Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece um Programa para o Ambiente e a Ação Climática (LIFE) e que revoga o Regulamento (UE) n.o 1293/2013»

[COM(2018) 385 final — 2018/209 (COD)]

(2019/C 62/36)

Relator-geral:

Lutz RIBBE

Consulta	Parlamento Europeu, 14.6.2018
	Conselho, 2.7.2018
Base jurídica	Artigos 192.o, n.o 1, e 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Decisão da Plenária	22.5.2018
Competência	Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente
Adoção em secção	5.10.2018
Adoção em plenária	18.10.2018
Reunião plenária n.o	538
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	133/7/2

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

A natureza e o ambiente atravessam uma grave crise na UE. No entender do Comité Económico e Social Europeu (CESE), a dotação extremamente limitada do Programa LIFE não constitui uma resposta adequada a esta situação e não conseguirá alterar de forma significativa a atual crise ambiental. No entanto, por princípio, o CESE congratula-se expressamente com a continuação do programa.

1.2.

Para além de um aumento considerável das dotações do Programa LIFE, importa assegurar uma coerência mais vincada entre todas as políticas da UE. O CESE já criticou repetidas vezes esta incoerência que se faz em detrimento do ambiente e da natureza, sem que a situação se tenha alterado.

1.3.

Nas últimas décadas, a abordagem de integração privilegiada pela Comissão revelou a sua inadequação ao financiamento da preservação da biodiversidade. Por conseguinte, o CESE reitera a sua proposta de transformar o Programa LIFE num instrumento de financiamento próprio da Natura 2000.

1.4.

No novo período financeiro, a abordagem de integração poderá eventualmente ser eficaz para as medidas em matéria de ação climática, uma vez que pelo menos 25 % dos fundos da UE devem ser reservados para medidas relacionadas com o clima.

1.5.

O CESE congratula-se em particular com o facto de o novo Programa LIFE poder contribuir financeiramente para o desenvolvimento e a execução de iniciativas ascendentes destinadas à concretização de modelos económicos sustentáveis, descentralizados e inovadores.

1.6.

O CESE congratula-se com o facto de o novo Regulamento LIFE ser menos restritivo e permitir designadamente financiar projetos na íntegra. Ao mesmo tempo, congratula-se com a possibilidade, agora prevista, de apoiar organizações importantes para o desenvolvimento e a execução da política ambiental da UE.

2.   Contexto

2.1.

A Comissão apresentou as suas perspetivas para a programação financeira a médio prazo para o período de 2021-2027, as quais, com a saída do Reino Unido da UE e com o estabelecimento de novas prioridades, têm implicações consideráveis para a atual política de financiamento da UE e, em particular, para algumas vertentes do programa.

2.2.

Assim, enquanto a atual estrutura de financiamento do Quadro Financeiro Plurianual previa 58 programas diferentes, o seu número será agora reduzido para 37.

2.3.

O Programa LIFE não é afetado por esta reestruturação, devendo ser mantido como um programa autónomo, dotado de uma rubrica orçamental própria e destinado a apoiar o desenvolvimento e a aplicação de soluções inovadoras para os problemas ambientais e climáticos, como por exemplo a transição energética. No próximo orçamento da UE, o Programa LIFE será dotado de fundos próprios no valor de 5,45 mil milhões de euros.

3.   Observações na generalidade

3.1.

Nos últimos anos, o CESE considerou sempre o Programa LIFE como um elemento essencial da política europeia em matéria de conservação da natureza e de ambiente, pelo que se congratula com a sua continuação enquanto programa autónomo no novo período financeiro de 2021-2027.

3.2.

O CESE faz notar essencialmente que a natureza e o ambiente atravessam uma grave crise na UE. Esta situação prende-se, por um lado, com o facto de os programas financeiros da UE para conservação da natureza e proteção do ambiente serem objeto de financiamento extremamente limitado e, por outro, com o facto de as diferentes políticas setoriais da UE não serem suficientemente coerentes. O CESE exorta a Comissão e o Conselho a porem urgentemente termo a estas disfunções, que já foram objeto de reiteradas críticas do Comité. Caso contrário, o Programa LIFE continuará a ter uma função meramente simbólica, não obstante permitir, sem dúvida, financiar projetos extremamente válidos.

3.3.

