Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén: EU:s åtgärder för att förbättra efterlevnaden av miljölagstiftningen och miljöstyrningen

(COM(2018) 10 final)

(2018/C 283/11)

Föredragande:

Arnaud SCHWARTZ

Remiss	Europeiska kommissionen, 12.2.2018
Rättslig grund	Artikel 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
Beslut av EESK:s plenarförsamling	16.1.2018
Ansvarig facksektion	Jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö
Antagande av facksektionen	3.5.2018
Antagande vid plenarsessionen	23.5.2018
Plenarsession nr	535
Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster)	192/02/05

1.   Slutsatser och rekommendationer

1.1

Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK) välkomnar det aktuella meddelandet, men med vissa förbehåll eftersom den handlingsplan som Europeiska kommissionen lägger fram för att förbättra efterlevnaden av miljölagstiftningen och miljöstyrningen mot bakgrund av omfattningen på dagens miljöförstöring i mycket stor utsträckning saknar ambition och resurser.

1.2

Kommittén är också betänksam med tanke på att vi, liksom kommissionen, har konstaterat att en bristande respekt för de mekanismer som säkerställer genomförandet av miljölagstiftningen och miljöstyrningen är en beklaglig bidragande faktor till illojal konkurrens och ekonomiska förluster.

1.3

EESK instämmer också med kommissionen i att de nuvarande bristerna undergräver medborgarnas förtroende för effektiviteten i EU:s lagstiftning och uppmanar medlemsstaterna och kommissionen att mobilisera betydande finansiering för rekrytering av ytterligare personal för att övervaka genomförandet av miljöstyrningen och miljölagstiftningen.

1.4

Såsom framhålls i meddelandet ”Bättre resultat genom bättre tillämpning” (1) är överträdelser av EU-rätten ingen rutinfråga och bör inte behandlas som en sådan. EESK anser att bristande efterlevnad av EU-lagstiftningen måste hanteras på en tillräckligt hög nivå och utan dröjsmål, vilket inte är fallet i det aktuella meddelandet (2).

1.5

Meddelandet handlar enbart om kapacitetsuppbyggnad och stöd på medlemsstatsnivå. Ingen av åtgärderna avser övervakning och tillsyn på EU-nivå av Europeiska kommissionen i egenskap av ”fördragets väktare”. Handlingsplanen tar inte upp skälen till att lagstiftningen inte efterlevs utöver förväxling och brist på kapacitet, t.ex. opportunism eller bristande politisk vilja. Även om det är nödvändigt att stödja medlemsstaterna kan de icke-bindande åtgärderna i handlingsplanen inte vara den enda strategin för att förbättra efterlevnaden av miljölagstiftningen.

1.6

Med hänvisning till sitt yttrande (3) uppmanar EESK dessutom särskilt kommissionen att komplettera sin handlingsplan när det gäller den mycket viktiga delen om tillgång till rättslig prövning. EESK anser också att frågan om kostnaderna för denna tillgång till rättslig prövning för det civila samhället måste tas upp.

1.7

EESK betonar också att större insatser måste göras för att förhindra att miljöskador uppkommer över huvud taget och att en förebyggande strategi alltid är att föredra framför åtgärder för att reparera skador. En konsekvent och strikt tillämpning av miljölagstiftningen från medlemsstaternas och kommissionens sida är avgörande för detta mål, eftersom detta är en starkt avskräckande faktor som förebygger framtida skador. Dessutom skulle kommunikationskampanjer som riktar sig till berörda parter och allmänheten vara välkomna för att öka medvetenheten och därigenom förbättra allmänhetens övervakande roll. För att allmänheten ska kunna fylla denna funktion är en verklig tillgång till rättslig prövning på miljöområdet oumbärlig.

1.8

EESK välkomnar slutligen möjligheten att företrädare för EESK kan ingå i forumet för efterlevnad och styrning på miljöområdet. EESK rekommenderar att tre av kommitténs ledamöter (dvs. en från varje grupp) ska ingå i forumet med rösträtt snarare än med observatörsstatus.

1.9

EESK uppmanar kommissionen att se till att det förs en genuin och konstruktiv dialog med organisationerna i det civila samhället och forumet för efterlevnad och styrning på miljöområdet för att säkerställa att deras röster blir hörda. När det gäller efterlevnad av miljölagstiftningen betonar kommittén civilsamhällsorganisationernas viktiga roll, i synnerhet som övervakare av rättsstatsprincipen, det allmänna bästa och skyddet av allmänheten.

2.   Allmänna kommentarer

2.1

Kommittén har både i yttrandet om ”Granskningen av genomförandet av EU:s miljöpolitik” (4) och yttrandet om ”Tillgång till rättslig prövning på nationell nivå i samband med åtgärder för genomförande av EU:s miljölagstiftning” (5) framhållit att ett bristfälligt, splittrat och ojämnt genomförande av EU:s miljölagstiftning är ett allvarligt problem i många av EU:s medlemsstater.

2.2

Kommissionens meddelande COM(2018) 10 final innehåller en handlingsplan som syftar till att förbättra efterlevnaden av EU:s miljölagstiftning samt miljöstyrningen.

2.3

I handlingsplanen föreskrivs ett nära samarbete mellan kommissionen, medlemsstaterna och relevanta yrkesgrupper (inspektörer, revisorer, poliser och åklagare) som syftar till att skapa en smart och samarbetsinriktad kultur när det gäller efterlevnad av EU:s miljölagstiftning. Detta är dock bara en bråkdel av vad som krävs för att se till att miljölagstiftningen genomförs.

2.4

Genomförandet av denna lagstiftning har stött på stora hinder som rör ihållande problem (t.ex. diffusa vattenföroreningar, dålig luftkvalitet, otillfredsställande avfallshantering samt förlust av arter och livsmiljöer).

2.5

Enligt kommissionen uppgår kostnaderna om bestämmelserna inte genomförs till 50 miljarder euro per år.

2.6

Utöver de ekonomiska vinster som diskuteras ovan skulle en mer effektiv tillämpning av denna lagstiftning leda till många andra vinster (bland annat för folkhälsan och de resurser som samhället behöver på lång sikt).

2.7

Att genomförandet av EU:s regler misslyckas beror dessutom delvis på svagheter i de mekanismer som används för att trygga efterlevnad av lagstiftningen och en effektiv styrning på EU-nivå och på nationell, regional och lokal nivå (bland annat en avsaknad av kontroller).

2.8

Dessa otillräckliga mekanismer är också en faktor när det gäller illojal konkurrens för företagen och ekonomiska skador (t.ex. förlust av skatteintäkter). Detta undergräver allmänhetens förtroende för effektiviteten i EU:s lagstiftning.

2.9

Kommissionen föreslår av dessa anledningar en handlingsplan i nio punkter samt inrättandet av en expertgrupp (6): forumet för efterlevnad och styrning på miljöområdet.

2.10

De nio typer av åtgärder som ska genomföras enligt handlingsplanen anges i bilaga 1 till arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar (7).

3.   Särskilda kommentarer

3.1   Att skapa en förebild i Europa och skydda allmänheten

3.1.1

I ett globalt sammanhang bör EU sträva efter att vara en föregångare när det gäller ett effektivt skydd av miljön och medborgarna och bör insistera på att denna fråga prioriteras. Eftersom lagstiftning redan har införts och viktiga steg har tagits är ett misslyckande med att säkerställa efterlevnad av gällande lagstiftning en försummad chans för EU att leva upp till sina värderingar och att göra verklig skillnad.

3.1.2

EESK uppmärksammar kommissionen på att skyddet av medborgarna i vissa sammanhang är mycket dåligt. Det är avgörande att EU:s lagstiftning efterlevs i alla medlemsstater, eftersom felaktig nationell lagstiftning systematiskt undergräver medborgarnas möjligheter att hävda sina rättigheter och fullt ut dra nytta av fördelarna med EU:s lagstiftning. Detta är särskilt viktigt när det gäller miljölagstiftning, eftersom bristande efterlevnad av t.ex. luftkvalitetsnormer påverkar människors hälsa på ett betydande sätt.

3.1.3

EESK fäster kommissionens uppmärksamhet på kommitténs yttrande (8) och hoppas att kommissionen i sin handlingsplan kommer att ta hänsyn till detta yttrande. Dessutom hoppas EESK att handlingsplanen också kommer att ta upp exempelvis reglering, kontroll och styrning avseende nanomaterial och hormonstörande ämnen, utöver brott som rör avfall och vilda djur.

3.1.4

EESK vill emellertid påpeka att kommittén uppskattar kommissionens vilja att exempelvis främja användning av drönare och appar för smarta telefoner för att rapportera eller upptäcka miljöskador och uppmuntra medlemsstaterna och lokala och regionala myndigheter (vilket är fallet i exempelvis Irland) att antingen använda dessa själva eller stödja offentliga initiativ som kan förbättra genomförandet av miljöreglerna genom att använda denna typ av verktyg.

