31.7.2012

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 229/85

---

Avizul Comitetului Economic și Social European privind Comunicarea Comisiei către Parlamentul European și către Consiliu – Spre un răspuns european mai ferm la problema drogurilor

COM(2011) 689 final

2012/C 229/16

Raportor: dl Ákos TOPOLÁNSZKY

La 25 octombrie 2011, în conformitate cu articolul 304 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, Comisia Europeană a hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la

Comunicarea Comisiei Europene către Parlamentul European și către Consiliu – Spre un răspuns european mai ferm la problema drogurilor

COM(2011) 689 final.

Secțiunea pentru ocuparea forței de muncă, afaceri sociale și cetățenie, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 18 aprilie 2012.

În cea de-a 481-a sesiune plenară, care a avut loc la 23 și 24 mai 2012 (ședința din 24 mai 2012), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 118 voturi pentru, 1 vot împotrivă și 2 abțineri.

1.   Concluzii și recomandări

Comitetul Economic și Social European (CESE):

1.1   salută propunerile din comunicarea Comisiei și subliniază că pașii care trebuie făcuți în direcția unei Europe mai puternice trebuie să fie hotărâți, dar în același timp echilibrați, pentru a putea influența în mod eficient oferta și cererea de droguri;

1.2   tocmai din acest motiv își exprimă dezamăgirea, deoarece prin evidențierea unilaterală a măsurilor de reducere a ofertei, comunicarea pare a fi un pas înapoi față de abordarea echilibrată și bazată pe consens de până acum;

1.3   consideră insuficientă o abordare de reglementare bazată pe dreptul penal și îndeamnă la elaborarea unei noi strategii a UE în materie de droguri, pe baza evaluării temeinice a strategiei actuale în materie de droguri, care va expira în curând;

1.4   își exprimă îngrijorarea cu privire la modificarea priorităților politicilor de sprijin și ar dori să se revină la o abordare echilibrată și în acest sens;

1.5   sprijină armonizarea continuă a măsurilor luate la nivel național privind lupta împotriva traficului de droguri și propune extinderea procesului de armonizare a politicii penale a UE la diversele forme de abuz de droguri;

1.6   propune elaborarea și punerea în aplicare a unor sisteme de evaluare independente de măsuri de reducere a ofertei, bazate pe știință, precum și punerea la dispoziție de resurse adecvate pentru realizarea acestor sarcini;

1.7   este de acord cu măsurile prevăzute în vederea confiscării și recuperării bunurilor provenite din săvârșirea de infracțiuni și propune ca bunurile provenite din confiscări să fie destinate, cel puțin în parte, sprijinirii activităților de reducere a cererii, acestea fiind în mare măsură subfinanțate;

1.8   subliniază faptul că, în cazul noilor droguri periculoase, nu este suficientă abordarea de reglementare și că aceasta trebuie introdusă în cadrul unei politici de intervenție integrate și cuprinzătoare, a cărei eficacitate trebuie urmărită și evaluată în mod continuu;

1.9   consideră partea din comunicare referitoare la reducerea cererii ca fiind disproporționată și prea generală și propune Comisiei să inițieze elaborarea unor mecanisme instituționale, care să asigure punerea eficientă în aplicare a inițiativelor politice bazate pe dovezi științifice;

1.10   este ferm convins că pe termen mediu este deja necesară elaborarea unei politici cuprinzătoare și coordonate în domeniul dependenței de droguri, care să acopere toate aspectele legate de consumul oricărei substanțe psihoactive („legale” sau „ilegale”), astfel încât politicile diferențiate să nu intre în contradicție unele cu altele;

1.11   sprijină lucrările Forumului european al societății civile în materie de droguri și recomandă să se ia în considerare, într-o măsură mai mare, experiența acestui organism atât la nivelul UE, cât și la nivelul statelor membre.

2.   Observații generale

2.1   Comitetul Economic și Social European (CESE) salută Comunicarea Comisiei Europene intitulată „Spre un răspuns european mai ferm la problema drogurilor” (1).

2.2   El este de acord cu concluzia documentului, potrivit căreia, în urma adoptării Tratatului de la Lisabona, „răspunsul european la problema drogurilor trebuie să fie ferm și decisiv, abordând atât aspectele legate de cererea, cât și de oferta de droguri”. Sprijină faptul că Comisia dorește să confere un nou dinamism politicii europene privind combaterea drogurilor, respectiv că „acțiunea Uniunii Europene ar trebui focalizată la nivelul la care aduce o mai mare valoare adăugată”.

2.3   Cu toate acestea, Comitetul își exprimă dezamăgirea, deoarece prin evidențierea unilaterală a măsurilor de reducere a ofertei, comunicarea pare a fi un pas înapoi față de abordarea echilibrată și bazată pe consens de până acum, deoarece documentul își concentrează mesajul în mod unilateral în jurul instrumentelor juridice de reducere a ofertei, iar în ceea ce privește reducerea cererii, prezintă numai unele obiective foarte generalizate.

2.4   CESE regretă faptul că un document al Comisiei neglijează, în ceea ce privește consumul de droguri, aspectele transversale de politică socială referitoare la drepturile omului, favorizând, în schimb, instrumente juridice și de drept penal, care nu au fost suficient supuse procedurilor de evaluare științifice, și a căror eficiență este atestată, în mică măsură, de datele actuale, având și un raport cost-eficiență scăzut (2).

2.5   Comitetul este convins că reducerea ofertei va avea sens numai dacă este o parte componentă, și mai concret, un element al unui sistem strategic. Trebuie evitat ca politica penală, în calitate de instrument la care se apelează doar în ultimă instanță, să devină preponderentă. De aceea, posibila trecere în plan secundar a instrumentelor care o precedă nu poate aparține acelei politici europene care sprijinea politica comprehensivă și multiinstrumentală împotriva abordărilor simpliste și punitive, care prevalează în numeroase regiuni ale lumii și care ignoră în mare măsură drepturile omului.

2.6   CESE își exprimă convingerea potrivit căreia politicile UE în materie de droguri necesită ca pe baza evaluării strategiei actuale să se elaboreze, să se dezbată și să se adopte o strategie nouă, bazată pe consens, prin care se va exprima angajamentul comun al statelor membre față de gândirea strategică, programele de acțiune și politica de finanțare (amestecul optim de politici), care prevalau până în prezent, erau destul de echilibrate și se bazau pe valorile fundamentale ale Tratatului de la Lisabona.

2.7   Conform principiului de bază potrivit căruia reacția statului nu poate cauza daune mai mari decât cele față de care dorește să protejeze, este necesară elaborarea unui mecanism decizional, în care rezultatele nefavorabile ale evaluării independente să poată conduce la modificarea imediată a politicii.

3.   Finanțare

3.1   CESE observă cu îngrijorare transformarea priorităților de finanțare ale Comisiei, precum și reducerea numărului acestora. În cel de-al treilea program de finanțare multianual al Comisiei pentru perioada 2014–2020, actualul program pentru sănătate publică intitulat „Sănătate pentru creștere economică” nu mai include problema drogurilor și a reducerii cererii de droguri, așa cum nu include nici resursele financiare necesare punerii în aplicare a obiectivelor și țintelor de reducere a cererii, care sunt în conformitate cu Strategia europeană privind drogurile și cu planul de acțiune aferent.

3.2   De asemenea, s-au schimbat și prioritățile de sprijin prezentate în propunerea Comisiei privind programele „Justiție” și „Drepturi fundamentale și cetățenie”, pentru că, în ceea ce privește ajutorul acordat în soluționarea problemei drogurilor, vor prevala în primul rând aspectele legate de prevenirea criminalității. CESE insistă cu fermitate ca Comisia să își modifice politica de finanțare în funcție de necesitățile unei abordări strategice echilibrate.

