5.6.2014   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 170/50

1.1

Het EESC is blij dat de Commissie nu eindelijk het lang verwachte en al meerdere malen aangekondigde voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake geldmarktfondsen heeft ingediend.

1.2

De „schaduwbank”-markt legt veel gewicht in de schaal: volgens ramingen van de FSB (Raad voor financiële stabiliteit) vertegenwoordigen geldmarktfondsen (MMF's) wereldwijd een totaalbedrag van 51.000 miljard euro, ofwel 25 à 30% van het hele financieel bestel. In Europa vallen de meeste MMF's onder het toepassingsgebied van Richtlijn 2009/65/EG (icbe) (ongeveer 80% van de omvang en ongeveer 60% van de geldmarktfondsen). Alle overige MMF's vallen sinds juli 2013 onder Richtlijn 2011/61/EG inzake beheerders van alternatieve beleggingsinstellingen.

1.3

Het zogenoemde „schaduwbankieren” moet vooral om de twee volgende redenen worden gereguleerd: om te beginnen de mogelijkheid dat „schaduwbankieren” wordt aangegrepen als middel om de regelgeving te omzeilen (en dan met name de aan vermogens verbonden verplichtingen) of voor transacties die ook in het gereguleerde traditionele stelsel kunnen worden verricht, waardoor de kans op systeemgebeurtenissen wordt vergroot. De andere hoofdreden is dat schaduwbanken voor hun financiële transacties gebruik maken van belangrijke hefbomen waardoor de financiële sector, net als de traditionele banken, wordt blootgesteld aan paniek en systeemgebeurtenissen.

1.4

De Commissie heeft er goed aan gedaan om voor de regulering van de sector een verordening (in plaats van een richtlijn) te kiezen. Gezien de kenmerken van MMF's die een wereldwijde werking hebben maar in wezen slechts in drie landen (Frankrijk, Ierland en Luxemburg) zijn gevestigd, moet er beslist een regeling worden getroffen die homogeen en onmiddellijk van toepassing is. De keuze voor een verordening is in overeenstemming met de beginselen van evenredigheid en subsidiariteit.

1.5

De IOSCO (internationale organisatie van effectentoezichthouders) heeft in opdracht van de FSB in oktober 2012 een eerste reeks aanbevelingen gedaan, die moeten dienen als leidraad voor regelgeving op de MMF-markten. Daarop brengt de FSB in november van datzelfde jaar zelf ook een document uit waarin richtsnoeren voor regelgeving worden gegeven. Doel van dit document is om MMF's minder gevoelig te maken voor de tendens om te desinvesteren. Daarop volgt het Europees Parlement op 20 november 2012 met een reeks oriënterende opmerkingen. Ten slotte heeft het ECSR (Europees Comité voor systeemrisico’s) in december 2012 (1) een aanbeveling uitgebracht.

1.6

De Amerikaanse SEC heeft hiertoe in 2010 de 2-a7-norm uitgevaardigd, waarna de FSOC (Financial Stability Oversight Council), de bevoegde regulerende overheid van de VS, op 19 november 2012 (2) het startsein heeft gegeven voor een herziening van de aanstaande regelgeving. De hypotheses die voor deze herziening worden voorgesteld, lijken erg op dat wat de Commissie wil: verplichtingen om een kapitaalbuffer aan te leggen, om over te stappen op MMF's met een variabele NAV, om op zeer korte termijn te investeren en om de markt vaker over de samenstelling van investeringsportefeuilles te informeren. De markten zijn nauw vervlochten. Daarom acht het EESC het raadzaam om, in overleg met de trans-Atlantische autoriteiten, homogene en doeltreffende regelingen te treffen.

1.7

Het EESC stemt in met de volgende uitspraak in het ECSR-document: „De geldmarktfondsen hebben de financiële crisis van 2007/2008 weliswaar niet veroorzaakt, maar door hun uitwerking tijdens de financiële crisis is wel duidelijk geworden dat geldmarktfondsen een crisis kunnen verspreiden of zelfs versterken. De ervaring met de crisis van 2007/2008 leert dat beleggersruns geldmarktfondsen kunnen bedreigen en dat MMF's bijstand van sponsorondernemingen kunnen behoeven, in het bijzonder om hun NAV constant te houden.”

