31.7.2012

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 229/98

---

Avizul Comitetului Economic și Social European privind Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, către Consiliu, către Comitetul Economic și Social European și către Comitetul Regiunilor – Un cadru de calitate pentru serviciile de interes general în Europa

COM(2011) 900 final

2012/C 229/18

Raportor: dl Jan SIMONS

La 20 decembrie 2011, în conformitate cu articolul 304 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, Comisia a hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la

Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, către Consiliu, către Comitetul Economic și Social European și către Comitetul Regiunilor - Un cadru de calitate pentru serviciile de interes general în Europa

COM(2011) 900 final.

Secțiunea pentru transporturi, energie, infrastructură și societatea informațională, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 10 mai 2012.

În cea de-a 481-a sesiune plenară, care a avut loc la 23 și 24 mai 2012 (ședința din 23 mai 2012), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 145 de voturi pentru, 2 voturi împotrivă și 7 abțineri.

1.   Concluzii și recomandări

1.1   Comitetul își exprimă insatisfacția gravă față de titlul comunicării, care este confuz și sugerează un conținut mai amplu decât cel furnizat. Induce în eroare termenul „cadru de calitate”, căruia trebuie să i se acorde aici o altă semnificație decât valorii sociale recunoscute a „calității” din articolul 14 TFUE și din Protocolul nr. 26, la care nu se face deloc referire nici în comunicarea Comisiei în sine, nici în analiza sectorială.

1.2   Comitetul este de acord cu necesitatea publicării acestei note explicative privind serviciile de interes general. În măsura în care comunicarea Comisiei îndeplinește această funcție explicativă, Comitetul este de acord cu acest conținut, sub rezerva observațiilor formulate. De asemenea, în anii din urmă, CESE a atras în repetate rânduri atenția asupra necesității unor servicii de interes general de bună calitate, eficiente și moderne.

1.3   Comitetul consideră drept indispensabilă transpunerea noilor dispoziții de drept primar cu privire la SIG în legislație sectorială secundară și, acolo unde este cazul, transversală.

1.4   Actuala criză economică și financiară scoate și mai limpede în evidență rolul central jucat de serviciile de interes general în asigurarea coeziunii sociale și teritoriale; nu trebuie uitat totodată că posibilitățile sectorului public se află sub presiune ca urmare a deciziilor politice. Comitetul este de acord că se impune luarea unor măsuri adecvate pentru menținerea nivelului de furnizare a serviciilor și pentru îmbunătățirea calității acestora.

1.5   Comitetul apreciază că cadrul instituțional ales (art. 14 din TFUE, Protocolul nr. 26 și art. 36 din Carta drepturilor omului) reprezintă un bun temei pentru analiza din cadrul comunicării, dar este de părere că aceasta nu reprezintă încă abordarea coerentă și specifică a serviciilor de interes general de care este nevoie.

1.6   Furnizarea serviciilor de interes economic general, încredințarea prestării lor și finanțarea acestora este și rămâne, în opinia Comitetului, o competență a statelor membre, care trebuie reglementată prin legislație sectorială, capabilă să asigure soluții pe măsură; competența legislativă a UE se situează în special în domeniul stabilirii condițiilor-cadru financiare și economice și al controlului în vederea depistării erorilor manifeste.

1.7   Comitetul pledează în favoarea necesității unei analize continue efectuate în cadrul revizuirii legislației sectoriale care conține obligații de serviciu universal, pe baza noilor dispoziții de drept primar, a evoluției necesităților utilizatorilor și a mutațiilor tehnologice și economice, în colaborare cu părțile interesate și cu societatea civilă. Această revizuire ar trebui să aibă loc, în opinia Comitetului, în conformitate cu o abordare în care se acordă atenție atât ocupării forței de muncă, cât și coeziunii sociale și teritoriale, deoarece aceste aspecte au fost, până în prezent, ignorate.

1.8   Protocolul nr. 26 subliniază competențele statelor membre în ceea ce privește furnizarea, punerea în funcțiune și organizarea serviciilor de natură non-economică de interes general Comitetul consideră că, în consecință, statele membre sunt principalele răspunzătoare pentru evaluările acestora la nivel național, regional și local, Comisiei Europene rămânându-i numai sarcina să disemineze așa-zisele „bune practici” și să controleze aceste servicii în ceea ce privește respectarea principiilor generale ale tratatelor UE.

