Avizul Comitetului Economic și Social European privind Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor cu privire la punerea în aplicare a pachetului de măsuri privind economia circulară: opțiuni pentru abordarea interfeței dintre legile privind substanțele chimice, produsele și deșeurile

[COM(2018) 32 final]

(2018/C 283/08)

Raportor:

Brian CURTIS

Sesizarea Comitetului de către Comisia Europeană	12.2.2018
Temei juridic	Articolul 304 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene
Decizia Biroului	19.9.2017 (în anticiparea sesizării)
Secțiunea competentă	Secțiunea pentru agricultură, dezvoltare rurală și protecția mediului
Data adoptării în secțiune	3.5.2018
Data adoptării în sesiunea plenară	23.5.2018
Sesiunea plenară nr.	535
Rezultatul votului (voturi pentru/voturi împotrivă/abțineri)	185/01/01

1.   Concluzii și recomandări

1.1.

Comitetul salută abordarea Comisiei constând în explorarea sistematică a gamei relevante de opțiuni care ar putea contribui la soluționarea unei serii de probleme identificate la interfața dintre legile privind substanțele chimice, produsele și deșeurile.

1.2.

Perspectiva proactivă, pe termen lung, adoptată de Comisie în această privință este de apreciat. Procesul de tranziție va fi de durată, în mod inevitabil, însă va necesita încurajări constante pentru a merge înainte și va trebui să țină seama de evoluțiile în curs din domeniul tehnologiilor de identificare și prelucrare.

1.3.

Asigurarea sănătății publice, în general, și îndeosebi a sănătății consumatorilor finali ai produselor, este esențială pentru consolidarea încrederii în principiile economiei circulare.

1.4.

Securitatea și sănătatea în muncă a lucrătorilor de la instalațiile de reciclare sunt, de asemenea, în primejdie, în lipsa unei acțiuni de amploare, în special în ceea ce privește problema „substanțelor moștenite”. Punerea la dispoziția sindicatelor a unor informații cuprinzătoare este, prin urmare, esențială.

1.5.

Aplicarea completă a Regulamentului REACH și a altor acte legislative privind substanțele chimice deja în vigoare ar trebui tratată cu prioritate. Încă nu este utilizată pe deplin legislația existentă care previne intrarea inițială a substanțelor chimice periculoase în ciclul de materiale, în special a produselor importate în UE din țări terțe.

1.6.

Comitetul identifică și recomandă investiții suplimentare în echipamente adaptate de sortare din partea întreprinderilor de reciclare și îndeamnă la luarea în considerare a unor măsuri de sprijin economic și tehnic în acest domeniu.

1.7.

Comitetul susține cu tărie opinia conform căreia o mai bună informare privind prezența, localizarea și concentrația de substanțe chimice periculoase din produsele și materialele recuperate din deșeuri poate reduce problemele cu care se confruntă operatorii din lanțul de recuperare.

1.8.

Identificarea surselor potențiale de valoare sau a măsurilor de protecție necesare în legătură cu substanțele chimice periculoase în fluxul deșeurilor va sprijini analizele costuri/beneficii care vor fi necesare pentru a justifica măsurile legislative și intervențiile de ordin practic.

1.9.

Este esențial să se îmbunătățească și – acolo unde este necesar – să se consolideze cerințele referitoare la identificarea și urmărirea mărfurilor importate care pot conține substanțe care prezintă motive de îngrijorare deosebită, pentru a impune atât interzicerea – dacă este necesar –, cât și aplicarea unor mecanisme de urmărire adecvate pe tot parcursul ciclului de viață al produselor.

1.10.

Cadrul juridic ar trebui să ofere protecție egală, indiferent dacă produsul este fabricat cu materii prime noi sau recuperate.

2.   Introducere

2.1.

În avizul său intitulat „Pachetul privind economia circulară” (1), (2), Comitetul a identificat nevoia de a înlesni în mai mare măsură recuperarea de materiale din fluxul de deșeuri și a constatat necesitatea de a aborda o gamă de obstacole juridice, tehnice și financiare. Prezența substanțelor periculoase în deșeuri este un astfel de obstacol, iar această comunicare face parte dintr-un proces de identificare a obiectivelor de politică, a provocărilor și soluțiilor menite să contribuie la crearea unei economii mai circulare. Unele domenii vor trebui abordate prin mijloace fără caracter legislativ, însă obiectivul general îl constituie exercitarea unei influențe asupra politicii viitoare.

