—

за Città Metropolitana di Bari, преди Provincia di Bari, от G. Mariani, avvocato,

—

за Edilizia Mastrodonato Srl, от M. Ingravalle, avvocato,

—

за италианското правителство, от G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от P. Grasso, avvocato dello Stato,

—

за австрийското правителство, от G. Eberhard, в качеството на представител,

—

за полското правителство, от B. Majczyna, M. Drwięcki и B. Paziewska, в качеството на представители,

—

за правителството на Обединеното кралство, от S. Brandon и L. Christie, в качеството на представители, подпомагани от A. Bates, barrister,

—

за Европейската комисия, от G. Gattinara и E. Sanfrutos Cano, в качеството на представители,

1

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 10, параграф 2 от Директива 2006/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година относно управлението на отпадъците от миннодобивните индустрии и за изменение на Директива 2004/35/ЕО (OВ L 102, 2006 г., стр. 15; Специално издание на български език, 2007г., глава 15, том 16, стр. 3).

2

Запитването е отправено в рамките на съдебен спор между Città Metropolitana di Bari (Метрополисен град Бари, Италия), преди Provincia di Bari (Провинция Бари, Италия), от една страна, и Edilizia Mastrodonato Srl, от друга страна, във връзка с разрешителния режим относно запълването на кариера, чиято експлоатация е преустановена.

3

Съображение 15 от Директива 1999/31/ЕО на Съвета от 26 април 1999 година относно депонирането на отпадъци (ОВ L 182, 1999 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 5, стр. 94) гласи:

„като има предвид, че съгласно Директива 75/442/ЕИО оползотворяването на инертните или безопасните отпадъци е допустимо чрез използването им за повторно преработване/възстановяване, при рехабилитация на мини или строителни цели, които може да не са свързани с дейността на депата“.

4

Член 2 от Директива 1999/31, озаглавен „Определения“, предвижда:

„По смисъла на настоящата директива:

[…]

[…]“.

5

Озаглавен „Приложно поле“, член 3 от тази директива гласи в параграфи 1 и 2:

„1.   Държавите членки прилагат настоящата директива за всяко депо по смисъла на член 2, буква ж).

2.   Без да се засяга съществуващото законодателство на Общността, от приложното поле на настоящата директива се изключват:

[…]

– употребата в депата на инертни отпадъци, подходящи за преустрояване/възобновяване и запълване на стари мини, както и за строителни работи в депата,

6

Член 2, параграф 1 от Директива 2006/21 гласи:

„Предвид параграфи 2 и 3, настоящата директива обхваща управлението на отпадъци в резултат на проучване, извличане, третиране и складиране на минерални ресурси и дейността на кариери, наричани по-долу „миннодобивни отпадъци“.

7

Член 10 от Директива 2006/21, озаглавен „Екскавационни кухини“, гласи:

„1.   Държавите членки гарантират, че операторът поставя миннодобивни отпадъци, независимо дали се генерирани от повърхностно или подземно извличане, обратно в екскавационните кухини с рехабилитационни и конструкционни цели, да предприеме подходящи мерки с оглед:

2.   Директива 1999/31/ЕО продължава да се прилага, когато е уместно, за други отпадъци, освен миннодобивните отпадъци, които се използват за запълването на екскавациони кухини“.

8

Съображение 19 от Директива 2008/98/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 година относно отпадъците и за отмяна на определени директиви (OВ L 312, 2008 г., стр. 3), предвижда:

„Определенията за оползотворяване и обезвреждане трябва да бъдат изменени, за да се гарантира ясно разграничаване между двете понятия, въз основа на действителната разлика във въздействието им върху околната среда чрез заместване на природни ресурси в икономиката и като се признават потенциалните ползи за околната среда и здравето на човека от използването на отпадъците като ресурс. Освен това могат да се разработят насоки за изясняване на случаи, при които е трудно да се приложи на практика това разграничение или където класифицирането на дейността като оползотворяване не отговаря на реалното въздействие на операцията върху околната среда“.

9

Член 3 от тази директива гласи:

„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:

[…]

[…]

[…]“.