4.   Elemente concrete de conținut

4.1   Abuzul și traficul de droguri

4.1.1   Dezbătând chestiunea traficului de droguri, comunicarea subliniază fenomenul de transformare continuă a pieței drogurilor, precum și apariția metodelor inovative și a tehnologiilor noi în domeniul contrabandei. Subliniază necesitatea îmbunătățirii armonizării inițiativelor lansate împotriva traficului de droguri, în vederea unei acțiuni eficiente împotriva tuturor acestor fenomene negative.

4.1.2   Documentul evidențiază că intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona (3) face posibilă consolidarea juridică și politică a luptei împotriva traficului de droguri, dar, în același timp, subliniază faptul că anumite instrumente juridice (4)„abia au favorizat armonizarea măsurilor naționale în vederea luptei împotriva traficului de droguri, și nu au contribuit într-o măsură suficientă la promovarea cooperării judiciare în cazuri de trafic de droguri” (5).

4.1.3   În această privință, Comunicarea Comisiei propune noi instrumente juridice, prin care dorește, în primul rând, să stabilească unele norme minime comune privind circumstanțele agravante și atenuante în ceea ce privește lupta împotriva rețelelor majore transfrontaliere de trafic de droguri, în al doilea rând, să îmbunătățească metoda de definire a infracțiunilor și a sancțiunilor penale, iar în al treilea rând, să impună obligații de raportare mai stricte pentru statele membre.

4.1.4   Aprobând în principiu constatările documentului, Comitetul subliniază, în același timp, că aceste eforturi vor da rezultate numai dacă se vor pune la dispoziție, pentru intervențiile de reducere a ofertei, un sistem adecvat de instrumente de măsurare a eficienței, precum și indicatoare constante; prin urmare, pledează pentru elaborarea unor mecanisme de evaluare și de monitorizare, care să fie capabile să măsoare eficiența și raportul cost-eficiență, și sprijină activitatea în curs pentru elaborarea indicatorilor adecvați. (6)

4.1.5   CESE evidențiază că, în ceea ce privește intervențiile în domeniul ofertei și al cererii, se dispune de un număr disproporționat de mic de resurse pentru evaluarea acestor instrumente în comparație cu măsura în care se încalcă drepturile fundamentale ale dependenților de droguri care, din punct de vedere juridic, nu aduc atingere altor persoane și nu acționează în scop lucrativ.

4.1.6   CESE propune ca, în conformitate cu comunicarea (7) corespunzătoare a Comisiei Europene, eforturile întreprinse în privința armonizării politicii penale a UE să fie extinse și la acele comportamente în cazul cărora diferența de practică penalo-juridică (norme, sancțiuni penale, executarea pedepsei, scutirea de pedeapsă) între statele membre este într-atât de mare încât, cu siguranță, sunt afectate drepturile omului și securitatea juridică, ceea ce se și întâmplă, potrivit opiniei CESE, în cazurile de abuz de droguri în prezent (8).

4.1.7   CESE pledează pentru ca armonizarea pedepselor minime prevăzute de UE să nu conducă în niciun caz la agravarea pedepselor maxime în anumite state membre. În același timp, atrage atenția asupra faptului că o politică axată pe reducerea ofertei poate fi și semnul neputinței factorului de decizie, prin urmare, trebuie neapărat asigurat echilibrul între necesarele elemente disuasive de natură penală și intervențiile indispensabile în materie de tratamente și ajutor.

4.1.8   În opinia CESE, trebuie elaborate noi strategii de drept penal pentru a face față amenințărilor la adresa societății și sănătății reprezentate de traficul de droguri. În același timp, este necesară concentrarea asupra siguranței persoanelor și a comunității, în locul unei abordări care vizează exclusiv să împiedice traficul de droguri.

4.2   Precursori de droguri

4.2.1   CESE este de acord cu evaluarea situației prezentată în capitolul respectiv al comunicării, precum și cu faptul că măsurile existente și cele planificate de prevenire a deturnării precursorilor de droguri trebuie să asigure controlul eficient al deturnării fără a perturba comerțul legal cu aceste substanțe.