3.   Sinteza propunerii Comisiei

3.1.

Comunicarea stabilește o serie de obiective de politică și chestiuni conexe și invită părțile interesate să se pronunțe cu privire la provocările identificate, pentru a contribui la definirea căii de urmat către o economie cu adevărat circulară. Acestea sunt împărțite în patru mari categorii – abordarea este exploratorie și fără caracter obligatoriu. Ținând seama de documentul de lucru al serviciilor Comisiei și de contribuția membrilor CESE și a organizațiilor de părți interesate ale societății civile, prezentul aviz răspunde solicitării de a oferi opțiuni preferate pentru soluționarea principalelor probleme. Din acest motiv, principalul conținut al avizului este prezentat în secțiunea finală privind observațiile specifice.

3.2.

Comisia lansează, în prezent, o consultare publică și încurajează discuțiile cu Parlamentul European, Consiliul și părțile interesate pentru alegerea opțiunilor și definirea acțiunilor specifice la nivel general sau sectorial pentru dezvoltarea piețelor de materii prime secundare durabile. Se vor lua măsuri ulterioare conform principiilor unei mai bune legiferări și, înainte de prezentarea oricăror propuneri concrete care se estimează că pot avea un impact semnificativ, se vor realiza evaluări ale impactului.

4.   Observații generale

4.1.

Legislația UE relevantă pentru această temă acoperă domeniul substanțelor chimice, al produselor și al deșeurilor (3). Cadrul juridic actual prezintă deficiențe, în special, legate de faptul că nu asigură transmiterea informațiilor privind substanțele chimice de-a lungul întregului ciclu de materiale și al eventualelor cicluri de viață ulterioare.

4.2.

Societatea noastră din ce în ce mai complexă depinde în tot mai mare măsură de utilizarea substanțelor chimice (4). Pilonii legislației UE privind substanțele chimice sunt constituiți de Regulamentul CLP (5), Regulamentul REACH (6) și Regulamentul POP (7), care se completează unul pe altul și se aplică indiferent de sectorul de utilizare.

4.3.

Legislația privind produsele se poate concentra asupra siguranței și durabilității produselor. DSGP (8) prevede cerințe generale de siguranță pentru produsele de consum nealimentare. Sunt relevante, de asemenea, și alte documente legislative specifice produselor, cum ar fi Directiva privind jucăriile, Regulamentul privind ambalajele alimentare, Directiva RoHS (9) și Directiva privind proiectarea ecologică. În avizul său pe această temă, CESE (10) susține o „abordare integrată” privind proiectarea ecologică, care ar trebui extinsă dincolo de domeniul său actual de aplicare. O astfel de abordare integrată ar avea în vedere eficiența energetică și performanțele produselor deopotrivă, precum și eficiența și performanțele în ceea ce privește utilizarea resurselor și a materialelor.

4.4.

Mai multe acte legislative privind deșeurile sunt, de asemenea, relevante. Directiva-cadru privind deșeurile a făcut obiectul mai multor avize ale Comitetului, iar CESE a susținut constant cerința ca statele membre să adopte o ordine a priorităților în cazul abordării chestiunii deșeurilor, prima fiind prevenirea generării de deșeuri, urmând pregătirea pentru reutilizare, reciclare sau alte forme de recuperare și, ca ultimă soluție, eliminarea prin incinerare și depozitare. CESE a solicitat, de asemenea, ca statele membre să fie obligate să adopte sisteme de răspundere extinsă a producătorilor. În plus, CESE a mai făcut apel la consolidarea dispoziției privind obligația colectării separate (11).

4.5.

Se pot evidenția câteva idei generale, care ar trebui să orienteze acțiunile viitoare: — O mai bună informare privind prezența, localizarea și concentrația de substanțe chimice periculoase din produsele și materialele recuperate din deșeuri poate reduce problemele cu care se confruntă operatorii în lanțul de recuperare și poate sprijini protecția mediului și a sănătății umane. — Este esențial să se prevină intrarea inițială a substanțelor chimice periculoase în ciclul de materiale. Legislația existentă în acest sens nu este încă utilizată pe deplin. — Cadrul juridic ar trebui să ofere protecție egală, indiferent dacă un produs este fabricat cu materii prime noi sau recuperate.

4.6.

