5.6.2014   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 170/55

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) valuta positivamente la comunicazione della Commissione quale contributo coerente allo sforzo necessario di riformare i servizi finanziari allo scopo di ripristinare l'equilibrio e la stabilità in questo settore essenziale e di limitare i rischi sistemici.

1.2

Il CESE conta sul contributo positivo dei nuovi meccanismi dei mercati finanziari alla solidità economica e ribadisce la sua profonda convinzione che la stabilità del settore finanziario e la riuscita delle riforme costituiscano un presupposto per lo sviluppo economico sostenibile, l'occupazione e il completamento del mercato interno dell'Unione europea (UE).

1.3

Il CESE ritiene che la tabella di marcia contenente le misure già adottate e quelle future vada nella giusta direzione e riconosce i progressi compiuti, segnalando però la necessità urgente di intensificare numerose attività e di completare le iniziative legislative ancora pendenti.

Valutando i cinque livelli di priorità per un'azione futura (1) il CESE:

1.4

ritiene che l'eliminazione dell'arbitraggio costituisca il nodo della riforma dei servizi finanziari (2) ed apprezza quindi il pacchetto dettagliato di misure (3), in particolare il rafforzamento del quadro prudenziale del settore bancario per limitare i rischi di contagio e di arbitraggio;

1.5

valuta positivamente il tentativo di accrescere la trasparenza e in particolare le azioni concrete che puntano a creare un quadro di monitoraggio del sistema bancario ombra nell'UE, sviluppare repertori centrali per i derivati nell'ambito del regolamento sulle infrastrutture di mercato europee (EMIR) (4), rivedere la direttiva sui mercati degli strumenti finanziari (MiFID) (5), istituire un identificativo delle entità giuridiche (Legal Entity Identifier — LEI) e migliorare la trasparenza delle operazioni di finanziamento tramite titoli;

1.6

riconosce che sono stati compiuti progressi verso la creazione di un quadro regolamentare rafforzato per taluni fondi di investimento con l'obiettivo di migliorare la liquidità e la stabilità, e in particolare per i fondi comuni monetari che hanno come sede legale o che si vendono in Europa;

1.7

ritiene che, riguardo alla «riduzione dei rischi associati alle operazioni di finanziamento tramite titoli», la comunicazione si limiti ad alcune osservazioni generiche che descrivono, sì, una realtà, ma non sono all'altezza delle attuali circostanze critiche; il CESE raccomanda di accelerare e precisare le azioni soprattutto per quanto riguarda la normativa sugli strumenti finanziari, dal momento che le operazioni di finanziamento tramite titoli — specialmente i patti di riacquisto o di prestito di titoli — hanno svolto un ruolo di primo piano nell'indebitamento eccessivo del settore finanziario;

1.8

analogamente, rileva un ritardo e raccomanda quindi di intensificare i lavori e di chiarire al più presto la questione cruciale di rafforzare la vigilanza sul sistema bancario ombra; riguardo a tale questione, infatti, ci si limita a descrivere alcuni aspetti e, quale azione futura, si fa riferimento solo al quadro del riesame del sistema europeo delle autorità di vigilanza finanziaria (SEVIF) da parte della Commissione nel 2013.

1.9

Dal momento che le principali vittime involontarie della crisi finanziaria ed economica sono i cittadini in quanto contribuenti, lavoratori, titolari di depositi e consumatori, il CESE raccomanda di potenziare le iniziative riformatrici che riguardano la tutela dei cittadini tramite la trasparenza, l'informazione corretta, la responsabilità sociale del settore finanziario e la tutela dei consumatori e dei piccoli investitori; ricorda inoltre le proprie osservazioni pertinenti già formulate a suo tempo riguardo alla partecipazione della società civile alla riforma dei mercati finanziari (6).

1.10

Il CESE ritiene importante che, nella comunicazione in esame, la Commissione precisi che il sistema bancario ombra non deve essere considerato esclusivamente nella prospettiva dei rischi che comporta. Esso costituisce infatti un ulteriore canale di finanziamento alternativo che potrebbe essere utile per l'economia reale.

2.1

Il sistema bancario ombra viene definito come un sistema di intermediazione creditizia costituito da entità e attività operanti al di fuori del normale sistema bancario  (7) che poggia su due pilastri strettamente correlati. Tali entità si dedicano principalmente ad attività come l'offerta di finanziamenti con caratteristiche analoghe ai depositi, il trasferimento della scadenza e/o della liquidità, il trasferimento del rischio creditizio e l'uso, diretto o indiretto, della leva finanziaria. Tra le attività (che costituiscono potenzialmente un'importante fonte di finanziamento per le entità non bancarie) figurano la cartolarizzazione, il prestito di titoli e le operazioni di vendita con patto di riacquisto (repurchase agreement o repo).