4.2.2   Comitetul este de acord cu faptul că trebuie sporită cooperarea internațională în acest domeniu chiar dacă accesul la informație, calitatea acesteia și nivelurile de cooperare sunt foarte diferite, în primul rând în ceea ce privește cooperarea cu țările terțe afectate.

4.3   Confiscarea și recuperarea bunurilor provenite din activități infracționale

4.3.1   CESE este de acord cu eforturile Comisiei în acest domeniu și consideră că instrumentele juridice prezentate în comunicare sunt proporționate și adecvate pentru abordarea problemei. De aceea regretă că, din diverse motive, acestea nu s-au dovedit eficiente.

4.3.2   Prin urmare, sprijină elaborarea unor acte legislative ale UE mai stricte, respectiv extinderea armonizării legislației statelor membre asupra acestui domeniu.

4.3.3   Propune ca bunurile provenite din confiscări – cel puțin parțial – să fie destinate sprijinirii reducerii consumului de droguri și a consecințelor sociale ale acestui consum, acestea fiind domeniile cele mai eficiente, dar, în același timp, în permanență insuficient finanțate.

4.4   Noi substanțe psihoactive

4.4.1   În principiu, CESE este de acord în acest sens cu constatările din comunicarea Comisiei în ce privește noile substanțe psihoactive. Comitetul consideră că, deși reglementarea generică se ridică la nivelul așteptărilor opiniei publice și ale factorului de decizie în ceea ce privește verificarea rapidă a drogurilor noi, însă, fără o evaluare propriu-zisă a riscurilor unor substanțe, pot fi afectate unele drepturi legitime industriale și farmaceutice. De asemenea, dorește să remarce că, în prezent, metoda de evaluare a riscurilor nu reflectă abordarea multidisciplinară și se bazează, în primul rând, pe analize chimice și judiciare.

4.4.2   CESE subliniază că nici în cazul noilor droguri periculoase nu este suficientă abordarea de reglementare, ci aceasta trebuie introdusă în cadrul unei politici de intervenție cuprinzătoare și integrate, a cărei eficiență să fie monitorizată și evaluată în mod continuu, deoarece pot apărea riscuri nedorite (devierea către alte substanțe, infracționalitate, suprapreț pe piață, interzicerea sau controlarea automată a unor posibile substanțe utile, trecerea la consumul clandestin, riscurile adiționale ale pieței negre etc.). CESE reclamă faptul că instrumentele de reglementare propuse nu reflectă aceste aspecte.

4.4.3   CESE consideră important faptul că, odată cu trecerea pe listă a unei substanțe, factorii de decizie trebuie să facă propuneri și în privința intervențiilor medicale și sociale legate de substanța psihoactivă respectivă și, eventual, să caute căi de reglementare alternative fără incriminarea directă a consumatorului. Comitetul subliniază că eliminarea lacunelor în ceea ce privește colectarea datelor, îmbunătățirea interactivității fluxului de informații, formarea de specialiști, informarea corectă folosind cele mai moderne mijloace și tehnologii, dezvoltarea reglementării și a controlului privind protecția consumatorilor, elaborarea și aplicarea serviciilor de tratare și de ajutor adecvate sunt elemente esențiale ale acestei abordări.

4.4.4   CESE subliniază că reacția legislativă cu privire la substanțele noi maschează în continuare problemele, deseori mult mai grave, legate de substanțele psihoactive „vechi”, neaflate sub control (alcool, nicotină, anumite substanțe halucinogene etc.).

4.5   Reducerea cererii

4.5.1   CESE își exprimă dezamăgirea cu privire la această parte a comunicării Comisiei, care conține, în principiu, doar constatări generale. Propune Comisiei să dezvolte o abordare strategică care să constituie un progres în ce privește asigurarea respectării drepturilor fundamentale la tratament, atât din punct de vedere cantitativ, cât și din punct de vedere calitativ.