10

Член 4 от посочената директива, озаглавен „Йерархия на отпадъците“, предвижда:

„1.   В законодателството и в политиката за предотвратяване и управление на отпадъците се прилага като приоритетен ред следната йерархия на отпадъците:

2.   При прилагането на посочената в параграф 1 йерархия на отпадъците, държавите членки предприемат мерки за насърчаване на вариантите, които обезпечават най-благоприятните за околната среда резултати като цяло. Това може да наложи специфични потоци от отпадъци да се отклонят от йерархията, когато това се основава на съображения, свързани с жизнения цикъл на отпадъците, във връзка с цялостното въздействие на образуването и управлението на такива отпадъци.

[…]“.

11

Член 10, параграф 1 от същата директива гласи:

„Държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че отпадъците преминават през дейности за оползотворяване в съответствие с членове 4 и 13“.

12

Озаглавен „Повторна употреба и рециклиране“, член 11, параграфи 2 и 3 от Директива 2008/98 гласи:

„2.   За постигане на съответствие с целите на настоящата директива и за превръщането на Европа в рециклиращо общество с високо ниво на ефективност при използването на ресурсите, държавите членки предприемат необходимите мерки, насочени към постигането на следните цели:

[…]

3.   Комисията изработва подробни правила за методите на прилагане и изчисляване с цел да се удостовери спазването на целите, посочени в параграф 2 от настоящия член, като взема предвид Регламент (ЕО) № 2150/2002 на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2002 г. относно статистиката на отпадъците [OВ L 332, 2002 г., стр. 1]. Те могат да включват преходни периоди за държави членки, които през 2008 г. са рециклирали с по-малко от 5 % във всяка от категориите отпадъци, посочени в параграф 2. Тези мерки, предназначени да изменят несъществени елементи на настоящата директива чрез допълването й, се приемат в съответствие с процедурата по регулиране с контрол, посочена в член 39, параграф 2 от настоящата директива“.

13

Член 13 от тази директива предвижда:

„Държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че управлението на отпадъците се извършва, без да се застрашава човешкото здраве, без да се вреди на околната среда, и по-конкретно:

14

Член 40 от посочената директива гласи, че срокът за транспонирането ѝ изтича на 12 декември 2010 г.

15

Приложение I към Директива 2008/98, озаглавено „Действия по обезвреждане“, изброява следните операции:

„D 1 Подземно или наземно депониране (например депо и др.)

[…]

D 3 Дълбочинно инжектиране (напр. инжектиране на изпомпани отпадъци в кладенци, солни находища или естествени хранилища).

[…]

D 12 Постоянно съхраняване (напр. съхраняване на контейнери в мина и т.н.)

[…]“.

16

Приложение II към тази директива, озаглавено „Действия по оползотворяване“, изброява следните операции:

„[…]

R 3 Рециклиране/възстановяване на органични вещества, които не са използвани като разтворители (включително чрез компостиране и други процеси на биологична трансформация) […]

R 4 Рециклиране/възстановяване на метали и метални съединения

R 5 Рециклиране/възстановяване на други неорганични материали […]

[…]

R 10 Обработване на земната повърхност, водещо до подобрения за земеделието или околната среда

[…]“.

17

Член 10, параграф 3 от Законодателен декрет № 117/2008 от 30 май 2008 г. за транспониране на Директива 2006/21 (GURI № 157 от 7 юли 2008 г., стр. 4) гласи:

„Запълването на кухините и обемите в резултат на добивни дейности с отпадъци, различни от миннодобивните, посочени в настоящия декрет, се урежда от разпоредбите на Законодателен декрет №°36 от 13 януари 2003 г. относно депонирането на отпадъци“.

18

На 16 март 2010 г. Edilizia Mastrodonato подава молба за разширяване на кариера, към която по-специално е приложен проект за екологично оползотворяване, предвиждащ запълване на вече експлоатираните зони с 1200000 m3 отпадъци, различни от миннодобивните.

19

На 21 септември 2011 г. Servizio regionale Attività estrattive (Регионална служба „Добивни дейности“) разрешава разширяването на кариерата под условието, че предвиденото екологично оползотворяване се извършва съобразно условията в одобрения в същото време проект.