1.8

Het EESC stelt opnieuw dat het financieel stelsel ongetwijfeld liquiditeiten nodig heeft — waarvoor al vóór de financiële crisis voor een groot deel moest worden afgegaan op het schaduwbanksysteem — , maar dat „de ervaring van de crisis (leert) dat in het regelgevingsproces prioriteit moet gaan naar de absoluut noodzakelijke stabiliteit van het financiële stelsel”. Er zouden zich geen transacties „in de schaduw” moeten afspelen: „de schaduwbanken zouden aan dezelfde regels en prudentiële voorschriften moeten voldoen als de andere financiële instellingen”. „In de nieuwe regelgeving van de Unie moet ook zorg worden gedragen voor een hoog niveau van consumentenbescherming”.

1.9

In overeenstemming met de aanbevelingen van de FSB pleit het ECSR allang voor een spoedige uitvaardiging van de verordening (3). Het Europees Parlement en de Raad moeten beslist op zo kort mogelijke termijn de overeenstemming bereiken die nodig is voor de inwerkingtreding ervan, met inachtneming van de door het EESC voorgestelde wijzigingen. Het gevaar is niet denkbeeldig dat de verordening weer maanden wordt uitgesteld vanwege de verstrijkende termijnen voor het Europees Parlement en de Commissie.

1.10

Het EESC is beter te spreken over de volgens hem doelmatigere aanbeveling van de FSB en de ECSR (4) over de risico's van constante NAV, die in variabele NAV zouden moeten worden omgezet. De kapitaalbuffer van 3% lijkt onvoldoende om tegemoet te komen aan de vraag naar liquiditeiten (vooral ook omdat het maximaal mogelijke risico dat werd gelopen hoger was dan 6%) in het geval dat alle beleggers bij ernstige verstoringen op de markt snel hun investeringen terughalen.

2.1

Onderhavig Commissievoorstel is een vervolg op het vorig jaar uitgebrachte Groenboek over schaduwbankieren (zie IP/12/253 en MEMO/12/191). In dit voorstel wordt een samenvatting gegeven van de tot dusverre verrichte werkzaamheden en wordt de routekaart voor mogelijke opvolgingsacties in de vorm van regelgeving voor deze belangrijke sector geschetst.

2.2

Door wat er tijdens de financiële crisis is gebeurd, zijn veel aspecten waardoor MMF's kwetsbaar worden als de financiële markt in moeilijkheden verkeert, aan het licht gekomen. Ook is duidelijk geworden dat MMF's de risico's via de markten kunnen verspreiden en vergroten.

2.3

Na een jaar waren er niet meer dan twaalf lidstaten die de richtsnoeren die het ECSR als kleinste gemene deler had goedgekeurd, in praktijk brachten, waarbij zonneklaar werd dat de nationale regelingen nog steeds van elkaar verschillen. Er is dus behoefte aan onverwijld en vastberaden optreden

2.4

MMF's kunnen niet werken met afgeleide financiële instrumenten, buiten de normale circuits voor de bescherming tegen wisselkoers- en renterisico's om.

2.5

MMF's moeten ook het tegenpartijrisico verminderen, en wel doordat investeringen worden gediversifieerd: het zal niet worden toegestaan om meer dan 20% in een wederinkoopsovereenkomst met dezelfde tegenpartij te investeren.

2.6

Managers moeten ervan afzien om externe gespecialiseerde bureaus om een beoordeling te vragen. Wel moeten ze de geldmarktfondsen op gezette tijden aan een stresstest (proef om hun veerkracht te beoordelen) onderwerpen.

2.7

Doel van de voorgestelde verordening is te komen tot meer transparantie. Dit kan worden bereikt door:

2.8

Ook wordt gesuggereerd om de schroeven aan te draaien: de Commissie zou willen dat de liquiditeitsvoorwaarden voor geldmarktfondsen stringenter worden gemaakt. Op die manier kan volgens de Commissie worden gegarandeerd dat het stelsel er geen schade van ondervindt als beleggers hun investeringen terughalen, omdat de middelen om hen terug te betalen, dan voorhanden zijn.

2.9

Het komt erop neer dat de portefeuille van geldmarktfondsen voor minstens 10% moet bestaan uit dagelijks vervallende activa en voor nog eens 20% uit wekelijks vervallende activa, terwijl de blootstelling t.o.v. één uitgevende instantie niet groter mag zijn dan 5% in waarde. Verder moet een kapitaalbuffer van 3% van de totale waarde van de activa van de CNAV MMF worden aangelegd.

