Stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru – Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o cenných papieroch zabezpečených štátnymi dlhopismi

[COM(2018) 339 final – 2018/0171 (COD)]

(2019/C 62/18)

Spravodajca:

Daniel MAREELS

Konzultácia	Európsky parlament, 5. 7. 2018 Rada Európskej únie, 6. 7. 2018
Právny základ	články 114 a 304 Zmluvy o fungovaní Európskej únie
Príslušná sekcia	sekcia pre hospodársku a menovú úniu a hospodársku a sociálnu súdržnosť
Prijaté v sekcii	3. 10. 2018
Prijaté v pléne	17. 10. 2018
Plenárne zasadnutie č.	538
Výsledok hlasovania (za/proti/zdržalo sa)	201/3/8

1.   Závery a odporúčania

1.1.

Európsky hospodársky a sociálny výbor (EHSV) víta návrhy týkajúce sa cenných papierov zabezpečených štátnymi dlhopismi (sovereign bond-backed security – SBBS), ktoré zapadajú do širšieho rámca dokončenia bankovej únie a vytvorenia únie kapitálových trhov. Výbor v minulosti vystupoval ako veľký zástanca a podporovateľ oboch týchto únií. Tieto návrhy môžu tiež pozitívne prispieť k finančnej stabilite a odolnosti.

1.2.

Z koncepčného hľadiska ide o snahu riešiť prostredníctvom SBBS tradične silné väzby medzi bankami a ich domovskými štátmi („sovereigns“). Výbor už od obdobia finančnej krízy vyzýva, aby sa v tejto záležitosti podnikli príslušné kroky, a dôrazne podporuje oslabenie týchto väzieb. Odhliadnuc od úsilia, ktoré sa vynaložilo v minulosti, EHSV víta, že sa súčasný návrh tejto otázke venuje.

1.3.

SBBS skutočne môžu viesť k tomu, že banky znížia svoju expozíciu voči verejnému dlhu svojej domovskej krajiny a lepšie diverzifikujú svoje portfóliá verejných dlhov. Okrem toho nedochádza k rozdeleniu rizík a strát medzi členskými štátmi eurozóny. Za tieto riziká a straty sú v prípade, že nastanú, v plnej miere zodpovední investori do SBBS.

1.4.

V súčasnom stave by sa SBBS označili ako „sekuritizácie“ pre uplatnenie regulácie, čo by spôsobilo, že by pre banky nebolo zaujímavé do nich investovať. Výbor sa domnieva, že je úplne správne napraviť túto situáciu. Zrovnoprávnenie SBBS so štátnymi dlhopismi členských štátov eurozóny denominovanými v eurách („sovereign exposures“ alebo vystavenia voči štátnym dlhopisom) musí investorom z finančného sektora umožniť, aby investovali do SBBS za rovnakých podmienok ako pri investíciách do podkladových štátnych dlhopisov z eurozóny.

1.5.

Návrhy zahŕňajú iba podporný rámec, ktorý umožňuje vývoj SBBS prostredníctvom trhu. Výbor považuje za veľmi dôležité zachovať zrozumiteľnosť, funkčnosť a účinnosť tohto rámca za každých okolností. Takisto to nesmie to mať žiadne negatívne alebo nepriaznivé dôsledky.

1.6.

Vo vzťahu k navrhovanému regulačnému rámcu má EHSV diferencovaný prístup. Pri niekoľkých aspektoch, ako je princíp emisie SBBS účelovo vytvoreným subjektom, možno počítať so schválením. Pri iných aspektoch, ako je vlastná certifikácia zloženia podkladového portfólia účelovo vytvoreným subjektom, je vhodné normy sprísniť. Vzhľadom na význam tohto aspektu sa zdá byť vhodný prísnejší a predbežný dohľad zo strany Európskeho orgánu pre cenné papiere a trhy (ESMA).

1.7.

