Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättandet av ett program för miljö och klimatpolitik (Life) samt om upphävande av förordning (EU) nr 1293/2013

[COM(2018) 385 final – 2018/209 (COD)]

(2019/C 62/36)

Huvudföredragande:

Lutz RIBBE

Remiss	Europaparlamentet, 14.6.2018
	Rådet, 2.7.2018
Rättslig grund	Artiklarna 192.1 och 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
Beslut av EESK:s plenarförsamling	22.5.2018
Ansvarig facksektion	Jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö
Antagande av facksektionen	5.10.2018
Antagande vid plenarsessionen	18.10.2018
Plenarsession nr	538
Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster)	133/7/2

1.   Slutsatser och rekommendationer

1.1

EU:s natur och miljö befinner sig i en allvarlig kris. Enligt Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs (EESK) uppfattning är Life-programmet, med sina alldeles för låga anslag, ett otillräckligt svar på denna pågående miljökris, och kommer inte att kunna åstadkomma några konkreta förändringar. Rent principiellt välkomnar EESK dock uttryckligen att programmet bibehålls.

1.2

Utöver en betydande ökning av Life-programmets budget krävs en betydligt större samstämmighet mellan all EU-politik. EESK har redan ett flertal gånger kritiserat att denna brist på samstämmighet får negativa konsekvenser för naturen och miljön, utan att någon förändring skett.

1.3

Det integrerade tillvägagångssätt som kommissionen förespråkar har under de senaste årtiondena visat sig vara olämpligt för att finansiera bevarandet av den biologiska mångfalden. EESK står därför fast vid sitt förslag om att bygga ut Life-programmet till egentligt finansieringsinstrument för Natura 2000-områdena.

1.4

Under den nya finansieringsperioden skulle det integrerade tillvägagångssättet eventuellt kunna fungera för klimatåtgärder, eftersom minst 25 % av EU:s medel ska öronmärkas för klimatrelaterade åtgärder.

1.5

EESK välkomnar särskilt att det nya Life-programmet kan ge ekonomiskt stöd till utveckling och genomförande av gräsrotsinnovativ för innovativa, decentraliserade och hållbara ekonomiska modeller.

1.6

Vi välkomnar att den nya Life-förordningen är mindre restriktiv, och bland annat gör det möjligt att finansiera hela projekt. Samtidigt välkomnar vi att det blir möjligt att stödja organisationer som är viktiga för den fortsatta utvecklingen och genomförandet av EU:s miljöpolitik.

2.   Bakgrund

2.1

Kommissionen har lagt fram sin vision för budgetplaneringen på medellång sikt för perioden 2021–2027. Denna kommer i och med Förenade kungarikets utträde ur EU och fastställandet av nya prioriteringar att få avsevärda effekter på EU:s stödpolitik såsom den hittills har sett ut, särskilt på vissa programområden.

2.2

Exempelvis omfattade den hittillsvarande stödstrukturen för den fleråriga budgetramen 58 olika program, som nu kommer att minskas till 37.

2.3

Life-programmet påverkas inte av dessa strukturella förändringar, utan ska finnas kvar som självständigt program med en egen budgetpost och främja utvecklingen och tillämpningen av innovativa lösningar för miljö- och klimatproblem, såsom övergången till ren energi. Life-programmet förses i EU:s nästa budget med egna medel på 5,45 miljarder euro.

3.   Allmänna kommentarer

3.1

EESK har under tidigare år ständigt satt värde på Life-programmet som en värdefull del av EU:s natur- och miljöpolitik och vi välkomnar därför att det bibehålls som ett fristående program under den nya budgetperioden 2021–2027.

3.2

Kommittén konstaterar rent principiellt att EU:s natur och miljö befinner sig i en allvarlig kris. Det beror dels på att anslagen till EU:s finansieringsprogram för natur och miljö är alldeles för låga, dels på den bristande samstämmigheten mellan EU:s sektorspolitik på olika områden. EESK uppmanar kommissionen och rådet att omgående rätta till dessa brister, som kommittén upprepade gångar har kritiserat. Annars fortsätter Life-programmet, som utan tvivel finansierar mycket bra projekt, bara att fylla en alibifunktion.

