Avizul Comitetului Economic și Social European privind propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind instituirea unui program pentru mediu și politici climatice (LIFE) și de abrogare a Regulamentului (UE) nr. 1293/2013

[COM(2018) 385 final – 2018/209 (COD)]

(2019/C 62/36)

Raportor general:

Lutz RIBBE

Sesizare	Parlamentul European, 14.6.2018
	Consiliu, 2.7.2018
Temei juridic	Articolul 192 alineatul (1) și articolul 304 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene
Decizia Adunării Plenare	22.5.2018
Secțiunea competentă	Secțiunea pentru agricultură, dezvoltare rurală și protecția mediului
Data adoptării în secțiune	5.10.2018
Data adoptării în sesiunea plenară	18.10.2018
Sesiunea plenară nr.	538
Rezultatul votului (voturi pentru/voturi împotrivă/abțineri)	133/7/2

1.   Concluzii și recomandări

1.1.

Natura și mediul înconjurător se află într-o criză severă în Europa. Programul LIFE, care, în opinia Comitetului Economic și Social European (CESE), este mult subfinanțat, nu constituie un răspuns adecvat și nu va reuși să aducă schimbări substanțiale în contextul actual de criză în domeniul mediului. În principiu, CESE salută însă în mod explicit continuarea acestui program.

1.2.

Alături de o creștere semnificativă a fondurilor alocate pentru programul LIFE, ar fi necesar un grad mult mai ridicat de coerență la nivelul tuturor politicilor UE. CESE a criticat în repetate rânduri lipsa de coerență care antrenează consecințe negative asupra naturii și mediului, fără să se fi schimbat ceva în acest sens.

1.3.

Abordarea preferată de Comisia Europeană, care vizează integrarea dimensiunii de mediu în programele de finanțare (abordare de tip „integrare”), s-a dovedit inadecvată pentru finanțarea protecției biodiversității în ultimele decenii. Prin urmare, CESE își menține propunerea sa de a consolida programul LIFE ca mecanism veritabil de finanțare pentru Natura 2000.

1.4.

În noua perioadă de finanțare, abordarea de tip „integrare” ar putea eventual să funcționeze pentru politicile climatice, având în vedere că cel puțin 25 % din fondurile UE ar trebui să fie alocate pentru măsuri de protecție a climei.

1.5.

CESE salută în mod deosebit noua posibilitate de finanțare din Programul LIFE pentru dezvoltarea și punerea în aplicare a inițiativelor cu abordare ascendentă, dedicate conceptelor economice inovatoare, descentralizate și durabile.

1.6.

CESE salută caracterul mai puțin limitativ al noului Regulament LIFE și faptul că din program se poate acorda, printre altele, finanțare integrală anumitor proiecte. În același timp, Comitetul salută posibilitatea ca programul să sprijine organizațiile care joacă un rol important în dezvoltarea și punerea în aplicare a politicii europene de mediu.

2.   Informații generale

2.1.

Comisia Europeană și-a prezentat propunerile privind programarea financiară pe termen mediu pentru perioada 2021-2027. În contextul retragerii Marii Britanii din UE, precum și al stabilirii de noi priorități, aceasta va avea un impact semnificativ asupra politicii de finanțare de până acum a UE și asupra unor componente specifice din cadrul programului.

2.2.

Structura de finanțare existentă la nivelul cadrului financiar multianual prevedea 58 de programe diferite, numărul acestora urmând să fie redus la 37 de programe.

2.3.

Programul LIFE nu este afectat de aceste schimbări structurale, urmând să rămână în continuare un program independent, cu o linie bugetară proprie, menit să finanțeze dezvoltarea și aplicarea de soluții inovatoare la problemele legate de mediu și de climă, precum tranziția energetică. În următorul buget al Uniunii Europene, programul LIFE va beneficia de fonduri proprii de 5,45 miliarde EUR.

3.   Considerații generale

3.1.

