8.8.2006   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 185/97

A.1

Tal como a Comissão, o CESE considera que são necessárias medidas (políticas) suplementares para controlar o impacto da aviação nas alterações climáticas. O aumento do contributo da aviação para as emissões de gases com efeito de estufa corresponderá a cerca de 50 % da taxa de crescimento anual da aviação, mesmo que se logre alcançar nas próximas décadas todos os ambiciosos objectivos I&D. Os recursos financeiros para este objectivo previstos no 7.o Programa-Quadro deverão ser despendidos de forma selectiva e eficaz.

A.2

Para limitar o impacto no clima, a Comissão Europeia definiu um objectivo político para reduzir as emissões de CO2 e NOx da aviação da UE, com início no período 2008–2012. Face aos tratados internacionais, acordos e estudos em curso, o CESE reputa necessário começar a adoptar medidas contra as emissões de CO2 do tráfego aéreo intracomunitário, por forma a minimizar os eventuais atrasos na sua aplicação.

A.3

Por intermédio da Organização da Aviação Civil Internacional (ICAO), dever-se-ia procurar introduzir um regime comunitário de comércio de licenças de emissão (ETS) este regime e garantir a sua aplicação à escala mundial. Como primeiro passo prático, e se isso se revelar oportuno durante as negociações, a introdução deste regime para o tráfego aéreo intracomunitário poderia ser uma opção bastante viável.

A.4

O tráfego aéreo intracomunitário deveria ser incluído, na sua integridade e o mais rapidamente possível, num regime comunitário de comércio de licenças de emissão negociáveis, com base num cenário realista, reflectindo o contributo de CO2 deste sector (que aumenta anualmente) para o impacto ambiental. Deveria haver dotações ao nível da UE e dever-se-ia introduzir um objectivo suplementar de contributos/redução aplicável directamente às companhias aéreas enquanto parte negociadora, em que continua a ser possível o acesso ao mercado de novos operadores sem desvantagens concorrenciais. Quanto a outro tipo de impactos, dever se ia fazer uso de instrumentos locais mais apropriados, como um imposto sobre o NOx ou medidas operacionais.

A.5

Uma prioridade fulcral para a Comunidade e o mundo empresarial deveria ser investir na investigação sobre os efeitos das emissões «não CO2» da aviação nas alterações climáticas e sobre os avanços tecnológicos para garantir um tráfego aéreo menos poluidor do ar. São precisos esforços para evitar compromissos perniciosos entre poluição sonora local, emissões locais e emissões globais da aviação.

A.6

Dado o seu potencial para reduzir emissões, outra prioridade deveria ser uma melhor gestão do espaço aéreo no âmbito do Céu Único Europeu e do programa SESAR.

A.7

É fundamental explorar medidas anti-discriminatórias para melhorar a posição concorrencial dos transportes terrestres para oferecer alternativas mais atraentes para o transporte de passageiros e de mercadorias na Comunidade.

B.1

Embora o contributo das emissões dos aviões para as alterações climáticas seja relativamente pequeno (cerca de 3 %), prevê-se que aumente devido à procura crescente, à ausência de fontes de combustível alternativas e aos avanços da actual tecnologia aeronáutica. Mesmo que a UE logre realizar e aplicar todos os objectivos ambiciosos da UE em matéria de I&D nas próximas décadas, o aumento das emissões de CO2 no sector da aviação será aproximadamente metade do seu crescimento anual (estimado em 4 a 5 % anuais), ou seja, 2 a 2,5 %.

B.2

O ETS oferece a relação mais vantajosa entre custo e benefício para represar o efeito das alterações climáticas e criar as condições necessárias para o desenvolvimento sustentável da aviação.

B.3

O problema é global e exige, portanto, uma solução global. Entretanto, o estabelecimento de um regime ETS intracomunitário representa um primeiro passo que poderá servir mais tarde de modelo para uma aplicação global através da ICAO.

B.4

Por este motivo, este regime deveria ser o menos controverso possível, limitando-se, inicialmente, ao CO2 sem a aplicação de multiplicadores. Os cientistas não chegaram ainda a uma conclusão definitiva sobre os efeitos das emissões «não CO2» (que não têm valores equivalentes no Protocolo de Quioto), embora tudo indique que determinadas emissões «não CO2» poderiam ter efeitos em certos casos. Até que se realizem mais estudos, estes efeitos deveriam, quando necessário, ser objecto de instrumentos locais estandardizados e válidos para toda a UE, como por exemplo um imposto sobre o NOx.