Niektoré otázky takisto zostávajú otvorené. Preto sa naskytá otázka, či budú SBBS účinné a efektívne za každých okolností, ako aj to, aký bude ich osud v čase všeobecnej krízy alebo krízy v jednom alebo vo viacerých členských štátoch. Aké sú dôsledky rozdelenia emisií na tranže, keď sa v súčasnosti zdá, že nadriadené tranže (ktoré predstavujú menšie riziko) bude možné umiestniť na trh iba v prípade, že sa nájde dostatok investorov do podriadenejších tranží (rizikovejších)? Zdá sa, že emisie tým získajú náhodný a neistý charakter a táto slabá stránka prinajmenšom podkopáva možný úspech SBBS.

1.8.

Veľký význam má takisto pozitívny prístup „trhov“ a ďalších dôležitých zainteresovaných strán k SBBS. Musia byť ochotné vyvinúť úsilie na to, aby sa tento nástroj zaviedol v praxi. Trhy a zástupcovia členských štátov sa pri prípravných konzultáciách so zainteresovanými stranami vyjadrili značne kriticky. Výbor sa domnieva, že je nevyhnutné otvoriť dialóg a konzultácie so všetkými zainteresovanými stranami s cieľom nájsť spoločné konštruktívne riešenie.

1.9.

Celkovo a s ohľadom na všetky uvedené úvahy sa EHSV domnieva, že otestovanie nového finančného nástroja SBBS na trhu je jediným spôsobom, ako zistiť, či banky v rámci svojich vkladov prejdú z dlhopisov svojich domovských krajín na SBBS a či budú investori ochotní nakupovať „podriadené“ tranže v dostatočnom množstve, aby malo vytvorenie SBBS zmysel.

1.10.

Výbor sa napokon domnieva, že je potrebné aj naďalej uvažovať o otázke, či si SBBS budú môcť zaobstarať aj súkromní sporitelia a spotrebitelia. Vzhľadom na to, že na jednej strane ide o obzvlášť komplexný produkt, ktorý je na druhej strane rozdelený na tranže, sa výbor domnieva, že do úvahy môže pripadať iba možnosť, že by si mohli zaobstarať „prednostné“ tranže, nie však tie „podriadené“. Riziko zostáva obmedzené iba pri prednostných tranžiach a ich vlastníctvo možno prirovnať k priamemu vlastníctvu štátnych dlhopisov týmito sporiteľmi a spotrebiteľmi.

2.   Súvislosti

2.1.

Komisia 24. mája 2018 zverejnila svoj návrh (1) trhového rozvoja cenných papierov zabezpečených štátnymi dlhopismi, známejšími pod anglickým názvom „sovereign bond-backed securities“ alebo skrátene „SBBS“.

2.2.

Tento návrh zapadá do širšieho rámca dobudovania bankovej únie a vytvorenia únie kapitálových trhov. Zameriava sa najmä na ďalšie oslabenie väzby medzi bankami a ich vnútroštátnymi vládami („sovereigns“), a teda presadzuje znižovanie rizika a rozdelenie rizík so súkromným sektorom. Vzhľadom na cezhraničný charakter návrhu je jeho zámerom taktiež prispieť k integrovanejším a diverzifikovanejším finančným trhom štátnych dlhopisov na vnútornom trhu.

2.3.

V minulosti banky držali skôr väčšie množstvo štátnych dlhopisov svojich vlastných vlád (domovských krajín), čo môže – ako vyplynulo z finančnej krízy – predstavovať určité riziko. Preto sa odvtedy požaduje oslabiť túto väzbu.

2.4.

Cieľom SBBS, ktoré sú odpoveďou na tento problém, je dať bankám možnosť geograficky lepšie rozložiť svoje portfólio štátnych dlhopisov. Zároveň sa tak počíta na jednej strane s nižšou ponukou podobných dlhopisov a na druhej strane s vyšším dopytom finančných inštitúcií po takýchto aktívach, okrem iného v dôsledku nových regulačných požiadaviek na držbu dostatočných rezerv vysokolikvidných aktív.

2.5.