O CESE destaca a contradição grave entre as prioridades políticas estabelecidas em declarações, estratégias, planos e legislação, por um lado, e o reconhecimento dessas pretensas prioridades políticas no orçamento, por outro. O único princípio válido é o seguinte: é o orçamento que revela as verdadeiras prioridades políticas.

3.4.

O CESE pronunciou-se pela última vez sobre o Programa LIFE no seu Parecer — Avaliação intercalar do Programa LIFE (1), no qual apresentou uma série de propostas para uma reorganização do programa, que infelizmente não foram tidas em conta na nova proposta de regulamento. Estas propostas diziam respeito designadamente ao âmbito de aplicação e ao enquadramento financeiro do LIFE.

Enquadramento financeiro do LIFE

3.5.

O aumento à primeira vista imponente da dotação financeira do Programa LIFE de 3,45 mil milhões de euros (no quadro financeiro de 2014-2020) para 5,45 mil milhões de euros (no período de 2021-2027) é desde logo relativizado se se atentar apenas à dotação financeira do novo subprograma «Transição para as energias limpas». Há ainda que ter em conta que cerca de 2,6 mil milhões de euros, ou seja, quase metade da dotação global, são dotações de autorização que, segundo a atual proposta, só poderão ser distribuídas após 2027.

3.6.

No atual período de programação, a dotação do domínio da «Ação Climática» ascende a 864 milhões de euros, ao passo que no novo período será de 1,95 mil milhões de euros, incluindo mil milhões de euros para o novo subprograma «Transição para as energias limpas», financiado atualmente ao abrigo do Horizonte 2020. Isto significa que, com cerca de 100 milhões de euros (para um total de 7 anos!), o aumento efetivo do domínio da «Ação Climática» relativamente ao programa em vigor é demasiado reduzido.

3.7.

No domínio do «Ambiente e eficiência dos recursos» estão disponíveis para o atual período de financiamento 2,59 mil milhões de euros, dos quais 1,15 mil milhões são destinados à biodiversidade. Para o novo período de financiamento, parece haver, neste domínio, um aumento significativo dos fundos, que ascendem a 2,15 mil milhões de euros (ou seja, um aumento de quase 100 %), mas também este valor tem de ser relativizado.

3.8.

Com efeito, tal como a Comissão refere corretamente no considerando 14, «uma das principais causas subjacentes à execução insuficiente da legislação em matéria de natureza e da estratégia de biodiversidade a nível da União é a ausência de financiamento adequado». O Tribunal de Contas Europeu também referiu, em particular, o subfinanciamento da preservação da biodiversidade no seu relatório especial sobre a rede Natura 2000 (2).

3.9.

Este problema não se vai resolver com o aumento previsto na abordagem, antes pelo contrário. O CESE está extremamente preocupado com o grave subfinanciamento, que afeta em particular a rede Natura 2000, a qual é decisiva para a preservação da biodiversidade europeia. No seu entender, esta situação ver-se-á ainda mais agravada no novo período financeiro de 2021-2027 com a redução das dotações para o FEADER e o desenvolvimento regional.

3.10.

Em vez de propor o reforço — necessário do ponto de vista do CESE — do Programa LIFE, a Comissão propõe intensificar a abordagem da integração através do financiamento a partir de outras rubricas orçamentais. O CESE reconhece que a integração pode ser eficaz se os recursos financeiros adequados para fins específicos estiverem disponíveis noutras fontes. Neste âmbito, remete, em particular, para a ação climática, que beneficia nomeadamente da proposta da Comissão no sentido de que, pelo menos, 25 % do orçamento da UE seja destinado a medidas relacionadas como o clima (3).

3.11.

No domínio da preservação da biodiversidade importa, porém, reconhecer que a abordagem da integração, que consiste em organizar o financiamento da rede Natura 2000 essencialmente através dos fundos da UE para o desenvolvimento regional e também através do segundo pilar da política agrícola comum (PAC), falhou rotundamente. Foi por essa razão que o CESE, no seu Parecer — Avaliação intercalar do Programa LIFE (4), de 23 de fevereiro de 2017, preconizou que este programa se tornasse «o instrumento de financiamento central para a rede Natura 2000». Neste contexto, o Comité remete para este e outros pareceres (5), continuando a defender o reforço adequado do Programa LIFE para fins específicos. Outra proposta destinada a alcançar objetivos ambientais ambiciosos poderia consistir na transferência de eventuais saldos remanescentes relativos a incumprimentos no âmbito da PAC para medidas de conservação da diversidade biológica.

3.12.