2.2

Le società a destinazione specifica (special purpose entity — SPE) costituiscono veicoli di cartolarizzazione, quali gli ABCP conduit (veicoli per l'emissione di cambiali finanziarie garantite da attività), i veicoli speciali d'investimento (special investment vehicle, SIV) e altre società veicolo (special purpose vehicle, SPV), i fondi comuni monetari (money market fund — MMF) e altri tipi di fondi di investimento/prodotti con caratteristiche analoghe ai depositi, fortemente esposti al ritiro in massa (corsa allo sportello), fondi di investimento, compresi i fondi indicizzati quotati (exchange traded funds, ETF), che forniscono credito o utilizzano la leva finanziaria, società finanziarie ed entità specializzate nei titoli che forniscono crediti o garanzie su crediti non regolamentate o realizzano operazioni di trasformazione delle scadenze e/o della liquidità, come le banche, nonché le imprese di assicurazione e di riassicurazione che emettono o garantiscono prodotti creditizi.

2.3

L'origine delle attività bancarie ombra è rintracciabile nella deregolamentazione del sistema finanziario che ha avuto inizio negli anni '80 del secolo scorso in Gran Bretagna, per poi proseguire negli anni '90 (8) negli Stati Uniti e altrove. Significativo è stato il ruolo dei primi accordi di Basilea, che hanno spinto fuori bilancio le attività speculative delle banche e hanno introdotto una disciplina rigorosa dei loro bilanci (9).

2.4

L'abrogazione o allentamento delle norme e delle disposizioni (10) ha consentito agli istituti di credito di estendere le loro attività a nuovi livelli e a modelli complessi, mentre la promessa di rendimenti elevati ha avuto ripercussioni su milioni di persone di ogni parte del mondo con una conoscenza minima dei prodotti del sistema bancario ombra e del suo funzionamento.

2.5

Nel 2007 il G20 ha deciso di adottare un pacchetto di misure di regolamentazione per la sicurezza e la sopravvivenza del sistema finanziario, mentre il grave impatto sociale ed economico della crisi del 2008 ha evidenziato i rischi connessi con le attività bancarie ombra e le lacune normative, l'insufficiente vigilanza, i mercati opachi e i prodotti eccessivamente complessi, dando così visibilità al ruolo del Consiglio per la stabilità finanziaria (Financial Stability Board — FSB).

2.6

Negli sforzi internazionali condotti in sede di G20 e di FSB, l'UE svolge un ruolo primario segnando importanti progressi nell'attuazione degli impegni contenuti nella sua tabella di marcia per la riforma del settore finanziario e nello sviluppo di nuove strutture di vigilanza. Numerose riforme, ad esempio dei derivati fuori borsa, trovano ora riscontro in un'apposita normativa.

2.7

La relazione pubblicata dall'FSB nell'ottobre 2011 rappresenta il primo tentativo di ampio respiro a livello internazionale di accrescere la vigilanza sul sistema bancario ombra ponendo l'accento: i) sulla definizione di principi per la vigilanza e la regolamentazione del sistema bancario ombra; ii) sulla mappatura e la valutazione dei rischi sistemici e iii) sulla definizione del campo d'applicazione delle misure di regolamentazione secondo cinque filoni di studio (11). La Commissione ha da parte sua pubblicato un Libro verde incentrato sui potenziali rischi del sistema bancario ombra nell'UE, nonché su come far fronte a tali rischi tramite disposizioni regolamentari.

3.1

La comunicazione analizza inizialmente le azioni già adottate nell'ambito di due filoni. Le misure per le entità finanziarie sono incentrate sul rafforzamento dei requisiti imposti alle banche e alle imprese di assicurazione nei loro rapporti con il sistema bancario ombra e sull'introduzione di un quadro armonizzato per i gestori di fondi di investimento alternativi. Le misure per l'integrità del mercato si concentrano sugli strumenti di trasferimento del rischio, sui meccanismi di cartolarizzazione rafforzati e sul miglioramento del quadro per le agenzie di rating.

3.2

La comunicazione stabilisce inoltre cinque livelli di priorità nel cui ambito la Commissione punta ad adottare alcune misure supplementari:

3.2.1

per accrescere la trasparenza del sistema bancario ombra, gli sforzi compiuti in materia di raccolta e scambio di dati affidabili ed esaurienti sono completati da iniziative per lo sviluppo di un quadro per il monitoraggio dei rischi di tale sistema e i repertori centrali per i derivati nel quadro del regolamento sulle infrastrutture di mercato europee (EMIR) (12), la revisione della direttiva sui mercati degli strumenti finanziari (MiFID) (13), l'istituzione dell'identificativo delle entità giuridiche (Legal Entity Identifier — LEI) e il miglioramento della trasparenza delle operazioni di finanziamento tramite titoli.