4.5.2   În consecință, consideră că este important ca Comisia să nu se concentreze numai pe elaborarea normelor calitative, ci să contribuie și la punerea în aplicare în statele membre a unei politici de finanțare care să reflecte o abordare echilibrată.

4.5.3   Acoperirea, accesibilitatea, disponibilitatea și prețurile abordabile ale unei game largi de servicii, bazate pe dovezi științifice, ar trebui garantate pretutindeni în Europa pentru persoanele afectate de consumul de droguri, în vederea reducerii efectelor negative asupra sănătății (HIV/AIDS, hepatită și supradoze). Printre aceste servicii se numără dezintoxicarea, tratamentul în spital, ambulatoriu sau în comunitate, refacerea, reintegrarea, tratamentul de substituție și serviciile de distribuire de ace. Aceste programe ar trebui să fie pe deplin accesibile și în mediul penitenciar, precum și pentru populațiile minoritare și grupurile expuse discriminării.

4.5.4   Comitetul consideră că politicile europene și naționale în materie de droguri ar trebui mai degrabă să acorde întâietate furnizării de servicii sanitare și de tratament persoanelor aflate în nevoie, decât incriminării și sancționării celor care se confruntă cu probleme legate de consumul de droguri.

4.5.5   CESE dorește să semnaleze faptul că UE nu dispune, în prezent, de niciun instrument de avertizare sau de sancționare a statelor membre care deviază de la traseul asigurării unor servicii de tratament cu o eficiență dovedită științific – nici chiar atunci când este în joc viața oamenilor –, și astfel încalcă drepturile omului.

4.5.6   În acest scop, CESE îndeamnă Comisia să inițieze crearea de mecanisme instituționale care să asigure că statele membre pun cu adevărat în aplicare inițiativele politice bazate pe dovezi științifice, precum și că mecanismele de finanțare care ajută la realizarea acestui lucru sunt aplicabile și funcționează în mod echilibrat.

4.6   Cooperarea internațională

4.6.1   CESE este de acord cu dialogul cu țările de producție și de tranzit, respectiv cu politica de sprijin și de asistență tehnică, propunând consolidarea acestora.

4.6.2   CESE consideră că, pe lângă urmărirea unei abordări echilibrate și cuprinzătoare, cu respectarea completă a drepturilor omului, UE trebuie să-și intensifice cooperarea cu țările vecine, cu partenerii strategici, precum și cu țările aflate de-a lungul principalelor rute de trafic de droguri către UE.

4.6.3   Comitetul atribuie o mare importanță rezultatelor obținute de Observatorul European pentru Droguri și Toxicomanie în domeniul monitorizării situației drogurilor, al îmbunătățirii calității și preciziei informațiilor, respectiv al elaborării unor abordări specializate comune, încă de la înființarea sa.

4.6.4   CESE invită Comisia să elaboreze o evaluare a situației în ce privește schimbările sociale provocate de criza economică persistentă și să acorde o atenție deosebită modelului de consum și trafic de droguri.

4.6.5   Deși Comitetul recunoaște importanța și rezultatele celor trei convenții ONU privind stupefiantele (9), dorește, însă, în același timp să evidențieze faptul că aceste convenții – contrar obiectivelor lor declarate – nu au făcut posibil accesul legal, adecvat și echitabil la droguri în marea majoritate a țărilor din lume, inclusiv în anumite țări din Europa. Pe de altă parte, nu a scăzut nici nivelul producției și al consumului ilegal – din contră, a crescut –, iar sistemul creat nu asigură întotdeauna intervențiile dovedite științific a fi în beneficiul sănătății și bunăstării.

4.6.6   De aceea, Comitetul propune ca, în cazul unui consens cu statele membre și prin luarea în considerare a drepturilor omului și a dovezilor științifice, Uniunea Europeană să se pronunțe în favoarea convențiilor ONU privind drogurile și aplicarea acestora, păstrând totodată o poziție de gardian. Dacă este necesar, UE ar putea se pronunțe asupra actualizării convențiilor.