Caso se tenham em conta os cálculos efetuados na Alemanha para financiar a implementação da rede Natura 2000 e se estes forem transpostos para a escala da UE a 28, o montante calculado das necessidades financeiras atinge um valor que ascende a 21 mil milhões de euros por ano (!) (6). Por conseguinte, o aumento do orçamento do Programa LIFE no domínio da natureza e biodiversidade em mil milhões de euros para um período de sete anos, nada mais é do que uma simples gota no oceano.

3.13.

Além disso, grande parte dos custos acima indicados para a rede Natura 2000 devem ser aplicados na manutenção permanente e na gestão dos mais de 27 000 sítios Natura 2000. No entanto, ao abrigo da nova proposta, o Programa LIFE proporciona poucas possibilidades de financiar a gestão corrente dos sítios Natura 2000, o que vai contra o disposto em matéria de necessidades no considerando 14, pelo que, no entender do CESE, o Programa LIFE não poderá prestar nenhum contributo significativo para ultrapassar a crise que afeta a biodiversidade na UE.

3.14.

A este respeito, o CESE está extremamente desiludido com o facto de a sua proposta não ter sido considerada. A Comissão explica na sua proposta de regulamento que, no âmbito da avaliação de impacto, se analisou de que forma o Programa LIFE «poderia ter um papel mais importante na execução da política da União no domínio da natureza e biodiversidade. […] A opção de um fundo de gestão partilhada de grande dimensão foi considerada ineficiente», sem que seja claro para o CESE como se pretende resolver a situação de subfinanciamento flagrante da rede Natura 2000. Aliás, o CESE nunca solicitou um fundo de gestão partilhada, que seria efetivamente difícil de gerir de forma eficaz. Pelo contrário, o CESE recomendou transformar totalmente o Programa LIFE (enquanto instrumento financeiro europeu para o ambiente), de modo que possa financiar as obrigações da UE decorrentes da aplicação das diretivas correspondentes no domínio da natureza.

3.15.

Além disso, no considerando 18 refere-se que o Programa LIFE deverá, no futuro, apoiar projetos que contribuam para a aplicação da Diretiva-Quadro Água (Diretiva 2000/60/CE). O CESE congratula-se, por princípio, com esta opção, mas sublinha mais uma vez que sem a afetação de mais recursos, tal levará a um subfinanciamento adicional das outras vertentes do programa, que também são importantes. Formula a mesma reserva em relação ao apoio aos projetos que visem a aplicação da Diretiva-Quadro Estratégia Marinha (Diretiva 2008/56/CE) referido no considerando 19.

3.16.

O CESE manifesta-se surpreendido com o facto de a proposta de regulamento LIFE apresentada fazer apenas uma vez referência ao conceito inovador de «infraestrutura ecológica» e isto apenas de modo marginal. Uma vez que, no Quadro Financeiro Plurianual para 2021-2027, não há qualquer referência ao programa de financiamento da rede transeuropeia de infraestrutura verde (RTE-V), proposto na comunicação da Comissão (7) de 6 de maio de 2013, o CESE propõe que o Programa LIFE, com um aumento substancial dos seus recursos, também financie expressamente projetos de infraestruturas verdes.

3.17.

Já hoje é evidente que os objetivos em matéria de preservação da biodiversidade decididos a nível da UE para 2020 não serão alcançados. Se no período financeiro de 2021-2027 estiverem disponíveis ainda menos recursos, há o risco de que a própria UE não registe melhorias significativas até 2030. Esta grave crise em matéria de biodiversidade exige um reforço considerável do Programa LIFE. O CESE insta, por isso, com o Conselho e o Parlamento Europeu para que debatam as ideias expostas pelo Comité e as tenham em conta no debate futuro sobre a programação financeira a médio prazo.

4.   Observações na especialidade

4.1.

Na exposição de motivos da proposta de regulamento, a Comissão várias vezes sublinha a pequena escala dos projetos financiados, o que diferencia o Programa LIFE do Horizonte Europa, por exemplo. No texto afirma-se que o LIFE ajuda «os cidadãos a tomarem medidas sobre o clima e em prol das suas comunidades». É precisamente esta abordagem, assente na promoção de iniciativas ascendentes através dos intervenientes da sociedade civil, que o CESE entende ser da maior importância e merecer apoio continuado.

4.2.