3.2.2

Per taluni fondi di investimento e, in particolare, per i fondi comuni monetari che hanno sede legale o si vendono in Europa si propongono nuove norme volte a migliorare la fluidità e la stabilità, nonché la riforma della legislazione che disciplina gli organismi d'investimento collettivo in valori mobiliari (OICVM).

3.2.3

Per ridurre i rischi associati alle operazioni di finanziamento tramite titoli, nella comunicazione si legge che sono state condotte ricerche approfondite per capire meglio il fenomeno e trarre insegnamenti; per risolvere questi problemi, la Commissione sta vagliando l'opportunità di presentare una proposta legislativa in materia di valori mobiliari.

3.2.4

I meccanismi prudenziali del settore bancario volti a limitare i rischi di contagio e di arbitraggio sono rafforzati dall'introduzione di norme più severe con, tra l'altro, requisiti patrimoniali per le banche quando queste operano con entità finanziarie non regolamentate, norme più severe in materia di solvibilità e nuovi meccanismi di liquidità essenzialmente grazie all'entrata in vigore, il 1o gennaio 2014, del regolamento sui requisiti prudenziali per gli enti creditizi (14) e della direttiva sull'accesso all'attività degli enti creditizi e sulla vigilanza prudenziale sugli enti creditizi (15). È prevista un'eventuale estensione dell'ambito di applicazione delle norme prudenziali per ridurre i rischi di arbitraggio.

3.2.5

Quanto al rafforzamento della vigilanza, si sottolineano la natura diffusa, diversificata e dinamica del sistema bancario ombra e i problemi di applicazione dei requisiti prudenziali, dovuti ad esempio alle possibilità di eludere le norme oltre frontiera. A livello europeo sono in corso lavori preliminari in seno al Comitato europeo per il rischio sistemico (CERS) e alle autorità di vigilanza europee. Questi aspetti, uniti alla necessità di impedire l'arbitraggio ed eventualmente di chiarire il ruolo istituzionale di ciascuna autorità, saranno affrontati nel quadro del riesame del SEVIF, che sarà condotto nel 2013.

4.1

Fin dall'insorgere della crisi finanziaria il CESE ha espresso, in una serie di pareri (16), le posizioni della società civile su un ampio ventaglio di temi legati al funzionamento del sistema finanziario e ha formulato osservazioni e raccomandazioni tempestive sia di portata generale che riguardanti, più in particolare, il risanamento e la risoluzione delle crisi degli enti creditizi (17).

4.1.1

Il CESE ha espresso un giudizio positivo nei confronti del Libro verde sul sistema bancario ombra (18) quale passo importante nella giusta direzione. Esso affronta infatti i problemi esistenti sottolineando, tra l'altro, che andranno eliminate le attività condotte «nell'ombra», le quali devono pertanto essere soggette agli stessi requisiti regolamentari e prudenziali dell'intero sistema finanziario.

4.2

Il CESE apprezza il fatto che i meccanismi prudenziali vengano affrontati a livello mondiale, allo scopo di estendere la regolamentazione e la vigilanza a tutti gli istituti, gli strumenti e i mercati finanziari di importanza sistemica (19). Esprime la propria soddisfazione riguardo all'adozione delle raccomandazioni dell'FSB nella riunione del G20 di settembre (20), alle quali la comunicazione in oggetto aderisce integralmente.

4.3

Il CESE invita la Commissione a concretizzare e ad aggiornare il quadro d'azione per una maggiore vigilanza del sistema bancario ombra con l'attuazione di un meccanismo di vigilanza coesivo, accelerando così il chiarimento del ruolo istituzionale delle autorità di vigilanza nel quadro del riesame del SEVIF.

4.4

Dal momento che, a seconda della realtà nazionale, determinate attività ed entità ombra possono essere soggette o meno a un regime di regolamentazione, risulta particolarmente importante garantire pari condizioni di concorrenza tra i paesi, nonché tra il settore bancario e le entità del sistema bancario ombra tramite regolamentazioni opportune per impedire un arbitraggio regolamentare che porti a una distorsione degli incentivi normativi.

4.5

Il CESE evidenzia in particolare la necessità per le autorità di regolamentazione di adottare un approccio globale unitario nell'analisi dei dati, con quadri di riferimento comuni e norme di settore aperte, in modo da rendere possibile il rapido scambio di dati e un intervento risolutivo al fine di prevenire in modo tempestivo un rischio sistemico e tutelare la stabilità finanziaria.