3.2   Den inre marknaden och ekonomiska aspekter

3.2.1

En enhetlig tillämpning av miljölagstiftningen är en mycket viktig del av den inre marknadens funktion. Inkonsekvent tillämpning av miljölagstiftningen skapar orättvisa fördelar för företag i medlemsstater med en bristande efterlevnad. Detta leder till orättvisa marknadsvillkor och skapar felaktiga incitament för företagen i EU.

3.2.2

Det krävs konsekvens och säkerhet vid tillämpningen i alla medlemsstater för att säkerställa att sanktioner avseende bristande efterlevnad tillämpas på samma sätt i hela EU. På så sätt kan rättsstatsprincipen skyddas, och det innebär att företag kan förlita sig på EU-lagstiftningen samtidigt som det skapas lika villkor för företag i alla medlemsstater.

3.2.3

I meddelandet uppger kommissionen att kostnaderna om bestämmelserna inte genomförs beräknas uppgå till 50 miljarder euro per år. I kommissionens studie för att bedöma de fördelar som en kontroll av efterlevnaden av EU:s miljölagstiftning erbjuder (Study to assess the benefits delivered through the enforcement of EU environmental legislation) (9) framhålls också de mycket stora ekonomiska vinster som kan göras genom att efterlevnaden av miljöregler säkerställs. Vid sidan av hänsyn som rör miljö- och hälsoskydd och rättsstatsprincipen bör det även finnas ett tydligt ekonomiskt intresse av att förhindra ytterligare skador genom effektiva kontroller och en korrekt tillämpning av EU:s gällande miljölagstiftning.

3.2.4

EESK påminner kommissionen om att det krävs mer personal och ekonomiska resurser för att kontrollera att miljöbestämmelser och miljöstyrning genomförs, vilket tidigare förklarats i yttrandet om ”En handlingsplan för naturen, människorna och näringslivet” (10). Framför allt är den finansiering som krävs för att nå de överenskomna målen otillräcklig, till exempel inom området biologisk mångfald.

3.2.5

EESK anser dessutom att EU inom ramen för bilaterala eller multilaterala handelsförhandlingar systematiskt bör se till att importerade produkter omfattas av en social- och miljölagstiftning som är likvärdig med EU:s.

3.3   Kommissionens förfaranden för efterlevnadskontroll

3.3.1

Även om medlemsstaterna har det primära ansvaret för att genomföra och tillämpa EU-lagstiftningen på ett korrekt sätt är det kommissionen som är fördragens väktare (11). Kommissionen måste därför se till att miljöpolitiska instrument respekteras och att medlemsstaterna avstår från alla åtgärder som kan sätta EU:s miljöpolitiska mål på spel (12). Kommissionen har i samband med detta rätt att inleda genomförandeförfaranden i enlighet med artikel 258 i EUF-fördraget.

3.3.2

På grund av de gränsöverskridande konsekvenserna av skador på miljön är efterlevnad i en medlemsstat av stort intresse för alla medlemsstater som vill skydda sina medborgare och förhindra miljöskador på sitt eget territorium. Kommissionen har därför en avgörande roll när det gäller att skydda detta gemensamma EU-intresse och ge tillgång till rättslig prövning i gränsöverskridande konflikter.

3.3.3

Europaparlamentet och rådet förklarade 2013 att en förbättring av ”genomförandet av unionens miljölagstiftning på medlemsstatsnivå kommer […] att ha högsta prioritet de kommande åren” (13). Kommissionen betonade i meddelandet ”Bättre resultat genom bättre tillämpning” (14) vikten av att utnyttja sin tillsynsbefogenhet på ett strategiskt sätt för att prioritera de viktigaste överträdelserna av EU-rätten som påverkar medborgarnas och företagens intressen. Att miljölagstiftningen följs är av avgörande betydelse för EU genom att det direkt påverkar den inre marknaden och medborgarnas hälsa, och detta bör ges tydlig prioritet i kommissionens förfaranden för kontroll av efterlevnad.

3.3.4

EESK framhåller fördelarna med överträdelseförfaranden utöver den omedelbara tillämpningen i ett specifikt fall (15). Effektiva verkställighetsförfaranden sänder en tydlig signal till medlemsstaterna om att EU fäster stor vikt vid skyddet av sina medborgare och den miljö som de lever i.

3.3.5

En systematisk hantering av överträdelser utgör också en starkt avskräckande faktor och leder till att lagstiftningen efterlevs bättre rent generellt. Det skulle ytterligare stärka förtroendet för EU-lagstiftningen utanför området för miljöskydd, med positiva spridningseffekter på andra områden av EU-lagstiftningen.

3.4   Lagstiftningens effektivitet

3.4.1

Organisationer som företräder det civila samhället har i många länder konstaterat att straffrätten på miljöområdet håller på att undergrävas i mycket stor utsträckning och att det finns hinder för allmänhetens tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor och miljöstyrning. Detta kan bero på en felaktig tolkning av vissa av EU:s politiska riktlinjer (t.ex. att en strategi för bättre lagstiftning leder till förenkling och experimenterande, som gör det möjligt att bryta mot reglerna).

3.4.2

När det gäller vissa delar av EU:s miljöpolitik bör medlemsstaterna dessutom snarare ta itu med underlåtenheten att genomföra lagstiftningen på ett tillfredsställande sätt än en förmodad överreglering. Denna förmodade överreglering på nationell nivå kan leda till ett felaktigt intryck av att medlemsstaterna är mycket ambitiösa medan de i själva verket misslyckas med de mest centrala delarna genom att inte genomföra EU:s miljölagstiftning fullt ut, vilket leder till bristande efterlevnad.

3.4.3

I meddelandet presenteras tre åtgärdskategorier för att säkerställa efterlevnad, men det saknas förslag på åtgärder avseende alla tre. De föreslagna insatserna är alla åtgärder för att främja efterlevnad och bygga upp kapacitet på medlemsstatsnivå. Inga av de föreslagna åtgärderna avser uppföljning och verkställighetsåtgärder från kommissionen själv, vilket gör detta till en mycket svag handlingsplan som sannolikt inte kommer att leda till några betydande förbättringar när det gäller efterlevnaden av miljölagstiftningen.

3.4.4

Kommissionen tar därmed inte upp övervaknings- och tillsynsåtgärder på EU-nivå i sin handlingsplan. Även när det gäller de stödmekanismer som kommissionen föreslår missar man chansen att knyta tydliga mål till varje åtgärd för att mäta deras effektivitet. En förändring av praxis i medlemsstaterna är inget villkor för finansiellt stöd, vilket gör de förväntade resultaten oklara och leder till att man kan ifrågasätta effektiviteten och lämpligheten i de föreslagna åtgärderna.

3.4.5

Kommittén är även besviken över att hanteringen av klagomål och kontroll av det nationella genomförandet av EU-lagstiftningen inte har tagits upp. Kommittén är allvarligt oroad över en bristande politisk vilja inom kommissionen som leder till att klagomål inte vidarebefordras. Att de föreslagna åtgärderna inte är bindande ökar denna oro.

3.4.6

Utöver korrekt tillämpning av miljölagstiftning och god miljöstyrning anser EESK att hänsyn även bör tas till principen om upprätthållande av skyddsnivån i miljölagstiftningen i syfte att säkerställa en hållbar utveckling.

3.4.7

I meddelandet konstateras att det finns olika orsaker till att reglerna inte följs, såsom förväxling, dålig förståelse eller bristande acceptans, avsaknad av investeringar, opportunism och kriminalitet. Tyvärr tar kommissionen inte på ett tillfredsställande sätt itu med alla dessa orsaker, utan föreslår enbart åtgärder för att komma till rätta med förväxling och dålig förståelse. Även om stöd till medlemsstaterna är nödvändigt kan detta inte vara den enda strategin för att förbättra efterlevnaden av miljölagstiftningen eftersom man då inte tar itu med de flesta av de orsaker som inte rör förväxling och begränsad kapacitet.

3.5   Tillgång till rättslig prövning på nationell nivå och EU-nivå

3.5.1

EESK påminner kommissionen om att systematiska överträdelser i medlemsstaterna och otillräckligt upprätthållande genom nationella domstolar utgör ett tydligt problem när det gäller tillgång till rättslig prövning på nationell nivå.

3.5.2

EESK uppmanar eftertryckligen kommissionen att följa kommitténs rekommendation i yttrandet om tillgång till rättslig prövning (16) när det gäller uppföljning av förhandsavgöranden. EESK betonar vikten av förhandsavgöranden för att säkerställa konsekvensen i EU-lagstiftningen och uppmanar kommissionen att rapportera om nationella domstolars användning av detta verktyg och i vilken mån de följer förhandsavgöranden.

3.5.3

EESK upprepar (17) att fri tillgång till miljöinformation är av avgörande betydelse för att allmänheten och det civila samhällets organisationer ska kunna fullgöra sin övervakningsroll i det offentliga livet.