Cumpre, todavia, ir mais longe do que a Comissão prevê nos considerandos 8 e 10. Os projetos que visam «facilitar a adoção de tecnologia já disponível» são, sem dúvida, positivos. Contudo, o papel dos «cidadãos» vai muito para além da aplicação dos processos desenvolvidos.

4.3.

Com efeito, o Conselho Europeu da Inovação referido na proposta de regulamento não é a única instância apta a, como afirma a Comissão, «apoiar» o desenvolvimento, «a intensificação e a comercialização de ideias inovadoras».

4.4.

As PME, os grupos de iniciativa de maior ou menor dimensão organizados pelos cidadãos, os sindicatos, os particulares ou os municípios também o podem fazer. Estes intervenientes já desenvolvem ideias, práticas ou tecnologias inovadoras e adequadas (por vezes muito simples) que não haviam ocorrido ao setor político e administrativo nem ao setor económico estabelecido ou que até ao momento não lhes despertaram interesse.

4.5.

O Programa LIFE deverá contribuir precisamente para incentivar esse esforço, sobretudo atendendo a que estas estruturas não estabelecidas enfrentam amiúde grandes dificuldades na obtenção de apoios à inovação.

4.6.

A título de ilustração, referem-se em seguida dois exemplos, que se coadunam bem com o novo subprograma «Transição para as energias limpas»:

4.6.1.

É bem sabido que a implantação de infraestruturas de carregamento para os veículos elétricos é uma tarefa importante a abordar também a nível político. Há iniciativas cívicas no âmbito das quais se começa a ponderar a possibilidade de, por exemplo, utilizar direta e descentralizadamente a eletricidade produzida em instalações de energia eólica em regime de cooperativa para alimentar pontos de carregamento de gestão partilhada ou pontos de carregamento privados no próprio domicílio, na zona de residência ou no local de trabalho. Também se poderia assim aplicar a solução das «estações de serviço de energia solar» (ou seja, abrigos para carros equipados com instalações fotovoltaicas) — que se têm vindo a difundir — às instalações de energia eólica. Tal geraria possibilidades de participação completamente novas para os intervenientes da sociedade civil, as quais seriam importantes para o desenvolvimento económico regional e para a aceitação da nova estrutura de aprovisionamento a realizar (8). Permitiria ainda concretizar a ambição da UE de «colocar os cidadãos da UE no centro da transição energética». Todavia, estas novas abordagens conceptuais tendem a não ser desenvolvidas pelos operadores tradicionais do aprovisionamento energético e necessitam de apoio inicial, em particular tendo em conta que a sua aplicação requer amiúde uma análise aprofundada do quadro jurídico e dos pormenores técnicos. É imperativo que o Programa LIFE apoie precisamente este tipo de inovações que ainda não são «comercializáveis».

4.6.2.

O mesmo se aplica a uma abordagem inovadora desenvolvida na cidade de Lapy na Podláquia (Polónia) que não pode, porém, ser executada, simplesmente porque não foi possível encontrar nenhuma combinação de fundos para os estudos aprofundados necessários. Tal como muitos outros municípios localizados nos países da Europa Central e Oriental, a cidade padece de um elevado nível de poluição resultante das emissões dos sistemas municipais de aquecimento local alimentados a carvão. Segundo alguns cálculos, a substituição do carvão por energias renováveis (como por exemplo a biomassa) ou por fontes de energia com menos emissões, como o gás, levariam a um aumento dos preços no consumidor, o que é inexequível nesta comunidade. Com efeito, a construção e exploração de um parque eólico municipal para converter a eletricidade produzida em aquecimento através de bombas de calor poderia provavelmente levar a uma redução dos preços do aquecimento. No entanto, o município não possui os recursos necessários para proceder aos estudos técnicos e jurídicos preliminares urgentemente necessários para a execução de um projeto deste tipo, não havendo também de momento apoio de outras fontes.

4.7.

O CESE acolhe, portanto, favoravelmente o facto de o subprograma «Transição para as energias limpas» marcar uma nova ênfase no domínio da «Ação Climática» do Programa LIFE, que, com mil milhões de euros no período de 2012-2027, constituirá aproximadamente 20 % do orçamento total no valor de 5,45 mil milhões de euros.

4.8.

O CESE considera necessário selecionar procedimentos de candidatura e de execução tão simples quanto possível para o Programa LIFE. Aprecia os esforços constantes da Comissão no sentido de continuar a reduzir os encargos burocráticos quando da apresentação de candidaturas e da execução dos projetos.