În ultimii ani, Comitetul Economic și Social European (CESE) a evaluat constant programul LIFE ca fiind o parte integrantă valoroasă a politicii europene de protecție a naturii și a mediului și, prin urmare, salută continuarea acestuia ca program separat în noua perioadă de finanțare 2021-2027.

3.2.

Comitetul remarcă faptul că natura și mediul înconjurător se află într-o criză severă în Europa. Pe de o parte, acest lucru este cauzat de subfinanțarea programelor UE care vizează protecția naturii și a mediului. Pe de altă parte, este de criticat faptul că diferitele politici sectoriale ale UE nu sunt suficient de coerente. CESE solicită Comisiei Europene și Consiliului să adopte de urgență măsuri pentru a corecta aceste neajunsuri, criticate în mod repetat de Comitet. În caz contrar, programul LIFE, prin care sunt finanțate, fără îndoială, proiecte deosebit de bune, nu va îndeplini decât o funcție simbolică.

3.3.

Comitetul remarcă existența unei contradicții grave între prioritățile politice stabilite la nivel de declarații, strategii, concepte și legislație, pe de o parte, și ancorarea acestor pretinse priorități politice în buget, pe de altă parte. Se aplică principiul conform căruia bugetul reflectă adevărul cu privire la prioritățile politice reale.

3.4.

CESE s-a pronunțat ultima dată pe marginea programului LIFE în avizul său „Evaluarea la jumătatea perioadei a programului LIFE” (1) și a prezentat o serie de propuneri de revizuire a acestuia, printre altele cu privire la domeniul de competență și pachetul financiar al programului LIFE, care, din păcate, nu au fost luate în considerare în noua propunere de regulament.

Pachetul financiar al programului LIFE

3.5.

Prin simpla finanțare a noului subprogram „Tranziția către energia curată”, creșterea aparent uriașă a pachetului financiar aferent programului LIFE de la 3,45 miliarde EUR (pentru perioada de finanțare 2014-2020) la 5,45 miliarde EUR (pentru întreaga perioadă cuprinsă între 2021 și 2027) este relativizată. Trebuie precizat, de asemenea, că cca. 2,6 miliarde EUR, respectiv aproape jumătate din totalul fondurilor alocate, reprezintă credite de angajament destinate perioadei de după 2027.

3.6.

În perioada actuală de programare, domeniul „Politici climatice” a beneficiat de o finanțare de 864 de milioane EUR, în timp ce suma prevăzută pentru noua perioadă este de 1,95 miliarde EUR, inclusiv 1 miliard pentru noul subprogram „Tranziția către energia curată”, finanțat în prezent în cadrul programului Orizont 2020. Creșterea reală aferentă actualului domeniu „Politici climatice” din cadrul programului, de aproximativ 100 de milioane EUR (pentru 7 ani în total) este, așadar, de-a dreptul moderată.

3.7.

Pentru domeniul „Mediu și utilizarea eficientă a resurselor”, în perioada actuală de programare stau la dispoziție 2,59 miliarde EUR, din care 1,15 miliarde EUR sunt prevăzute pentru biodiversitate. În noua perioada de programare se remarcă o creștere semnificativă, la valoarea de 2,15 miliarde EUR (o majorare de aproape 100 %), însă și această cifră trebuie văzută în context.

3.8.

Comisia menționează, pe bună dreptate, la considerentul 14, că „una dintre principalele cauze ale punerii în aplicare insuficiente a legislației Uniunii privind natura și a strategiei privind biodiversitatea este lipsa unei finanțări adecvate”. Lipsa unei finanțări adecvate pentru biodiversitate este subliniată și de Curtea de Conturi Europeană, în Raportul special privind programul Natura 2000 (2).

3.9.

Nu se întrevede o soluționare a acestei probleme nici ca urmare a creșterii planificate, ci din contră. CESE este foarte îngrijorat cu privire la profunda subfinanțare, îndeosebi a rețelei Natura 2000, care este esențială pentru protecția biodiversității la nivel european, problemă care, în opinia sa, se va agrava și mai mult în noua perioadă de finanțare 2021-2027, ca urmare a reducerii finanțării pentru programul FEADR și pentru dezvoltarea regională.

3.10.

În locul unei majorări a bugetului programului LIFE, necesară în opinia CESE, Comisia Europeană propune o intensificare a abordării de tip „integrare”, adică finanțarea din alte linii bugetare. Comitetul recunoaște că o abordare de tip „integrare” poate funcționa atâta timp cât există fonduri dedicate corespunzătoare la nivelul altor posturi bugetare. Comitetul se referă în special la domeniul schimbărilor climatice, în contextul în care Comisia Europeană a propus ca cel puțin 25 % din bugetul UE să fie alocat măsurilor aferente combaterii schimbărilor climatice (3).

3.11.

În ceea ce privește biodiversitatea, abordarea de tip „integrare”, și anume finanțarea rețelei Natura 2000, în primul rând prin intermediul Fondului european de dezvoltare regională și prin intermediul celui de-al doilea pilon al politicii agricole comune, a eșuat lamentabil. Tocmai de aceea, în avizul său „Evaluarea intermediară a Programului LIFE” (4), din 23 februarie 2017, CESE a propus ca programul LIFE „să devină instrumentul principal al finanțării rețelei Natura 2000”. Comitetul face trimitere, în acest context, la avizul menționat (5), precum și la alte avize, și se pronunță în favoarea unei consolidări corespunzătoare a programului LIFE, destinate acestui obiectiv precis. O altă propunere în vederea atingerii unor obiective de mediu mai ambițioase ar putea consta în redirecționarea sumelor care rămân eventual neutilizate ca urmare a încălcărilor din cadrul PAC către măsuri destinate conservării biodiversității.

3.12.

Pe baza calculelor realizate în Germania pentru finanțarea implementării programului Natura 2000 și transpuse la nivelul întregii UE (28) rezultă că nevoile financiare se ridică la o valoare de până la 21 de miliarde EUR anual (6). Majorarea bugetului programului LIFE în domeniul biodiversității/protecției naturii cu 1 miliard EUR pentru o perioadă de șapte ani reprezintă așadar doar o picătură în ocean.

3.13.

Mai mult decât atât, o mare parte din costurile indicate mai sus pentru rețeaua Natura 2000 reprezintă cheltuieli care trebuie suportate pentru întreținerea permanentă și gestionarea celor peste 27 000 de situri Natura 2000. Chiar și în baza noii propuneri, programul LIFE oferă însă un număr redus de posibilități de finanțare a cheltuielilor de întreținere permanentă a siturilor Natura 2000 și, astfel, contrar necesităților precizate în considerentul 14, în opinia CESE, nu va reuși să contribuie suficient la soluționarea crizei biodiversității de la nivelul UE.

3.14.

CESE își exprimă profunda dezamăgire față de faptul că propunerile sale au fost trecute cu vederea. Comisia precizează în propunerea sa de regulament că în evaluarea impactului s-a analizat și modul în care programul ar putea juca un rol mai important „în punerea în aplicare a politicii Uniunii privind natura și biodiversitatea. […] Opțiunea creării unui fond mare sub gestiune partajată […] a fost considerată ineficientă”; ceea ce nu reiese însă de aici este modul în care ar trebui soluționată problema subfinanțării extreme a programului Natura 2000. CESE nu a solicitat de altfel niciodată crearea unui fond sub gestiune partajată, întrucât, în realitate, un astfel de fond nu ar putea fi gestionat în mod eficient. A recomandat în schimb ca LIFE să fie transformat în ansamblul său (într-un instrument european de finanțare a măsurilor de protecția mediului), pentru a finanța mai apoi realizarea obligațiilor pe care UE și le-a asumat la punerea în aplicare a directivelor de protecție a naturii.

3.15.

În considerentul 18 se indică, de asemenea, faptul că LIFE ar trebui să sprijine în viitor și proiecte care contribuie la punerea în aplicare a Directivei-cadru privind apa (2000/60/CE). În principiu, CESE salută această dispoziție, atrage însă atenția asupra faptului că, fără o alocare suplimentară de fonduri, rezultatul va fi o subfinanțare mai accentuată a altor componente importante din cadrul programului. CESE își exprimă aceleași rețineri și cu privire la finanțarea proiectelor care vizează implementarea Directivei-cadru privind strategia marină (2008/56/CE), menționată în considerentul 19.

3.16.

Comitetul este surprins de faptul că proiectul de regulament privind programul LIFE nu se referă decât într-un singur loc și doar marginal la conceptul inovator de „infrastructuri ecologice”. Întrucât programul de finanțare TEN-G pentru „infrastructurile ecologice”, propus în Comunicarea Comisiei Europene (7) din 6 mai 2013 nu se regăsește în perspectiva financiară pentru perioada 2021-2027, CESE propune ca LIFE să finanțeze în mod explicit, în condițiile consolidării semnificative a capacităților prin alocarea de fonduri, proiecte care vizează „infrastructurile ecologice”.

3.17.

Există deja semnale cu privire la faptul că obiectivele stabilite la nivelul UE pentru protecția biodiversității nu vor putea fi atinse până în 2020. Dacă în perioada financiară 2021-2027 vor fi și mai puține fonduri disponibile, există temerea ca UE să nu înregistreze progrese semnificative nici până în anul 2030. Această gravă criză a biodiversității face necesar ca resursele financiare alocate LIFE să crească semnificativ. Prin urmare, CESE invită Consiliul și Parlamentul European să ia în considerare și să discute pe marginea ideilor formulate de CESE în cadrul următoarei dezbateri cu privire la planificarea financiară pe termen mediu.

4.   Observații specifice

4.1.

În expunerea de motive pentru propunerea de regulament, Comisia subliniază în mod repetat că finanțarea se adresează proiectelor la scară mică, ceea ce deosebește LIFE de programul Orizont Europa, spre exemplu. Se precizează că LIFE îi ajută „pe cetățeni să ia măsuri privind clima în sprijinul comunităților lor”. Tocmai această abordare, de finanțare a abordărilor ascendente (bottom-up) ale părților interesate din societatea civilă, este, în opinia CESE, deosebit de importantă și demnă de susținut.

4.2.

În acest sens este însă necesară o viziune mai amplă decât cea propusă de Comisie în considerentele 8 și 10. Desigur, proiectele care facilitează „aplicarea tehnologiilor deja disponibile” sunt realmente pozitive. Însă rolul „omului” este mai amplu decât simpla aplicare a proceselor deja elaborate.

4.3.

Nu doar Consiliul european al inovării, menționat în propunerea de regulament, ar putea, după cum precizează Comisia, să „ofere sprijin pentru dezvoltarea și comercializarea noilor idei revoluționare”.

4.4.

IMM-urile, grupurile de inițiativă cetățenească de mici și mari dimensiuni, sindicatele, persoanele fizice și autoritățile locale pot contribui de asemenea. Aceștia dezvoltă deja idei (uneori foarte simple), practici sau tehnologii inovatoare, adaptate, la care mediul politic/administrația sau actorii economici consacrați nu au reflectat sau nu au vrut să reflecteze încă.

4.5.

Astfel, LIFE ar trebui să contribuie cu fonduri la această sarcină, cu atât mai mult cu cât acestor structuri de mai mici dimensiuni le este adesea cu mult mai dificil să găsească sprijin pentru inovație.

4.6.

Pentru explicitare în acest sens, se poate face referire la două exemple care se înscriu foarte bine în noul subprogram „Tranziția către energia curată”:

4.6.1.

Este cunoscut faptul că dezvoltarea infrastructurii de încărcare pentru vehiculele electrice reprezintă o sarcină importantă, inclusiv din punct de vedere politic. Inițiativele cetățenești încep să se gândească, spre exemplu, la modul în care energia electrică produsă de turbinele eoliene gestionate de cooperative ar putea fi utilizată la nivel descentralizat, pentru a alimenta puncte de încărcare gestionate în comun sau puncte de încărcare private, în propria locuință, la nivel de cartier sau la locul de muncă. Ceea ce a putut fi observat deja în repetate rânduri în cazul „benzinăriilor solare” (acoperiș tip carport dotat cu panouri solare), ar putea fi reprodus și în cazul instalațiilor eoliene. Astfel s-ar crea posibilități cu totul noi de includere a actorilor din societatea civilă, ceea ce ar fi benefic atât din punctul de vedere al dezvoltării economice regionale, cât și al acceptării noilor structuri de alimentare care urmează a fi create (8). Uniunea Europeană ar putea astfel transforma în realitate dezideratul său de a plasa „cetățenii în centrul tranziției energetice”. Astfel de abordări conceptuale noi nu sunt dezvoltate, de regulă, de actorii consacrați din domeniul aprovizionării cu energie electrică. Acestea necesită un sprijin inițial, îndeosebi deoarece cadrul juridic și detaliile tehnice trebuie examinate cu atenție. LIFE ar trebui să sprijine neapărat tocmai acele inovații care nu sunt încă „comercializabile”.

4.6.2.

Același lucru se aplică și în cazul conceptului inovator dezvoltat în orașul Lapy din Podlasia, care nu poate fi însă implementat deoarece nu au putut fi găsite fondurile care ar fi fost necesare pentru desfășurarea de studii aprofundate. Orașul, la fel ca multe alte localități din statele din Europa Centrală și de Est, este afectat negativ de nivelul ridicat de poluare cauzată de centralele termice locale pe cărbune. Potrivit calculelor, înlocuirea cărbunelui cu surse de energie regenerabilă (de exemplu biomasă) sau surse de energie mai puțin poluante precum gazele naturale ar duce la o creștere substanțială a prețurilor de consum, pe care societatea nu le-ar putea suporta. O abordare bazată pe construirea și administrarea unei instalații eoliene la nivel local și pe transformarea energiei electrice în energie termică prin utilizarea de pompe de căldură ar putea determina prețuri mai mici la căldură. Municipalitatea nu dispune însă de fondurile necesare pentru efectuarea studiilor tehnice și juridice preliminare, care sunt absolut necesare pentru implementarea unui astfel de proiect-pilot, și nu s-a găsit până în prezent sprijin din altă parte.

4.7.

Prin urmare, CESE salută stabilirea unei noi priorități, prin introducerea subprogramului „Tranziția către energia curată”, ca parte a domeniului „Politici climatice” din cadrul programului LIFE, al cărui buget total în perioada 2021-2027, în valoare de 1 miliard EUR, ar trebui să reprezinte cca. 20 % din bugetul total de 5,45 miliarde EUR.

4.8.

CESE consideră că este necesar ca în cadrul programului LIFE să se opteze pentru proceduri cât mai simple de cerere și de implementare a finanțării. Comitetul salută eforturile susținute ale Comisiei în demersul său de a reduce în continuare sarcina administrativă la depunerea cererilor de finanțare și implementarea proiectelor.

4.9.

Noul regulament LIFE conține semnificativ mai puține restricții decât programul valabil în prezent, Comisia oferind astfel flexibilitate sporită în alegerea și finanțarea proiectelor. Conform estimărilor Comitetului, acest lucru va duce la o utilizare mult mai eficientă a fondurilor.

4.10.

Proiectele bune și inovatoare nu ar trebui să eșueze doar pentru că solicitanții nu dispun, spre exemplu, de suficiente posibilități de cofinanțare. CESE ia act în mod pozitiv de faptul că noul regulament LIFE nu mai conține niciun articol în baza căruia să fie exclusă finanțarea integrală a proiectelor (a se vedea regulamentul vechi, articolul 20.