SBBS sú finančným nástrojom nového druhu a v súčasnom návrhu sa prejavuje snaha odstrániť prekážky, ktoré ich vývoju doteraz stáli v ceste. Navrhovaný podporný rámec má v zásade dva konkrétne ciele:

2.5.1.

vytvoriť vhodný všeobecný rámec pre SBBS, pomocou ktorého sa zabezpečí „štandardizácia“ tohto nového nástroja, čo bude prínosom pre jeho likviditu;

2.5.2.

v súvislosti s tým odstrániť regulačné prekážky, ktoré bránia využívaniu a získavaniu SBBS. Ide teda o to, aby investori, si ktorí tento druh SBBS zaobstarávajú, uplatňovali prístup založený na prezretí podkladových expozícií. Vďaka tomu budú z regulačného hľadiska platiť rovnaké pravidlá ako v prípade, že by sami držali podkladové štátne dlhopisy.

2.6.

Špecifickým znakom a súčasne základnou charakteristikou SBBS je ich podkladové portfólio. Aby bolo možné uplatniť uvedené geografické rozloženie rizík v bankovej únii a na vnútornom trhu, musí byť zložené zo štátnych dlhopisov všetkých členských štátov eurozóny. Ďalším obmedzením je, že do úvahy prichádzajú len emisie vydané v eurách. Do SBBS sa zahrnú úmerne k hospodárskemu významu príslušného členského štátu.

2.7.

Ďalší mimoriadne špecifický prvok sa týka skutočnosti, že za riziká a straty znášajú investori. V SBBS sú zriadené tranže a investori si môžu vybrať prednostné tranže (ktoré predstavujú menšie riziko) alebo podriadené tranže (ktoré predstavujú väčšie riziko). Podkladové portfóliá sú ich jedinou zárukou vzhľadom na to, že sa v súčasnosti zaručuje, že emitenti SBBS sú subjekty ad hoc, ktoré nemôžu vykonávať žiadne iné činnosti a od ktorých nie je možné žiadať náhradu (2).

2.8.

Takisto pokiaľ ide o investorov, na režim regulácie SBBS sa bude uplatňovať uvedený prístup založený na prezretí podkladových expozícií. V dôsledku toho sa právna stránka tohto nástroja nebude považovať za „sekuritizáciu“ (3), ale za podkladový cenný papier, ktorý je začlenený do SBBS. V príslušných prípadoch získajú investori pre SBBS, ktorí splnia všetky podmienky, rovnaký režim regulácie, pokiaľ ide o kapitálové požiadavky, limity koncentrácie a limity likvidity, ako pre štátne dlhopisy, ktoré držia priamo.

2.9.

V aktuálnych návrhoch sa stanovujú predpoklady a podmienky pre SBBS, ako aj prudenciálne zaobchádzanie s nimi, ale nakoniec bude záležať od „trhu“, či ich použije. Budú to napokon poskytovatelia a investori, ktorí rozhodnú, či sa tento nový finančný nástroj stane skutočnosťou, a ak áno, do akej miery sa bude používať.

3.   Poznámky a pripomienky

3.1.

Výbor víta tento návrh týkajúci sa SBBS, ktorý zapadá do širšieho rámca dokončenia bankovej únie a vybudovania únie kapitálových trhov. Výbor v minulosti vystupoval ako veľký zástanca a podporovateľ oboch týchto únií (4).

3.2.

Tieto návrhy sa konkrétnejšie týkajú ďalšieho oslabenia väzby medzi bankami a ich domovskými krajinami. Od obdobia finančnej krízy je výbor rozhodným zástancom, a preto takisto víta, že sa súčasný návrh touto témou zaoberá a berie pritom ohľad na kontext, v ktorom sa súčasne hovorí o klesajúcej ponuke štátnych dlhopisov a rastúcom dopyte po nich.

3.3.

SBBS majú ako nový finančný nástroj potenciál na lepšiu a širšiu diverzifikáciu, pokiaľ ide o expozíciu bánk a iných finančných inštitúcií voči štátnym dlhopisom („sovereign bond holdings“). To nepochybne prispieva k zmenšovaniu rizík vo finančnom sektore.

3.4.