20

От акта за преюдициално запитване следва, че между Edilizia Mastrodonato и Провинция Бари възниква спор относно производството, което Edilizia Mastrodonato трябва да следва, за да може действително да пристъпи към запълване на вече експлоатираните зони.

21

На 19 януари 2012 г. Edilizia Mastrodonato уведомява Провинция Бари за началото на дейността, в съответствие с опростеното производство, приложимо за действията по оползотворяване на отпадъци. На 15 ноември 2012 г. началникът на Polizia Provinciale — Protezione Civile e ambiente (полиция на провинцията за гражданска и екологична безопасност) на провинция Бари отказва да приложи опростеното производство спрямо проекта за запълване на Edilizia Mastrodonato, с мотива че това запълване представлява в действителност проект за обезвреждане чрез депониране на специални инертни отпадъци с обем 1200000 m3, което би трябвало да бъде разрешено по общия ред, съгласно член 10, параграф 3 от Законодателен декрет №°117/2008, с който се транспонира член 10, параграф 2 от Директива 2006/21.

22

Това решение е отменено от Tribunale amministrativo regionale Puglia (Регионален административен съд Пулия, Италия). Последният приема, че всъщност планираната дейност по запълване може да се осъществи съгласно опростеното производство, независимо от текста на член 10, параграф 3 от Законодателен декрет №°117/2008. Според тази юрисдикция посочената разпоредба трябва всъщност да се тълкува в светлината на развитието на правото на Съюза в областта на отпадъците. Член 3, точка 15 и член 11 от Директива 2008/98 давали възможност да се приеме, че действие по запълване, дори с отпадъци, различни от миннодобивните, може да се състои не в обезвреждане, а в оползотворяване на отпадъци, за което италианското право позволява да се приложи опростеното производство.

23

По повод на жалбата на Провинция Бари срещу решението на Tribunale amministrativo regionale Puglia (Регионален административен съд Пулия), Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) следва да даде тълкуване на член 10, параграф 3 от Законодателен декрет №°117/2008 и в резултат на това и на член 10, параграф 2 от Директива 2006/21. Той установява, че за разлика от Tribunale amministrativo regionale Puglia (Регионален административен съд Пулия), Провинция Bari поддържа, че в съответствие с тези две разпоредби, единствено запълването с миннодобивни отпадъци не представлява обезвреждане на отпадъци и поради това съобразно италианското право може да се приложи опростеното производство.

24

При тези обстоятелства Consiglio di Stato (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:

„Следва ли член 10, параграф 2 от [Директива 2006/21] да се тълкува в смисъл, че за дейността по запълване на депото — когато се осъществява с отпадъци, различни от отпадъците от добивни дейности — трябва във всички случаи да се прилага уредбата относно отпадъците, съдържаща се в [Директива 1999/31], дори когато се осъществяват не дейности по депониране на отпадъци, а по оползотворяване?“.

25

С преюдициалния си въпрос запитващата юрисдикция пита по същество дали член 10, параграф 2 от Директива 2006/21 трябва да се тълкува в смисъл, че има за последица прилагането на разпоредбите на Директива 1999/31 към действието по запълване на кариера с отпадъци, различни от миннодобивните, когато това действие представлява оползотворяване на тези отпадъци.

26

Както предвижда член 2, параграф 1 от нея, Директива 2006/21 се прилага за управлението на отпадъци в резултат на проучване, извличане, третиране и складиране на минерални ресурси и дейността на кариери.

27

Член 10 от посочената директива е озаглавен „Екскавационни кухини“. Параграф 1 от него налага на държавите членки да гарантират, че операторът взема определени мерки, когато поставя миннодобивните отпадъци в екскавационните кухини с оглед привеждане в състояние, годно за строителство. В противовес, параграф 2 от този член предвижда, че Директива 1999/31 „продължава да се прилага […] за други отпадъци, освен миннодобивните отпадъци, които се използват за запълването на екскавациони кухини“.

28

Следва да се отбележи, че текстовете на различните езици на член 10, параграф 2 от Директива 2006/21 се различават относно това дали отпадъците, различни от миннодобивните, попадат задължително в обхвата на Директива 1999/31. Всъщност, ако в текстовете на гръцки, френски и италиански език тази разпоредба гласи, че Директива 1999/31 продължава да се прилага за отпадъците, различни от миннодобивните, използвани за запълване, в текстовете на немски и английски език същата разпоредба предвижда, че Директива 1999/31 продължава да се прилага при нужда („gegebenenfalls“ и „as appropriate“) за такива отпадъци.

29

Следва да се отбележи, че съгласно постоянната практика на Съда формулировката, използвана в текста на правна разпоредба на Съюза на един от езиците, не може да служи като единствена основа за тълкуването на разпоредбата или да ѝ се отдава предимство пред текстовете на останалите езици. Всъщност разпоредбите от правото на Съюза трябва да се тълкуват и прилагат по един и същ начин, като се вземат предвид текстовете на всички езици на Съюза. В случай на несъответствия между текстовете на различните езици на разпоредба от правото на Съюза, тя трябва да се тълкува в зависимост от общата структура и целите на правната уредба, от която е част (решение от 17 март 2016 г., Kødbranchens Fællesråd, C‑112/15, EU:C:2016:185, т. 36 и цитираната съдебна практика).

30

В това отношение и както генералният адвокат отбелязва точка 31 от заключението си, следва да се подчертае, че член 10, параграф 2 от Директива 2006/21 уточнява, че Директива 1999/31 „продължава“ да се прилага“ за отпадъците, различни от миннодобивните, използвани за запълване, което предполага, че запълването на екскавационна кухина попада в приложното поле на Директива 1999/31 само доколкото отговаря на условията за прилагане на тази директива.

31

Директива 1999/31 обаче се прилага само за обезвредените отпадъци, но не и за тези, които са предмет на оползотворяване. Всъщност, както отбелязва генералният адвокат в точка 38 от заключението си, член 3, параграф 1 от тази директива предвижда, че тя се прилага за всяко депо, което съгласно определението в член 2, буква ж) от посочената директива представлява място за депониране на отпадъци и за тяхното съхраняване на или в земята.

32

Това тълкуване се подкрепя от факта, че в общата структура на Директива 2006/21, която цели да уреди единствено управлението на отпадъците от добивната промишленост, член 10, параграф 2 от тази директива не може да се тълкува в смисъл, че има за последица имплицитно разширяване на приложното поле на Директива 1999/31, което е ясно определено в член 3, параграф 1 от нея.

33

От това следва, че отпадъците, различни от миннодобивните, могат да попаднат в приложното поле на Директива 1999/31 само когато са депонирани с цел обезвреждане, но не и когато са предмет на оползотворяване. Именно в този смисъл следва да се тълкува член 3, параграф 2, второ тире от тази директива, който изключва от приложното ѝ поле използването на депа за инертни отпадъци, подходящи за преустрояване/възобновяване и запълване на стари мини, както и за строителни работи в депата.

34

Следователно член 10, параграф 2 от Директива 2006/21 трябва да се тълкува в смисъл, че няма за последица прилагане на разпоредбите на Директива 1999/31 към действието по запълване на кариера с отпадъци, различни от миннодобивните, когато то представлява действие не по обезвреждане, а по оползотворяване на тези отпадъци.

35

За да се даде полезен отговор на запитващата юрисдикция, следва да се определи и при какви условия действието по запълване на кариера с отпадъци, различни от миннодобивните, може да се счита за действие по оползотворяване.

36

Тъй като понятието „оползотворяване“ не е определено в Директива 1999/31, подходящо е позоваване на определението за оползотворяване по член 3, точка 15 от Директива 2008/98. Тази директива, която отменя, считано от 12 декември 2010 г., съответните разпоредби на Директива 2006/12/CE на Европейския парламент и на Съвета от 5 април 2006 година относно отпадъците (OВ L 114, 2006 г., стр. 9) и чийто срок за транспониране изтича на същата дата, е приложима ratione temporis към спора в главното производство, тъй като уведомяването за началото на дейността на Edilizia Mastrodonato, отправено до Провинция Бари съобразно опростеното производство, приложимо за дейностите по оползотворяване на отпадъци, е от 19 януари 2012 г. (вж. по аналогия решение от 23 март 2006 г., Комисия/Австрия, C‑209/04, EU:C:2006:195, т. 56 и 57).

37

Член 3, точка 15 от Директива 2008/98 обаче определя „оползотворяването“ на отпадъци като действие, чийто главен резултат е, че може да се счита, че съответните отпадъци служат за полезна цел чрез замяна на други материали, които иначе биха били използвани за изпълнението на конкретна функция. Съображение 19 от споменатата директива се вписва в същата перспектива, уточнявайки, че понятието „оползотворяване“ се разграничава, въз основа на въздействието върху околната среда, от понятието „обезвреждане“ чрез заместване на природни ресурси в икономиката.

38

Така следва да се счита, че това определение отговаря на определението, изградено в практиката на Съда, съгласно което основната характеристика на действието по оползотворяване на отпадъци се състои във факта, че основната му цел е отпадъците да могат да служат за полезна цел чрез замяна на други материали, които иначе биха били използвани за изпълнението на конкретна функция, което позволява опазването на природните ресурси (решение от 27 февруари 2002 г., ASA, C‑6/00, EU:C:2002:121, т. 69).

39

От това следва, че икономията на природни ресурси трябва да бъде основната цел на действието по оползотворяване. Обратно, когато икономията на суровини е само вторична последица от действие, чиято главна цел е обезвреждането на отпадъци, тя не може да постави под въпрос квалифицирането на това действие като действие по обезвреждане (вж. в този смисъл решение от 13 февруари 2003 г., Комисия/Люксембург, C‑458/00, EU:C:2003:94, т. 43).

40

В това отношение от член 3, точки 15 и 19 от Директива 2008/98 следва, че предназначението на приложения I и II към тази директива е да обобщят на най-често срещаните действия по обезвреждане и оползотворяване, а не изчерпателно изброяване на всички действия по обезвреждане и оползотворяване на отпадъци по смисъла на посочената директива.

41

Впрочем всяко действие по обработка на отпадъци трябва да може да бъде квалифицирано като „обезвреждане“ или „оползотворяване“ и, както следва от член 3, точка 19 от Директива 2008/98, едно и също действие не може да бъде квалифицирано едновременно като „обезвреждане“ и „оползотворяване“. При тези условия, когато — както е в главното производство — дадено действие по обработка на отпадъци не може да бъде отнесено само към едно от действията или категориите действия, посочени в приложения I и II от тази директива, въз основа единствено на текста на въпросните действия, то следва да бъде квалифицирано според конкретния случай в светлината на целите и определенията в посочената директива (вж. по аналогия решение от 27 февруари 2002 г., ASA, C‑6/00, EU:C:2002:121, т. 62—64).

42

Запитващата юрисдикция е тази, която следва да прецени, с оглед на всички относими обстоятелства в главното производство и като има предвид целта за опазване на околната среда, преследвана от Директива 2008/98, дали действието по запълване на разглежданата в главното производство кариера цели главно оползотворяване на отпадъците, различни от миннодобивните, които са предназначени за използване в хода на това действие по запълване.

43

Такъв може да е случаят ако, от една страна, е безспорно, че запълването на кариерата е щяло да бъде извършено дори ако такива отпадъци не са били налични и когато следователно е щяло да се наложи използването на други материали (вж. по аналогия решение от 27 февруари 2002 г., ASA, C‑6/00, EU:C:2002:121, т. 69).

44

В този контекст запитващата юрисдикция трябва да вземе предвид условията на действието по запълване, за да прецени дали то е щяло да бъде изпълнено дори при липсата на отпадъци, различни от миннодобивните. Така например фактът, че експлоатацията на разглежданата в главното производство кариера придобива тези отпадъци срещу заплащане на производителя или на лицето, което ги държи, може да бъде индиция, че въпросното действие има за главна цел оползотворяването на тези отпадъци (вж. в този смисъл решение от 13 февруари 2003 г., Комисия/Люксембург, C‑458/00, EU:C:2003:94, т. 44).

45

От друга страна, запълването на разглежданата в главното производство кариера няма да може да се счита за дейност по оползотворяване, освен ако, съобразно най-новите достижения на науката и техниката, използваните отпадъци са подходящи за тази цел.

46

Всъщност член 10, параграф 1 и член 13 от Директива 2008/98 налагат на държавите членки да предприемат необходимите мерки, така че действията по оползотворяване да се извършват при условията на опазване на околната среда и на човешкото здраве, което предполага отпадъците да могат да заместят други материали при същите условия за опазване на околната среда (вж. по аналогия решение от 22 декември 2008 г., Комисия/Италия, C‑283/07, непубликувано, EU:C:2008:763, т. 61 и цитираната съдебна практика).

47

Що се отнася до това дали използването на отпадъците, различни от миннодобивните, е подходящо за запълването на разглежданата в главното производство кариера, от член 3, параграфи 1 и 2, второ—четвърто тире от Директива 1999/31 следва, че отпадъците, различни от инертните, както и опасните отпадъци не са подходящи за повторно преработване/възстановяване, за рехабилитация на мини или за строителни цели. Така такова използване на отпадъци, различни от инертните, или на опасни отпадъци не може да се счита за оползотворяване и следователно попада в приложното поле на тази директива.

48

Използването на отпадъци, които не са подходящи за запълване на екскавационните кухини в кариера, би довело до последици, които са доста по-вредоносни за околната среда, отколкото ако действието по запълване се извършваше с други материали. Както обаче припомня съображение 19 от Директива 2008/98, такава дейност не може да бъде квалифицирана като действие по оползотворяване, ако това квалифициране не отговаря на действителното въздействие върху околната среда на това действие, което е прието, съгласно установената в член 4, параграф 1 от тази директива йерархия на отпадъците, като по-добро в случай на оползотворяване, отколкото в случай на обезвреждане на отпадъци.

49

Предвид изложеното в точки 41—46 от настоящото решение, запитващата юрисдикция следва да провери, от една страна, дали Edilizia Mastrodonato би извършило запълването на екскавационните кухини на кариерата си дори да трябваше да се откаже за тази цел от използването на отпадъци, различни от миннодобивните, и от друга страна, дали отпадъците, чието използване се предвижда, са подходящи за такова действие по запълване. Разглежданото в главното производство действие ще може да бъде квалифицирано като „оползотворяване“ само ако отговаря на тези две кумулативни условия.

50

В това отношение от отговора на запитващата юрисдикция на искането на Съда за допълнителни обяснения следва, че разглежданите в главното производство отпадъци са от твърде разнородно естество и че сред тях попадат вероятно и отпадъци, различни от инертните, дори опасни отпадъци, които, както беше установено в точка 47 от настоящото решение, не са подходящи за действие по запълване на кариера. Все пак националният съд е този, като единствено компетентен да прецени фактите в спора, който следва да определи дали проектът за запълване на екскавационните кухини на кариерата на Edilizia Mastrodonato отговаря на изискванията, припомнени в предходната точка.

51

С оглед на изложените по-горе съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че член 10, параграф 2 от Директива 2006/21 трябва да се тълкува в смисъл, че няма за последица прилагане на разпоредбите на Директива 1999/31 към действието по запълване на кариера с отпадъци, различни от миннодобивните, когато това действие представлява оползотворяване на тези отпадъци — нещо, което запитващата юрисдикция следва да провери.

52

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:

Член 10, параграф 2 от Директива 2006/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година относно управлението на отпадъците от миннодобивните индустрии и за изменение на Директива 2004/35/ЕО, трябва да се тълкува в смисъл, че няма за последица прилагане на разпоредбите на Директива 1999/31 на Съвета от 26 април 1999 година относно депонирането на отпадъци към действието по запълване на кариера с отпадъци, различни от миннодобивните, когато това действие представлява оползотворяване на тези отпадъци — нещо, което запитващата юрисдикция следва да провери.