4.6

Il CESE ritiene che le dimensioni del sistema bancario ombra e la sua velocità di espansione siano un altro importante fattore di rischio sistemico poiché, secondo l'FSB (2012) (21), esso ha raggiunto nel 2011 i 67 000 miliardi di dollari (rispetto ai 26 000 miliardi del 2002), che corrispondono al 111 % del PIL aggregato dei paesi presi in esame.

4.7

Il CESE ritiene inoltre utile analizzare la questione in termini di attività, piuttosto che di entità del settore ombra, in quanto la supervisione e il controllo delle attività costituiscono una sfida essenziale per la riuscita delle misure adottate.

4.8

Il CESE ritiene che il problema delle dimensioni e delle pratiche distorte non riguardi solo il sistema bancario ombra. Il modello bancario sovradimensionato, unito alla mancanza di trasparenza, comporta, come dimostrato, il rischio di destabilizzare l'economia, con il risultato di un trasferimento sulla società dei costi sostenuti per il salvataggio di istituti che sono «troppo grandi o interconnessi per fallire».

4.9

Il CESE rileva che il rafforzamento della competitività e della stabilità del settore finanziario europeo, contemporaneamente alla riforma del sistema bancario ombra, comporta la necessità di rimediare in modo efficace alla questione delle banche le cui dimensioni sono tali da rendere proibitivo il loro fallimento, incrementando la trasparenza e la razionalizzazione delle attività dei grandi gruppi e riducendo le dipendenze all'interno degli stessi gruppi.

4.10

Assieme alle misure precauzionali, il CESE ritiene quindi indispensabile affrontare in modo risolutivo qualunque distorsione del settore finanziario di pari passo con le riforme strutturali ed esorta la Commissione ad accelerare le procedure per l'introduzione di un meccanismo comune di risoluzione tenendo conto delle raccomandazioni contenute nella relazione Liikanen e della relazione, pubblicata di recente dalla commissione per i Problemi economici e monetari del Parlamento europeo, sulla riforma della struttura del settore bancario dell'UE (22).

4.11

Dal momento che la natura diffusa, diversificata e adattabile del sistema bancario ombra rende complessa e difficile una vigilanza efficace, il CESE esorta la Commissione a chiarire tempestivamente se le autorità di vigilanza competenti a livello nazionale ed europeo, ivi compreso il meccanismo di vigilanza unico, dispongano di risorse, strumenti di controllo e poteri adeguati.

4.12

Il CESE ritiene che, per essere coronata da successo, la vigilanza debba essere accompagnata da sistemi efficaci, dissuasivi e proporzionali di applicazione delle sanzioni e dalla pubblicazione dei gradi di sanzione e delle informazioni riguardanti quanti violano le norme; pone inoltre in rilievo il problema del mancato rispetto dei regimi europei da parte di persone fisiche e giuridiche di paesi terzi.

4.13

Il CESE sottolinea la necessità di tutelare i consumatori di prodotti finanziari dalle pratiche sleali, da prodotti e servizi ingannevoli e insolventi e da clausole contrattuali eventualmente abusive; ricorda altresì la sua proposta di creare un'Agenzia europea di protezione degli utenti di servizi finanziari allo scopo di rafforzare la tutela dei consumatori migliorando la trasparenza e potenziando la risoluzione efficace dei reclami.

4.14

Siti web accessibili e altri strumenti moderni di informazione potrebbero offrire l'opportunità ai consumatori di confrontare e di selezionare prodotti e servizi, contribuendo alla concorrenza e all'autoregolamentazione del mercato finanziario.

4.15

Il CESE incoraggia la Commissione ad accelerare il completamento delle analisi d'impatto in modo da ultimare le nuove norme di liquidità e da effettuare uno studio costi-benefici riguardo all'efficacia e alla proporzionalità dei numerosi atti normativi adottati dall'insorgere della crisi finanziaria, in modo da valutare complessivamente l'impatto della normativa sul mercato creditizio dell'UE.

4.16

Il CESE rileva infine la necessità di potenziare lo sforzo regolamentare perfezionando le competenze e intensificando la ricerca scientifica riguardo agli aspetti della raccolta e dello scambio di dati, e più in generale l'esigenza di un monitoraggio più completo dello sviluppo dinamico delle entità ombra, nonché di una definizione degli aspetti di tale sistema vantaggiosi per l'economia reale, ma anche di quelli che potrebbero creare nuove fonti di vulnerabilità e di pericolo sistemico.