4.6.7   Comitetul salută și sprijină funcționarea Forumului societății civile în materie de droguri al UE și recomandă ca organele decizionale din cadrul UE să ia în considerare, într-o mai mare măsură, experiența și cunoștințele acestui organism. CESE își manifestă disponibilitatea de a participa la activitatea acestui organism ca observator.

5.   Calea de urmat

5.1   Conform articolului 11 alineatele (3) și (4) din Tratatul de la Lisabona, CESE propune atât Comisiei, cât și statelor membre, să consolideze dialogul social propriu-zis, respectiv implicarea intensă, în spiritul democrației, a comunităților profesionale și, dacă este posibil, și a organizațiilor de utilizatori, în procesul de planificare strategică, pentru realizarea unei evaluări profesionale civile directe a activității de coordonare în cadrul guvernului.

5.2   Comitetul constată necesitatea unei planificări politice bidirecționale. Pe de o parte, printr-o abordare globală, în vederea realizării unei sinergii între abordările armonizate la nivelul UE în cadrul unei coordinări mai solide, iar, pe de altă parte, printr-o abordare locală pentru ca politicile comunitare să nu fie abstracte, ci să fie construite în jurul nevoilor concrete ale comunităților locale, în cooperare cu acestea.

5.3   CESE este ferm convins că pe termen mediu este necesară elaborarea unei politici cuprinzătoare și coordonate în domeniul dependenței de toate drogurile psihoactive, atât „legale”, cât și „ilegale”. În situația de față, din motive politice și juridice, aceste politici sunt diferențiate în mod artificial, acestea folosind instrumente foarte diferite, care tind să intre în contradicție în loc să se consolideze reciproc. Totodată raporturile extrem de diferite dintre aceste politici și puterea de constrângere a statului pot fi puse în discuție din punctul de vedere al securității juridice și al drepturilor omului.

5.4   Comitetul recomandă Comisiei să analizeze posibilitatea de a se permite accesul la utilizarea controlată a canabisului în scopuri medicale și la întreaga gamă a modalităților de tratament de substituție.

5.5   CESE privește critic gestionarea politică la nivelul UE a chestiunii alcoolului, care generează probleme sociale mult mai grave și, prin urmare, își menține poziția exprimată în avizele anterioare (10), prin care solicita Comisiei să acționeze ferm în acest sens.

---

(1)  COM(2011) 689 final.

(2)  În majoritatea țărilor, instrumentele de drept penal sunt destinate cu precădere dependenților de droguri, dar nu îi afectează decât în mică măsură pe traficanți.

(3)  Articolul 83 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

(4)  De exemplu, Decizia-cadru 2004/757/JAI a Consiliului din 25 octombrie 2004 de stabilire a dispozițiilor minime privind elementele constitutive ale infracțiunilor și sancțiunile aplicabile în domeniul traficului ilicit de droguri.

(5)  COM(2011) 689 final.

(6)  Prima conferință europeană privind indicatorii referitori la oferta de droguri. O inițiativă comună de a dezvolta opțiuni durabile pentru monitorizarea piețelor de droguri, a criminalității și a activităților de reducere a ofertei, Comisia Europeană, 20-22 octombrie 2010.

(7)  COM(2011) 573 final.

(8)  Într-adevăr, aceleași situații (de exemplu, schimbul de cantități minime între consumatori) atrag după sine, în unele dintre statele membre, sancțiunea de închisoare cu executare între doi și cinci ani, iar în alte state membre, mobilizează instrumente ale politicii naționale/ale autorităților locale în materie de asistență (creare de locuri de muncă, ajutor de locuință și social etc.).

(9)  Convenția unică a Organizației Națiunilor Unite privind stupefiantele încheiată în 1961, modificată prin Protocolul din 1972, Convenția Organizației Națiunilor Unite privind substanțele psihotrope încheiată în 1971, Convenția contra traficului ilicit de stupefiante și substanțe psihotrope încheiată în 1988.

(10)  JO C 175, 27.7.2007, p. 78-84, JO C 318, 23.12.2009, p. 10-14.

---