3.1

Schaduwbankieren speelt een belangrijke rol in de financiering van de reële economie. Het schaduwbankierstelsel heeft de economie meehelpen financieren, wat dan weer heeft geleid tot de uiteenspatting van de vastgoedzeepbel waarvan tal van landen vanaf 2007 het slachtoffer zijn geworden: hun economie is op de rand van de afgrond komen te staan. Kortom, het schaduwbankstelsel is dan wel niet de enige, maar zeker wel een van de voornaamste redenen waarom de VS en tal van lidstaten van de EU in een recessie zijn beland. Het financieel stelsel moet in zijn geheel ten dienste staan van de reële economie (5). Vooral kleine en middelgrote ondernemingen kampen met enorme problemen, omdat zij de dupe worden van de krappe kredietverlening. Het ziet ernaar uit dat de banken er niet in slagen om hun voornaamste opdracht te vervullen, nl. om de reële economie te ondersteunen.

3.2

MMF's vormen het trefpunt tussen de vraag naar en het aanbod van liquiditeiten voor de korte termijn.

3.3

De regulering van MMF's is echter achtergebleven bij hun — door de FSB en andere belangrijke instellingen als de IOSCO en het ECSR onderkende — systeembelang. Het EESC deelt die mening.

3.4

Daarentegen plaatst de FBE (Europese federatie van banken) vraagtekens bij de gevolgen van de voorstellen inzake MMF's. De FBE beschouwt die voorstellen als beperkend en moeilijk uitvoerbaar door fondsen waarvan de middelen „door de banken kunnen worden aangewend ter ondersteuning van leningen voor de reële economie”.

3.5

Ondertussen is ook de G20 zich over dit vraagstuk gaan buigen. De G20 kijkt daarbij vooral naar de activiteiten in deze sector (en niet naar degenen die er actief zijn). Uit de diverse opmerkingen van de G20-landen kan worden opgemaakt dat er een voorkeur zou zijn voor een zachte aanpak om bovenmatige tegenslagen voor de kapitaalstromen in de wereld te voorkomen, omdat schaduwbankieren voor banken nu eenmaal een belangrijke bron van liquiditeiten is.

3.6

Volgens ramingen van de FSB in 2011 (instellingen en activiteiten) is schaduwbankieren wereldwijd goed voor ongeveer 51.000 miljard euro, ofwel 25 à 30% van het hele financiële systeem en de helft van alle banktransacties (eurozone: bijna 17.000 miljard euro; Verenigd Koninkrijk: bijna 7000 miljard euro; VS: 17.500 miljard euro (6)).

3.7

Van alle bemiddelende instrumenten die in dit stelsel worden gebruikt, hebben MMF's een systeembelang en zijn MMF's een belangrijke kortetermijnbron van financiële middelen voor financiële instellingen, ondernemingen en regeringen. Vandaar dat de werking van MMF's wereldwijd volop in de belangstelling staat en dat uitgebreid wordt gediscussieerd over de regulering ervan.

3.8

In Europa vertegenwoordigen MMF's ongeveer 22% van alle door regeringen en ondernemingen afgegeven kortlopende schuldbewijzen en 38% van de kortlopende schuldbewijzen van de banken (goed voor ongeveer 1000 miljard euro).

3.9

Geografisch gezien voor de hele EU worden CNAV MMF's vooral aangetroffen in Frankrijk, Ierland en Luxemburg en vooral gebruikt door ondernemingen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk.

4.1

Er is een nauw verband tussen MMF's en banken: banken hebben MMF's vaak onder hun beheer en maken zelfs zelf gebruik van MMF's om zich van financiële middelen te voorzien. Volgens de Commissie worden de meeste MMF's gesteund door banken: negen van de tien grootste beheerders van MMF's worden gefinancierd door handelsbanken. Uit die raming blijkt niet alleen hoe groot de band is tussen beide sectoren, maar ook tussen MMF's, de financiën van ondernemingen en de financiën van regeringen.

4.2

MMF's bieden ondernemingen een alternatief voor wat zij met hun kasreserves kunnen doen. Immers, dankzij MMF's kunnen ondernemingen die reserves gebruiken op een manier die meer oplevert dan wanneer zij hun reserves bij banken op een spaarrekening zetten. Het EESC ziet in dat dit gebruik van reserves gunstig kan zijn, maar wijst ook op de daaraan verbonden risico's. De werkelijkheid is dat ondernemingen bij een ongunstige afloop — in tegenstelling tot banken — niet kunnen rekenen op steun van de centrale banken.

4.3

Er zijn nu eenmaal geen garantiesystemen voor MMF's. Door de bemiddelende instrumenten van schaduwbankieren (hefboomfondsen, MMF's of dragers van gestructureerde investeringen) worden leningen verstrekt.

4.4

Zoals MMF's nu werken, kunnen burgers of ondernemingen alle door hen bijeengebrachte middelen uitlenen. Het EESC merkt op dat een MMF kan mislukken als één of twee van al degenen die om een lening hebben gevraagd, hun schuld niet kunnen terugbetalen, omdat er depositohouders of beleggers kunnen zijn die dan ook net hun geld terugvragen: als gevolg daarvan kan de terugbetaling uit het MMF dan niet worden gehonoreerd. Als er geen prudentiële regels worden uitgevaardigd, kan er met deze regeling een nieuwe crisis losbarsten.

4.5

Gezien die vaststellingen en de hierboven al gemaakte opmerking dat de grootste financiers/sponsors van MMF's uitgerekend de banken zijn, is het EESC ervan overtuigd dat de MMF-industrie had moeten worden onderworpen aan regels en aan controles die vergelijkbaar zijn met die welke al gelden voor banken.

4.6

Volgens het EESC volstaat de door de Commissie voorgestelde kapitaalbuffer van 3% niet om de risico's van CNAV MMF's te ondervangen, vooral ook omdat zich al risico's van meer dan 6% hebben voorgedaan.

4.7

De ontoereikendheid van de door de Commissie bepleite regelingen blijkt ook uit een vergelijking met de aanbevelingen van de FSB en de ECSR. Zowel de FSB als de ECSR stellen de Commissie voor om een regeling voor de beoordeling van MMF's aan te nemen die op variabele NAV is gebaseerd: op die manier varieert de waarde van die fondsen naar gelang van de schommelingen van de prijzen. Toch heeft de Commissie in haar voorstel vastgehouden aan de oorspronkelijk voorziene regeling op grond van constante NAV, met als enige toevoeging een kapitaalbuffer om eventuele ongunstige waardeschommelingen te ondervangen. De aanbevelingen van de twee markttoezichthouders komen volgens het EESC beter overeen met het beginsel van de instandhouding van de stabiliteit van het financieel stelsel. Een en ander blijkt ook uit onderstaande tabel.

Geldmarktfondsen met constante NAV (art. 25)

Vergelijkende tabel (7)

Wat de geboden producten betreft wijst het EESC erop dat producten die onder dit parallelle banksysteem komen te vallen, al voorkomen in het traditionele banksysteem en daar aan regels gebonden zijn en dat het dus om producten gaat die daarin terecht zijn gekomen om aan de stringentere voorwaarden van dat banktoezicht te ontsnappen.

4.8

Het EESC is dan ook bang dat de aan die producten verbonden risico's — om aan het toezicht te ontsnappen — nu weer worden geboden door het „schaduw”-systeem. Daarom moet volgens het EESC het beginsel worden gehanteerd dat voor dezelfde activiteiten dezelfde regels gelden.

4.9

Het blijft bij een al vaak terecht gebleken stelregel dat een financieel systeem dat wordt gekenmerkt door behoorlijke transparantie en voldoende toezicht, ten dienste staat van de economie, wat dan weer voordelen oplevert als het gaat om vertrouwen, doeltreffend- en doelmatigheid.

Daar komt nog bij dat externe kredietwaardigheidsbeoordeling (rating) van geldmarktfondsen door de ontwerpwet in de ban wordt gedaan. Door die bepaling moet een lagere inschatting van de kredietwaardigheid (downgrading) en alle paniek die daardoor op de markten ontstaat, worden voorkomen. Het EESC beseft weliswaar dat dit voorstel ingaat tegen het beginsel van transparantie en doeltreffendheid en ten koste kan gaan van volledige symmetrie van de informatievoorziening, maar wijst erop dat beroepsmensen actief zijn op de MMF-markt en dat ratingbureaus, eenvoudigweg door een kredietwaardigheidsbeoordeling te veranderen, paniek kunnen zaaien onder de beleggers. De kwaliteit van de referentie-activa en van de onderpanden van de fondsen kan mede doeltreffend worden gevrijwaard door maatregelen voor interne kredietwaardigheidsbeoordelingen, de consolidering van de procedures en de organen voor risicobeheersing en een strakker en strenger toezicht.