3.5.4

Samtidigt som EESK konstaterar att det finns skillnader mellan rättssystemen i de olika medlemsstaterna är kommittén besviken över att varken frågan om talerätt eller kostnader för att väcka talan på nationell nivå har tagits upp. För konsument-, medborgar-, samhälls- och miljöorganisationer utgör talerätt och kostnader betydande hinder för att de ska kunna ställa regeringar och stora företag till svars genom de nationella domstolarna.

3.5.5

Även om talerätt beviljas upprepar EESK, såsom tidigare påpekats i kommitténs yttrande (18), att de flesta civilsamhällesorganisationers ekonomiska resurser är mycket begränsade, vilket ofta leder till rättsvägran för de berörda personerna. Dessutom hindrar detta civilsamhällesorganisationerna från att utföra sitt arbete som bidrar till ett korrekt genomförande av befintlig lagstiftning, vilket är avgörande för skyddet av rättsstatsprincipen.

3.5.6

EESK påpekar också att det är viktigt att det finns system för att förhindra missbruk av rättssystemet. Det är med detta i åtanke som civilsamhällesorganisationer bör ges tillgång till rättslig prövning. EESK understryker dock nyttan av att dessa organisationer har tillgång till rättslig prövning genom att det gynnar konsument-, hälso- och miljöskyddet för samhället i stort. Bestämmelser om missbruk måste därför vara specifika och målinriktade för att inte hindra det viktiga arbete som civilsamhällesorganisationer utför när det gäller att bidra till genomförandet av lagstiftningen.

3.5.7

Att kommissionen och de europeiska domstolarna inte lyckats säkerställa att EU-lagstiftningen följs äventyrar rättsstatsprincipen och försvagar allmänhetens samt medlemsstaternas och näringslivets förtroende för EU-lagstiftningen. Det bidrar också till att förhindra medborgarnas, civilsamhällesorganisationernas och företagens tillgång till rättslig prövning, vilket leder till ökande misstro avseende kommissionens och domstolarnas effektivitet och undergräver förtroendet för EU som helhet.

3.5.8

Dessutom bortser kommissionen i meddelandet från två punkter som är känsliga på EU-nivå och som båda rör tillgång till de europeiska domstolarna: — Tillgång till rättslig prövning på EU-nivå, vilket betonades vid partsmötet för Århuskonventionen och rör EU-institutionernas interna funktionssätt (t.ex. att kommissionen alltför snabbt beslutar att inte vidta åtgärder beträffande klagomål). — Praxis hos vissa nationella domstolar, som vägrar att hänskjuta frågor för förhandsavgöranden och i stället, i strid med fördragen, tar sig friheten att tolka unionsrätten, ibland med groteska avgöranden (i exempelvis Frankrike talade en allmän föredragande vid Conseil d’État (högsta förvaltningsdomstolen) om för domarna att det var lönlöst att hänskjuta en fråga för förhandsavgörande till Europeiska unionens domstol eftersom denna aldrig hade behandlat ärendet i fråga).

3.5.9

EESK uppmanar därför kommissionen att uttryckligen inkludera synpunkterna om tillgång till rättslig prövning på nationell nivå och EU-nivå för att säkerställa ett helhetsgrepp som gynnar allmänheten genom att skydda människors hälsa och nuvarande och framtida livsmiljö.

---

(1)  EUT C 18, 19.1.2017, s. 10.

(2)  COM(2018) 10 final.

(3)  EUT C 129, 11.4.2018, s. 65.

(4)  EUT C 345, 13.10.2017, s. 114.

(5)  EUT C 129, 11.4.2018, s. 65.

(6)  EUT C 19, 19.1.2018, s. 3.

(7)  SWD(2018) 10.

(8)  EUT C 345, 13.10.2017, s. 114.

(9)  https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/219e8506-9adf-11e6-868c-01aa75ed71a1.

(10)  EUT C 129, 11.4.2018, s. 90.

(11)  Art. 17 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget).

(12)  Artikel 4.3 i EU-fördraget.

(13)  Europaparlamentets och rådets beslut nr 1386/2013/EU av den 20 november 2013 om ett allmänt miljöhandlingsprogram för unionen till 2020 – Att leva gott inom planetens gränser (EUT L 354, 28.12.2013, s. 171).

(14)  EUT C 18, 19.1.2017, s. 10

(15)  EUT C 81, 2.3.2018, s. 88.

(16)  EUT C 129, 11.4.2018, s. 65.

(17)  EUT C 345, 13.10.2017, s. 114.

(18)  EUT C 129, 11.4.2018, s. 65.