8.8.2006   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 185/71

1.1

Em todas as comunidades de direito, as políticas devem ter uma base jurídica que defina os limites da competência dessa comunidade e os critérios da sua acção. A União Europeia é uma comunidade de direito que deve responder a esta exigência.

1.2

Para que seja adequada, operacional e eficaz, uma base jurídica deve ser clara, precisa e autónoma e deve incluir os objectivos, os princípios fundadores e os critérios de aplicação da política a realizar pela comunidade de direito. Deve igualmente abranger todos os domínios da política para a qual foi concebida.

1.3

Na União Europeia, desde a adopção do Tratado de Maastricht, a nova base jurídica de intervenção em matéria de política de protecção de consumidores foi o artigo 129.o-A, rapidamente considerado insuficiente para ser o fundamento do desenvolvimento, neste domínio, de uma política de pleno direito.

1.4

A não aplicação desta base jurídica ao longo dos anos confirmou os seus pontos fracos enquanto base jurídica adequada e eficaz para a promoção de uma real política de protecção dos interesses dos consumidores ao nível comunitário.

1.5

As alterações introduzidas pelo artigo 153.o do Tratado de Amsterdão não compensaram a mencionada debilidade. Também os textos propostos para a Constituição Europeia não tiveram em conta estes aspectos.

1.6

A política dos consumidores é, manifestamente, uma das políticas mais próximas dos cidadãos europeus e pode influenciar, em grande medida, a sua adesão ao ideal europeu, sempre que este vá ao encontro das suas necessidades e aspirações, o que nem sempre foi o caso (1).

1.7

As orientações da Comissão quanto à política de protecção dos consumidores (2) confirmam uma degradação infelizmente preocupante da protecção e da promoção dos interesses dos consumidores, o que reforça a necessidade urgente de reflectir sobre a base jurídica do Tratado nesta matéria.

1.8

O presente parecer reflecte sobre estas questões. O CESE constata que, além da vontade política — indispensável — de fazer avançar a política de protecção dos interesses dos consumidores no sentido de uma maior promoção da sua participação e da protecção dos seus interesses em todos os domínios das políticas comunitárias, é igualmente necessário efectuar um estudo de fundo sobre um novo quadro jurídico para a política de protecção dos interesses dos consumidores.

1.9

Assistido por vários contributos de um número considerável de juristas europeus geralmente considerados especialistas na matéria, o Comité Económico e Social Europeu propõe uma nova base jurídica para a política dos consumidores que deveria contribuir de forma decisiva para um aperfeiçoamento, simplificação ou mesmo redução da regulamentação. O CESE convida a Comissão, o Conselho e os Estados-Membros a considerar a sua proposta na perspectiva de uma revisão do Tratado.

2.1

Quando o CESE decidiu aprovar o presente parecer de iniciativa, o seu objectivo era promover uma reflexão aprofundada sobre a base jurídica a escolher para a política dos consumidores ao nível europeu (artigo 153.o do Tratado), estabelecendo uma relação com o Tratado Constitucional submetido aos vários Estados-Membros e com o direito derivado. O Comité agiu igualmente no sentido de fazer participar os representantes interessados por esta questão e especialistas no domínio do direito comunitário em matéria de consumo.

2.1.1

Conscientes dos pontos fracos da redacção actual do artigo 153.o, muitos foram os que consideraram que os mesmos levavam à não utilização prática daquele como base jurídica do direito derivado sobre a promoção de direitos e interesses dos consumidores e sobre o desenvolvimento da política dos consumidores na UE, que só teria a ganhar com a adopção de uma base jurídica adequada, operacional e eficaz.

2.2

As instituições europeias em geral e as organizações da sociedade civil, as organizações de consumidores e os interlocutores sociais, em particular, seriam certamente os primeiros beneficiários do aperfeiçoamento da base jurídica da política dos consumidores no Tratado.

