Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora

Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij o izvajanju svežnja o krožnem gospodarstvu: možnosti za rešitev vprašanja stičišča med zakonodajo o kemikalijah, proizvodih in odpadkih

(COM(2018) 32 final)

(2018/C 283/08)

Poročevalec:

Brian CURTIS

Zaprosilo Komisije	12. 2. 2018
Pravna podlaga	člen 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije
Sklep predsedstva	19. 9. 2017 (v pričakovanju zaprosila)
Pristojnost	strokovna skupina za kmetijstvo, razvoj podeželja in okolje
Datum sprejetja mnenja strokovne skupine	3. 5. 2018
Datum sprejetja mnenja na plenarnem zasedanju	23. 5. 2018
Plenarno zasedanje št.	535
Rezultat glasovanja (za/proti/vzdržani)	185/1/1

1.   Sklepi in priporočila

1.1

Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) pozdravlja pristop Komisije, da sistematično preuči ustrezne možnosti, kako rešiti vrsto problemov, ki se pojavljajo na stičišču zakonodaje o kemikalijah, proizvodih in odpadkih.

1.2

Proaktivno, dolgoročno naravnano stališče Komisije v zvezi s tem vprašanjem je hvalevredno. Prehod bo neizogibno dolgotrajen, vendar pa ga bo treba stalno spodbujati in upoštevati razvoj na področju tehnologije identifikacije in predelave.

1.3

Za ohranjanje zaupanja v načela krožnega gospodarstva je bistvenega pomena zagotavljanje javnega zdravja na splošno in zdravja končnih potrošnikov proizvodov.

1.4

Brez obsežnih ukrepov, zlasti v zvezi s podedovanimi snovmi, sta ogrožena tudi zdravje in varnost delavcev v obratih za recikliranje. Zato je zagotavljanje izčrpnih informacij sindikatom bistvenega pomena.

1.5

Prednost je treba dati dosledni uporabi uredbe REACH in druge veljavne zakonodaje o kemikalijah, saj se zakonodaja, ki preprečuje, da bi se nevarne kemikalije že na začetku znašle v ciklu materialov, še vedno ne uporablja v celoti, zlasti kar zadeva vstop teh kemikalij v EU na proizvodih iz tretjih držav.

1.6

EESO ugotavlja, da bodo morala podjetja za recikliranje dodatno vlagati v prilagojeno opremo za sortiranje, kar spodbuja, zavzema pa se tudi za razmislek o ukrepih za gospodarsko in tehnično pomoč na tem področju.

1.7

EESO odločno podpira stališče, da je mogoče z boljšimi informacijami o vsebnosti, nahajališču in koncentraciji nevarnih kemičnih snovi v proizvodih in materialih iz predelanih odpadkov zmanjšati probleme, s katerimi se soočajo akterji v predelovalni verigi.

1.8

Z opredelitvijo morebitnih vrednostnih virov ali nujnih zaščitnih ukrepov v zvezi z nevarnimi kemičnimi snovmi v tokovih odpadkov se bo podprla analiza stroškov in koristi, s katero bo treba utemeljiti zakonodajne in praktične ukrepe.

1.9

Po potrebi je treba nujno izboljšati in okrepiti zahteve v zvezi z odkrivanjem in sledenjem uvoženega blaga, ki lahko vsebuje snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost, da bi v celotnem življenjskem ciklu proizvoda po potrebi zagotovili tako izvrševanje prepovedi kot vzpostavitev ustreznih mehanizmov sledljivosti.

1.10

Pravni okvir bi moral zagotavljati enako zaščito proizvodom iz novih in predelanih materialov.

2.   Uvod

2.1

EESO je v mnenju o svežnju o krožnem gospodarstvu ugotovil (1) (2), da je treba omogočiti pridobivanje več materialov iz predelanih odpadkov ter odpraviti več pravnih, tehničnih in finančnih ovir. Ena od njih je vsebnost nevarnih snovi v odpadnih materialih, to sporočilo pa je del procesa za opredelitev političnih ciljev, izzivov in rešitev pri doseganju večjega kroženja v gospodarstvu. Na nekaterih področjih bodo sicer potrebna nezakonodajna sredstva, splošni cilj pa je vplivati na prihodnjo politiko.

3.   Kratka vsebina predloga Komisije

3.1

V sporočilu je navedenih več ciljev politike in s tem povezanih vprašanj, zainteresirane strani pa so pozvane, naj sprejmejo stališče o ugotovljenih izzivih, da bi pripomogle k opredelitvi poti naprej v resnično krožno gospodarstvo. Predlogi so predstavljeni pod štirimi glavnimi naslovi, pristop pa je raziskovalen in ne vsebuje smernic. To mnenje, v katerem so upoštevani delovni dokument služb Komisije ter prispevki članov EESO in organizacij civilne družbe, je odgovor na zaprosilo o tem, katere so najboljše možnosti za reševanje poglavitnih izzivov. Glavni del mnenja je zato predstavljen v zadnjem delu pod posebnimi ugotovitvami.

3.2

Komisija je sedaj začela javno posvetovanje in spodbuja razprave z Evropskim parlamentom, Svetom in zainteresiranimi stranmi o izboru možnosti in opredelitvi specifičnih ukrepov na splošni ali sektorski ravni za razvoj trgov trajnostnih sekundarnih surovin. Nadaljnje ukrepanje bo temeljilo na načelih boljšega pravnega urejanja, preden pa bodo predloženi kakršni koli konkretni ukrepi, ki naj bi imeli znatne posledice, bodo pripravljene ocene učinka.

4.   Splošne ugotovitve

4.1

Zakonodaja EU v zvezi s tem vprašanjem zajema kemikalije, proizvode in odpadke (3). Pomanjkljivost veljavnega pravnega okvira je zlasti v tem, da ne zagotavlja, da bi se informacije o nevarnih kemikalijah prenašale prek celotnega cikla materialov in morebitnih poznejših življenjskih ciklov.

4.2

Naša vse bolj kompleksna družba je vedno bolj odvisna od uporabe kemikalij (4). Stebri zakonodaje EU o kemikalijah so uredba CLP (5), uredba REACH (6) in uredba o obstojnih organskih onesnaževalih (7), ki se medsebojno dopolnjujejo in uporabljajo ne glede na vrsto sektorja.

4.3

Zakonodaja o proizvodih je lahko usmerjena v varnost in tudi trajnost proizvodov. V direktivi o splošni varnosti proizvodov (8) so določene splošne zahteve glede varnosti neživilskih potrošniških izdelkov. Pomembnih je tudi več drugih specifičnih zakonodajnih aktov, kot so direktiva o igračah, uredba o embalaži za živila, direktiva ROHS (9) in direktiva o okoljsko primerni zasnovi. EESO v mnenju (10) podpira t. i. celostni pristop k okoljsko primerni zasnovi, katerega področje uporabe bi bilo treba razširiti. S takim celostnim pristopom bi upoštevali tako energijsko učinkovitost in učinkovitost proizvodov kot učinkovitost in uspešnost v smislu rabe virov in materialov.

4.4

Pomembnih je tudi več zakonodajnih aktov o odpadkih. EESO je pripravil več mnenj na temo direktive o odpadkih in se dosledno zavzemal, da bi morale države članice v zvezi z odpadki sprejeti prednostni vrstni red: prvo je preprečevanje nastajanja odpadkov, nato sledi priprava odpadkov za ponovno uporabo, recikliranje ali druge načine predelave, v skrajnem primeru pa odstranjevanje z sežiganjem in odlaganjem na odlagališča. Pozval je tudi k temu, da bi morale sheme razširjene odgovornosti proizvajalca sprejeti vse države članice. Poleg tega je pozval k okrepitvi določbe o ločenem zbiranju odpadkov (11).

4.5

Nekaj splošnih pripomb glede prihodnjega ukrepanja: — boljše informacije o vsebnosti, nahajališču in koncentraciji nevarnih kemičnih snovi v proizvodih in materialih iz predelanih odpadkov lahko zmanjšajo probleme, s katerimi se soočajo akterji v predelovalni verigi, ter izboljšajo varstvo okolja in zdravja ljudi, — bistveno je, da se že na začetku prepreči vnos nevarnih kemikalij v cikel materialov. Veljavna zakonodaja, ki to omogoča, se še vedno ne uporablja v celoti, — pravni okvir bi moral zagotavljati enako zaščito proizvodom iz novih in predelanih materialov.

4.6

Ugotovimo lahko, da je tozadevno delo že v teku. Vprašanje nevarnih snovi v električni in elektronski opremi je na primer obravnavano v direktivi ROHS, ki spodbuja nadomestitev nekaterih nevarnih snovi v tovrstni opremi ter s tem povečuje možnost in gospodarsko donosnost recikliranja te odpadne opreme. Evropski parlament in Svet poleg tega razpravljata še o štirih s tem povezanih zakonodajnih predlogih (12) (13) (14) (15). EESO ugotavlja, da je bil v zvezi s tem nedavno dosežen politični dogovor (16).

4.7

Nekatera vprašanja iz tega sporočila, zlasti tista v zvezi s problemi zaradi neusklajenosti predpisov, so konceptualno kompleksna. EESO meni, da bi bilo treba prednostno obravnavati bolj konkretna vprašanja informacij in podedovanih snovi.

4.8

Iz povzetka vprašanj v tem sporočilu ter številnih pobud za resnično krožno gospodarstvo, ki se že izvajajo ali so v pripravi, pa je jasno, da bo proces prehoda, povezan z odpravo nevarnih snovi iz odpadkov ter njihovo predelavo ali recikliranjem, dolgotrajen. Proaktivno, dolgoročno naravnano stališče, kot ga je sprejela Komisija, je zato ustrezno.

5.   Posebne ugotovitve

Potreba po informacijah

5.1

Cilj je zagotoviti, da bodo podatki o snoveh, ki vzbujajo zaskrbljenost, na voljo vsem akterjem v dobavni verigi pa tudi obratom za ravnanje z odpadki. Če lahko preprečimo, da bi sploh prišlo do vnosa nevarnih kemikalij v gospodarski cikel, je to seveda najboljši način za varovanje zdravja ljudi in okolja. S tem bi lahko omogočili tudi predelavo odpadnih materialov in spodbudili krožno gospodarstvo.

5.2

Zagotavljanje izčrpnih informacij sindikatom ima lahko ključno vlogo pri varovanju zdravja delavcev in je zato bistvenega pomena.

5.3

Uredba REACH ureja proizvodnjo, dajanje na trg in uporabo kemikalij v EU. Njen poglavitni cilj je zagotoviti visoko raven varstva ljudi in okolja. Iz poročil nekaterih združenj potrošnikov in Komisije je razvidno pomanjkljivo izvajanje omejenih obveznosti iz uredbe glede obveščanja v dobavni verigi.

5.4

Komisija je začela študijo o izvedljivosti glede uporabe različnih informacijskih sistemov in inovativnih tehnologij in strategij sledenja, s katerimi bi omogočili, da bi lahko ustrezne informacije tekle po dobavnih verigah proizvodov in k izvajalcem recikliranja. Zastavljata se vprašanji, ali bi obvezen informacijski sistem prinesel dodano vrednost in kako ravnati z blagom, uvoženim v EU, ki lahko vsebuje nedovoljene snovi.

5.5

EESO meni, da obstaja že veliko pravnih instrumentov, s katerimi lahko preprečimo, da bi se v ciklu materialov znašle snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost (angl. substances of very high concern). Zlasti so pomembne tiste pravne določbe, ki dajejo prednost nadomeščanju teh snovi z nenevarnimi kemikalijami in ga spodbujajo. EESO se zavzema za dosledno uporabo uredbe REACH in njeno redno posodabljanje z novimi znanstvenimi spoznanji o nevarnih lastnostih kemikalij, vključno s sekundarnimi surovinami. S tem bomo zaščitili zdravje in varnost delavcev ter javno zdravje in zdravje končnih potrošnikov, obenem pa okrepili kredibilnost krožnega gospodarstva.

5.6

Uvozniki morajo pri uvozu blaga že zdaj navesti snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost. V okviru izvajanja uredbe REACH bi lahko za proizvajalce in uvoznike poostrili obveznost, da morajo v svoji registracijski dokumentaciji in varnostnih listih opisati podrobne scenarije izpostavljenosti snovi na stopnji odpadkov. Zahtevali bi lahko tudi podrobnejše informacije, na primer opis različnih scenarijev za recikliranje, pripravo za ponovno uporabo ali odstranjevanje proizvodov po koncu njihove življenjske dobe. To bi bilo treba storiti v povezavi z izvrševanjem obveznosti proizvajalcev in uvoznikov proizvodov, da morajo gospodarske subjekte v dobavni verigi obvestiti o prisotnosti snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost, v njihovem blagu, zahtevati pa bi bilo treba tudi, da se opredeli nahajališče snovi v proizvodu.

5.7

Po potrebi je treba nujno izboljšati in okrepiti zahteve v zvezi z odkrivanjem in sledenjem uvoženega blaga, ki lahko vsebuje snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost, da bi v celotnem življenjskem ciklu proizvoda po potrebi zagotovili tako izvrševanje prepovedi kot vzpostavitev ustreznih mehanizmov sledljivosti.

5.8

EESO izraža zaskrbljenost, da bi bile lahko popolne navedbe o snoveh, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost, posebej problematične v povezavi s prostotrgovinskimi sporazumi in sporazumi o gospodarskem partnerstvu.

5.9

Na splošno bodo morala podjetja za recikliranje dodatno vlagati v prilagojeno opremo za sortiranje, razmisliti pa bi bilo treba tudi o ukrepih za gospodarsko in tehnično pomoč.

Odpadki, ki vsebujejo snovi, ki v novih proizvodih niso več dovoljene

5.10

Omejevalna zakonodaja o nevarnih kemičnih snoveh je v posameznih državah članicah v veljavi od 19. stoletja in vse nove kemikalije se natančno pregledajo, da se ugotovi, ali so nevarne. To nenehno ocenjevanje tveganja pa pomeni, da lahko proizvodi, ki so bili v preteklosti proizvedeni zakonito, vsebujejo snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost, proizvodi, ki se proizvajajo danes, pa lahko vsebujejo snovi, ki bi bile lahko prepovedane pozneje. V fazi predelave odpadkov to lahko pomeni nevarne „podedovane snovi“.

5.11

Cilj je s spodbujanjem ciklov nestrupenih materialov olajšati recikliranje in izboljšati uporabo sekundarnih surovin. Poleg tega moramo biti pri razmisleku o možnih omejitvah in izvzetjih iz omejitev v zvezi s kemičnimi snovmi bolj pozorni na njihov vpliv na recikliranje in ponovno uporabo v prihodnosti.

5.12

Komisija meni, da bo vprašanje podedovanih snovi bo še naprej oviralo krožno gospodarstvo, zato bi bilo treba oblikovati posebno metodologijo odločanja za pomoč pri odločitvah o možnosti recikliranja odpadkov, ki vsebujejo snovi, ki vzbujajo zaskrbljenost. Tovrstno delo je že v teku in bi moralo biti zaključeno sredi leta 2019. V povezavi s tem je treba pripraviti smernice, s katerimi bi zagotovili, da bi bilo vprašanje prisotnosti snovi, ki vzbujajo zaskrbljenost, v predelanih materialih bolje rešeno že v zgodnjih fazah priprave predlogov za obvladovanje tveganja. Preučuje se tudi možnost sprejetja izvedbene zakonodaje, ki bi omogočila učinkovit nadzor nad uporabo sedanjega izvzetja iz obveznosti registracije v skladu z uredbo REACH.

5.13

Zaradi dejanskega stanja na področju podedovanih snovi se zastavlja vprašanje, kako bi lahko uskladili predstavo o tem, da so odpadki vir, ki ga moramo reciklirati, ter načelo, v skladu s katerim moramo zagotoviti, da bodo odpadki, ki vsebujejo snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost, predelani samo v materiale, ki jih je mogoče varno uporabljati. Naj dovolimo, da reciklirani materiali vsebujejo kemikalije, ki v primarnih materialih niso več dovoljene? Če to dovolimo, pod katerimi pogoji?

5.14

Reciklirani materiali naj bi po učinkovitosti in kemijski sestavi čim bolj ustrezali primarnim materialom. Pri odločanju o izvedljivosti odstranjevanja snovi, ki vzbujajo zaskrbljenost, imajo pomembno vlogo gospodarski in tehnični dejavniki, ki se lahko od primera do primera močno razlikujejo. Na politični ravni bi lahko določili, da morajo za vse primarne in sekundarne surovine veljati ista pravila, ali pa v zvezi s sekundarnimi materiali sprejeti konkretna, časovno omejena odstopanja.