3.3

Kommittén konstaterar att det finns en allvarlig motsägelse mellan fastställandet av politiska prioriteringar i uttalanden, strategier, koncept och lagstiftning, å ena sidan, och förankringen av dessa påstådda politiska prioriteringar i budgeten å den andra. Grundregeln är att i budgeten avslöjas sanningen om de egentliga politiska prioriteringarna.

3.4

EESK uttalade sig om Life-programmet senast i yttrandet om ”Halvtidsutvärdering av Life-programmet” (1), där vi lade fram flera förslag på ändringar – vilka tyvärr inte har beaktats i förslaget till förordning – bland annat beträffande programmets ansvarsområden och finansieringsram.

Finansieringsramen för Life-programmet

3.5

Den ökade finansieringsramen för Life-programmet ser vid första anblicken imponerande ut, från 3,45 miljarder euro (under budgetperioden 2014–2020) till 5,45 miljarder euro (under perioden 2021–2027), men inte om den sätts i relation till anslagen för det nya delprogrammet ”Övergång till ren energi”. Man bör också komma ihåg att cirka 2,6 miljarder euro, dvs. nästan hälften, är åtagandebemyndiganden som enligt den nuvarande planeringen kommer att användas först efter 2027.

3.6

Området ”Klimatpolitik” har under den nuvarande programperioden anslagits 864 miljoner euro. Under den nya perioden kommer anslaget att vara 1,95 miljarder euro, varav 1 miljard euro avsatts för det nya delprogrammet ”Övergång till ren energi”, som för närvarande finansieras inom ramen för Horisont 2020. Den faktiska ökningen för det hittillsvarande programområdet ”Klimatpolitik” med ca 100 miljoner euro (för sammanlagt sju år!) är således alltför låg.

3.7

För området ”Miljö och resurseffektivitet” har 2,59 miljarder euro avsatts under den nuvarande finansieringsperioden, varav 1,15 miljarder euro för biologisk mångfald. Inför den nya programperioden har beloppet höjts betydligt till 2,15 miljarder euro (en ökning med nästan 100 %), men även denna siffra måste sättas i sitt sammanhang.

3.8

Såsom kommissionen helt korrekt anför i skäl 14, är nämligen ”en av de främsta orsakerna till bristande genomförande av EU:s naturvårdslagstiftning och strategin för biologisk mångfald […] avsaknaden av tillräcklig finansiering”. Underfinansieringen av bevarandet av biologisk mångfald framhölls också särskilt av Europeiska revisionsrätten i dess särskilda rapport om Natura 2000 (2).

3.9

Den planerade ökningen räcker inte på långa vägar för att lösa problemet, tvärtom. Kommittén är mycket oroad över den allvarliga underfinansieringen, särskilt av Natura 2000-nätverket, som är mycket viktigt för bevarandet av den biologiska mångfalden. Enligt våra beräkningar kommer underfinansieringen att bli ännu allvarligare under den nya finansieringsperioden 2021–2027 till följd av de minskade anslagen för Ejflu och regional utveckling.

3.10

I stället för den förstärkning av Life-programmets budget som enligt EESK:s åsikt är helt nödvändig föreslår kommissionen en intensifiering av det integrerande tillvägagångssättet, dvs. medel från andra budgetposter. Kommittén erkänner att integrering kan fungera om lämplig öronmärkt finansiering finns tillgänglig någon annanstans. Vi hänvisar här särskilt till klimatåtgärder, bl.a. eftersom kommissionen har föreslagit att minst 25 % av EU:s budget ska avsättas till klimatrelaterade åtgärder (3).

3.11

När det gäller bevarandet av biologisk mångfald har dock det integrerade tillvägagångssättet, att i första hand finansiera Natura 2000-nätverket via EU:s fonder för regional utveckling och den andra pelaren i den gemensamma jordbrukspolitiken, misslyckats fullständigt. Kommittén förespråkade därför i sitt yttrande om ”Halvtidsutvärdering av Life-programmet” (4) av den 23 februari 2017 att Life-programmet ”bör bli ett centralt finansieringsinstrument för Natura 2000-nätverket”. Vi hänvisar här till detta yttrande (5) och till andra yttranden och efterlyser alltjämt en motsvarande ökning av de öronmärkta medlen till Life-programmet. Ytterligare ett förslag för att nå de ambitiösa miljömålen skulle kunna vara att omdirigera eventuella utestående restbelopp till följd av överträdelser inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken till åtgärder för att bevara den biologiska mångfalden.

3.12

Om man beaktar de beräkningar som gjordes i Tyskland angående finansieringen för genomförandet av Natura 2000 och överför dessa på EU (28), uppgår det förväntade finansieringsbehovet till 21 miljarder euro per år(!) (6). Ökningen av Life-budgeten på området biologisk mångfald/natur med 1 miljard euro för denna sjuårsperiod är därför inte mer än en droppe i havet.

3.13

Dessutom måste en stor andel av de ovan angivna kostnaderna för Natura 2000-nätverket användas till det varaktiga underhållet och förvaltningen av de över 27 000 Natura 2000-områdena. Life-programmet erbjuder dock även enligt det nya förslaget begränsade möjligheter att finansiera varaktiga underhållskostnader i Natura 2000-områden, och kommer således enligt EESK:s uppfattning inte att kunna bidra tillräckligt till att lösa krisen för den biologiska mångfalden i EU, i motsats till vad som sägs i skäl 14.

3.14

Kommittén är därför ytterst besviken över att våra förslag inte har beaktats. Kommissionen anger visserligen i sitt förslag till förordning att man inom ramen för konsekvensbedömningen undersökte ”hur programmet skulle kunna ha en starkare roll i genomförandet av unionens politik för natur och biologisk mångfald. […] [A]lternativet för en stor gemensam förvaltningsfond inom ramen för Life ansågs ineffektivt[…]”. För EESK förblir det dock oklart hur den dramatiska underfinansieringen av Natura 2000 ska lösas. Kommittén har för övrigt aldrig efterlyst en fond med delad förvaltning, eftersom en sådan de facto knappast skulle kunna förvaltas effektivt. Vi har i stället rekommenderat att hela Life-programmet (som EU:s finansieringsinstrument för miljön) ska omstruktureras och sedan användas för att finansiera EU:s åtaganden i samband med genomförandet av naturvårdsdirektiven.

3.15

I skäl 18 förklaras det vidare att Life-programmet i framtiden även ska stödja projekt som bidrar till genomförandet av ramdirektivet för vatten (2000/60/EG). EESK välkomnar detta i princip, men påpekar här återigen att detta kommer att leda till ytterligare underfinansiering av andra viktiga programdelar, om inte ytterligare medel skjuts till. Samma förbehåll gör vi även angående det stöd som anges i skäl 19, till projekt för att genomföra ramdirektivet om en marin strategi (2008/56/EG).

3.16

Kommittén är förvånad över att förslaget till Life-förordning på endast ett ställe och även där bara i förbifarten hänvisar till det framtidsorienterade begreppet ”grön infrastruktur”. Eftersom den fleråriga budgetramen för 2021–2027 inte tar upp finansieringsprogrammet TEN-G för grön infrastruktur, som föreslogs i kommissionens meddelande (7) av den 6 maj 2013, föreslår EESK att Life-programmet – med rejält höjda anslag – även uttryckligen ska finansiera projekt för grön infrastruktur.

3.17

Det är redan i dag tydligt att 2020-målen om att bevara den biologiska mångfalden som man kommit överens om i EU inte kommer att uppnås. Om ännu färre resurser finns tillgängliga för perioden 2021–2027 finns det risk för att EU inte ens kan åstadkomma några betydande förbättringar fram till 2030. På grund av denna allvarliga kris för den biologiska mångfalden bör Life-anslagen ökas kraftigt. Vi uppmanar därför rådet och Europaparlamentet att i sin pågående debatt om budgetplaneringen på medellång sikt diskutera och beakta de idéer som EESK lagt fram.

4.   Särskilda kommentarer

4.1

Kommissionen framhåller på flera ställen i sin motivering till den föreslagna förordningen karaktären av småskalighet hos de stödmottagande projekten, vilket skiljer Life-programmet från t.ex. Horisont Europa. Det anges att Life-programmet kommer att ”hjälpa medborgarna att vidta åtgärder för klimatet och för sina samhällen”. Just detta att främja nedifrån och upp-strategier genom det civila samhällets aktörer ser EESK som ett otroligt viktigt tillvägagångssätt som bör fortsätta att stödjas.

