energie overeenkomstig de doelstellingen van de EU op het gebied van energie en klimaat.

9.Particulier kapitaal aantrekken om de groei te financieren

Er moeten innoverende oplossingen worden gevonden om zo spoedig mogelijk een groter aandeel van de particuliere spaartegoeden uit EU- en niet-EU-landen te mobiliseren.

De Commissie zal voorstellen voor EU-projectobligaties indienen, met als doel zowel publieke als particuliere financiële middelen in te zetten voor prioritaire investeringen, in het bijzonder op het gebied van energie, vervoer en ITC; deze innovatieve financieringsinstrumenten moeten in de voorstellen voor het volgende meerjarig financieel kader worden opgenomen.

Om de toegang tot financiering voor kmo's en innovatieve startersbedrijven te vergemakkelijken zal de Commissie voorstellen doen om het in een lidstaat gevestigde durfkapitaalfondsen mogelijk te maken overal in de Europese Unie hun activiteiten vrij uit te oefenen en de nog bestaande fiscale belemmeringen voor grensoverschrijdende activiteiten weg te nemen.

10.Toegang tot energie tegen een schappelijke prijs

Energie is een belangrijke variabele voor groei. Voor het bedrijfsleven zijn energieprijzen een essentieel kostenelement en voor huishoudens zijn energierekeningen een belangrijke kostenpost die met name voor huishoudens met een laag inkomen problemen oplevert. Uitgaande van de huidige plannen van de lidstaten zou het in de Europa 2020-strategie beoogde doel van een verhoging van de energie-efficiëntie met 20% vrijwel onmogelijk te verwezenlijken zijn. Daardoor zouden groeimogelijkheden in vele sectoren en talrijke regio's maar ook het vooruitzicht op schepping van banen verloren gaan.

De lidstaten moeten het derde energiepakket voor de interne markt snel volledig ten uitvoer leggen.

De lidstaten moeten daadkrachtiger maatregelen ter verhoging van de energie-efficiëntie treffen. Dit zou aanzienlijke besparingen enerzijds en het scheppen van banen in de bouwsector en de dienstensector anderzijds mogelijk maken.

In 2011 zal de Commissie initiatieven voorstellen voor een sterkere integratie van de vervoers-, de energie- en de telecommunicatie-infrastructuur in de eengemaakte markt.

De Commissie ontwikkelt op dit ogenblik Europese normen voor energie-efficiënte producten om verdere groei van de markten voor innoverende producten en technologieën mogelijk te maken.

Zorgen voor concrete resultaten

Het komt er in 2011/2012 in de eerste plaats op aan te voorkomen dat er een vicieuze cirkel van onhoudbare schulden, verstoring van de financiële markten en lage economische groei ontstaat. De eerste prioriteit van deze jaarlijkse groeianalyse is het leggen van een solide grondslag voor het begrotingsbeleid door middel van strikte begrotingsconsolidatie en terug te keren naar een normale werking van de financiële sector. De tweede prioriteit is snelle terugdringing van de werkloosheid door middel van arbeidsmarkthervormingen. Alle inspanningen om deze doelstellingen te verwezenlijken zouden echter zinloos zijn wanneer niet terzelfder tijd alles wordt gedaan om de groei te stimuleren.

Dit soort maatregelen zou ook een positief effect op de begrotingsconsolidatie hebben, doordat zij tot hogere belastingontvangsten en lagere overheidsuitgaven aan sociale overdrachten leiden en het risico van toekomstige macro-economische onevenwichtigheden helpen beperken. Met structurele hervormingen worden al in korte tijd resultaten bereikt. Stijging van de productie en werkgelegenheidsgroei zijn het rechtstreekse resultaat van arbeidsmarkt- en productmarkthervormingen.