1.9   Comitetul apreciază faptul că Comisia încearcă să ofere clarificări, prin textul comunicării, cu privire la concepte de bază care se utilizează în dezbaterile cu privire la serviciile de interes general, care îi afectează direct pe clienți și pe utilizatori și deci, în general, pe cetățeni. Din păcate, comunicarea nu este completă la acest capitol. În opinia Comitetului, definiția SIG ar trebui să conțină mai multe elemente decât referința la existența unei piețe. De exemplu, printre elementele care ar putea fi luate în considerare se poate număra procesul de decizie politic cu legitimitate democratică din statele membre. Se recomandă organizarea unei ample consultări și republicarea unei liste explicative de concepte, fără marjă de interpretare în diferitele versiuni lingvistice, pentru a se preîntâmpina interpretările greșite.

1.10   Comitetul este de acord cu furnizarea unei mai mari clarități și securități juridice în ceea ce privește normele UE aplicabile serviciilor economice de interes general. Acest lucru este valabil și în ceea ce privește publicarea „ghidurilor” Comisiei, în special atunci când acestea sunt elaborate în mod corespunzător, cu colaborarea unor experți, și sunt destinate unei mai bune înțelegeri și aplicări a normelor UE pentru serviciile de interes economic general.

1.11   În ceea ce privește garanția permanentă a accesului la servicii esențiale precum serviciile poștale, serviciile bancare elementare, transportul în comun, energia și comunicațiile electronice, în opinia Comitetului ar trebui să existe un drept universal la acces, în special pentru utilizatori vulnerabili cum ar fi persoanele cu handicap sau persoanele care trăiesc sub pragul sărăciei. În orice caz va trebui ca statele membre, în baza normelor de drept în vigoare, să reflecte în mod constant și bine fundamentat - cu o monitorizare din partea Comisiei - între a păstra (sau, respectiv, a prelua) aceste servicii în mâinile statului și a le lăsa (parțial) în voia pieței, cu anumite condiții stricte.

1.12   Comitetul este de părere că trebuie să se acorde mai multă atenție în această comunicare serviciilor de interes general din domeniul social, al sănătății și al pieței forței de muncă. Face, în consecință, apel la Comisie să-și intensifice activitățile în domeniul specificării serviciilor sociale de interes general. Comitetul consideră, ca și Comisia, că este esențial și rolul serviciilor sociale de interes general din UE, în sectoare cum ar fi sănătatea, îngrijirea copiilor, îngrijirea persoanelor în vârstă, asistența persoanelor cu handicap, locuințele sociale și serviciile referitoare la piața forței de muncă.

1.13   Comitetul solicită Comisiei să elaboreze în termen scurt propuneri cu privire la favorizarea inițiativelor de calitate, în special în materie de servicii sociale de interes general, având în vedere că în comunicarea analizată aici nu se acordă aproape nicio atenție acestui aspect și că cererea în domeniu este în creștere, finanțarea acestor servicii fiind totodată din ce în ce mai problematică. De asemenea, Comisia trebuie să continue să lucreze la implementarea Cadrului european de calitate pe bază voluntară pentru serviciile sociale la nivel de stat membru.

2.   Introducere

2.1   Odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona au fost introduse noi prevederi cu privire la serviciile de interes general, și anume articolul 14 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) și Protocolul nr. 26 cu privire la interpretarea conceptului de „valori comune” din articolul 14 TFUE și cu privire la serviciile de natură non-economică de interes general. Totodată, articolul 36 din Carta drepturilor fundamentale a căpătat aceeași valoare juridică precum tratatele.

2.2   În același timp, criza financiară prelungită evidențiază rolul central al serviciilor de interes general în cadrul asigurării coeziunii sociale și teritoriale și în contextul efectului avut de criză asupra sectorului public. Din cercetări reiese că „serviciile publice”, un concept mai larg decât SIG, consumă peste 26 % din PIB-ul țărilor din UE-27, asigurând un loc de muncă pentru 30 % din forța de muncă europeană.