2.2.1

O CESE, enquanto fórum de representação institucional da sociedade civil organizada, foi considerado a instância privilegiada para levar a cabo esta tarefa, num espírito de diálogo entre os interlocutores sociais e com o apoio dos peritos universitários nesta matéria.

2.2.2

O CESE considera que a política de consumidores é, manifestamente, uma das políticas mais próximas dos cidadãos europeus, podendo e devendo influenciar consideravelmente a sua adesão ao ideal europeu quando este vá ao encontro das suas necessidades e aspirações.

2.2.3

Em 14 de Outubro de 2005, o Comité Económico e Social Europeu consultou vários representantes que haviam respondido favoravelmente ao questionário preparado para esse efeito. As opiniões e propostas recolhidas contribuíram para a fundamentação do presente parecer. O CESE agradece penhoradamente a todos aqueles que permitiram a elaboração deste documento (3).

3.1

A actual base jurídica para a política de protecção dos consumidores é o artigo 153.o do Título XIV do Tratado, intitulado «Protecção dos consumidores»:

3.2

Para que a protecção dos consumidores seja considerada matéria deferida à competência da União Europeia, é necessária uma disposição específica do Tratado, no seguimento do artigo 5.o do mesmo (versão consolidada), que reza:

«O Parlamento Europeu, o Conselho, a Comissão, o Tribunal de Justiça e o Tribunal de Contas exercem as suas competências nas condições e de acordo com os objectivos previstos, por um lado, nas disposições dos Tratados que instituem as Comunidades Europeias e nos Tratados e actos subsequentes que os alteraram ou completaram e, por outro, nas demais disposições do presente Tratado».

3.3

Há que sublinhar a importância desta disposição, nos termos da qual os Estados têm efectivamente o poder de definir a sua própria competência, sendo certo que as lacunas, a imprecisão ou o carácter contraditório de um texto podem levar a invalidar as normas subsequentes adoptadas pelas instituições europeias com base no Tratado.

3.4

Cabe referir o acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de Outubro de 2000, em que o Tribunal lembrou que um acto adoptado com base no artigo 100.o A (actualmente 95.o) deve ter por objectivo a melhoria das condições de estabelecimento e funcionamento do mercado interno. Esse acórdão chama a atenção para o facto de que se a simples constatação de disparidades entre as disposições nacionais e o risco abstracto de limitação das liberdades fundamentais ou de distorção da concorrência fossem suficientes para justificar escolher o artigo 100.o A como base jurídica, o controlo judicial do respeito da base jurídica perderia toda a eficácia (5).

3.5

A exigência de uma base jurídica clara e susceptível de controlo numa perspectiva internacional é, do ponto de vista político, um sinal constitucional incontestável da necessidade de uma política de protecção dos consumidores. Neste contexto, cabe recordar como o Acto Único Europeu de 17 e 28 de Fevereiro de 1986 solucionou, parcialmente, a lacuna do Tratado de Roma, introduzindo um título exclusivamente dedicado ao ambiente, que abrange os artigos 130.o R a 130.o T (actualmente artigos 174.o a 176.o). Os objectivos definidos pelo artigo 175.o e os critérios definidos pelo texto para a elaboração da acção da Comunidade em matéria de ambiente favoreceram, manifestamente, a emergência de um conjunto eficaz de normas nesta área.

3.5.1

Neste contexto, a leitura comparada dos actuais artigos 175.o e 153.o do Tratado demonstram claramente que a qualidade da base jurídica é determinante para as intervenções posteriores. No que diz respeito ao ambiente, os objectivos são enunciados de forma clara e precisa.

Por outro lado, o artigo 175.o define os princípios básicos das intervenções da Comunidade neste domínio.

Por último, os critérios técnicos definidos no n.o 3 do artigo 175.o são igualmente factores que contribuem para uma aplicação racional e útil da política ambiental.

3.5.2

Na medida em que o legislador comunitário dispõe de um poder de apreciação do carácter adequado das medidas que decide adoptar, é evidente que a qualidade da base jurídica é determinante, dado que reduz as probabilidades de erro manifesto de apreciação, de desvio de poder ou de abuso manifesto do poder de apreciação (6).

4.1

Atento o exposto, verifica-se que o actual artigo 153.o do Tratado é uma base jurídica que já não dá suficientes garantias no que diz respeito aos objectivos de protecção dos consumidores.

4.2

Importa lembrar que o direito de consumo ao nível europeu se desenvolveu essencialmente a partir da referência que constitui o artigo 95.o do Tratado, tendo sido fortemente estimulado pela progressiva realização do mercado interno. É certo que a política de protecção dos consumidores se pretende transversal, havendo, noutros domínios do Tratado, referências explícitas à necessidade de ter em conta a protecção dos consumidores. No entanto, de modo geral, considera-se que a actual redacção do artigo 153.o é insuficiente.

4.3

Verifica-se igualmente que as medidas de protecção e defesa do consumidor raramente foram adoptadas com base no artigo 153.o (ou, anteriormente, com base no artigo 129.o A).

4.4

Há igualmente que aditar a esta crítica, que faz da política dos consumidores um acessório das normas próprias do desenvolvimento do mercado interno, as consequências extraídas do acórdão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias de 5 de Outubro de 2000 (7) referidas supra. A incerteza ligada nomeadamente a esta jurisprudência pode levar a pôr em causa, através, nomeadamente, de recursos prejudiciais, a própria base jurídica de determinadas directivas no domínio da protecção dos consumidores (garantia, venda a domicílio, etc.).

4.5

Acresce que o texto actual define um critério que é o do nível elevado de defesa dos consumidores. Tal como este é definido pelo artigo 153.o, não conduz, necessariamente, nos Estados-Membros, a designar o sistema jurídico que oferece mais garantias. O n.o 5 do artigo 153.o permite, neste caso, com efeito, manter sistemas jurídicos mais protectores, unicamente quando compatíveis com o Tratado.

4.5.1

Não é fácil definir nível elevado de defesa dos consumidores. O artigo 153.o não especifica, de todo, os critérios que devem ser considerados, podendo haver diversas dificuldades de interpretação.

4.6

Assim, afigura-se necessário rever a base jurídica, tendo em conta o que se segue.

4.6.1

A política de protecção dos consumidores deveria ser parte das competências da União e não um complemento das políticas nacionais dos Estados-Membros. É, de facto, contraditório considerar que a protecção dos consumidores, que se diz poder contribuir para o aperfeiçoamento do mercado interno, seja da competência dos Estados-Membros.

4.6.2

A saúde, a segurança e os interesses económicos dos consumidores são apresentados como domínios para os quais a União Europeia deve contribuir. Seria mais adequado considerá-los objectivos que merecem, indubitavelmente, ser alargados. Serão os interesses económicos dos consumidores os únicos a ter em consideração? É evidente que há uma contradição explícita entre a promoção desses interesses e o contributo para a protecção dos mesmos.

4.6.3

O direito à informação, à educação e à organização de forma a preservar os interesses em causa deveriam ser reconhecidos como regras fundamentais determinantes para a política da União.

4.6.4

Dado que não se definiram os critérios a ter em conta para determinar o nível elevado de protecção, o próprio Tratado deveria referi-los.

4.6.5

A reflexão sobre a protecção dos consumidores como base jurídica autónoma deve ter em conta a prioridade que deve ser reconhecida à política comunitária, tanto na forma, como no fundo. O princípio da dupla subsidiariedade é, evidentemente, uma restrição que paralisa, tanto ao nível europeu, como nacional, qualquer política de desenvolvimento da protecção dos consumidores. Deve-se, evidentemente, nestas condições, abandonar a dupla subsidiariedade prevista pelo artigo 153.o.