4.9.

O novo Regulamento LIFE prevê um número consideravelmente mais reduzido de restrições do que o programa atual, conferindo claramente à Comissão maior flexibilidade para a seleção e o financiamento dos projetos. Na opinião do CESE, tal levará a uma utilização bem mais eficaz dos recursos.

4.10.

Os projetos inovadores e válidos não devem fracassar exclusivamente porque o requerente pode não dispor de um nível suficiente de possibilidades de cofinanciamento. O CESE regista com satisfação o facto de o novo Regulamento LIFE já não prever no seu articulado a exclusão do financiamento integral dos projetos (ver o artigo 20.o do antigo regulamento)

4.11.

Além disso, o CESE acolhe favoravelmente o facto de o Programa LIFE estar em constante evolução e de se dar agora mais relevo ao papel catalisador do LIFE ou dos projetos por ele financiados. No entanto, tem dúvidas quanto à forma concreta que esse papel catalisador deverá assumir.

4.12.

O CESE pode facilmente imaginar que a Comissão selecione uma determinada percentagem dos projetos apoiados, que se afigurem particularmente inovadores, e solicite ao titular do projeto que descreva em pormenor, num pequeno projeto de seguimento, as circunstâncias que determinaram em particular o êxito ou o fracasso do projeto. Atualmente, muitas ideias inovadoras (ver ponto 3.8) não têm êxito devido, por exemplo, à burocracia, aos obstáculos regulamentares ou à ausência de um quadro jurídico. Para que a política possa aprender com os projetos apoiados pelo LIFE e tirar ilações dos mesmos, é importante conhecer com precisão os fatores de êxito e de fracasso.

4.13.

No texto do considerando 17 afirma-se que «[a] consciencialização pública relativamente à poluição do ar é elevada e os cidadãos esperam que as autoridades ajam». Isto é verdade, e o LIFE também pode contribuir no futuro a este respeito se os elementos correspondentes resultantes dos projetos forem transpostos para políticas concretas.

4.14.

O que o LIFE, não pode, nem deve, fazer é tornar-se numa espécie de instrumento chamado a «entrar em campo» para remediar a inação das autoridades públicas. A qualidade do ar na Europa já poderia ter melhorado substancialmente, caso, por exemplo, a) se cumprissem escrupulosamente os valores-limite já decididos, b) se aplicasse sistematicamente a anunciada internalização dos custos externos e c) se eliminassem as subvenções prejudiciais para o ambiente, há anos prometidas.

4.15.

No considerando 27, faz-se, por conseguinte, muito justamente referência a aspetos relacionados com a execução da legislação ambiental, incluindo processos de acompanhamento e de autorização, a qualidade das inspeções ambientais e dos mecanismos de aplicação da lei. Dado o seu contributo para estes objetivos, a Rede Europeia para a Implementação e Execução da Legislação Ambiental (IMPEL), a Rede Europeia de Procuradores para o Meio Ambiente (ENPE) e o Fórum da União Europeia de Juízes para o Meio Ambiente (EUFJE) devem, com base no artigo 12.o da proposta de regulamento, poder receber apoio institucional sob a forma de subvenções «sem que haja um convite à apresentação de propostas». O CESE congratula-se com tal apoio e salienta a importância de se poder financiar sem grandes burocracias outros intervenientes sociais relevantes, suscetíveis de fazer avançar a política da UE em matéria de ambiente, como previsto no artigo 10.o, n.o 5, da proposta.

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(1)  JO C 173 de 31.5.2017, p. 7

(2)  Tribunal de Contas Europeu (2017), Relatório Especial n.o 1/2017: «São necessários mais esforços para implementar a rede Natura 2000 de forma a explorar plenamente o seu potencial».

(3)  O CESE considera essa percentagem demasiado baixa, tendo exigido 40 %. (Parecer — Pacto europeu finança-clima) (ver página 8 do presente Jornal Oficial).

(4)  JO C 173 de 31.5.2017, p. 7

(5)  Ver Parecer do CESE — A política da UE em matéria de biodiversidade (JO C 487 de 28.12.2016, p. 14).

(6)  Ver parecer CESE (JO C 129 de 11.4.2018, p. 90).

(7)  COM(2013) 249 final.

(8)  Parecer do CESE — Impacto de uma nova estrutura de aprovisionamento energético sem emissões de carbono, descentralizada e digitalizada (JO C 367 de 10.10.2018, p. 1).