Se poate constata că există inițiative de sprijin în acest sens. De exemplu, Directiva RoHS abordează problema substanțelor periculoase din echipamentele electrice și electronice și, dat fiind că determină înlocuirea anumitor substanțe periculoase din echipamentele electrice și electronice, crește posibilitatea de reciclare a deșeurilor derivate din aceste echipamente, precum și profitabilitatea economică a acesteia. În plus, patru propuneri legislative conexe (12), (13), (14), (15) sunt, de asemenea, dezbătute de Parlamentul European și de Consiliu. CESE ia act de acordul politic recent privind această chestiune (16).

4.7.

Unele dintre aspectele evidențiate în această comunicare sunt complexe din punct de vedere conceptual, în special cele care se referă la problemele ridicate de lipsa de armonizare și de aliniere a normelor. Chestiunile mai concrete privind informarea și substanțele moștenite ar trebui să aibă prioritate, în opinia Comitetului.

4.8.

Cu toate acestea, din rezumatul chestiunilor menționate în această comunicare și din gama largă de inițiative existente sau în curs de a fi elaborate pentru a realiza o economie cu adevărat mai circulară reiese clar că procesul de tranziție implicat în eliminarea substanțelor periculoase provenite din deșeuri, inclusiv în cursul recuperării sau al reciclării acestora, va fi unul de durată. Este, prin urmare, adecvată o perspectivă proactivă, pe termen lung, de tipul celei adoptate de Comisie.

5.   Observații specifice

Nevoia de informații

5.1.

Obiectivul este de a asigura faptul că informațiile adecvate privind substanțele problematice din produse sunt disponibile tuturor actorilor din lanțul de aprovizionare și, în final, operatorilor din sectorul deșeurilor. Posibilitatea de a limita, încă de la început, intrarea substanțelor chimice periculoase în ciclul economic este, în mod clar, cea mai bună modalitate de a proteja sănătatea umană și mediul. De asemenea, aceasta ar face posibilă recuperarea materialelor din deșeuri și consolidarea economiei circulare.

5.2.

Punerea la dispoziția sindicatelor a unor informații cuprinzătoare poate juca un rol vital în protejarea sănătății lucrătorilor și este, prin urmare, esențială.

5.3.

REACH reglementează producția, utilizarea și introducerea pe piață a substanțelor chimice în UE. Principalul său obiectiv este să asigure un nivel înalt de protecție pentru oameni și mediu. Rapoartele unor asociații ale consumatorilor și ale Comisiei indică punerea insuficientă în practică a obligațiilor limitate de comunicare de-a lungul lanțului de aprovizionare impuse de REACH.

5.4.

Comisia lansează un studiu de fezabilitate privind utilizarea diferitelor sisteme de informații, a tehnologiilor și a strategiilor inovatoare în materie de trasabilitate, care ar putea facilita circulația informațiilor pertinente de-a lungul lanțurilor de aprovizionare cu articole și comunicarea lor către întreprinderile de reciclare. Se pune întrebarea dacă un sistem de informare obligatoriu ar oferi valoare adăugată și cum ar trebui gestionate bunurile importate în UE care pot conține substanțe neautorizate.

5.5.

Comitetul susține că există deja, într-o mare măsură, instrumente juridice care pot restricționa intrarea în ciclul de materiale a substanțelor care prezintă motive de îngrijorare deosebită (SVHC). Sunt relevante în special acele dispoziții juridice care pun pe primul loc și stimulează înlocuirea acestor substanțe cu substanțe chimice nepericuloase. Comitetul este în favoarea aplicării depline a Regulamentului REACH și a actualizării acestuia cu informațiile științifice în curs de evoluție privind proprietățile periculoase ale substanțelor chimice, inclusiv cele ale materiilor prime secundare. Se va proteja astfel securitatea și sănătatea în muncă a lucrătorilor, precum și sănătatea publică a consumatorilor finali. Se va spori, de asemenea, credibilitatea economiei circulare.

5.6.

În ceea ce privește bunurile importate, importatorilor li se solicită deja să identifice substanțele care prezintă motive de îngrijorare deosebită. Ar putea fi accentuată aplicarea obligației prevăzute de REACH conform căreia producătorii și importatorii trebuie să ofere, în dosarul de înregistrare și în fișa cu date de securitate, informații detaliate privind scenariile de expunere care acoperă stadiul deșeurilor. În plus, s-ar putea solicita informații mai detaliate, cum ar fi descrierea diferitelor scenarii privind sfârșitul ciclului de viață pentru reciclare, pregătirea pentru reutilizare sau eliminarea. Această cerință ar trebui legată de aplicarea obligației ca producătorii și importatorii de bunuri să informeze operatorii economici din lanțul de aprovizionare cu privire la prezența, în articole, a substanțelor care prezintă motive de îngrijorare deosebită, precum și de obligația privind identificarea localizării substanței în produs.

