8.8.2006   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 185/52

1.1

O Comité Económico e Social Europeu lamenta que as orientações estratégicas 2007-2013 da política de coesão tenham sido apresentadas um ano depois das propostas de programação orçamental e de regulamentos relativos aos fundos estruturais para esse período, quando deveriam ter sido apresentadas simultaneamente ou mesmo antes. Nestas condições, assemelham-se mais a disposições complementares do que às verdadeiras directrizes que deveriam ser.

1.2

Este desfasamento é tanto mais lamentável quanto a necessidade dessas orientações é premente ante a multiplicidade e a complexidade dos desafios de coesão em 2007-2013: acompanhamento dos alargamentos, consolidação do euro e recuperação dos atrasos da Estratégia de Lisboa confrontada com a aceleração da globalização. Perante as dificuldades do insuficiente crescimento, das grandes disparidades entre Estados-Membros e do orçamento comunitário demasiado limitado, embora a União tenha os seus trunfos, eles são mais potenciais do que garantidos (consolidação do mercado único alargado, infra-estruturas de futuro, reformas de adaptação).

1.3

O CESE considera que não está explicitada a relação entre as prioridades das orientações estratégicas e os objectivos dos fundos estruturais e que as condições da sua aplicação deveriam ser mais precisas. Assim, a primeira prioridade, que visa tornar os investimentos mais atractivos, suscita a questão essencial do necessário reforço da confiança no próprio desenvolvimento da União. A segunda prioridade, que se refere ao apoio à inovação e ao espírito empresarial, suscita a questão da persistente inadequação dos meios comunitários (bloqueio da patente comunitária, lacunas do estatuto jurídico europeu para as empresas e intervenções dos fundos demasiado limitadas às subvenções). A terceira, que visa criar mais emprego, suscita a questão da recuperação dos atrasos da Estratégia de Lisboa e da optimização, ainda longínqua, do funcionamento económico e social do mercado único face às pressões da globalização.

1.4

O CESE, tal como o Parlamento Europeu, está preocupado com a fragilidade do orçamento comunitário programado pelo Conselho Europeu de Dezembro de 2005 para 2007-2013: com um limite máximo sustentável fixado em 1,045 % do rendimento nacional bruto (isto é, 0,36 % para o orçamento de coesão), queda-se por um valor inferior ao de antes do alargamento de 15 para 25, precisamente num momento em que os reptos das disparidades internas e da concorrência internacional aumentaram consideravelmente. Por isso mesmo, as orientações estratégicas da política de coesão (2007-2013) devem dar resposta à seguinte questão fundamental: como fazer mais com menos? Para isso, o CESE recomenda a diversificação dos meios da política de coesão, a maior concentração das suas intervenções e a modernização dos seus modos de gestão.

1.5

Recomenda o CESE a diversificação dos meios da política de coesão através de uma engenharia inovadora das intervenções financeiras da União.

1.5.1

Os fundos estruturais deveriam poder recorrer a outros instrumentos que não subvenções e, em articulação com o BEI e o FEI, prever bonificações, garantias para empréstimos, apoios em capital de investimento e capital de risco.

1.5.2

Esta reorganização a uma escala muito mais vasta que o programa Jeremie criaria um efeito multiplicador das intervenções dos fundos, numa melhor complementaridade com o investimento de capitais públicos e privados, remediando a modéstia do orçamento.

1.5.3

Para o efeito, o CESE advoga um aumento substancial das capacidades de empréstimo e garantias da União, uma parceria reforçada com o sector bancário e financeiro, bem como as correspondentes adaptações nos novos regulamentos dos fundos estruturais, o que requereria a apresentação de propostas urgentes pela Comissão.

1.6

O CESE recomenda que as intervenções dos fundos estruturais se centrem mais nos interesses prioritários da Europa.

1.6.1

Além do apoio directo aos Estados e às regiões mais necessitadas, que deve ser prosseguido e intensificado, isso implica o reforço do financiamento das redes transeuropeias de infra-estruturas e a ajuda às regiões fronteiriças, com parcerias entre os sectores público e privado.

1.6.2

Para tanto, o CESE solicita uma reavaliação significativa do orçamento das redes transeuropeias que foi descurado pela programação de Dezembro de 2005, apesar dos objectivos da Estratégia de Lisboa.

1.6.3

Pressupõe também que as ajudas comunitárias sejam mais utilizadas para ajudar os Estados-Membros a aplicar melhor as orientações, as decisões e os compromissos comunitários, quer se trate da transposição de directivas, quer da aplicação da Estratégia de Lisboa. Em especial o orçamento das ajudas à formação, também ele minimizado em Dezembro de 2005, deveria ser reavaliado.

1.7

Por último, o CESE recomenda a modernização dos modos de gestão da política de coesão para promover uma maior transparência e interactividade.

1.7.1

Isto implica que as ajudas comunitárias, à semelhança dos auxílios estatais, se mostrem plenamente compatíveis com a política europeia de concorrência.

1.7.2

Isto carece também de uma maior participação dos actores da sociedade civil organizada a começar pelos parceiros sociais, na definição, condução e acompanhamento da política europeia de coesão.

1.7.3

Para isso, o CESE solicita que a participação dos actores socioprofissionais seja objecto de disposições explícitas integradas nas orientações estratégicas. As condições de aplicação em cada um dos Estados-Membros deveriam ser especificadas em anexo aos documentos de programação e de revisão.

2.1

A comunicação da Comissão, adoptada em 5 de Julho de 2005, sobre as orientações estratégicas da política de coesão (2007-2013) completa uma série de propostas anteriores referentes a:

2.1.1

orientações orçamentais comunitárias 2007-2013, apresentadas em 17 de Fevereiro de 2004, calculadas com base na taxa de 1,14 % do rendimento nacional bruto (RNB);

2.1.2

projectos de regulamento que alteram as disposições dos fundos estruturais (FEDER, FSE, Fundos de coesão) para o período de 2007 a 2013, apresentados em 14 de Julho de 2004 (1). A Comissão propôs que fossem atribuídos três objectivos aos Fundos:

2.1.2.1

um objectivo de convergência, que sucede ao actual objectivo 1, para beneficiar as regiões menos desenvolvidas da União, nomeadamente aquelas cujo PIB é inferior a 75 % da média da UE, a que seriam afectados 78,54 % dos recursos dos Fundos;

2.1.2.2

um objectivo de competitividade regional e de emprego, que sucede ao actual objectivo 2, em benefício das outras regiões da UE, nomeadamente para as ajudar a aplicar a Estratégia de Lisboa e a melhorar o emprego, a que seriam afectados 17,22 % dos recursos dos Fundos;

2.1.2.3

um objectivo de cooperação territorial europeia, que sucede ao actual programa Interreg, a que seriam afectados 3,94 % dos recursos dos Fundos;

2.1.3

Em 14 de Julho de 2005, a Comissão apresentou também um projecto de estatuto de agrupamento europeu de cooperação transfronteiriça que visa facilitar tais iniciativas intracomunitárias (2).

2.2

Ao apresentar as orientações estratégicas da política de coesão (2007-2013), em 5 de Julho de 2005, a Comissão destacou três prioridades com uma formulação diferente dos supracitados objectivos de intervenção dos fundos estruturais, apesar de coincidentes:

2.2.1

a primeira prioridade das orientações estratégicas visa tornar os investimentos mais atractivos;

2.2.2

a segunda prioridade diz respeito à promoção da inovação e do espírito empresarial;

2.2.3

e a terceira prioridade apoia a criação de empregos.

2.3

Estas orientações estratégicas devem ser aplicadas através dos quadros de referência estratégicos nacionais, que serão ulteriormente definidos pela Comissão, pelos Estados-Membros e pelas regiões.

2.4

Para a discussão do pacote global sobre a política de coesão 2007-2013, faltava apenas a apresentação das orientações estratégicas. Aliás, teria sido mais lógico que a Comissão iniciasse o debate sobre a política de coesão com a apresentação destas orientações, destinadas a definir um quadro político global, e não com os projectos de regulamentos relativos aos fundos que deveriam constituir as suas modalidades de aplicação. Se não houver melhor articulação mútua, que assegure claramente o cariz directivo das orientações estratégicas, e não acessório, corre-se o risco de diluir a mais-valia da política europeia de coesão e fomentar a renacionalização das estratégias de desenvolvimento, prejudicando a coerência, a competitividade e a eficácia económica e social da União.

2.5

Os debates sobre as orientações orçamentais para 2007-2013 e sobre os regulamentos relativos aos fundos para este mesmo período iniciaram-se em condições difíceis, marcadas por divergências de apreciação sensíveis entre os 25 Estados-Membros sobre os montantes e as modalidades de intervenção. Após um primeiro insucesso em Junho de 2005, o Conselho Europeu chegou, em 17 de Dezembro de 2005, a um acordo orçamental com bases muito aquém do esperado: limita o orçamento para 2007-2013 a 1,045 % do RNB, com 252 mil milhões de euros (82 %) atribuídos ao objectivo da convergência, 48,5 mil milhões (15,5 %) aos objectivos da competitividade e do emprego, e 7,5 mil milhões (menos de 2,5 %) atribuídos ao objectivo da cooperação territorial europeia.

2.6

O Parlamento Europeu rejeitou, em 18 de Janeiro de 2006, esta programação orçamental muito afastada das suas expectativas. Recomeçaram, pois, as discussões entre o Conselho e o Parlamento que resultaram, em 4 de Abril de 2006, num compromisso que prevê o acréscimo de 4 mil milhões de euros (2 dos quais a título de reserva) a esta dotação. Este compromisso têm ainda de ser ratificado por ambas as partes.

3.1

O período das orientações estratégicas de coesão, 2007-2013, será marcado por importantes desafios:

3.1.1

Antes do mais, será necessário prosseguir e consolidar o alargamento. Depois de ter passado de 15 para 25 Estados-Membros em 2004, a União Europeia deverá acolher mais dois Estados-Membros em 2007, podendo seguir-se-lhe outros depois de 2013, se não antes, pois a lista de candidaturas à adesão está longe de encerrada. Seja como for, apesar de os alargamentos reforçarem o peso do mercado único e as suas capacidades de crescimento, emprego, trocas comerciais, produção, consumo e competitividade face à globalização, as disparidades económicas e sociais que continuam a aumentar carecerão de um verdadeiro salto qualitativo na coordenação das políticas europeias e nacionais, na gestão e no reforço do mercado único, bem como no ordenamento colectivo do território da União.

3.1.2

Haverá também que ter êxito no alargamento da zona euro, garantindo simultaneamente o seu reforço, a sua atractividade e a sua melhor eficácia no que respeita ao crescimento e aos empregos. Esta zona actualmente representa apenas 12 dos 25 Estados-Membros, pretendendo alargar-se à maioria deles até 2013, desde que cumpram todos os requisitos. À semelhança do alargamento da União, o alargamento da zona euro necessitará de maior convergência, num clima de competitividade antes do mais no plano económico, mas também em numerosos domínios conexos, que vão da fiscalidade, nomeadamente a harmonização da matéria colectável, à política social.

3.1.3

Continuarão a acentuar-se as mudanças estruturais durante este período:

3.1.3.1

a globalização e a afirmação das novas potências económicas emergentes reforçarão a pressão da concorrência, aumentando as deslocalizações;

3.1.3.2

as mudanças tecnológicas vão acelerar-se mais, nomeadamente estimuladas pelas inovações da sociedade da informação globalizada;

3.1.3.3

vai confirmar-se o envelhecimento demográfico da Europa com a entrada na reforma das faixas etárias do «baby boom» do pós-guerra, alterando as condições de vida, de emprego e de equilíbrio das prestações sociais nos Estados-Membros;

3.1.3.4

as pressões migratórias provenientes de países terceiros menos desenvolvidos deverão continuar a aumentar. Terão de ser mais bem enquadradas, melhorando a adaptação às necessidades e capacidades de integração da União e aumentando significativamente a eficácia da ajuda ao desenvolvimento dos países da emigração, a fim de criar in situ mais empregos e progresso económico e social. Será ainda necessário integrar melhor as necessidades de adaptação à imigração nos diferentes programas de escolarização e formação.

3.1.3.5

O combate à exclusão social e à pobreza, tanto das pessoas à procura de emprego como dos «trabalhadores pobres» continuará a ser uma exigência importante para a política europeia de coesão, se não se resolver este tipo de problemas que vão além das questões, será difícil, na prática, conseguir assegurar a coesão não só do ponto de vista social como da perspectiva económica.

3.1.4

O prazo de 2010 previsto na Estratégia de Lisboa e fixado pelo Conselho Europeu desde 2000 estará no centro deste período de profundas mudanças. Ora, a aplicação desta estratégia atrasou-se, sendo mais urgente mas também mais difícil para a Europa recuperar o atraso para manter a competitividade.

3.2

Perante estes grandes desafios dos próximos anos, a política europeia de coesão poderá apoiar-se em vários trunfos importantes, dos quais citaremos:

3.2.1

o peso específico do mercado interno europeu, que congrega mais de 500 milhões de europeus e representa um potencial económico, comercial e humano ainda subutilizado quer no atinente à procura e à oferta económicas, quer ao mercado de trabalho;

3.2.2

o modelo europeu de relações sociais e de diálogo social europeu, que acentuam a valorização dos recursos humanos face aos desafios do emprego, do desenvolvimento, da saúde e da qualidade de vida na globalização;

3.2.3

a dinâmica de crescimento dos novos Estados-Membros, que atinge frequentemente o dobro da média comunitária e que ajudará a reduzir as grandes disparidades de desenvolvimento e a apoiar o dinamismo económico e comercial da União;

3.2.4

as novas oportunidades de ordenamento e de investimento oferecidas pela unificação de todo o continente europeu, que permitem uma releitura da sua organização económica interna e a aplicação de esquemas inovadores de infra-estruturas e de ordenamento do território;

3.2.5

as reformas económicas e sociais da Estratégia de Lisboa, se se desenvolverem e produzirem um efeito mútuo de arrastamento, com a contribuição activa dos parceiros sociais, serão também um apoio essencial para a consecução dos objectivos da política de coesão da União Europeia;

3.2.6

globalmente, as ajudas da política de coesão deveriam sobretudo lograr um «círculo virtuoso» de crescimento e emprego, promovendo interacções positivas entre estes diferentes factores (aprofundamento e alargamento do mercado interno, investimentos e ordenamento do território, bem como reformas nos Estados-Membros).

3.3

A política europeia de coesão deverá contar também com grandes dificuldades que complicarão a sua tarefa.

3.3.1

Em primeiro lugar, citaremos a dificuldade persistente em recriar uma dinâmica económica forte na Europa. Longe de recuperar o atraso em relação aos seus concorrentes, a União Europeia continua actualmente a demarcar-se deles. Regista um fraco crescimento global, uma taxa de desemprego elevada em numerosos Estados-Membros que afecta os jovens e as pessoas mais idosas, criação de empregos muitas vezes insuficiente, um défice persistente na investigação e a aceleração das deslocalizações. A classificação actual da Europa nos desempenhos mundiais dificilmente reflecte as ambições manifestadas há cinco anos e ainda não se vislumbra nenhuma melhoria significativa desta situação.

3.3.2

Outro grande repto que se coloca à política de coesão é as enormes disparidades económicas e sociais, na sequência dos alargamentos. Será necessário muito tempo para as reduzir. Haverá que inovar na abordagem e nos métodos da política de coesão em relação aos que prevaleceram anteriormente, quando o diferencial de desenvolvimento entre os Estados-Membros era muito menor.

3.3.3

Importante ponto fraco da política de coesão é a insuficiente coordenação das políticas económicas, incluindo as fiscais, que continua a ser demasiado tíbia mesmo entre os países que adoptaram o euro. Com o aumento do número de Estados-Membros, urge resolver esta situação, o que também se torna cada vez mais difícil. A par de uma maior coordenação económica, também deveria haver uma melhor concertação sobre as abordagens sociais.

3.3.4

De entre os disfuncionamentos a corrigir, citaremos ainda a insuficieinte participação dos agentes da sociedade civil, perante a primazia das administrações públicas e a gestão bilateral Comissão/Estados-Membros da aplicação desta política (3).

3.3.5

Por seu lado, os fundos europeus são e continuarão a ser proporcionalmente parcos face ao volume crescente de necessidades. O acordo alcançado em 17 de Dezembro de 2005 ao limitar o orçamento europeu a 1,045 % do rendimento nacional bruto, reduzir o orçamento da política de coesão a 0,36 %. Os meios orçamentais europeus ficam assim reduzidos a um valor inferior ao de antes do alargamento de 15 para 25, o que preocupa o CESE como, aliás, o Parlamento Europeu. Tais valores que não têm, evidentemente, nada em comum com um orçamento «federal» (o orçamento dos Estados Unidos representa mais de 20 % do PIB), aparecem também como excessivamente reduzidos perante os desafios de coesão da União.

3.3.6

As orientações estratégicas da política de coesão (2007-2013) devem, portanto, dar resposta à seguinte questão fundamental: como fazer melhor com menos? Será, pois, mais do que nunca necessário velar pela melhor utilização possível destas verbas muito limitadas, assegurando não a assistência perene mas, sim, as condições para o desenvolvimento autónomo e sustentável, o que, por um lado, implica a máxima convergência e complementaridade com os orçamentos nacionais e, por outro, um efeito impulsionador e de apoio das forças do mercado, as únicas que podem de concerto com o financiamento público, mobilizar recursos à escala das necessidades do desenvolvimento colectivo da Europa.

3.3.7

Para dar resposta a todos estes reptos, será necessário diversificar os meios da política de coesão, concentrar mais eficazmente as suas intervenções e modernizar os seus modos de gestão. Estas várias considerações são desenvolvidas nos parágrafos seguintes.

4.1

As orientações da política de coesão para 2007-2013 inscrevem-se numa prioridade dominante de «crescimento e emprego», remetendo nomeadamente para a parceria apresentada pelo Conselho Europeu em Março de 2005 com esta designação e para as orientações integradas para o crescimento e o emprego, apresentadas pela Comissão, em Junho de 2005.

4.2

A fim de contribuir para esta prioridade geral, a comunicação da Comissão apresenta três prioridades específicas: tornar a Europa mais atractiva para investir, desenvolver a inovação e o espírito empresarial, e reforçar o emprego e a formação. Estas três prioridades completam-se com a preocupação transversal de ordenar melhor o território da União, nas suas componentes rurais e urbanas, bem como nas suas interrelações fronteiriças, nacionais e regionais.

4.3

A primeira prioridade, que visa tornar os investimentos mais atractivos, afigura-se particularmente pertinente. Deveria ser aplicada sobretudo nas regiões menos desenvolvidas da União alargada que merecem beneficiar de intervenção prioritária, embora assegurando também medidas transitórias em prol de regiões que já foram prioritárias. Perante as limitações intrínsecas dos fundos de intervenção europeus, deve haver a exigência de incentivar o investimento de capitais, nomeadamente do sector privado, nas prioridades de desenvolvimento da economia europeia.

4.3.1

Mas, apesar dos progressos alcançados na realização do mercado interno, na criação da união económica e monetária e em algumas reformas da Estratégia de Lisboa, a União Europeia ainda não se conseguiu dotar de um mecanismo de crescimento autónomo e robusto que valorize as sinergias e as complementaridades das suas economias nacionais. Será, pois, difícil conduzir uma política de coesão eficaz sem restabelecer mais confiança de todos os meios interessados (empreendedores, trabalhadores, investidores) no futuro do desenvolvimento económico e social da União e até mesmo do seu futuro político e institucional.

4.3.2

Isto implicará, pois, nos próximos anos, a redução dos factores de incerteza que actualmente ensombram questões tão essenciais como a realização do mercado único, a afirmação de uma economia competitiva integrada em torno do euro, o reforço do crescimento e do emprego a melhoria das condições de vida, o êxito da estratégia de Lisboa, a governação eficaz das instituições da União e o ordenamento óptimo e sustentável da Europa alargada, no sentido de uma harmonização do progresso económico, social e ambiental.

4.3.3

A comunicação da Comissão salienta os investimentos nas redes de infra-estruturas, nomeadamente de transportes, embora falte uma análise das razões da persistência dos atrasos neste domínio. Para superar esses atrasos, haveria que dar prioridade ao financiamento das infra-estruturas transeuropeias de transportes, energia e telecomunicações, que condicionam a coesão da União. Há que lamentar, aqui, a redução drástica do financiamento destas redes, prevista pelo acordo de 17 de Dezembro de 2005: o facto de esta prioridade ter sido a grande sacrificada pelo Conselho Europeu está em contradição directa com os compromissos de Lisboa, que se devem realizar nos anos centrais do período de 2007 a 2013. O CESE solicita, pois, à semelhança das posições expressas pelo Parlamento Europeu, que se reavalie claramente o orçamento para financiar as redes transeuropeias.

4.3.4

A comunicação da Comissão sublinha ainda duas outras prioridades de investimento para a política de coesão: por um lado, a promoção dos investimentos ambientais e, por outro, o reforço da autonomia da Europa no plano energético.

4.3.4.1

Sublinhe-se aqui a relação directa a assegurar entre estas prioridades e o apoio às redes europeias de infra-estruturas atrás referidas.

4.3.4.2

Também será necessário garantir que os beneficiários das ajudas europeias respeitem as condições ambientais.

4.4

A segunda prioridade atribuída à política de coesão é a de melhorar a inovação e o espírito empresarial. A Comissão retoma, assim, de forma muito directa as prioridades da Estratégia de Lisboa no que se refere à promoção da Europa do conhecimento.

4.4.1

Esta prioridade inclui, em primeiro lugar, o aumento dos investimentos na investigação.

4.4.1.1

É forçoso constatar aqui que a Europa está a perder terreno em relação aos seus parceiros tecnológicos. As dotações dos Estados-Membros para a investigação, muitas vezes inferiores em mais de um terço ao objectivo de 3 % do PIB estabelecido na Estratégia de Lisboa, as mais das vezes não foram aumentadas mas sim limitadas, ou até mesmo reduzidas durante os últimos anos. O orçamento europeu para o Programa-Quadro de Investigação e Desenvolvimento continua a ser reduzido, se comparado com os orçamentos para a investigação dos Estados-Membros e não coordena suficientemente os programas nacionais. Por outro lado, persistem graves bloqueios nos processos institucionais comunitários, inclusivamente ao mais alto nível, que dão um sinal muito negativo. O fracasso da patente comunitária, que se arrasta há trinta anos, ilustra bem a preocupante incapacidade da União em dotar-se de meios para as suas ambições.

4.4.1.2

Haveria pois que enveredar por uma verdadeira política europeia de investigação mais credível, o que, no âmbito da necessária reformulação do orçamento comunitário, implicaria um aumento significativo das dotações europeias destinadas à investigação, garantindo também que tivessem um efeito mais real de coordenação dos programas nacionais. Isto pressuporia também que se desbloqueasse a patente comunitária, correndo-se embora o risco de, numa primeira fase, não a aplicar a todos os Estados-Membros se não houvesse acordo unânime. Que teria acontecido ao euro, a Schengen ou à política social europeia se o seu lançamento também tivesse dependido da aplicação unânime?

4.4.2

Outra necessidade destacada pela Comissão é a de incentivar a criação e o desenvolvimento de empresas, nomeadamente nos novos sectores tecnológicos e promover a sua ligação em rede à escala europeia.

4.4.2.1

Lamentamos que as pequenas empresas ainda não possam optar por um estatuto jurídico europeu simplificado que lhes facilite a actividade à escala transfronteiriça.

4.4.2.2

O CESE reitera assim o pedido, formulado no parecer de iniciativa sobre «O acesso das PME a um estatuto de direito europeu» (4), para que a Comissão apresente, sem mais delongas, o estatuto jurídico europeu para as pequenas e médias empresas e seja rapidamente adoptado.

4.4.2.3

Por outro lado, o CESE lamenta que, no Outono de 2005, a Comissão tenha retirado as propostas relativas ao estatuto europeu da mutualidade e associações europeias, mais necessárias do que nunca.

4.4.3

A comunicação da Comissão sublinha a importância da questão do financiamento das empresas e a necessidade de facilitar o seu acesso, nomeadamente às empresas inovadoras.

4.4.3.1

Saliente-se que a capacidade dos fundos estruturais para facilitar significativamente o acesso das empresas aos financiamentos, nas actuais modalidades, continua a ser forçosamente limitada e, sem dúvida, marginal neste domínio, embora as medidas de acompanhamento limitadas e o co-financiamento de projectos piloto possam ser úteis em domínios muito específicos e paradigmáticos. Apraz ao CESE registar o lançamento das iniciativas JASPERS e JEREMIE, em parceria com a Comissão, o Banco Europeu de Investimento, o Fundo Europeu de Investimento e o Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento. A iniciativa JASPERS visa ajudar as autoridades nacionais e regionais dos Estados elegíveis ao objectivo de convergência a prepararem grandes projectos de infra-estruturas. O programa JEREMIE tem por objectivo melhorar o acesso das pequenas empresas ao financiamento. O CESE gostaria que estas iniciativas fossem operacionalizadas e legíveis à escala local para produzirem o máximo efeito no desenvolvimento económico e na criação de actividades e empregos no terreno.

4.4.3.2

Para a intervenção dos fundos ter um impacto directo mais significativo no financiamento das empresas, seria necessário dar-lhes os meios para terem um efeito alargado, mediante facilidades de empréstimos bancários, de capital de risco e acesso das pequenas empresas ao micro-crédito e às garantias. Isto implicaria uma redefinição dos meios dos fundos, nomeadamente do método de engenharia financeira, que actualmente se limita sobretudo à concessão de subvenções. Tratar-se-ia, à semelhança do programa JEREMIE mas em maior escala, de transformar estas subvenções em produtos financeiros: a provisão de um euro para garantir um empréstimo de capital de risco permitiria financiar cinco a dez euros de investimento de uma PME, garantindo um efeito multiplicador às intervenções dos fundos europeus. As recomendações do CESE sobre esta questão fundamental estão desenvolvidas no capítulo 5 do presente parecer.

4.4.3.3

Recorde-se também que a realização rápida e efectiva do mercado financeiro único europeu, aliada a uma política de concorrência eficaz e à consolidação da união económica e monetária, permitiria melhorar de modo decisivo o acesso das empresas, independentemente da sua dimensão, aos financiamentos. Ora, este ponto é quase irrelevante na comunicação da Comissão, quando uma das suas principais responsabilidades é levar a bom porto essa realização nos próximos anos.

4.5

A terceira prioridade atribuída pela comunicação da Comissão à política de coesão é a criação de mais empregos e a melhoria da qualidade destes.

4.5.1

A primeira condição para criar mais empregos é reforçar o crescimento económico e, nesse âmbito, facilitar a criação de empregos, objectivo esse que só poderá ser atingido através de uma economia mais dinâmica no plano da oferta e da procura, associada a condições administrativas, fiscais e sociais mais favoráveis, nomeadamente à luz da situação das pequenas empresas, dos independentes e dos artesãos, bem como das profissões que valorizam as qualificações profissionais. Como já foi referido, os fundos estruturais apenas poderão ter um impacto directo limitado nesses domínios, embora possam apoiar proficuamente acções específicas e projectos-piloto, promovendo as melhores práticas.

4.5.2

Como sublinha a Comissão, haverá também que desenvolver a adaptação do mercado do trabalho. Os fundos estruturais deveriam contribuir para melhorar o funcionamento do mercado único neste domínio, o que implica reforçar a mobilidade, incluindo a transferibilidade dos regimes de reforma e a supressão de obstáculos ao mercado europeu do emprego, nomeadamente no que se refere aos serviços (5) onde são criados mais de dois terços dos novos empregos, com observância das condições sociais fixadas nas leis e nas convenções colectivas.

4.5.3

Por outro lado, a Comissão destaca de forma pertinente a exigência de melhorias que vão da formação ao emprego. O CESE está, porém, muito preocupado com a redução para metade, programada em Dezembro de 2005, do orçamento da formação ao longo da vida que fora proposto pela Comissão. O CESE solicita a sua reavaliação para um nível condizente com os compromissos da Estratégia de Lisboa. Neste domínio impor-se-ão novas competências com responsabilidades acrescidas e um apelo a mais iniciativa. Neste espírito, os futuros programas deverão contemplar as prioridades regionais, sendo de facto fundamental que os financiamentos do Fundo Social Europeu se adaptem o mais possível às necessidades regionais e não fiquem reservados apenas ao co-financiamento das políticas nacionais.

4.5.3.1

De um modo geral, o CESE sublinha que devem ser envidados todos os esforços para favorecer a complementaridade e a eficácia dos dispositivos, bem como para mobilizar os agentes públicos e privados numa parceria sustentável de estratégias regionais assentes nas seguintes prioridades: promover o acesso de todos à inovação e à formação ao longo da vida, melhorar a gestão e o desenvolvimento dos recursos humanos em todas as empresas, aumentar a taxa de participação das mulheres, melhorar a taxa de actividade até à reforma, articular melhor as necessidades da economia com as políticas de orientação e de formação, promover o ensino profissional e a aprendizagem a todos os níveis, nomeadamente nas profissões que enfrentam dificuldades de recrutamento, bem como privilegiar as formações conducentes à inserção, por via económica, dos excluídos que não param de aumentar.

4.5.3.2

À semelhança do êxito dos programas Erasmus e Leonardo, os fundos estruturais também deveriam co-financiar prioritariamente programas de formação à escala europeia. Estes programas deveriam ir mais longe para apoiarem duas a três vezes mais jovens europeus.

4.5.4

Há ainda que referir o envelhecimento da população, sendo necessária toda uma adaptação dos vários aspectos ligados à criação de emprego e aos sistemas de apoio social (cf. condições administrativas, fiscais e sociais, serviços de assistência à infância como a guarda das crianças a preço acessível, mercado do trabalho, formação e recursos humanos).

4.6

Estas três prioridades das orientações estratégicas são completadas por uma exigência transversal, uma espécie de quarta prioridade complementar, isto é, o ter em conta a dimensão territorial da política de coesão.

4.6.1

A comunicação cita o contributo das cidades para o crescimento e para o emprego (melhor controlo económico, social e ambiental da urbanização), ao mesmo tempo que preconiza a diversificação económica das zonas rurais (preservação dos serviços de interesse geral, desenvolvimento das redes e promoção de pólos de desenvolvimento). Dever-se-ia ter explicitado melhor a interacção entre estas exigências e as três prioridades das orientações estratégicas.

4.6.2

A comunicação sublinha ainda a necessidade de três tipos de cooperação territorial:

4.6.2.1

cooperação transfronteiriça, para desenvolver os intercâmbios mútuos e promover a integração económica e social;

4.6.2.2

cooperação transnacional, para reforçar as acções comuns de importância estratégica entre Estados (transportes, investigação, integração social) e

4.6.2.3

cooperação inter-regional, para fomentar a divulgação das melhores práticas económicas, sociais e ambientais.

4.6.3

O CESE lamenta, todavia, que esta referência às necessidades de cooperação territorial europeia surgia como apenas um elemento complementar senão acessório das prioridades das orientações estratégicas, em vez de ser explicitamente integrada nelas.

4.7

A análise das três prioridades das orientações estratégicas, completadas com a dimensão territorial, suscita várias questões fundamentais:

4.7.1

as prioridades das orientações estratégicas carecem de precisão para constituírem um verdadeiro quadro «estratégico» de intervenção e gestão da política de coesão. Antes relembram as boas práticas a fomentar através das várias intervenções.

4.7.2

As relações entre as prioridades das orientações estratégicas e os três objectivos de intervenção dos fundos quase não são especificadas, o que constitui uma grave lacuna, pois as orientações estratégicas deveriam enquadrar as intervenções dos Fundos, mas na realidade limitam-se a acompanhá-los. Neste sentido, as orientações estratégicas surgem mais como instruções de acompanhamento e de aplicação do que como directrizes que deveriam ser.

4.7.3

Para as orientações estratégicas serem verdadeiramente dignas do seu nome e desempenharem eficazmente o seu papel, teriam de ser especificados os seus objectivos prioritários nos seguintes domínios:

4.7.3.1

«mais-valia» da política europeia de coesão em relação às políticas nacionais e locais;

4.7.3.2

«concentração territorial» em pólos e eixos europeus de desenvolvimento, que permita assegurar um efeito global de arrastamento;

4.7.3.3

«enquadramento director» das intervenções dos fundos europeus de modo a assegurar que as orientações estratégicas constituem um quadro eficaz e coerente e não se limitam a ser meras disposições de acompanhamento.

5.1

Para apoiar a política de coesão, a Comissão destaca especialmente o papel dos fundos estruturais (Fundo Regional e Fundo Social) e do Fundo de Coesão, precisando que a intervenção destes fundos, no âmbito dos objectivos estratégicos atrás referidos, permitirá estimular o crescimento, explorar melhor as oportunidades do mercado único, promover uma maior convergência entre os Estados-Membros, reforçar a competitividade regional e desenvolver uma melhor integração do território da União nas suas vertentes económica, social e cultural.

5.2

Constatar-se-á, em primeiro lugar, que a União Europeia se verá confrontada com um desfasamento cada vez maior entre as limitações do orçamento dos fundos e o volume das necessidades (disparidades de desenvolvimento entre Estados-Membros, atrasos na adaptação de infra-estruturas, atrasos do mercado único, atrasos de competitividade e atrasos na aplicação da Estratégia de Lisboa). É necessária a redefinição interna das prioridades do orçamento comunitário, inclusivamente através da prossecução da reforma em curso da política agrícola comum, embora a margem de aumento dos créditos dos fundos estruturais seja limitada, na medida em que o montante global do orçamento comunitário também o é. Em todo o caso, com o limite máximo do PIB do orçamento comunitário fixado em 1,045 %, o CESE considera que os 0,36 % (308 mil milhões de euros num orçamento de 862 mil milhões com a ressalva do suplemento de 4 mil milhões de euros acordado em 4 de Abril de 2006, ainda a ratificar pelo Parlamento e pelo Conselho) atribuídos à política de coesão são insuficientes para a União poder atingir os seus objectivos de coesão no período de 2007-2013.

5.3

Haverá pois que dar especial atenção,

5.3.1

por um lado, às modalidades de intervenção dos fundos, que deverão ter um efeito mais dinamizador nos investimentos, o que implicará mais inovação neste domínio do que no passado;

5.3.2

por outro, à concentração real das intervenções dos fundos, que deverá ter um efeito mais estruturante nomeadamente à escala transnacional e transfronteiriça.

5.4

Quanto às modalidades de intervenção dos fundos, destacam-se várias observações:

5.4.1

Recorde-se que a intervenção dos fundos estruturais apenas pode complementar a política de coesão da União, não podendo nunca ser o seu instrumento exclusivo nem sequer dominante. Deve essencialmente promover a mobilização dos capitais disponíveis nos mercados e uma maior convergência na utilização dos orçamentos nacionais e regionais, ao serviço das orientações comuns. Trata-se sobretudo de assegurar um efeito de alavanca. Neste âmbito, os instrumentos estruturais da União devem ser determinantes para o ordenamento do território europeu, ao mesmo tempo que complementam as políticas comunitárias e as mudanças socioeconómicas em curso.

5.4.2

Para tal, a utilização dos fundos da União e do Banco Europeu de Investimento deveria obedecer a uma concepção mais flexível e inovadora de engenharia financeira. Como a Comissão reconhece de modo pertinente, os fundos deveriam deixar de se limitar à atribuição de subvenções, devendo antes apoiar outros instrumentos, nomeadamente empréstimos, garantias para empréstimos, instrumentos convertíveis, capital de investimento e capital de risco. O CESE não só apoia estas considerações, como pede que sejam tiradas todas as ilações e se inicie uma verdadeira reforma das modalidades de intervenção financeira da União.

5.4.2.1

O CESE entende que o desenvolvimento de tais meios alternativos de intervenção por parte dos fundos estruturais, em estreita articulação com o Fundo Europeu de Investimento e o Banco Europeu de Investimento, permitiria aumentar consideravelmente o impacto das intervenções comunitárias, e articulá-las melhor com o investimento de capitais públicos e privados, contribuindo sobretudo para a repartição entre o sectores público e privado do financiamento de investimentos, nomeadamente de PME, considerados de risco pelos parceiros financeiros tradicionais e cujas condições de empréstimo correm o risco de ser mais gravosas no futuro, na sequência do Acordo de Basileia II. Seriam um meio eficaz para atenuar as limitações do orçamento europeu. Com efeito, um euro de subvenção seria melhor utilizado se fosse consagrado a garantir cinco ou dez euros de empréstimo, o que permitiria, nomeadamente, alargar o número de beneficiários, responsabilizando-os mais do que a concessão de subvenções não reembolsáveis.

5.4.2.2

Estes novos meios de intervenção deveriam ser aplicados o mais perto possível do terreno para garantir um efeito de alavanca máximo no desenvolvimento económico e social. Também poderiam ser mobilizados outros recursos, coordenando melhor as intervenções entre os fundos estruturais e outras instituições financeiras já activas no desenvolvimento europeu, como o BERD. Deveria ser prioritária uma maior promoção e mais activa das parcerias entre o sector público e o sector privado a nível europeu, em condições de concorrência transparente e aberta, nomeadamente para financiar os grandes projectos de infra-estruturas indispensáveis para a coesão global e para a competitividade colectiva da Europa. Como se disse atrás (6), a dotação orçamental das redes transeuropeias deveria, de qualquer modo, ser reavaliada e revista de modo significativo, pois as parcerias público-privado para as infra-estruturas europeias não poderão ter êxito sem uma base suficiente de fundos públicos comunitários.

5.4.2.3

Uma reforma destas nas modalidades de intervenção dos fundos comunitários precisaria que a União Europeia aumentasse a capacidade de contrair e conceder empréstimos. Além de uma coordenação intensificada com o BEI e outras instituições financeiras, implicaria também iniciar uma verdadeira parceria com a rede bancária e financeira europeia, embora reforçando a condicionalidade das ajudas, tanto a nível dos Estados-Membros, como dos beneficiários directos. Por último, conviria completar a reforma dos regulamentos dos fundos europeus para 2007-2013 a fim de tornar os novos sistemas de engenharia financeira plenamente operacionais. O CESE solicita, pois, que a Comissão Europeia apresente novas propostas nestes três domínios.

5.4.3

Por outro lado, lamentamos que a própria gestão dos fundos estruturais, nos últimos anos, tenha sido demasiado opaca e dominada por relações bilaterais entre a administração comunitária e as administrações nacionais, revelando a ineficácia da coordenação de conjunto e insuficiente controlo e acompanhamento da boa utilização dos fundos. O Tribunal de Contas da União Europeia lamentou repetidas vezes esta situação, mas as subsequentes adaptações pontuais foram muito limitadas. O princípio geral de maior transparência na concepção, adopção e aplicação das políticas comunitárias ainda não se estendeu, como deveria, ao funcionamento e à gestão dos fundos. Doravante, as orientações estratégicas da política de coesão deveriam constituir a base de uma mudança de rumo clara e inequívoca nesse sentido.

5.4.4

A título das inovações necessárias para assegurar a melhor governação das ajudas europeias, citaremos a exigência de verificação mais sistemática da compatibilidade das ajudas comunitárias com as regras da concorrência. No passado, houve ajudas mal controladas dos fundos, que com o argumento de reduzir as disparidades regionais, deram origem a entorses graves e prejudiciais aos princípios da concorrência equitativa, quando é perfeitamente possível conciliar estes dois objectivos. As ajudas da União são ajudas públicas comparáveis aos auxílios estatais, pelo que devem estar sujeitas ao mesmo controlo. Este princípio aponta igualmente para a necessidade de uma melhor articulação mútua entre as ajudas europeias e as ajudas nacionais e regionais. O relatório anual da Comissão sobre a concorrência deveria pois incluir, doravante, um capítulo sobre as condições de controlo das ajudas comunitárias a título da política de concorrência da União. O CESE já apresentou esta recomendação anteriormente, mas até agora sem resultado.

5.5

Quanto à concentração das intervenções, a Comissão deveria assegurar uma melhor orientação das intervenções dos fundos europeus em função de uma dimensão mais europeia de ordenamento do território da União, o que actualmente não acontece, além de progressos pontuais originados pelos mecanismos de intervenção comunitária.

5.5.1

Com efeito, até à data, os fundos estruturais pouco tentaram privilegiar a dimensão transnacional nas suas intervenções, não obstante a criação normativa e económica do grande mercado único europeu, hoje alargado a 25 Estados-Membros. Os fundos estruturais foram geridos principalmente pela Comissão com base nas prioridades nacionais apresentadas pelos Estados, sem se reportarem directamente às novas necessidades de cooperação decorrentes da supressão das barreiras físicas, técnicas e fiscais às trocas comerciais, ao mesmo tempo que aumentavam as disparidades económicas e sociais, tornando necessário o reforço das ligações e redes transnacionais.

5.5.2

Esta situação deveria ser corrigida, desenvolvendo prioridades de intervenção mais claras para consolidar os «pontos de união» entre os Estados-Membros nos planos transnacional, transregional e transfronteiriço. As referências pertinentes da Comissão a estes aspectos mereceriam ser reavaliadas, desenvolvidas e integradas nas prioridades de intervenção dos fundos, em vez de figurarem como complemento adicional dessas prioridades.

6.1

A integração da política de coesão nas políticas nacionais e regionais constitui um imperativo fundamental, que a Comissão destaca de forma pertinente. Acentuaremos a necessidade de avançar em dois domínios:

6.2

Em primeiro lugar, seria necessário garantir que as ajudas comunitárias são efectivamente utilizadas para apoiar a aplicação óptima das orientações, decisões e compromissos comunitários nos vários Estados-Membros. Citaremos em especial:

6.2.1

a transposição correcta e atempada das directivas europeias;

6.2.2

o reforço da cooperação administrativa à escala europeia, nomeadamente para assegurar o bom funcionamento do mercado único;

6.2.3

a melhor aplicação, nas suas duas vertentes, do Pacto de Estabilidade e Crescimento que não deveria ser apenas uma barreira para os défices, mas abrir o caminho à governação económica comum.

6.3

Em segundo lugar, seria necessário garantir que as ajudas comunitárias contribuem para reforçar a coerência entre políticas europeias e nacionais, designadamente em prol de uma aplicação mais eficaz da Estratégia de Lisboa. Citaremos em especial:

6.3.1

o acompanhamento das reformas estruturais económicas, sociais e administrativas;

6.3.2

a simplificação do quadro regulamentar e o desenvolvimento de abordagens europeias de auto-regulação sócio-profissional merecedor de apoio; (7)

6.3.3

a aceleração da realização do espaço financeiro europeu, optimizando as vantagens do euro;

6.3.4

a aproximação das fiscalidades, que seja atractiva para os investimentos e a inovação, e que permita enquadrar melhor a concorrência entre os diferentes sistemas dos Estados-Membros.

6.4

Por último, seria de evitar ao máximo acrescentar critérios suplementares, nacionais ou regionais, ao quadro fixado pela União Europeia, para manter a flexibilidade necessária na definição do conteúdo dos futuros programas. Nesse mesmo espírito, seria necessário evitar a criação de procedimentos susceptíveis de bloquear a priori a afectação dos créditos por um período de sete anos ou impedir a possibilidade de adaptar facilmente os programas em curso.

6.5

O CESE preferiria, igualmente, que as ajudas comunitárias contribuíssem para promover uma abordagem industrial europeia, que permitisse coordenar, aos diferentes níveis (europeu, nacional, regional), os poderes públicos e os actores da sociedade civil organizada (8).

6.6

O CESE congratula-se com que o Conselho da União Europeia, em Dezembro de 2005, tenha dado o seu acordo de princípio à instituição de um Fundo de Ajustamento à Mundialização «destinado a fornecer apoio suplementar a trabalhadores que tenham perdido o emprego na sequência de importantes alterações estruturais no mercado mundial e assisti-los nos seus esforços de reconversão e de procura de emprego». Os chefes de Estado e de governo convidaram o Conselho a estabelecer os critérios de elegibilidade para esse fundo. O CESE considera que os parceiros sociais europeus interprofissionais, ou mesmo sectoriais, poderiam participar na sua definição.

7.1

A participação dos agentes socioprofissionais na política de coesão constitui uma forte exigência. O CESE solicitou o reforço desta participação no seu parecer de 2003 sobre a «Parceria para a execução dos Fundos Estruturais» (9). A Comissão reconhece essa necessidade, sublinhando que participa de forma decisiva numa melhor assunção dessa política no terreno, embora não apresente propostas para organizar as respectivas modalidades, nem para as integrar nas orientações estratégicas de coesão.

7.2

O CESE propõe, pois, que sejam completadas as orientações estratégicas da política de coesão (2007-2013), estabelecendo-se um verdadeiro quadro de participação dos agentes socioprofissionais. À semelhança do disposto no Acordo de Cotonou a favor, dos actores não-estatais dos países de África, Caraíbas e Pacífico, explicitamente consultados e associados à gestão das ajudas europeias, esse quadro deveria ser parte integrante das orientações estratégicas e ter efeito vinculativo para os Estados-Membros.

7.3

Este quadro deveria incluir os seguintes objectivos:

7.3.1

associar os meios socioprofissionais e os parceiros sociais à definição europeia das orientações gerais (nomeadamente ao documento estratégico global) e à sua aplicação descentralizada a nível nacional (nomeadamente ao quadro estratégico nacional de referência estabelecido pelos Estados-Membros), regional e local;

7.3.2

aprofundar esse diálogo tanto nas suas vertentes económicas e sociais como ambientais, em prol de um desenvolvimento eficaz, participativo e sustentável;

7.3.3

envolver directamente os agentes socioprofissionais a melhorar o emprego, especialmente através da política contratual entre parceiros sociais, para modernizar os sistemas de formação profissional e facilitar uma melhor adaptação ao mercado de trabalho;

7.3.4

incitar os agentes da sociedade civil a tirarem mais partido do mercado único europeu, intensificando as redes transeuropeias de produção, comércio e infra-estruturas, e promovendo auto-regulações e co-regulações socioprofissionais que contribuam para a realização do mercado único;

7.3.5

definir com os agentes socioprofissionais modelos eficazes de parcerias entre o sector público e o sector privado com modos adaptados de concessões, incentivos, garantias e subcontratações;

7.3.6

desenvolver mais programas de parceria entre o sector público e o sector privado, nomeadamente de infra-estruturas e financiamento de PME locais;

7.3.7

incentivar os agentes socioprofissionais a intensificarem as iniciativas de cooperação europeia respeitantes à investigação e à inovação tecnológica;

7.3.8

apoiar abordagens inovadoras dos agentes socioprofissionais que contribuam para as perspectivas do desenvolvimento sustentável.

7.4

Para ser eficaz, este diálogo deverá ser mais bem organizado e estruturado, tanto em Bruxelas como nos vários Estados-Membros e nas regiões, pelo que o quadro de associação deveria prever as seguintes disposições:

7.4.1

assentar o diálogo numa informação eficaz sobre as orientações estratégicas e as suas regras de execução, transmitida de forma correcta pelos poderes públicos dos Estados-Membros;

7.4.2

iniciar as consultas com suficiente antecedência para os agentes socioprofissionais poderem participar nos estudos de impacto;

7.4.3

informar os agentes socioprofissionais sobre o acompanhamento dado às consultas e às suas propostas;

7.4.4

anexar aos documentos oficiais de programação ou revisão uma síntese das condições de consulta dos agentes socioprofissionais;

7.4.5

no caso de programas transfronteiriços ou inter-regionais, promover consultas conjuntas e parcerias socioprofissionais igualmente transfronteiriças ou inter-regionais;

7.4.6

incentivar iniciativas de diálogo social sobre estes planos transfronteiriços e inter-regionais, nomeadamente concretizando o quadro transnacional facultativo para a negociação colectiva, tal como anunciado na agenda social para 2005-2010.

7.5

O CESE reitera, aliás, o seu apoio à proposta da Comissão que visa consagrar 20 % dos recursos do Fundo Social Europeu ao desenvolvimento das capacidades e das actividades empreendidas conjuntamente pelos parceiros sociais.

7.6

O CESE, com o apoio explícito do Conselho Europeu de Março de 2005, decidiu desenvolver uma rede europeia de informação e apoio sobre as iniciativas dos agentes da sociedade civil que participam na aplicação da Estratégia de Lisboa. Esta rede incluirá plenamente as iniciativas destes agentes para reforçar a eficácia da política de coesão durante o período de 2007 a 2013.