2.3   Acestea sunt și motivele principale pentru care Comisia a hotărât să elaboreze comunicarea analizată aici.

3.   Conținutul documentului Comisiei

3.1   Cadrul de calitate este destinat, din punctul de vedere al Comisiei, să asigure consolidarea dimensiunii sociale a pieței interne de către cadrul legislativ și normativ de la nivelul UE, mai buna luare în considerare a caracterului specific al acestor servicii și furnizarea unui răspuns la provocarea de a ține seama, la prestarea acestor servicii, de valorile recunoscute în protocol, precum calitatea, siguranța și accesibilitatea, egalitatea de tratament, accesul universal și drepturile utilizatorului.

3.2   Comisia constată că, de-a lungul anilor, cererea de servicii de interes general și modul în care sunt furnizate acestea s-a modificat substanțial. Ea arată că, în vreme ce cu un timp în urmă serviciile erau furnizate de autoritățile centrale, acum acestea sunt în mare măsură delegate organelor publice de la niveluri mai joase sau sectorului privat, prin intermediul unei reglementări specifice.

3.3   Tendința menționată la punctul 3.2 este intensificată de procesul de liberalizare, de plasarea unor accente diferite în politica administrativă și de o schimbare în ceea ce privește nevoile și așteptările utilizatorilor. Datorită faptului că multe dintre aceste servicii au un caracter economic, se supun normelor pieței interne și normelor în materie de concurență „în măsura în care aplicarea acestor norme nu împiedică, în drept sau în fapt, îndeplinirea misiunii speciale care le-a fost încredințată.”

3.4   În ciuda faptului că există preocupări cu privire la efectele acestor norme, în special asupra furnizării de servicii sociale, Comisia consideră că normele pot fi aplicate în așa fel încât să se țină seama de anumite nevoi specifice și să se consolideze oferta de servicii, asigurându-se, firește, flexibilitatea necesară.

3.5   Așa-numitul cadru de calitate prezentat de Comisie constă din trei componente de acțiune, care însă nu sunt detaliate de Comisie sub forma unor propuneri concrete.

4.   Observații generale

4.1   Comitetul își exprimă insatisfacția gravă față de titlul comunicării, care este confuz și sugerează un conținut mai amplu decât cel furnizat. Induce în eroare termenul „cadru de calitate”, căruia trebuie să i se acorde aici o altă semnificație decât valorii comun recunoscute a „calității” din articolul 14 TFUE și din Protocolul nr. 26, la care nu se face deloc referire în comunicare în acest sens, precum nici din punct de vedere sectorial. Aceleași observații sunt valabile și în ceea ce privește celelalte valori, precum siguranța, accesibilitatea, egalitatea de tratament, favorizarea accesului universal și a drepturilor utilizatorului.

4.2   Foarte gravă este și absența unei analize de impact care să însoțească această comunicare, întrucât se pot aduce multe obiecții la afirmațiile și constatările Comisiei, așa cum sunt acestea formulate la punctul 3.2. Conform Comitetului și experților, a existat întotdeauna o ofertă de astfel de servicii la nivel regional și local.

4.3   Comitetul este de acord cu necesitatea publicării acestei note explicative pentru serviciile de interes general. El a observat deja în avize anterioare (1) că sunt necesare servicii de interes general eficiente, moderne, accesibile și la un preț rezonabil, acestea reprezentând un pilon al modelului social european și al economiei de piață sociale, precum și că este nevoie să li se acorde acestora atenția necesară, mai ales în prezent, când Europa este afectată de criza economică și financiară.

4.4   În acest context, Comitetul sprijină modul de lucru al Comisiei și o îndeamnă să-și continue eforturile în direcția recunoașterii caracteristicilor specifice ale serviciilor sociale de interes general, de exemplu în cadrul legislației privind ajutoarele de stat și al legislației privind serviciile referitoare la piața forței de muncă.

4.5   Comitetul consideră drept indispensabilă transpunerea noilor dispoziții de drept primar cu privire la SIG în legislație sectorială secundară și, acolo unde este cazul, transversală.