B.5

Os comboios de alta velocidade demonstraram já ser uma alternativa importante para o transporte aéreo de passageiros em algumas rotas europeias em que é intenso o tráfego aéreo com voos de duração de uma hora ou menos. Haveria que investigar o potencial de expansão do transporte de passageiros nestes comboios e as possibilidades de utilizá-los para o transporte de mercadorias, mas evitando distorções da concorrência por subsídios nacionais ou europeus. Importa, todavia, ter em mente que o transporte ferroviário nunca será uma alternativa equivalente ao tráfego aéreo intracomunitário e capaz de substituí-lo na sua íntegra.

1.1

O transporte aéreo passou a fazer parte integrante da sociedade do século XXI, permitindo a passageiros e carga atravessar grandes distâncias a uma velocidade sem precedentes e permitindo às economias nacionais e regionais benefícios económicos não negligenciáveis. Mas infelizmente a aviação também contribui para as alterações climáticas em curso no nosso planeta. Apesar de a eficiência do combustível para aeronaves ter aumentado mais de 70 % nos últimos quarenta anos, a quantidade total de combustível queimado aumentou mais de 400 % nesse período devido a um crescimento mais acentuado do tráfego aéreo, o que é consequência directa da maior procura no sector das viagens.

1.2

Como resultado, o impacto da aviação no clima está a aumentar, sendo a fonte de gases com efeito de estufa que cresce mais depressa: não obstante a redução de 5,5 % (-287 MtCO2e), de 1990 a 2003, das emissões totais da União Europeia controladas ao abrigo do Protocolo de Quioto, as emissões de gases com efeito de estufa da aviação internacional da UE aumentaram 73 % (+47 MtCO2e), ou seja, registaram um crescimento anual de 4,3 %. No entanto, o crescimento do tráfego aéreo na UE desde 1990 tem sido muito mais veloz. Isto é, em princípio, a prova de que a indústria aeronáutica está a procurar combater com técnicas eficazes as causas do impacto ambiental da aviação.

1.3

A medida mais eficaz (e a primeira a adoptar) é justamente atacar o problema na raiz. A curto, médio e longo prazo, o sector da aeronáutica não conseguirá compensar por si só a contribuição restante, a não ser que se imponha uma desaceleração obrigatória, mas irrealista, do crescimento do sector.

1.4

Embora a parte das emissões globais de gases com efeito de estufa correspondente à aviação ainda seja reduzida (cerca de 3 % (1)), o seu crescimento acelerado prejudica os progressos realizados noutros sectores. Se esse crescimento se mantiver aos níveis actuais, as emissões provenientes dos voos internacionais com partida dos aeroportos da UE aumentarão, até 2012, 150 % relativamente aos valores registados em 1990. Um aumento desta ordem das emissões da aviação internacional da UE anularia mais de um quarto das reduções impostas pelo objectivo da Comunidade fixado no Protocolo de Quioto.

1.5

A longo prazo, se as tendências actuais se mantiverem (em que a percentagem de emissões de CO2 da aviação da UE aumentaria de 3 % em 2005 para aproximadamente 5 % em 2030 dada a duplicação do tráfego aéreo), as emissões da aviação terão um impacto ainda maior nas alterações climáticas. Um regime ETS reduziria a procura até certo ponto, mas a necessidade de adquirir licenças de emissão a outros participantes no sistema para compensar o crescimento esperado na aviação, poderá comprometer a consecução dos objectivos de redução colocados à UE pelo Protocolo de Quioto.

2.1

Em 27 de Setembro de 2005, a Comissão publicou uma comunicação sobre as actuais e eventuais políticas futuras tendo em vista inverter directa ou indirectamente a tendência supramencionada.

2.2

Através de políticas actuais, por exemplo, o Sexto Programa-Quadro de Investigação da UE, entre outros, procura-se falar à consciência do público, incentivar a utilização de modos de transporte alternativos e fomentar a investigação sobre um transporte aéreo mais limpo. O futuro Sétimo Programa-Quadro dará ainda mais atenção ao impacto das alterações climáticas.

2.3

O objectivo de medidas tais como uma melhor gestão do controlo do tráfego aéreo (no quadro do programa Céu Único Europeu) é alcançar uma redução a médio prazo de cerca de 10 %, graças a uma maior eficiência na utilização do espaço aéreo europeu.