4.6.6

A base jurídica no Tratado deverá reflectir um quadro em que o consumidor não é somente protegido ou defendido, mas um participante activo. O consumidor é um cidadão que deve ter o evidente direito a pronunciar-se e a ser ouvido sobre as opções que a sociedade lhe propõe.

4.6.7

Importa igualmente analisar se as disposições do Tratado sobre o recurso para o Tribunal de Justiça não deveriam reconhecer um acesso directo das associações de consumidores enquanto grupos representativos a quem os actos da União Europeia dizem respeito.

4.6.8

Importa, finalmente, sublinhar que o texto, na sua redacção actual, se baseia numa concepção restritiva da protecção dos consumidores centrada, sobretudo, nas virtudes da informação.

5.1

Quais são os critérios que, de modo geral, devem determinar a qualidade de uma base jurídica num Tratado?

A partir das considerações supra, infere-se que a base jurídica deve:

Estas várias características são essenciais para tentar responder às dificuldades acima expostas.

5.2

Por outro lado, há questões secundárias que podem ser integradas tendo em vista o aperfeiçoamento da base jurídica. Assim, importa prever opções quanto à qualidade da harmonização. Em particular, a política de harmonização máxima ou total é apoiada pela Comissão. É importante que o nível de protecção escolhido seja efectivamente um nível de protecção elevado, sob pena de a harmonização máxima ou total se desenvolver em detrimento dos interesses dos consumidores.

5.3

O texto proposto tende a alterar a alínea t) do n.o 1 do artigo 3.o do Tratado, referindo claramente, entre os objectivos propostos pelas instituições, a política de promoção e de protecção dos interesses dos consumidores.

5.4

O artigo 153.o proposto tem três vertentes:

5.4.1

Em primeiro lugar, enuncia os objectivos da política da UE no domínio do consumo. Estes objectivos são tradicionais. No entanto, importa sublinhar algumas particularidades dos mesmos:

5.4.2

É possível enunciar, na fase de elaboração do artigo 153.o, vários princípios:

Estes cinco princípios são necessários para levar a política de consumidores a bom termo.

5.4.3

O texto proposto recorda, de forma clássica, que não se podem, certamente, ignorar as exigências que se inscrevem aqui numa base autónoma, quando se trate de desenvolver outras políticas da União Europeia.

5.4.4

Importa ter em conta alguns critérios, nomeadamente quando se trate de desenvolver estas medidas. A noção de elevado grau de protecção terá em consideração, nomeadamente, dados socioeconómicos disponíveis que permitem definir exactamente o comportamento dos consumidores face à aquisição e utilização de produtos e serviços disponíveis no mercado. É igualmente importante um reconhecimento inequívoco dos recursos colectivos.

5.4.5

O artigo 153.o, alínea a), tal como proposto, define a política que deve ser seguida pelo Conselho.

Uma das questões debatidas é o efeito directo das directivas. A solução proposta tende a privilegiar os regulamentos como técnica de harmonização e dispensa o actual debate sobre o efeito das directivas. Opta-se por uma redacção flexível que permita levar os Estados-Membros a tomar posição quando decidam manter ou estabelecer medidas de protecção.

Esta solução favorece a harmonização máxima, sujeita, contudo, a uma apreciação caso a caso.

5.4.6

Por último, a redacção do artigo 153.o é inovadora na medida em que define como seus destinatários as associações de consumidores na acepção do artigo 230.o do Tratado, i.e. os actos comunitários que violem as disposições do Tratado poderão suscitar um recurso directo daquelas associações para o Tribunal.

a)

definir e aplicar sanções efectivas, proporcionais e dissuasivas caso haja infracção das medidas que prevêem obrigações ou restrições no âmbito da protecção dos consumidores;

b)

pôr fim a essas infracções;

c)

prever procedimentos judiciais e não judiciais simplificados para a prevenção e a reparação das violações dos direitos e interesses dos consumidores e para garantir uma compensação justa dos danos causados.