4.6   Comitetul este de părere că trebuie să se acorde mai multă atenție în această comunicare serviciilor sociale și de sănătate de interes general. Face, în consecință, apel la Comisie să-și intensifice activitățile în domeniul specificării serviciilor sociale de interes general. Trebuie observat totodată că pot exista și alte servicii de interes general pe care Comisia nu le numește, ca de exemplu în sectorul cultural, în învățământ, în sistemul de radiodifuziune publică etc. Comitetul consideră, ca și Comisia, că este esențial și rolul serviciilor sociale de interes general din UE în sectoare cum ar fi sănătatea, îngrijirea copiilor, îngrijirea persoanelor în vârstă, asistența persoanelor cu handicap, locuințele sociale și serviciile referitoare la piața forței de muncă.

4.7   Prin introducerea unor noi dispoziții la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, și anume a articolului 14 TFUE și a Protocolului nr. 26 privind serviciile de interes general, precum și a articolului 36 din Carta drepturilor fundamentale, care a căpătat aceeași valoare juridică precum Tratatele, s-a creat posibilitatea ca Comisia să adune într-un singur pachet toate inițiativele pe care le-a elaborat cu privire la serviciile de interes general. Comitetul apreciază că este un demers lăudabil, însă trebuie să observe că prezenta comunicare încă nu conține abordarea coerentă și specifică a serviciilor de interes general și a accesului la acestea de care este nevoie. De aceea, solicită Comisiei să vină cu propuneri concrete.

4.8   Prin articolul 14 TFUE, UE a primit competența legislativă în domeniul serviciilor de interes economic general și posibilitatea ca, hotărând prin regulamente, să stabilească principiile și să prevadă condițiile, în special economice și financiare, care să le permită serviciilor respectivă îndeplinirea misiunilor lor. Din textul articolului reiese clar, în opinia Comitetului, că nu se vorbește aici despre condițiile serviciului în sine (pe care le stabilesc autoritățile naționale), ci despre condițiile-cadru și sectoriale în domeniile de competență ale UE (în acest context „autoritățile naționale” înseamnă autoritățile centrale, regionale și locale).

4.9   Acest articol arată clar și că furnizarea acestui tip de servicii, încredințarea prestării lor și finanțarea lor sunt și rămân în competența autorităților statelor membre. Comitetul a susținut și în trecut întotdeauna acest punct de vedere. Comisia ar trebui să acumuleze mai multe cunoștințe cu privire la organizarea acestor servicii la nivel național pentru a putea estima în mod corespunzător în ce mod se pot aplica normele UE.

4.10   Comisia afirmă că dorește să supună necesitatea revizuirii legislației sectoriale în vigoare care cuprinde obligații de serviciu universal unei analize continue. Comitetul dorește să precizeze în acest context că este necesar ca această analiză regulată să aibă loc în colaborare cu părțile interesate și cu societatea civilă, pe baza noilor dispoziții de drept primar, a evoluției necesităților utilizatorilor și a mutațiilor tehnologice și economice. Acest lucru se aplică mai ales în cazul identificării necesităților în materie de noi obligații de servicii universale în alte sectoare. Opinia Comitetului asupra acestui subiect a fost deja exprimată într-un aviz anterior (2).

4.11   Protocolul nr. 26 stabilește, în articolul 1, principiile care se aplică serviciilor de interes economic general și în articolul 2 competențele statelor membre în ceea ce privește furnizarea, punerea în funcțiune și organizarea serviciilor de natură non-economică de interes general. Comitetul consideră că, în consecință, statele membre sunt principalele răspunzătoare pentru evaluările serviciilor menționate în articolul 2 la nivel național, regional și local, Comisiei Europene rămânându-i numai sarcina, în cadrul controlului pentru depistarea erorilor manifeste, să controleze aceste servicii în ceea ce privește respectarea principiilor generale ale tratatelor UE.

4.12   Comitetul apreciază efortul Comisiei de a oferi clarificări cu privire la diverse concepte folosite în dezbaterile cu privire la serviciile de interes general. Din păcate, comunicarea nu este completă și este parțial incorectă la acest capitol. Printre altele, lipsește de exemplu o explicație cu privire la semnificația și poziția în cadrul ansamblului a conceptului „servicii esențiale” și se pune întrebarea dacă termenul „de nelipsit” (pagina 3, a doua liniuță) trebuie considerat sinonim cu „esențial” (3). În plus, enumerarea obligațiilor specifice de serviciu universal nu este completă. În comunicarea Comisiei însăși există un exemplu al acestei confuzii: titlul și prima propoziție ale componentei 2 vorbesc despre „servicii esențiale”, dar în tot textul următor al acestui capitol se vorbește despre „obligațiile de serviciu universal”. Comisia nu trebuie să se dea în lături de la a cere asistența unor experți înveterați în domeniu pentru a formula univoc conceptele de bază folosite în contextul SIG.

4.13   De asemenea, s-au raportat diferențe între versiunile lingvistice care creează o marjă de interpretare, și aceasta nu numai în ceea ce privește conceptele de bază. Astfel se pune întrebarea dacă se înțelege de fiecare dată altceva în cazul utilizării în paralel a unor concepte ca „acces universal” și „serviciu universal” sau „servicii publice”, „obligație de serviciu public” și respectiv „sarcină de serviciu public”. Caracteristic pentru confuzie este faptul că, în chenarul cu concepte de bază, Comisia afirmă că nu va mai folosi în restul comunicării termenul de „serviciu public”, în timp ce în al patrulea aliniat care urmează chenarului scrie „[…] care permit serviciilor publice specifice să își îndeplinească misiunile”.

4.14   Se recomandă prin urmare organizarea unei ample consultări și republicarea unei liste explicative de concepte, pentru a se preîntâmpina interpretările greșite. În acest sens va trebui să se țină seama și de diferențele dintre sistemele sociale ale statelor membre.

5.   Observații specifice

5.1   În opinia Comitetului, abordarea sub forma a trei componente de acțiune folosită de Comisie la redactarea acestei comunicări, așa cum s-a arătat la punctul 3.5, oferă un bun cadru pentru o detaliere ulterioară.

5.2   Prima componentă o constituie furnizarea unei mai mari clarități și securități juridice în ceea ce privește normele UE aplicabile serviciilor economice de interes general. Comitetul consideră că acest lucru este pozitiv, având în vedere că a pledat în acest sens vreme de câțiva ani. Din păcate, observă totodată că principiul nu este detaliat prin noi propuneri concrete.

5.3   În ceea ce privește revizuirea normelor privind ajutoarele de stat destinate serviciilor de interes general, Comisia a aprobat sau a propus deja următoarele modificări:

5.3.1

o nouă comunicare care să trateze în mai mare detaliu problemele de interpretare apărute la nivel național, regional și local.

5.3.2

extinderea numărului de servicii sociale exceptate de la notificarea ex ante și de la procesul de evaluare de către Comisie, cu condiția îndeplinirii câtorva condiții. Pe lângă spitale și locuințe sociale, această listă cuprinde în prezent servicii de interes economic general cu ajutorul cărora se răspund unor necesități sociale în ceea ce privește asistența medicală și îngrijirea pe termen lung, îngrijirea copiilor, accesul pe piața muncii și reintegrarea în cadrul acesteia, precum și îngrijirea și incluziunea socială a grupurilor vulnerabile.

5.3.3

un control mai atent și mai bine definit al măsurilor ample de ajutor care pot avea un impact semnificativ asupra funcționării pieței interne.

5.3.4

O propunere de instituire a unei noi reguli de minimis destinată în mod special serviciilor de interes economic general, care va exclude existența unui ajutor și, prin urmare, necesitatea exercitării controlului de către Comisie în cazul sumelor care reprezintă ajutoare în valoare de până la 500 000 EUR pe durata unei perioade de trei ani. Pentru anumite sectoare, printre care Comisia menționează transporturile și radiodifuziunea publică, normele sectoriale speciale continuă să se aplice.