4.2

Mer måste dock inbegripas i detta än vad kommissionen anger i skälen 8 och 10. Vi ser helt klart positivt på projekt som underlättar ”införandet av redan tillgänglig teknik”. Men ”medborgarnas” roll handlar om betydligt mer än att genomföra utvecklade metoder.

4.3

Det europeiska innovationsrådet, som omnämns i förslaget till förordning, är trots allt inte den enda aktören som, såsom kommissionen skriver, kan ”ge stöd” för att utveckla och ”skala upp och kommersialisera nya banbrytande idéer”.

4.4

Små och medelstora företag, små och stora organiserade initiativgrupper i det civila samhället, fackföreningar, privatpersoner eller kommuner kan också göra detta. Dessa aktörer håller redan på att utveckla (delvis mycket enkla) idéer och metoder eller innovativ tillämpad teknik, som hitintills till viss del varken politiker/förvaltningar eller den etablerade ekonomin kunnat eller velat få fram.

4.5

Life-programmet bör bidra med stöd till just dessa insatser eftersom det ofta är mycket svårt för dessa icke-etablerade aktörer att hitta stöd till innovationer.

4.6

Detta kan illustreras med följande två exempel, som skulle passa in bra i det nya delprogrammet ”Övergång till ren energi”:

4.6.1

Det är allmänt känt att utbyggnaden av infrastruktur för laddning av elfordon är en viktig uppgift som också politiken måste befatta sig med. Det finns medborgarinitiativ som har börjat fundera över hur exempelvis el som genereras av vindkraftskooperativ ska kunna användas direkt på plats för att driva gemensamma laddningsstationer eller försörja privata laddningsstationer i hushåll, i bostadsområden eller på arbetsplatser. Den funktion som ”solladdningsstationer” (dvs. garageportar som är beklädda med solcellssystem) nu fyller på många håll kan således överföras på vindkraftverk. Detta skulle medföra helt nya möjligheter för det civila samhällets aktörer att delta, med stor betydelse både för den regionalekonomiska utvecklingen och för acceptansen för den nya försörjningsstruktur som ska inrättas (8). Härigenom skulle även EU:s ambition om att ”medborgarna ska stå i centrum för den europeiska energipolitiken” få ny kraft. Sådana nya tankekoncept utvecklas dock vanligtvis inte av de etablerade elförsörjningsaktörerna. Dessa koncept behöver initialt stöd, framför allt eftersom den rättsliga ramen och de tekniska detaljerna ofta måste undersökas noggrant. Life-programmet bör tveklöst stödja sådana innovationer, som ännu inte är ”marknadsmässiga”.

4.6.2

Detsamma gäller en innovativ metod som utvecklats i staden Łapy i Podlaskie, men som inte kan genomföras eftersom man helt enkelt inte kunde hitta finansiering för att göra de nödvändiga ingående undersökningarna. Staden lider i likhet med många andra kommuner i central- och östeuropeiska länder av höga utsläppsnivåer från koleldade kommunala närvärmesystem. Beräkningar har visat att om kolet ersattes av förnybara energikällor (t.ex. biomassa) eller utsläppssnålare energikällor som gas, skulle konsumentpriserna öka, vilket inte skulle accepteras i samhället. Att bygga och driva en kommunal vindkraftsanläggning för att omvandla den utvunna elen till värme med hjälp av värmepumpar skulle dock förmodligen kunna leda till lägre värmepriser. Dock saknar kommunen medel för att göra de nödvändiga tekniska och juridiska förundersökningar som krävs för att genomföra ett modellprojekt av detta slag och än så länge finns det heller inte något stöd från andra källor.

4.7

EESK välkomnar därför att det i delprogrammet ”Övergång till ren energi” läggs ny tonvikt på området ”Klimatpolitik” i Life-programmet, som under perioden 2012–2027 med ett stöd på 1 miljard euro kommer att omfatta knappt 20 % av den totala budgeten på 5,45 miljarder euro.

4.8

EESK anser att det är viktigt att välja så enkla ansöknings- och genomförandefaranden som möjligt för Life-programmet. Vi välkomnar kommissionens fortsatta ansträngningar för att minska den byråkratiska bördan i samband med projektansökningar och projektgenomförande.

