5.6.2014   

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Journal officiel de l'Union européenne

C 170/68

1.1

Depuis plus de vingt ans, le Comité économique et social européen réclame des mécanismes collectifs de recours au niveau de l'UE, qui représenteraient une protection juridique efficace en cas de violation de droits collectifs. De telles mesures de recours collectif devraient couvrir tous les domaines dans lesquels les citoyens sont protégés par le droit de l'UE, tout en tenant compte des différentes traditions juridiques des États membres.

1.2

Le CESE se félicite que la Commission européenne ait fini par faire un pas en avant et qu'elle ait appelé les États membres à mettre en place des systèmes nationaux de recours collectif sur la base de principes européens communs. Une telle initiative était attendue depuis longtemps. Les mécanismes collectifs de recours servent aussi bien les intérêts des citoyens de l'Union que ceux des entreprises qui exercent leurs activités de manière équitable et conforme aux lois. Ils protègent les entreprises contre une concurrence déloyale et renforcent la confiance des citoyens de l'Union à leur égard.

1.3

Le Comité regrette que la Commission européenne n'ait présenté aucune proposition de directive. Une simple communication accompagnée d'une recommandation n'est pas suffisante pour garantir l'uniformité de la mise en œuvre dans les États membres, pourtant nécessaire. Le CESE invite donc la Commission européenne à présenter une proposition de directive. L'action collective est la seule procédure qui permet d’assurer la pleine effectivité des recours dans l'Union européenne.

1.4

Le CESE reconnaît les efforts que la Commission européenne déploie pour parvenir à une approche équilibrée qui garantisse les droits fondamentaux des parties en matière de procédure et qui permette d'éviter les abus. Le CESE se félicite également de la volonté de la Commission de prévoir aussi bien des actions en cessation que des actions en réparation pour les recours collectifs. Il convient d'envisager la possibilité de nouveaux types d'action.

1.5

Le CESE se félicite du rejet par la Commission européenne d'un modèle de «class action» à l'américaine. C'est précisément la forme que le recours collectif ne doit pas prendre dans le droit européen. Les mesures conservatoires prévues par la Commission en la matière sont suffisantes et appropriées. Les honoraires d'avocats subordonnés aux résultats, qui créent une incitation à engager des procédures judiciaires, ainsi que les dommages-intérêts punitifs, sont rejetés à juste titre. Les règles relatives à l'acceptation de la requête et aux dépens doivent être révisées dans la perspective de l'accès à la justice.

1.6

Le CESE rejoint la Commission européenne sur le fait que les particuliers devraient être autorisés à s'associer aux actions collectives dans le cadre d'un système de participation explicite, dit «d'opt-in». Le CESE estime qu'il y a aussi des cas dans lesquels un système de non-participation explicite, dit «d'opt-out», présente des avantages. C'est surtout lorsqu'un grand nombre de personnes lésées ont subi des dommages très légers qu'il peut être approprié d'étendre l'action à toutes ces victimes éventuelles. La Commission n'indique pas clairement si, dans ces cas, elle estime qu'un système d'opt-out est juridiquement possible. Le CESE l'invite donc à préciser sa proposition. Il recommande en outre de constituer un registre central des actions au niveau européen pour fournir des informations aux requérants potentiels.

1.7

Le CESE a toujours insisté sur le potentiel des procédures de résolution extrajudiciaire des litiges. Il se félicite donc que la Commission européenne ait décidé de prévoir également de telles procédures en tant qu'instrument complémentaire et facultatif pour les parties, ainsi que de confier au juge la mission de promouvoir la résolution extrajudiciaire d'un litige.

1.8

Le CESE recommande d'élaborer des règles de conflit spécifiques pour les recours collectifs. Il faut compléter les dispositions concernant le financement de ces recours. Le risque financier pour les organisations d'utilité publique doit pouvoir être calculé. Les États membres ont mis en place des règles à cet égard.

2.1

Dans sa communication, la Commission européenne résume les conclusions de la consultation intitulée «Renforcer la cohérence de l'approche européenne en matière de recours collectifs» (1), menée en 2011. En outre, elle exprime son point de vue sur des questions centrales ayant trait au recours collectif. Dans sa recommandation publiée parallèlement (2), elle suggère aux États membres de mettre en place des systèmes nationaux de recours collectif sur la base de principes européens communs. Les États membres devraient incorporer ces principes dans leur système national dans un délai de deux ans. Au bout de quatre ans, la Commission européenne déterminera s'il convient de proposer de nouvelles mesures législatives.

2.2

Il convient de prévoir des mécanismes nationaux de recours pour tous les domaines dans lesquels le droit de l’UE confère des droits aux citoyens et aux entreprises. La Commission européenne entend améliorer l'accès à la justice, tout en veillant à éviter les procès abusifs à l'aide de mesures appropriées.

3.1

Depuis plus de vingt ans, dans le cadre d'un débat parfois marqué par des divergences manifestes, le CESE plaide en faveur d'instruments de recours collectif à l'échelle de l'Union, qui représenteraient une protection juridique efficace dans le cas précis de la violation de droits collectifs (3). L'accès effectif à la justice est un droit fondamental du citoyen inscrit dans la Charte des droits fondamentaux de l'UE. Des procédures judiciaires de recours collectif sont nécessaires pour les citoyens de l'Union, mais aussi pour les petites et moyennes entreprises, dans les cas de dommages collectifs et diffus pour lesquels le risque financier pourrait s'avérer disproportionné par rapport au préjudice subi. Elles doivent couvrir de vastes domaines, tels que la protection des consommateurs, la concurrence, la protection de l'environnement et la protection des données. C'est le seul moyen de mettre en œuvre le droit prévu à l'article 47, paragraphe 1, de la Charte des droits fondamentaux.

3.2

Dans ce contexte, le CESE se félicite de l'initiative de la Commission européenne, même s'il aurait souhaité une intervention beaucoup plus rapide, précoce et — pour ce qui est du choix des instruments juridiques — plus ciblée. La question des procédures judiciaires de recours collectif est examinée au niveau européen depuis 1985; il était donc grand temps de prendre des décisions (4).

3.3

Le CESE note avec regret que la Commission européenne n'a choisi l'instrument de la directive que pour le domaine du droit de la concurrence (5). Le CESE a toujours souligné qu'une recommandation n'était pas l'instrument approprié pour garantir l'efficacité et l'uniformité de la mise en œuvre dans les États membres, pourtant nécessaires (6). Étant donné que les procédures varient considérablement selon les États membres, seule une directive garantirait un niveau d'harmonisation de base, tout en laissant aux États membres une marge de manœuvre suffisante pour tenir compte des spécificités de leur ordre juridique national. Le CESE invite la Commission européenne à présenter une directive dans les meilleurs délais.

3.4

Il est positif que la Commission européenne adopte une approche horizontale. Le CESE a déjà noté précédemment que des domaines stratégiques tels que la protection des consommateurs, le marché intérieur et la politique de concurrence étaient étroitement liés (7). Il faut s'efforcer de coordonner pleinement les initiatives ayant pour but de faciliter les recours, afin d'éviter les duplications inutiles d'instruments judiciaires. Par conséquent, le CESE se félicite que la Commission européenne considère la recommandation et la proposition de directive dans le domaine du droit de la concurrence comme un «train de mesures» (8).

3.5

Le CESE reconnaît l'approche équilibrée de la Commission européenne, qui doit garantir les droits fondamentaux des parties en matière de procédure, dans le respect des différentes traditions juridiques, tout en permettant d'éviter les procès abusifs.

3.6

Le CESE a toujours réclamé une protection efficace contre les pratiques abusives. Il se félicite dès lors pleinement du rejet par la Commission européenne d'un modèle de «class action» à l'américaine. Il a toujours souligné que ce n'était pas la forme que le recours collectif devait prendre dans le droit européen (9). C'est aussi pour cela qu'il a toujours appelé à éviter les honoraires subordonnés aux résultats et les dispositions qui comprennent des incitations économiques pour des tiers (10). Ces exigences sont reflétées dans les recommandations.