5.4   Următoarele aspecte sunt relevante în ceea ce privește propunerile Comisiei în vederea reformării normelor în materie de achiziții publice și concesiuni, în scopul îmbunătățirii calității în furnizarea serviciilor de interes economic general:

5.4.1

Se va introduce un regim specific - mai puțin restrictiv – pentru serviciile sociale și de sănătate, care va lua în considerare rolul și caracteristicile lor specifice. Serviciile respective vor beneficia de praguri superioare și vor trebui să respecte doar obligațiile în materie de transparență și de tratament egal. Se promovează utilizarea criteriului „ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic” (conform Comisiei Europene, noțiunea de „oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic” cuprinde și aspectele sociale și de mediu).

5.4.2

Va exista o mai mare securitate juridică referitoare la modul în care normele UE privind achizițiile publice se aplică în cazul relațiilor dintre autoritățile publice. La acest punct se face referire la avizul recent al Comitetului privind achizițiile publice și contractele de concesiune.

5.5   Comitetul este foarte mulțumit de publicarea „ghidurilor” Comisiei, în special atunci când acestea sunt elaborate cu colaborarea unor experți și sunt destinate unei mai bune înțelegeri și aplicări a normelor UE pentru serviciile de interes economic general.

5.6   Cea de-a doua componentă privește asigurarea accesului continuu la servicii esențiale; Comisia încearcă să păstreze echilibrul între, pe de o parte, acceptarea necesității de a spori concurența și, pe de altă parte, accesul fiecărui cetățean la servicii esențiale accesibile și de înaltă calitate, așa cum se specifică și în Cartea albă din 2004 pe această temă.

5.7   În acest context, Comisia menționează ca exemple de servicii esențiale serviciile poștale, serviciile bancare de bază, transportul în comun (de persoane), energia și comunicațiile electronice. Făcând referire la punctul 4.6, Comitetul pornește de la premisa că această enumerare nu se dorește a fi una limitativă. Comitetul consideră și el că exemplele prezentate reprezintă servicii esențiale, care trebuie să fie accesibile și cu privire la care trebuie să existe un drept universal de acces, mai cu seamă pentru persoanele care necesită protecție și sprijin, precum persoanele cu handicap și persoanele afectate de sărăcie sau excluziune socială. În cazul unui conflict cu normele în materie de concurență, va prevala interesul comun.

5.8   Cea de-a treia componentă privește promovarea inițiativelor de calitate, în special în domeniul serviciilor sociale de interes general; cererea pentru aceste servicii crește în societate, în vreme ce finanțarea lor este din ce în ce mai problematică, pe de o parte din pricina crizei financiare și economice, pe de altă parte din pricina procesului de îmbătrânire a societății.

5.9   În această privință, Comitetul amintește în primul rând că așteaptă în continuare o comunicare a Comisiei cu privire la serviciile de asistență medicală, pe care promisese să le trateze împreună cu serviciile sociale de interes general.

5.10   Ca exemple în cadrul acestei componente, Comitetul evidențiază patru inițiative. Comitetul observă că trei din cele patru inițiative menționate se leagă de inițiative demarate în trecut. Sprijinul pentru proiecte transnaționale avut în vedere în cadrul programului PROGRESS nu trebuie, prin urmare, să privească exclusiv punerea în aplicare a cadrelor de calitate pe bază voluntară, ci și încorporarea rezultatelor proiectelor.

5.11   Comitetul salută accentul pus de Comisie pe faptul că atribuirea contractelor de achiziții publice trebuie să aibă loc „la costurile cele mai mici pentru comunitate” și contractele nu trebuie atribuite în mod necesar celei mai mici oferte. Acest aspect este de o importanță deosebită pentru o combinație optimă a politicii sociale și a serviciilor privind piața forței de muncă, care au o influență puternică una asupra celeilalte. Aspectele sociale ale achizițiilor publice trebuie consolidate la nivelul societății în ansamblu.

---

(1)  JO C 48, 15.2.2011, p. 77-80; JO C 128, 18.5.2010, p. 65-68; JO C 162, 25.6.2008, p. 42-45; JO C 309, 16.12.2006, p. 135-141.

(2)  JO C 48, 15.2.2011, p. 77-80

(3)  Nota traducătorului: observația se aplică versiunii în limba olandeză, în versiunea română nu apare decât termenul „esențial”.

---