2.4

Medidas antes ponderadas, como a possível tributação do combustível utilizado pelo transporte aéreo ou taxas sobre os bilhetes de avião (na UE) poderiam porventura diminuir — mesmo só em parte — o impacto do transporte aéreo nas alterações climáticas.

2.5

Neste contexto, a Comissão recomenda igualmente que o impacto do transporte aéreo nas alterações climáticas seja incluído no regime europeu de troca de emissões (ETS) para completar as políticas actuais. No entender da Comissão, esta proposta coaduna-se com a política da Organização Internacional da Aviação Civil (ICAO), que não é explicitamente a favor de medidas fiscais mas sim do conceito da abertura do comércio de emissões que seria concretizado através da transacção voluntária de licenças de emissão e da inclusão da aviação internacional nos regimes nacionais existentes.

2.6

A Comunicação da Comissão identifica como mais importantes os seguintes parâmetros provisórios a que dá para já a sua preferência:

2.7

Um grupo de trabalho de peritos dos Estados-Membros e das principais partes interessadas (organizações de empresas, de consumidores e ambientais) está incumbido de aconselhar os funcionários da UE até Maio de 2006 sobre a forma de integrar a aviação no regime ETS, de acordo com o mandato constante do anexo à Comunicação. Estão previstas propostas legislativas para o final de 2006.

3.1

O impacto global no clima das emissões — provocadas pelo homem — de gases com efeito de estufa é entretanto reconhecido em praticamente todos os países do mundo. No entanto, continuam a estar divididas as opiniões quanto à melhor forma de resolver o problema. Países como os Estados Unidos e a China, responsáveis por uma parte substancial das emissões à escala mundial, optaram por medidas inovadoras de base como ponta de lança da sua abordagem, tendo concluído recentemente acordos internacionais neste âmbito.

3.2

O Protocolo de Quioto, assinado em 1997 e ratificado pela Rússia, pelo Canadá e outros países, bem como pela UE, tem em vista uma redução média ao nível comunitário de 8 % dos gases com efeito de estufa entre 2008 e 2012, em relação aos níveis de 1990, com diferentes percentagens de redução consoante o Estado-Membro. Parte destes compromissos de redução podem ser alcançados por medidas (com uma relação mais favorável entre custos e benefícios) no estrangeiro.

3.3

Desde 2000 que vigora na UE o Programa Europeu para as Alterações Climáticas (ECCP), graças ao qual se desenvolveu o regime ETS para CO2 aplicável a todas as fontes fixas de emissão a partir de 1 de Janeiro de 2005. O transporte (ainda) não está incluído no regime ETS da UE relativamente ao primeiro período de comércio de emissões até ao final de 2007, nas poderá passar a fazer parte do segundo período de 2008 a 2012. Por outro lado, o transporte aéreo internacional é uma das áreas não incluídas no actual Protocolo de Quioto e respectivos objectivos.

3.4

As iniciativas e as negociações no âmbito da Organização da Aviação Civil Internacional (ICAO) são a melhor via para obter a aplicação à escala mundial das regras pertinentes para a aviação.

3.5

As aeronaves comerciais voam a uma altitude que oscila entre 8.000 e 13.000 metros, libertando gases e partículas que alteram a composição atmosférica e contribuem para as alterações climáticas.

O dióxido de carbono (CO2) é o gás com efeito de estufa mais importante porque é libertado em grandes quantidades e permanece na atmosfera por um longo período de tempo. O aumento das concentrações tem um efeito directo bem conhecido de aquecimento da superfície terrestre.

Os óxidos de azoto (NOx) têm dois efeitos indirectos no clima: produzem ozono sob a influência da luz do sol, mas também reduzem a concentração atmosférica ambiente do metano. O ozono e o metano são gases com forte efeito de estufa. O resultado líquido é a prevalência do ozono sobre o efeito do metano, contribuindo, dessa forma, para o aquecimento do planeta.

O vapor de água (H 2 O) libertado pelas aeronaves tem um efeito directo de gás com efeito de estufa mas, como é rapidamente eliminado através da precipitação, o seu impacto é reduzido. Contudo, o vapor de água libertado a altitudes elevadas desencadeia frequentemente a formação de rastos de condensação que tendem a aquecer a superfície terrestre. Além disso, esses rastos podem transformar-se em cirros (nuvens de cristais de gelo). Suspeita-se que também contribuem de modo significativo para o aquecimento mas este efeito ainda não foi demonstrado.

As partículas de sulfato e de fuligem têm um efeito directo muito menor do que o de outras emissões das aeronaves.