3.7

La Commission européenne fait en outre observer à juste titre que les actions collectives en réparation devraient viser à réparer les dommages dont il a été démontré qu'ils ont été causés par une violation du droit de l'Union. Seules les autorités publiques devraient pouvoir s'occuper des peines et de la dissuasion.

3.8

Le CESE regrette toutefois que la Commission européenne n'ait formulé aucune proposition spécifique concernant le tribunal compétent et le droit applicable. Il peut ainsi arriver que, dans le cas de litiges transfrontaliers, les tribunaux appliquent des systèmes de dédommagement différents. La multiplicité des compétences et le risque connexe d'une course au plus offrant ne sont pas non plus exclus.

4.1.1

Le CESE se félicite que les propositions couvrent aussi bien des actions en cessation que des actions en réparation en cas de sinistre collectif. Dans ce contexte, il est en outre satisfaisant de constater que le raisonnement de la Commission européenne s'applique de toute évidence aussi bien aux litiges dont la valeur est faible qu'à ceux dont la valeur est élevée.

4.1.2

Indépendamment de cela, il pourrait être approprié, du point de vue de la protection des consommateurs, de remettre en question la limitation aux actions en cessation et en réparation. Il pourrait éventuellement être utile de prévoir d'autres éléments collectifs de protection juridique lorsque deux personnes ou plus sont concernées par une seule et même violation du droit de l'UE. De tels éléments pourraient par exemple être envisagés pour les actions en constatation de droit, en annulation pour erreur ou en garantie. La Commission européenne devrait en tenir compte.

4.2.1

Dans ses avis antérieurs, le CESE a déjà insisté sur le rôle central des juges dans les procédures de recours collectif (11). La Commission européenne a fort heureusement entendu ces appels. L'examen précoce réalisé par le juge pour évaluer le caractère manifestement non justifié d'une action est une protection importante contre l'abus de recours collectifs en réparation.

4.2.2

Dans la mesure où les autorités publiques sont habilitées à constater la violation du droit de l'Union, le recours privé ne devrait pas uniquement pouvoir être introduit après la clôture de cette procédure. Une longue procédure peut entraîner un déni de justice. À cet égard, il est possible de renforcer le rôle du juge, en lui permettant par exemple de suspendre la procédure selon que de besoin.

4.3

Qualité pour agir En vue d'éviter les procès abusifs, il convient de définir des critères clairs afin d'évaluer la qualité pour agir des organisations représentatives. Le CESE se félicite donc également que la Commission européenne prévoie des exigences minimales pour les organisations qui doivent représenter les personnes lésées. Il est vrai que ces organisations doivent être d'utilité publique et qu'aucun conflit d'intérêts ne peut exister. En revanche, il est exagéré et inacceptable que des moyens financiers et humains suffisants, ainsi qu'une expertise juridique, fassent aussi partie des exigences minimales. La question se pose de savoir selon quels critères la décision devrait effectivement être prise dans un cas particulier. Il convient d'approfondir la réflexion sur ce point. De nouvelles procédures législatives dans les États membres peuvent donner une bonne impulsion à cet égard.

4.4

Réparation effective des dommages Il est primordial que les personnes lésées reçoivent la compensation intégrale de la valeur réelle de la perte subie (12). Les recommandations de la Commission européenne reflètent ce principe. Dans ce contexte, il convient également de se féliciter que les honoraires d'avocats subordonnés aux résultats ne puissent pas être payés sur les indemnités versées au requérant (13).

4.5.1

Dans son avis du 14 février 2008, le CESE a décrit en détail les avantages et les inconvénients des recours collectifs de type «opt-in» et «opt-out» (14). Dans cet avis et dans les suivants, il s'est prononcé en faveur d'un système mixte qui concilie les avantages des deux mécanismes (15).

4.5.2

Il convient d'octroyer aux particuliers le droit de se manifester pour s'associer aux actions collectives («opt-in»), plutôt que de partir du principe que, en l'absence de déclaration contraire, ils sont une partie requérante («opt-out») (16). Le CESE estime qu'il y a aussi des cas dans lesquels un système «d'opt-out» présente des avantages. C'est surtout lorsqu'un grand nombre de personnes lésées ont subi des dommages très légers qu'il pourrait être approprié d'étendre l'action à toutes ces victimes éventuelles (17).

4.5.3

Le requérant devrait alors être une entité représentative qualifiée au sens de la recommandation de la Commission européenne.

4.5.4

La Commission européenne n'indique pas clairement si, dans ces cas, elle estime qu'un système d'opt-out est juridiquement possible. Elle se contente de fournir l'indication générale selon laquelle il peut (uniquement) être dérogé au principe «d'opt-in» pour des raisons de bonne administration de la justice, mais n'explique malheureusement pas dans quels cas on se trouve en présence de tels motifs. Le CESE invite donc la Commission à préciser sa proposition (18).

4.6

Informations sur les recours collectifs Le CESE regrette que la recommandation ne prévoie aucun registre électronique des actions au niveau européen pour informer et recenser les requérants potentiels. Un tel registre, qui serait consultable par les personnes lésées dans l'ensemble de l'Union européenne, pourrait être exploité de manière efficace et peu coûteuse (19), et il aiderait les citoyens de l'Union et les entreprises à défendre leurs droits.

4.7

Autres mécanismes collectifs de règlement des litiges Les mécanismes collectifs extrajudiciaires peuvent représenter un complément utile pour régler les litiges (20). Le CESE a toujours insisté sur le potentiel des procédures correspondantes (21). Il se félicite donc de la décision de prévoir également de telles procédures en tant qu'instrument complémentaire et facultatif pour les parties. En outre, il est impératif que les délais de prescription ou de déchéance prévus dans le cadre des procédures de résolution extrajudiciaire des litiges ne puissent pas expirer. Comme pour les actions collectives, la Commission européenne devrait préciser ce point.

4.8

Actions collectives de suivi Dans les domaines où les actions sont engagées par les autorités publiques, tels que le droit de la concurrence, il faut garantir une application efficace du droit dans la sphère publique, tout en permettant aux victimes de violations du droit de l'UE d'obtenir plus facilement réparation des dommages subis (22). La proposition de la Commission européenne à cet égard est équilibrée car les délais de prescription ou de déchéance portant atteinte aux personnes lésées ne doivent pas expirer avant la conclusion des procédures administratives.

4.9.1

Lorsqu'elles sont justifiées, les actions en réparation doivent être permises et ne doivent pas être entravées par des frais de procédure élevés. Le CESE se félicite donc que la Commission européenne ait demandé aux États membres de ne pas mettre en place des mécanismes de recours collectif d'un coût prohibitif.

4.9.2

La Commission devrait toutefois préciser davantage son raisonnement à cet égard. Pour les organisations représentatives d'utilité publique, les frais de procédure et d'avocat peuvent constituer un obstacle insurmontable. Si elles succombaient, elles pourraient notamment devoir supporter des frais d'expertise qui menaceraient leur survie. Pour ces organisations d'utilité publique, il convient donc — par analogie avec les systèmes de droit du travail et de droit social dans les différents États membres — d'envisager de limiter les frais de procédure. Des éléments importants plaident en faveur d'une réflexion autour d'un système de prélèvement sur leur bénéfice en cas d'enrichissement, qui serait dans leur intérêt.

4.9.3

Le CESE appuie également la décision d'autoriser le financement par des tiers sous certaines conditions. Les conditions énoncées par la Commission européenne, telles que la transparence sur l'origine des moyens de financement, sont appropriées et suffisantes pour éviter les procès abusifs.