Návrh zahŕňa iba podporný rámec, ktorý umožňuje vývoj SBBS na trhu bez toho, aby doň zasahoval. Pokiaľ sa trhu podarí zachytiť úspešný vývoj, povedie to k vzniku nového finančného nástroja a súvisiaceho trhu. Vplyv takéhoto vývoja výbor načrtol v dvoch scenároch (5). Pokiaľ sa SBBS vytvoria iba v obmedzenom objeme, hovoríme o sume približne 100 miliárd EUR. V rámci širšieho prístupu ide o sumu viac ako 1 500 miliárd EUR a v tom prípade by sa dosiahol makroekonomický význam.

3.5.

Široké rozloženie SBBS môže tiež znamenať lepšiu integráciu finančných trhov, čo by prispelo k posilneniu finančnej stability a odolnosti finančného systému.

3.6.

Výbor považuje za dôležité, aby bol navrhovaný podporný rámec zrozumiteľný, účinný a efektívny za každých okolností a nemal žiadne negatívne alebo nepriaznivé dôsledky. Okrem iného v záujme zvýšenia nádeje na úspech je veľmi dôležitý pozitívny prístup „trhov“ a iných dôležitých zainteresovaných strán. Musia byť ochotné vyvinúť úsilie na zavedenie SBBS do praxe.

3.7.

Trhy a zástupcovia členských štátov sa pri prípravných konzultáciách so zainteresovanými stranami vyjadrili značne kriticky. Účastníci trhu mali zmiešané názory, pokiaľ ide o životaschopnosť SBBS. Pracovníci zodpovední za riadenie dlhu („Debt Management Officers“) sa napríklad domnievajú, že SBBS väzbu medzi bankami a ich domovskými krajinami nenarušia ani nevytvoria nízkorizikové aktíva. Zástupcovia členských štátov sa ešte nedávno vyjadrili, že SBBS nepovažujú za nevyhnutné (6). Výbor sa domnieva, že je nutné otvoriť dialóg a konzultácie so všetkými zainteresovanými stranami a hľadať spoločné konštruktívne riešenie.

3.8.

Odhliadnuc od toho, čo sa už uviedlo a čo sa ešte uvedie, môže navrhovaný regulačný rámec pre SBBS vo všeobecnosti počítať s podporou výboru, a to najmä preto, že odstraňuje znevýhodňovanie, ktorému sú doteraz podobné nástroje vystavené, a zároveň používa prístup referenčného porovnávania.

3.9.

Táto podpora je podmienená okrem iného tým, že SBBS musia vytvoriť a emitovať podniky zo súkromného sektora. Požiadavka, že emitent musí byť „účelovo vytvorený subjekt“, ktorý nesmie vykonávať žiadne iné činnosti, sa zdá byť oprávnená. Vďaka tomu je každému všetko jasnejšie.

3.10.

Povinným zahrnutím štátnych dlhopisov všetkých členských štátov eurozóny denominovaných v eurách úmerne k ich hospodárskemu významu (7) sa zabezpečí rozloženie a diverzifikácia, ktoré sa uvádzajú v bode 3.3. Okrem toho sú určité štátne dlhopisy vďaka tomuto zahrnutiu zaujímavejšie pre medzinárodných investorov. To platí najmä pre štátne dlhopisy určitých krajín, ktoré sa inak vydávajú na malých a menej likvidných trhoch.

3.11.

Vzhľadom na význam povinného zahrnutia štátnych dlhopisov všetkých členských štátov úmerne k ich hospodárskemu významu, ktoré sa uvádza v predchádzajúcom bode, má výbor viacero otázok týkajúcich sa uvedeného systému vlastnej certifikácie zo strany emitentov. Vzniká otázka, či je potrebné zaistiť prísnejší a predbežný dohľad zo strany orgánu ESMA.

3.12.

Takisto je dôležité, že sa v rámci tohto nového nástroja nehovorí o rozdelení rizík a strát medzi členskými štátmi eurozóny. Tieto riziká a straty v plnej miere znášajú investori do SBBS.

3.13.

Ako emitent vydáva účelovo vytvorený subjekt sériu cenných papierov, ktoré zahŕňajú požiadavky na výnosy podkladového portfólia. Tieto cenné papiere predstavujú rôzne riziko, pričom „prednostné tranže“ (8) nesú najnižšie riziko a „podriadené tranže“ to najvyššie. V praxi to podľa všetkého znamená, že prednostné tranže sa umiestnia na trh iba v prípade, že sa nájde dostatok investorov do podriadených tranží (9). V dôsledku toho bude každá emisia náhodná a neistá. Táto slabá stránka podkopáva možný úspech SBBS.

3.14.

Je tiež možné klásť si otázku, či budú SBBS funkčné a efektívne za každých okolností. Aký bude ich osud v čase všeobecnej krízy alebo krízy v jednom alebo vo viacerých členských štátoch? Je to dôležité vzhľadom na to, že nedávne udalosti znovu ukázali, že finančné trhy na tento druh situácií reagujú rýchlo.

3.15.

Ďalej je potrebné objasniť dôsledky vzniku trhu SBBS popri už existujúcom trhu pre štátne dlhopisy jednotlivých členských štátov. A tu vzniká viacero otázok. Napríklad: budú za každých okolností k dispozícii dostatočné objemy? A čo sa stane, ak to tak nebude? Nepovedie vytvorenie ďalšieho trhu k fragmentácii a roztrieštenosti?

3.16.

Regulačný rámec takisto umožňuje sporiteľom a spotrebiteľom získať a vlastniť SBBS (10). Vzhľadom na to, že ide o obzvlášť komplexné produkty, by sa mohlo zdať, že by k nim nemali mať prístup. Možno je však potrebné rozlišovať a zaviesť zákaz iba pre „podriadené tranže“, pretože so sebou môžu niesť veľké riziko. Inak by to mohlo byť pri „prednostných tranžiach“, ktoré predstavujú nízke riziko a určite obstoja v porovnaní s priamym vlastníctvom štátnych dlhopisov týmito sporiteľmi a spotrebiteľmi. Výbor žiada, aby sa tomuto problému ďalej venovala pozornosť.

3.17.

Výbor napokon považuje za úplne oprávnené, že v záujme uplatňovania regulácie sa SBBS zrovnoprávňujú so štátnymi dlhopismi členských štátov eurozóny denominovanými v eurách (sovereign exposures). To musí investorom z finančného sektora umožniť investovať do SBBS za rovnakých podmienok, za ktorých investujú do podkladových štátnych dlhopisov z eurozóny.

3.18.

Celkovo a s ohľadom na všetky uvedené pripomienky sa výbor domnieva, že realizácia SBBS je koncepčne zaujímavá myšlienka, jej vykonávanie v návrhoch však vyvoláva rozporuplný dojem a mnoho otázok. Nezodpovedané okrem toho nemôžu zostať ani kritické úvahy a reakcie účastníkov trhu a iných dôležitých zainteresovaných strán. Celkovo však výbor súhlasí s Komisiou, že skutočnú odpoveď dá len prax, keď sa táto koncepcia otestuje na skutočných trhoch.

---

(1)  COM(2018) 339 final.

(2)  Okrem výnimočných prípadov, ako je zneužívanie označenia SBBS.

(3)  V takomto prípade by boli regulačné požiadavky prísnejšie.

(4)  Ú. v. EÚ C 81, 2.3.2018, s. 117; Ú. v. EÚ C 237, 6.7.2018, s. 46; Ú. v. EÚ C 177, 18.5.2016, s. 21.

(5)  SWD(2018) 252 final, s. 70.

(6)  K týmto úvahám a pripomienkam pozri podrobnejšie časť 3 dôvodovej správy k návrhu nariadenia (s. 6).

(7)  Pozri článok 4 ods. 2 návrhu nariadenia a pre údaje súvisiace s hospodárskym významom príslušných členských štátov pozri: https://www.ecb.europa.eu/ecb/orga/capital/html/index.sk.html.

(8)  Prednostné tranže by predstavovali najväčšiu časť emisií, podriadené tranže tu najmenšiu.

(9)  Podriadené tranže prinášajú výmenou za toto vyššie riziko spravidla vyšší výnos.

(10)  Pozri článok 3 ods. 6 návrhu nariadenia.