5.7.

Este esențial să se îmbunătățească și – acolo unde este necesar – să se consolideze cerințele referitoare la identificarea și urmărirea mărfurilor importate care pot conține substanțe care prezintă motive de îngrijorare deosebită, pentru a impune atât interzicerea – dacă este necesar –, cât și aplicarea unor mecanisme de urmărire adecvate pe tot parcursul ciclului de viață al produselor.

5.8.

Comitetul își exprimă preocuparea în legătură cu faptul că ar putea exista o problemă în ceea ce privește identificarea substanțelor care prezintă motive de îngrijorare deosebită în contextul acordurilor de liber schimb și al acordurilor de parteneriat economic.

5.9.

În general, va trebui ca întreprinderile de reciclare să investească mai mult în echipamente adaptate de sortare și ar trebui avute în vedere măsuri de sprijin economic și tehnic în acest domeniu.

Deșeurile care conțin substanțe ce nu mai sunt permise în noile produse

5.10.

În statele membre există legi restrictive privind substanțele chimice periculoase încă din secolul al XIX-lea, iar noile substanțe chimice sunt supuse unei examinări riguroase pentru evaluarea pericolelor. Cu toate acestea, procesul continuu de evaluare a riscurilor înseamnă că produsele fabricate în mod legal în trecut conțin substanțe care prezintă motive de îngrijorare deosebită, iar cele care sunt fabricate în prezent pot conține substanțe care ar putea fi interzise pe viitor. Acest lucru poate însemna că în stadiul de prelucrare și recuperare a deșeurilor pot fi prezente „substanțe moștenite” periculoase.

5.11.

Obiectivul constă în facilitarea reciclării, crescând, în același timp, rata de utilizare a materiilor prime secundare prin promovarea de cicluri de materiale netoxice. În plus, în momentul în care se analizează posibilele restricții privind substanțele chimice și derogările de la restricții, trebuie să se acorde mai multă atenție impactului acestora asupra reciclărilor și reutilizărilor viitoare.

5.12.

Comisia susține că chestiunea „substanțelor moștenite” rămâne un obstacol în calea economiei circulare și că ar trebui elaborată o metodologie specifică privind luarea de decizii pentru susținerea deciziilor privind posibilitatea de reciclare a deșeurilor care conțin substanțe care prezintă motive de îngrijorare. Această activitate este în curs de realizare și ar trebui încheiată până la jumătatea anului 2019. Coroborată cu acest aspect, este necesară redactarea de orientări pentru a asigura faptul că prezența substanțelor care prezintă motive de îngrijorare deosebită în materialele recuperate este mai bine abordată în stadiile incipiente ale pregătirii de propuneri pentru gestionarea riscului și, de asemenea, că este analizată adoptarea de dispoziții de punere în aplicare de natură să permită un control eficace al utilizării derogării prevăzute în dispozițiile privind înregistrarea ale REACH în cazul substanțelor recuperate.

5.13.

Realitatea „substanțelor moștenite” dă naștere întrebării referitoare la măsura în care este posibilă reconcilierea ideii conform căreia deșeurile sunt o resursă pe care ar trebui să o reciclăm cu necesitatea de a garanta că deșeurile care conțin substanțe care prezintă motive de îngrijorare deosebită sunt recuperate pentru a produce numai materiale care pot fi utilizate în siguranță. Ar trebui să se permită ca materialele reciclate să conțină substanțe chimice care nu mai sunt autorizate în materiile prime? Dacă da, în ce condiții?

5.14.

Obiectivul materialelor reciclate este să se apropie cât mai mult posibil de performanțele și compoziția chimică a materiilor prime comparabile. Factorii economici și tehnici joacă un rol semnificativ în determinarea fezabilității eliminării substanțelor care prezintă motive de îngrijorare, iar aceștia depind foarte mult de la caz la caz. Opțiunile strategice prevăd fie să se impună ca toate materiile prime primare și secundare să respecte aceleași norme, fie să se permită ca materialele secundare să beneficieze de derogări specifice, limitate în timp.