5.15

EESO meni, da bi morala vsa merila v zvezi s tem preprečevati, da bi bila koncentracija nevarnih kemikalij v predelanih materialih večja od dovoljenih ravni za neobdelane materiale.

Neusklajenost pravil o tem, kateri odpadki in kemikalije so nevarni

5.16

To vprašanje je tesno povezano s prej navedenimi točkami o usklajevanju in je ravno tako konceptualno kompleksno. Kot je navedeno, za proizvodnjo in uporabo nevarnih kemičnih snovi in proizvodov veljajo stroga pravila EU, ki so bila sprejeta za zaščito delavcev, državljanov in okolja pred škodo. Tudi ravnanje z odpadki je na podoben način urejeno s pravili EU, ki imajo enak cilj. Toda raziskave so pokazale, da ta sklopa pravil nista docela usklajena (17).

5.17

Potreben je bolj usklajen pristop v zvezi s pravili za razvrščanje kemikalij in odpadkov: za druge specifične skupine proizvodov ali tokove materialov (npr. pohištvo ali tekstilije) bi denimo lahko sprejeli pravila, podobna tistim iz direktive o odpadni električni in elektronski opremi (18), v katerih je določena ustrezna obdelava odpadkov, ki vsebujejo nevarne kemikalije, preden se lahko predelajo in uporabijo v novih proizvodih. Komisija namerava objaviti dokument s smernicami za razvrščanje odpadkov, ki bo obratom za ravnanje z odpadki in pristojnim organom omogočil sprejetje skupnega pristopa k določanju in razvrščanju odpadkov. Nadaljevala se bo tudi izmenjava dobrih praks o metodah preizkušanja. Zainteresirane strani so pozvane, naj razmislijo, ali bi bilo treba uskladiti pravila o razvrstitvi glede na nevarnosti, tako da bi se odpadki šteli za nevarne po istih pravilih kot proizvodi.

---

(1)  Mnenje o svežnju o krožnem gospodarstvu (UL C 264, 20.7.2016, str. 98).

(2)  Sveženj o krožnem gospodarstvu, ki ga je Komisija sprejela 2. decembra 2015.

(3)  Nevarni odpadki so opredeljeni v dokumentu s smernicami za opredelitev in razvrščanje nevarnih odpadkov iz junija 2015.

(4)  Poročilo Evropske agencije za okolje št. 2/2016, str. 33 in 34.

(5)  Uredba o razvrščanju, označevanju in pakiranju (ES) št. 1272/2008.

(6)  Uredba (ES) št. 1907/2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij (REACH).

(7)  Uredba o obstojnih organskih onesnaževalih – glej http://ec.europa.eu/environment/chemicals/international_conventions/index_en.htm.

(8)  Direktiva 2001/95/ES.

(9)  Direktiva 2011/65/EU o omejevanju uporabe nekaterih nevarnih snovi v električni in elektronski opremi.

(10)  Mnenje o delovnem načrtu za okoljsko primerno zasnovo za obdobje 2016–2019 (UL C 345, 13.10.2017, str. 97).

(11)  Mnenje o svežnju o krožnem gospodarstvu (UL C 264, 20.7.2016, str. 98).

(12)  Predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži.

(13)  Predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi direktiv 2000/53/ES o izrabljenih vozilih, 2006/66/ES o baterijah in akumulatorjih ter odpadnih baterijah in akumulatorjih ter 2012/19/EU o odpadni električni in elektronski opremi.

(14)  Predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 2008/98/ES o odpadkih.

(15)  Predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 1999/31/ES o odlaganju odpadkov na odlagališčih.

(16)  Izjava komisarja Velle o sprejetem političnem dogovoru o posodobitvi pravil glede ravnanja z odpadki.

(17)  Glej npr. Keeping it Clean: How to protect the circular economy from hazardous substances (v angl. jeziku). Evropski okoljski urad.

(18)  Direktiva 2012/19/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. julija 2012 o odpadni električni in elektronski opremi.