4.11.

CESE salută, de asemenea, faptul că programul LIFE continuă să se dezvolte, atât LIFE, cât și proiectele finanțate de LIFE urmând să asume un nou rol de catalizator. Comitetului nu îi este însă clar de unde ar trebui să rezulte mai concret acest rol de catalizator.

4.12.

CESE are în vedere și posibilitatea Comisiei de a selecta o parte din proiectele finanțate, care au un caracter inovator deosebit, și de a cere responsabililor de proiect să descrie în detaliu, în cadrul unui proiect de monitorizare mai restrâns, principalii factori care au dus la succesul sau eșecul proiectului. Multe idei inovatoare (a se vedea punctul 3.8) sunt sortite în prezent eșecului, spre exemplu, din cauza unor proceduri birocratice sau a cadrului de reglementare restrictiv sau absent. Pentru a trage învățăminte din proiectele finanțate în cadrul programului LIFE și a trage concluzii legate de politici, este important să se cunoască exact factorii de succes/eșec.

4.13.

În considerentul 17 se precizează că opinia publică este foarte conștientă de problema poluării aerului, iar cetățenii se așteaptă „ca autoritățile să ia măsuri”. Acest lucru este cât se poate de adevărat, iar LIFE poate contribui și pe viitor prin transpunerea informațiilor relevante rezultate din proiecte în politici practice.

4.14.

LIFE nu își poate permite și nu trebuie să își permită să asume un rol de „pompier” ca urmare a lipsei de acțiune a autorităților. Controlul poluării aerului în Europa ar fi putut fi deja îmbunătățit în mod substanțial dacă, de exemplu: a) s-ar fi respectat în mod consecvent valorile limită convenite anterior; b) internalizarea promisă a costurilor externe ar fi fost pusă în aplicare în mod consecvent și c) subvențiile dăunătoare mediului ar fi fost eliminate, după cum s-a promis de ani de zile.

4.15.

În considerentul 27, sunt aduse în discuție, pe bună dreptate, și aspectele legate de aplicarea legii, inclusiv monitorizarea și procesele de autorizare, calitatea inspecțiilor de mediu, precum și mecanismele de aplicare a legii. Având în vedere contribuția lor la aceste obiective, Rețeaua Uniunii Europene pentru punerea în aplicare și respectarea legislației din domeniul mediului (IMPEL), Rețeaua europeană a procurorilor pentru mediu (ENPE) și Forumul UE al judecătorilor pentru mediu (EUFJE) ar trebui să beneficieze conform articolului 12 de „granturi […] fără o cerere de propuneri”, așadar de sprijin la nivel instituțional. CESE salută un astfel de sprijin și subliniază importanța sprijinirii și altor actori sociali care pot avansa politica UE referitoare la mediu, și anume într-o manieră relativ nebirocratică, după cum prevede articolul 10 alineatul (5) al propunerii de regulament.

---

(1)  JO C 173, 31.5.2017, p. 7,

(2)  Raportul special nr. 1/2017 – „Sunt necesare eforturi suplimentare pentru ca implementarea rețelei Natura 2000 să permită valorificarea la maximum a întregului său potențial”.

(3)  CESE consideră acest procentaj ca fiind prea mic și a solicitat 40 % (Avizul CESE „Pactul european privind finanțarea combaterii schimbărilor climatice”) (a se vedea pagina 8 din prezentul Jurnal Oficial).

(4)  JO C 173, 31.5.2017, p. 7.

(5)  A se vedea avizul CESE NAT/681 „Politica UE în materie de biodiversitate” (JO C 487, 28.12.2016, p. 14).

(6)  A se vedea avizul CESE (JO C 129, 11.4.2018, p. 90).

(7)  COM(2013) 249 final.

(8)  A se vedea Avizul CESE „Efectele unei noi structuri de aprovizionare cu energie, fără emisii de dioxid de carbon, descentralizată și digitalizată” (JO C 367, 10.10.2018, p. 1).