8.8.2006   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 185/24

1.1

Pouco antes de assumir a Presidência da União Europeia, o governo austríaco solicitou que a Comissão Consultiva das Mutações Industriais (CCMI) preparasse um parecer exploratório sobre «As mutações industriais na UE alargada — Perspectivas e impacto nas regiões transfronteiriças». Por definição, o parecer exploratório é apresentado antes da adopção de uma proposta ou de uma decisão política por um órgão de decisão da UE.

1.2

A transição para uma economia de mercado e a transposição das regras do mercado interno e da concorrência da UE provocaram uma nova dinâmica em muitas regiões da Europa Central e Oriental. A adesão de novos Estados-Membros à UE levou a uma maior aproximação das regiões fronteiriças, reavivando, em muitos casos, antigos laços comerciais e empresariais. Todavia, esta nova dinâmica provocou igualmente novos problemas, sobretudo no mercado de trabalho, e revelou os défices estruturais de regiões transfronteiriças que colaboram entre si.

1.3

Com o objectivo de examinar mais atentamente as mutações industriais ocorridas nas regiões transfronteiriças da UE alargada e de recolher informação para o parecer exploratório, a CCMI e o Observatório Europeu da Mudança (EMCC) organizaram workshops nas instalações da região transfronteiriça CENTROPE, em Bratislava, em 17 e 18 de Outubro de 2005, que contaram com a participação de membros da CCMI, representantes dos parceiros sociais da Áustria, Eslováquia e Hungria, e de especialistas.

2.1

Perfazendo actualmente cerca de 40 % da superfície total da Europa, as regiões fronteiriças acolhem perto de 33 % dos habitantes da UE (1).

2.2

As fronteiras da UE têm sofrido constantes alterações desde a assinatura do Tratado CECA. Numa perspectiva de médio prazo, afigura-se que estas fronteiras vão continuar a mudar. À luz dos processos de alteração que isto envolve, a UE deve actualizar sistematicamente a sua política em relação às regiões fronteiriças.

2.2.1

As regiões fronteiriças dos países candidatos que dividem a fronteira física da UE estabelecem uma cooperação com as regiões vizinhas mais periféricas da União ainda antes da sua adesão à UE, na fase de adaptação da sua legislação e dos seus sistemas sociais e económicos.

2.2.2

A «cortina de ferro» é um exemplo particular de fronteira, cuja maior parte se situa actualmente no interior das fronteiras da UE-25. Em 1989, nove anos após a revolução do movimento «Solidariedade» (Solidarność) de 1980, no momento da queda do muro de Berlim, não existia praticamente nenhuma infra-estrutura nas zonas situadas perto da fronteira que separava a Europa e os países do antigo bloco soviético, especialmente nas terras denominadas «de ninguém». Não obstante progressos consideráveis para contrariar os efeitos das decisões políticas que levaram a essa situação, a realidade é que este problema está longe de estar resolvido.

2.2.3

O Mar Mediterrânico é outro exemplo de fronteira particular da UE. Não obstante existir há muitos anos uma política de cooperação entre a UE e os países da bacia do Mediterrâneo, esta política não tem sido ultimamente uma das principais prioridades da Europa, em virtude da evolução da situação internacional.

2.3

Antes da adesão dos novos países à UE, foram criadas nas suas zonas fronteiriças uma série de associações transfronteiriças (ex. euroregiões) que são uma forma de cooperação transfronteiriça realizada com base em acordos entre regiões fronteiriças vizinhas. O funcionamento das euroregiões não exige acordos intergovernamentais, pois as euroregiões baseiam-se em decisões livres das instituições governamentais locais e de outros interessados. A cooperação a nível das euroregiões tem por objectivo, não só a resolução conjunta de problemas, independentemente das fronteiras políticas, mas também o estabelecimento de uma cooperação económica nos domínios da comunicação e das iniciativas ambientais.

2.4

Na prática, a cooperação inter-regional da UE, desde os anos noventa até agora, realizou-se principalmente no âmbito dos sucessivos programas INTERREG, tendo-se o CESE já pronunciado sobre alguns aspectos desta cooperação em pareceres sobre a cooperação inter-regional, com base nas experiências, nomeadamente, das regiões da bacia do Mediterrâneo e do Mar Báltico (2)  (3)  (4).

2.4.1

Com base nesses trabalhos, o CESE concluiu que a cooperação inter-regional promovida pela Comunidade pode ser definida de acordo com:

2.4.2

No seu parecer sobre o INTERREG, o Comité afirma que, nos anos noventa, a articulação entre as diferentes categorias de cooperação era mais selectiva. A cooperação operava, por exemplo, apenas em alguns níveis escolhidos e limitava-se a determinadas categorias territoriais e zonas geográficas.

2.4.3

Uma história de grande sucesso da UE, que diz respeito às regiões transfronteiriças que ligam a França, Bélgica, Alemanha e Luxemburgo que sofreram fortes processos de reestruturação, foi a utilização de métodos de mudança para combater o despovoamento dessas regiões e o aparecimento nestas zonas de verdadeiros «desertos pós industriais». Os meios e as acções previstos no Tratado CECA tiveram uma influência dominante no evoluir destas reestruturações.

2.5

Actualmente, há na Europa cerca de 180 associações transfronteiriças. A maioria dessas associações são instrumentos para minorar os efeitos negativos da existência de fronteiras. Nos territórios dos novos Estados-Membros há 32 euroregiões, o que evidencia uma grande mobilização da parte dos novos membros da UE, pelo menos no que concerne ao apoio à ideia de cooperação transfronteiriça.

2.6

Na maioria destas 32 regiões transfronteiriças que abrangem os «novos» e os Estados-Membros da UE «antigos» que com elas fazem fronteira ainda não foram adoptadas iniciativas conjuntas referentes directamente à política industrial, não obstante muitos projectos conjuntos relacionarem-se indirectamente com essa política.

2.7

As novas iniciativas no domínio da política industrial ocorreram, regra geral, nas regiões transfronteiriças situadas próximo de áreas metropolitanas (ex. no interior do triângulo Viena, Budapeste, Bratislava) ou nos territórios onde há centros industriais ou um agrupamento de grandes cidades que não têm características de metrópole (região de Katowice, Ostrava ao longo da fronteira da República Checa e da Polónia).

2.7.1

A região da Friúla-Veneza Giulia, situada na fronteira Italo-Eslovena, é outro exemplo interessante de mutação industrial, que conheceu um reavivar dos sectores produtivos, em particular do sector mobiliário, antes e após o alargamento da UE.

3.1.1

As características de uma região transfronteiriça com uma política industrial em desenvolvimento descritas no presente parecer foram identificadas principalmente com base na observação da região CENTROPE (5).

3.1.1.1

Esta região compreende zonas de três dos novos Estados-Membros e de um dos quinze antigos (os estados federados de Viena, da Baixa Áustria e de Burgenland, na Áustria; a região da Morávia Meridional na República Checa; os municípios de Bratislava e de Trnava na Eslováquia; e os condados de Györ-Moson-Sopron e de Vas na Hungria). A região abrange tanto zonas com problemas típicos das regiões periféricas como zonas vizinhas destas com características urbanas centrais e economicamente dinâmicas.

3.1.1.2

Nos anos noventa, a região sofreu grandes reestruturações que abriram caminho ao investimento em algumas partes do seu território. Esta mudança provocou igualmente alterações nos mercados de trabalho, tendo um grande número de trabalhadores, sobretudo mais velhos, saído do mercado e tendo surgido, mais tarde, paralelamente aos investimentos, mas nem sempre nos mesmos locais, uma grande procura de mão-de-obra.

3.1.1.3

O alargamento da UE fez convergir na mesma região transfronteiriça mercados de trabalho regionais da Áustria, da Eslováquia, da Hungria e da República Checa, cuja integração constitui um desafio. O êxodo das empresas e dos trabalhadores para as cidades e a falta de infra-estruturas (nomeadamente de transporte) continuam a sobrecarregar o mercado de trabalho, e o mesmo pode ser dito do fosso salarial entre a Áustria e os novos Estados-Membros e da escassez prevista de trabalhadores altamente qualificados.

3.1.1.4

Começaram a vislumbrar-se sinais do aparecimento de redes de produção transfronteiriças. Para tal, contribuiu o desenvolvimento de infra-estruturas de transportes que, necessitando de investimentos substanciais, levaram ao colmatar das lacunas existentes e ao ressuscitar dos antigos laços que tinham sido quebrados.

3.1.2

O investimento estrangeiro e nacional foi — e é ainda — um incentivo fundamental para as mutações industriais nestas regiões, incluindo o investimento das pequenas e médias empresas. Nos países que criaram, antes da adesão, «zonas económicas especiais» ou «zonas industriais», a maioria do investimento foi «arrastado» para as zonas, cuja localização geográfica raramente coincide com a superfície de uma região transfronteiriça (ver parecer do CESE CCMI/025), o que explica o facto de o número de regiões fronteiriças em que se desenvolve a nova política industrial ser tão pequeno.

3.1.2.1

Os principais motores de crescimento foram o investimento em zonas industriais abandonadas e em locais ainda não industrializados, bem como a relocalização das empresas. Por trás destes investimentos encontram-se, entre outros, a identificação de novos mercados, as discrepâncias na fiscalidade das empresas, as enormes diferenças salariais e as ajudas estatais. Estes factores consolidaram o processo de reestruturação e contribuíram para o crescimento económico.

3.1.2.2

Ajudaram também a atrair trabalhadores com qualificações intermédias ou altas, levando à redução dos custos do trabalho, bem como dos custos não laborais. Cresceu significativamente a procura de operadores de máquinas, montadores-instaladores, técnicos de mecânica, soldadores, engenheiros mecânicos e especialistas informáticos, o que é, aliás, cada vez mais visível em sectores da indústria transformadora em toda a UE.

3.1.2.3

Estas medidas levaram a um aumento das capacidades de gestão e deram início a uma política de recursos humanos e a relações industriais que funcionam. Permitiram, igualmente, obter recursos financeiros para investimento e uma articulação com os mercados dos fornecedores e dos clientes.

3.1.2.4

O investimento veio não só de grandes empresas da UE, mas também de pequenas e médias empresas, bem como de sociedades de países terceiros. Estas empresas agruparam o investimento (cluster), multiplicaram as empresas, criaram ligações com as empresas locais e estabeleceram laços com empresas familiares, bem como com filiais estrangeiras.

3.1.3

O exame das características estruturais das mutações industriais nas regiões transfronteiriças analisadas revela que estas foram objecto da aplicação de um processo «passo a passo».

3.1.3.1

No primeiro passo, a produção da indústria transformadora é feita com base em trabalho intensivo e competências relativamente baixas dos trabalhadores; já no passo seguinte utilizam-se trabalhadores melhor qualificados e serviços mais sofisticados. Caso o primeiro passo tenha sido bem sucedido, passa-se ao período de realização de alguns casos de «transferências» para empresas externas, mas sempre dentro da região, com o objectivo de procurar custos de trabalho mais baixos.

3.1.3.2

As fusões estruturais bidireccionais tiveram uma importância fundamental para os aspectos estruturais que acompanharam estas mutações industriais: para o topo (estrangeiras dentro da própria região e fora da região) e para baixo (na zona local) aplicadas com o objectivo de se conseguirem vantagens competitivas em rede ou no território de uma região.

3.1.3.3

Foram ainda aplicadas abordagens que acarretavam riscos mais elevados (com base no princípio «bola de neve»), as quais levaram à criação de laços mais fortes. Os «enclaves» de uma empresa em expansão resultantes deste processo caracterizaram-se pela capacidade de fácil «transplantação» para outras novas empresas.

3.1.3.4

Um fenómeno cada vez mais observado nas regiões transfronteiriças, igualmente nos novos Estados-Membros da UE, é a criação de novas filiais ou agências das empresas por investidores dinâmicos, quando se está a passar para a segunda fase do desenvolvimento de uma dada região. Verifica-se, igualmente, que a política industrial é incentivada nestas regiões através de empresas que operam num sistema em rede transfronteiriço, frequentemente internacional, realizando, por exemplo, uma gestão transfronteiriça interactiva dos recursos humanos.

3.2.1

No âmbito da política industrial, a aplicação de incentivos directos e estímulos, bem como a introdução de assimetrias entre as empresas constitui um dos factores supra. As empresas que se ligam a redes de pequenas e médias empresas têm mais problemas com a aplicação destas assimetrias.

3.2.1.1

Como afirmado por R. PEDERSINI na sua intervenção (cf. nota-de-rodapé n.o 5), a redução do período de funcionamento das empresas para o médio prazo poderá ocorrer num futuro próximo, o que terá, indubitavelmente, repercussões sociais e deverá ser posto em prática mediante a introdução de mecanismos adequados de garantias decididos através do diálogo social e económico.

3.2.2

O desafio mais importante para o desenvolvimento de toda a UE, bem como para o futuro da política industrial em todas as regiões, especialmente nas transfronteiriças, prende-se com as diferenças a nível da fiscalidade das empresas, sobretudo no âmbito do imposto sobre as sociedades (6).

3.2.2.1

É extremamente importante decidir se o imposto sobre as sociedades deve ser objecto de harmonização e como deve ser definida a matéria colectável: de acordo com a sede social (tributação pelo Estado de origem) ou de acordo com uma matéria colectável consolidada do imposto sobre as sociedades (MCCIS)?

3.2.2.2

O princípio da tributação pelo Estado de origem elimina a aplicação nas regiões transfronteiriças da UE de algumas legislações para determinação das receitas fiscais. No entanto, este sistema envolve mais riscos (7).

3.2.2.3

O recurso à opção da MCCIS irá permitir que todas as empresas que operam transfronteiras apliquem princípios uniformes para determinar a sua matéria colectável (8), independentemente do país onde têm a sede social. Ademais, a MCCIS não requer alterações às legislações nacionais existentes, mas apenas acordo quanto ao estabelecimento de novas regulamentações complementares comunitárias para as empresas com actividade em vários países.

3.2.2.4

Um dos inconvenientes da MCCIS é o risco de que duas empresas de um determinado país com potenciais semelhantes e uma participação no mercado nacional semelhante estabeleçam a sua matéria colectável segundo princípios diferentes.

3.2.3

Um dos factores mais importantes que influencia o desenvolvimento da política industrial nas regiões referidas é a situação existente e o ritmo do desenvolvimento das infra-estruturas de transportes no interior da região, bem como nos seus «corredores de entrada». Por esta razão, para além de um forte investimento na construção e modernização das redes de transporte da região, é igualmente necessário criar projectos de transportes conjuntos e geri-los de forma moderna recorrendo às inovações e à investigação científica.

4.1

O conceito das regiões transfronteiriças caracterizadas por uma nova política industrial que funciona no seu território é extremamente complexo tanto em termos gerais como em casos concretos e localizados. Por esta razão, o Comité considera que, durante esta nova Presidência, há que estabelecer uma definição precisa e distinta do que se entende por «REGIÃO» no contexto transfronteiriço e industrial. No âmbito desta definição, há que tratar separadamente as regiões que fazem fronteira com países que não são membros da UE e ter em conta se determinado país vizinho é país candidato ou não.

4.1.1

Em particular em relação às regiões que abrangem tanto zonas dos novos Estados-Membros como dos «antigos», importa saber como se podem distinguir os efeitos das mudanças registadas nessas regiões nos anos noventa dos efeitos das mutações decorrentes da adesão à UE e, ainda, qual a eficácia dos instrumentos comunitários aplicados nestas regiões, antes e após a adesão.

4.1.2

Os trabalhos da nova Presidência, em cooperação com o CESE, deveriam responder igualmente às seguintes questões:

4.2

Uma vez que o conceito típico das regiões transfronteiriças da UE alargada se caracteriza por:

o CESE considera que é extremamente importante garantir a coesão social e prevenir que a concorrência leve à redução dos padrões sociais e laborais. Para isso, importa que estes processos ocorram através da aplicação de instrumentos inovadores e consolidados na UE em matéria de relações industriais, em particular o diálogo social ou o diálogo com as partes interessadas.

4.2.1

Uma vez que as dificuldades no mercado de trabalho típicas das regiões transfronteiriças são resultado de negligências passadas, processos de reestruturação e mutações dinâmicas causadas pela aplicação de políticas industriais específicas nestas regiões, o CESE propõe que, para se promover o emprego e o aumento das qualificações, se recorra, nestes casos, a mecanismos de promoção do emprego periódicos, utilizados com frequência anteriormente na UE, baseados numa subvenção às empresas que criem postos de trabalho permanentes.

4.2.2

Tal deve ser feito mediante acções que impeçam abusos em relação aos fundos públicos e que garantam que os postos de trabalho criados desta forma têm, indubitavelmente, uma natureza inovadora e permanente. As técnicas para prever essas garantias nos contratos públicos foram debatidas aquando da revisão das directivas da UE sobre a mesma matéria.

4.2.3

Não deveriam, sobretudo, poder usufruir de auxílios estatais ou de apoios ao abrigo dos fundos estruturais as empresas que, após terem já recebido ajudas, tenham deslocalizado postos de trabalho ou que, na sequência de deslocalizações, tenham despedido pessoal no seu local de implantação inicial, sem respeitar as disposições legais nacionais e internacionais.

4.3

O Comité afirma que um factor extremamente importante e possivelmente decisivo que influenciou a execução e o desenvolvimento da política industrial nas regiões transfronteiriças da Europa alargada, no passado, mas também agora no presente, foi as oportunidades de os interessados nestas regiões beneficiarem dos recursos dos fundos estruturais da UE. É absolutamente fundamental aumentar o papel dos fundos estruturais nestas regiões não só para minorar os efeitos dos processos de transição intensivos como para adaptá-las ao carácter dinâmico das políticas aí aplicadas.

4.3.1

Neste contexto, o Comité remete para o seu parecer (9) sobre o regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à criação de um agrupamento europeu de cooperação transfronteiriça (AECT) que insiste com veemência na necessidade de alargar as disposições do regulamento referentes ao objectivo e à composição do AECT, por forma a incluir a seguinte redacção «(...) e agentes económicos e sociais e das outras organizações da sociedade civil (....)».

4.3.1.1

As entidades jurídicas criadas no âmbito dos AECT e de outros fundos estruturais devem ser responsáveis pela coordenação de diferentes vertentes financeiras, assegurando a preparação e realização de projectos de fundos que apoiem a política industrial em regiões onde esses fundos seriam acessíveis a representantes dos diferentes grupos de interesse na região. A criação de tais entidades jurídicas pode ajudar a incentivar a cooperação transfronteiriça e daria a essas regiões um maior sentimento de identidade e maior vontade de harmonizar as suas regulamentações.

4.3.2

Durante a concepção e, posteriormente, durante a execução de projectos financiados pelos fundos estruturais, há que aproveitar a oportunidade de combinar os recursos públicos com os recursos de investidores privados, sem se definir a participação pública como auxílios não autorizados. O critério não seria o lucro para o agente económico, mas sim o lucro para a região — criação de emprego, desenvolvimento de infra-estruturas e, ainda, produtividade económica.

4.4

O Comité considera que o desenvolvimento dos mercados de trabalho nas regiões afectadas representa um factor não despiciendo da reestruturação industrial. Actualmente, continua a haver entraves temporários à mobilidade transfronteiriça dos trabalhadores no interior da UE. O CESE apela a que os Estados-Membros verifiquem se os períodos transitórios não poderão ser reduzidos. Para tal, é necessário o envolvimento e a consulta dos parceiros sociais a todos os níveis relevantes.

4.4.1

Ao incentivar-se a criação de condições para uma maior mobilidade dos trabalhadores nas regiões transfronteiriças não se podem esquecer, simultaneamente, as possíveis tensões que podem surgir quanto à nacionalidade e origem étnica. As especificidades e as experiências da regiões, em que desde há muito interagem diferentes culturas e nacionalidades, devem permitir minorar e resolver de forma mais eficaz do que noutros casos estas difíceis questões. O papel do diálogo social e o envolvimento da sociedade civil são particularmente importantes para ultrapassar problemas de relações entre diferentes nacionalidades, grupos étnicos e culturais (10).

4.5

As actividades relacionadas com as mutações estruturais dinâmicas nas regiões transfronteiriças deveriam ser acompanhadas de projectos de avaliação por peritos e de investigação científica, realizados sob os auspícios das diferentes presidências da UE, pois as iniciativas espontâneas podem revelar-se ineficazes ou mesmo destabilizadoras.