5.15.

CESE susține că orice criteriu aplicat în acest context trebuie să prevină prezența substanțelor chimice periculoase în materialele recuperate în concentrații superioare nivelului permis pentru materiile prime noi.

Lipsa de aliniere a normelor care stabilesc care sunt deșeurile și substanțele chimice periculoase

5.16.

Acest aspect este în strânsă legătură cu ideile privind armonizarea stabilite anterior, ambele fiind complexe din punct de vedere conceptual. După cum s-a stabilit anterior, producția și utilizarea de substanțe chimice și de produse periculoase fac obiectul unor norme stricte ale UE, adoptate pentru protecția lucrătorilor, a cetățenilor și a mediului de efectele nocive. Gestionarea deșeurilor este reglementată în mod similar, prin norme ale UE concepute pentru a obține același rezultat. Cu toate acestea, conform studiilor, cele două seturi de reguli nu sunt aliniate complet (17).

5.17.

Este necesară dezvoltarea unei abordări mai consecvente privind normele de clasificare a substanțelor chimice și a deșeurilor, de exemplu, prin adoptarea unor norme similare Directivei DEEE (18) pentru alte grupe de produse sau fluxuri de materiale specifice (de exemplu, mobilele sau produsele textile), care impun o tratare adecvată a deșeurilor care conțin substanțe chimice periculoase, înainte ca acestea să poată fi recuperate și utilizate în produse noi. Comisia intenționează să publice un document de orientare privind clasificarea deșeurilor, pentru a asista operatorii din sectorul deșeurilor și autoritățile competente în sensul unei abordări comune privind caracterizarea și clasificarea deșeurilor. De asemenea, vor avea loc în continuare schimburi de bune practici privind metodele de testare. Părților interesate li se solicită să analizeze dacă normele privind clasificarea gradului de pericol ar trebui aliniate, astfel încât deșeurile să fie considerate periculoase în conformitate cu aceleași norme ca și produsele.

---

(1)  Avizul pe tema „Pachetul privind economia circulară” (JO C 264, 20.7.2016, p. 98).

(2)  Pachetul de măsuri privind economia circulară adoptat de Comisie la 2 decembrie 2015.

(3)  Definiții ale deșeurilor periculoase pot fi găsite în documentul „Ghid privind definirea și clasificarea deșeurilor periculoase”, iunie 2015.

(4)  Raportul AEM nr. 2/2016, pp. 33 și 34.

(5)  Regulamentul (CE) nr. 1272/2008 privind clasificarea, etichetarea și ambalarea.

(6)  Regulamentul (CE) nr. 1907/2006 privind înregistrarea, evaluarea, autorizarea și restricționarea substanțelor chimice (REACH).

(7)  Regulamentul privind poluanții organici persistenți – a se vedea http://ec.europa.eu/environment/chemicals/international_conventions/index_en.htm

(8)  Directiva 2001/95/CE privind siguranța generală a produselor (DSGP).

(9)  Directiva 2011/65/UE privind restricțiile de utilizare a anumitor substanțe periculoase în echipamentele electrice și electronice.

(10)  Avizul pe tema „Planul de lucru privind proiectarea ecologică pentru perioada 2016-2019” (JO C 345, 13.10.2017, p. 97).

(11)  Avizul pe tema „Pachetul privind economia circulară” (JO C 264, 20.7.2016, p. 98).

(12)  Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului de modificare a Directivei 94/62/CE privind ambalajele și deșeurile de ambalaje

(13)  Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului de modificare a Directivei 2000/53/CE privind vehiculele scoase din uz, a Directivei 2006/66/CE privind bateriile și acumulatorii și deșeurile de baterii și acumulatori și a Directivei 2012/19/UE privind deșeurile de echipamente electrice și electronice

(14)  Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului de modificare a Directivei 2008/98/CE privind deșeurile

(15)  Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului de modificare a Directivei 1999/31/CE privind depozitarea deșeurilor

(16)  Declaraţia comisarului Vella privind acordul politic cu privire la modernizarea normelor pentru deşeuri

(17)  De exemplu, „Să păstrăm curățenia: cum să protejăm economia circulară de substanțele periculoase”(Keeping it Clean: How to protect the circular economy from hazardous substances). Biroul European pentru Mediu.

(18)  Directiva 2012/19/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 4 iulie 2012 privind deșeurile de echipamente electrice și electronice (DEEE).