Handel is een sterke motor voor groei. Er is een enorm nog ongebruikt potentieel voor de export van goederen en diensten uit de EU, maar de Europese export is zwaar getroffen door de ineenstorting van de wereldhandel. De positieve resultaten van een aantal lidstaten op exportgebied laten zien dat succes op de wereldmarkten niet alleen op concurrerende prijzen maar ook op bredere factoren berust, zoals sectoriële specialisatie, innovatie en vaardigheidsniveaus die het reële concurrentievermogen versterken.

In deze eerste jaarlijkse groeianalyse heeft de Commissie voor de periode 2011/2012 tien acties voor de EU aangegeven die op de Europa 2020-strategie zijn gebaseerd. In dit document wordt voorgesteld dat de Europese Raad overeenkomt dat de lidstaten zich ertoe verbinden deze 10 acties ten uitvoer te leggen. Gelet op de onderlinge afhankelijkheid van de lidstaten, met name in de eurozone, is voorafgaande coördinatie in de Raad een wezenlijk onderdeel van het Europees semester.

Op basis van de richtsnoeren van de Europese Raad moeten de lidstaten uiterlijk medio april hun nationale verbintenissen ten aanzien van hun begrotingsbeleid op middellange termijn in het kader van de stabiliteits- en convergentieprogramma's indienen en in hun nationale hervormingsprogramma's de maatregelen aangeven die nodig zijn om dit alomvattende antwoord op de crisis, dat op de Europa 2020-strategie berust, te concretiseren. Op basis van aanbevelingen van de Commissie zal de Raad vóór de zomer landenspecifieke richtsnoeren uitvaardigen waarmee de lidstaten bij het opstellen van hun begroting voor 2012 en bij de uitvoering van hun groeibeleid rekening moeten houden. Zoals de geïntegreerde aanpak van beleidscoördinatie vereist, zal de Raad gezamenlijk de strategieën op het gebied van begroting en groei beoordelen en daarbij ook hun doelstellingen, coherentie en de weerslag op EU-niveau, waaronder ook de wisselwerkingen binnen de eurozone, onderzoeken.

De Commissie stelt voor dat de Europese Raad op de komende bijeenkomsten de tenuitvoerlegging van de strategieën regelmatig onderzoekt om problemen op zowel nationaal als Europees niveau te identificeren en het snel over corrigerende maatregelen eens te worden. De in deze mededeling vervatte voorstellen zijn van dien aard dat de Europese Raad naast de vaststelling van een tijdschema voor de tenuitvoerlegging van het alomvattende antwoord op de crisis op zijn volgende bijeenkomst concrete stappen zou kunnen ondernemen om de dynamiek van de inspanningen om de groei snel weer te bevorderen, vast te houden en te versterken. In dit verband heeft de Europese Raad al twee richtdata vastgesteld: uiterlijk in maart moet het werk aan het Europees Stabilisatiemechanisme (ESM) zijn afgerond en in juni moet het wetgevingspakket ter versterking van de economische governance in de EU zijn voltooid. In de tussentijd zal de publicatie van de resultaten van een nieuwe stresstest aanwijzingen opleveren over de stappen die moeten worden ondernomen om het herstel van de banksector definitief te maken.

Deze eerste jaarlijkse groeianalyse wordt ook aan het Europees Parlement, aan de overige instellingen en aan de nationale parlementen toegezonden.

(1) Verhoging van de arbeidsparticipatie, stimuleren van investeringen in O&O, verwezenlijking van onze doelstellingen op het gebied van klimaatverandering en energie, verbetering van het niveau van tertiair of gelijkwaardig onderwijs en bestrijding van voortijdig schoolverlaten, bevordering van sociale integratie door terugdringing van armoede.

(2) Richtlijn 2003/41/EG van het Europees Parlement en de Raad van 3 juni 2003 betreffende de werkzaamheden van en het toezicht op instellingen voor bedrijfspensioenvoorziening (PB L 235 van 23.9.2003, blz. 10).

(3) Zoals door de Commissie in haar "Agenda voor nieuwe vaardigheden en banen: een Europese bijdrage aan volledige werkgelegenheid" - COM(2010) 682 definitief/2 van 26.11.2010 werd voorgesteld.