4.9

Den nya Life-förordningen innehåller betydligt färre restriktioner än det program som finns nu och ger därmed kommissionen betydligt mer flexibilitet i samband med urval och finansiering av projekt. Kommittén anser att detta kommer att leda till avsevärt effektivare användning av medlen.

4.10

Bra och innovativa projekt får inte misslyckas enbart på grund av att sökanden eventuellt inte har tillräckliga medfinansieringsmöjligheter. EESK välkomnar att den nya Life-förordningen inte längre innehåller en artikel som utesluter fullständig finansiering av projekt (se artikel 20 i den gamla förordningen).

4.11

Vi välkomnar även att Life-programmet fortsätter att utvecklas kontinuerligt och att man nu betonar den katalysatorfunktion som Life och projekt som finansieras genom programmet ska ha. Det är dock oklart för kommittén hur denna katalysatorfunktion ska fungera i praktiken.

4.12

EESK kan mycket väl föreställa sig att kommissionen väljer ut ett visst antal stödmottagande projekt som framstår som särskilt innovativa och uppmanar projektsamordnaren att i ett mindre uppföljningsprojekt närmare redogöra för de omständigheter som var särskilt betydelsefulla för projektets framgång eller misslyckande. Många innovativa idéer (se punkt 3.8) stupar i dag på t.ex. byråkratiska bördor eller ett icke-existerande eller hindrande regelverk. För att man från politiskt håll ska kunna dra lärdomar och slutsatser från Life-finansierade projekt är det viktigt att ha god insikt i faktorerna för framgång och misslyckande.

4.13

I skäl 17 konstateras det att allmänhetens medvetenhet om luftföroreningar är hög och medborgarna förväntar sig att ”myndigheterna ska agera”. Det är riktigt, och Life kan även i framtiden bidra till detta om de lärdomar som dras från projekten omsätts i praktisk politik.

4.14

Life-programmet varken kan eller får dock acceptera att ta rollen som den som ”städar upp” på grund av att myndigheterna inte agerar. Luftkvaliteten i Europa hade redan kunnat förbättras avsevärt, om t.ex. a) redan beslutade gränsvärden iakttogs konsekvent, b) den utlovade internaliseringen av externa kostnader genomfördes konsekvent och c) miljöskadliga subventioner avskaffades, vilket har utlovats i åratal.

4.15

Det är därför helt på sin plats att man i skäl 27 tar upp efterlevnadsaspekter, inbegripet övervaknings- och tillståndsförfaranden samt kvaliteten på miljötillsyn och brottsbekämpningsmekanismer. Mot bakgrund av deras bidrag till dessa mål bör Europeiska unionens nätverk för genomförande och upprätthållande av miljölagstiftningen (Impel), det europeiska nätverket för miljöåklagare (ENPE) och Europeiska unionens miljödomarförening (EUFJE) även kunna ”tilldelas bidrag utan ansökningsomgång” i enlighet med artikel 12 i förslaget, dvs. få institutionellt stöd. EESK välkomnar sådant stöd och betonar vikten av att även andra betydelsefulla aktörer i samhället som kan driva EU:s miljöpolitik framåt kan stödjas med relativt låg byråkrati, i enlighet med artikel 10.5 i förslaget.

---

(1)  EUT C 173, 31.5.2017, s. 7.

(2)  Europeiska revisionsrättens särskilda rapport nr 1/2017: ”Mer behöver göras för att Natura 2000 ska genomföras till sin fulla potential”.

(3)  Kommittén anser att denna andel fortfarande är för låg och har efterlyst 40 % (EESK:s yttrande om Europeiska klimatfinansieringspakten (se sidan 8 i detta nummer av EUT).

(4)  EUT C 173, 31.5.2017, s. 7.

(5)  Se EESK:s yttrande NAT/681, ”EU:s politik för biologisk mångfald” (EUT C 487, 28.12.2016, s. 14).

(6)  Se EESK s yttrande (EUT C 129, 11.4.2018, s. 90).

(7)  COM(2013) 249 final.

(8)  Se EESK:s yttrande om ”Effekterna av en ny koldioxidfri, decentraliserad och digitaliserad energiförsörjningsstruktur på arbetstillfällena och de regionala ekonomierna” (EUT C 367, 10.10.2018, s. 1).