3.6

Em 1999, o Painel Intergovernamental sobre as Alterações Climáticas (IPCC) estimou que o impacto total da aviação é actualmente cerca de 2 a 4 vezes superior ao efeito provocado exclusivamente pelas suas emissões anteriores de CO2. Os estudos mais recentes indicam que este efeito é mais provável algures em redor do factor 2; são de esperar nos próximos tempos conclusões actualizadas do IPCC.

3.7

O facto de o combustível utilizado na aviação internacional estar isento de impostos, coloca este sector numa posição privilegiada em comparação com outros meios de transporte. É verdade que, por exemplo, as companhias aéreas assumem a seu cargo os seus custos de infra-estrutura em forma de taxas de rota e de aeroporto (estas últimas levam cada vez mais em conta a dimensão ambiental), e impostos ambientais traduzidos em suplementos pagos pelos passageiros; por outro lado, estes operadores recebem subsídios apenas nos casos de rotas sujeitas a obrigações de serviço público, mas importa salientar neste contexto que os outros modos de transporte também têm de suportar encargos equivalentes.

4.1

Um regime ETS intracomunitário, que no caso de ser oportuno poderá ser levado às negociações no âmbito da ICAO como primeiro passo concreto, completaria outros instrumentos políticos existentes, como a sensibilização do público para a mobilidade sustentável, a promoção dos modos de transporte alternativos e o incentivo à investigação de modos de transporte mais limpos.

4.2

Outros instrumentos adicionais possíveis para limitar o impacto da aviação são:

4.3

A alternativa impostos (um imposto europeu sobre o querosene ou IVA sobre os bilhetes), teria, de acordo com estudos realizados a pedido da Comissão, o maior impacto para a procura no sector do transporte aéreo (pelo menos -7,5 % até 2010) e o menor impacto nas emissões de CO2 (-0,9 a -1,5 %). Não haveria qualquer incentivo para um transporte menos poluente do ar.

4.4

Outra alternativa, uma taxa por passageiro, seria relativamente fácil de introduzir, mas não haveria qualquer incentivo para fazer regredir as emissões de gases com efeito de estufa em cada operação aérea, que é o objectivo almejado. Por outro lado, dependendo do seu nível, esta forma de tributação poderia ter grandes consequências para a procura no sector do transporte aéreo e, consequentemente, para a posição concorrencial da economia europeia, mais concretamente da aeronáutica.

4.5

Uma opção mais realista, certamente a curto prazo, é a introdução de um imposto por aeronave, como eventual medida de acompanhamento para efeitos provocados por outros gases que não o do CO2. Estes impostos poderão servir de incentivo a voos mais ecológicos e têm um menor impacto na procura do sector aéreo. Poder-se-ia igualmente estabelecer um imposto por aeronave a companhias aéreas não europeias, na condição de as receitas serem utilizadas para a protecção do ambiente.

4.6

No entanto, a inclusão do transporte aéreo num ETS europeu teria as seguintes vantagens:

4.7

Para o CESE, um ETS europeu deveria ter, em primeira instância, a seguinte configuração:

4.8

A Comissão realizou uma avaliação de impacto restrita quando elaborou a sua comunicação, tendo anunciado que, antes de apresentar uma proposta definitiva, haverá uma avaliação de impacto mais detalhada. O impacto económico real dependerá, entre outros factores, das tarifas das licenças de emissão e da metodologia de atribuição.

4.9

Um regime ETS para voos intracomunitários não deverá ter as mesmas implicações para todos os operadores europeus. Em primeiro lugar, as diferenças na elasticidade dos preços levarão a variações significativas na procura. Por outro lado, o efeito depende da percentagem representada pelos serviços intra-europeus no volume de negócios total de uma companhia aérea. Reina uma certa inquietação quanto ao facto de operadores que realizam apenas uma pequena parte de operações de transporte abrangidas pelo sistema optem por subvenções cruzadas entre vários tipos de tarifas ou com os seus serviços de longo curso, em detrimento das companhias aéreas cujas operações estão cobertas na sua maioria, ou mesmo na sua totalidade, pelo sistema. A avaliação de impacto deverá aprofundar estes aspectos.

4.10

Na opinião do CESE, subsistem ainda muitos aspectos do transporte aéreo num ETS europeu que deveriam ser estudados, por exemplo, pelo Grupo de Peritos proposto e já activo, antes de se adoptar uma posição definitiva sobre os métodos e o calendário: