23.7.2011   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 218/126

1.1

Voor de harmonisering van Verordening (EG) nr. 485/2008 van de Raad inzake de door de lidstaten uit te voeren controles op de verrichtingen in het kader van de financieringsregeling van het Europees Landbouwgarantiefonds en het Verdrag van Lissabon wordt een aanpassing voorgesteld van de uitvoeringsbevoegdheden van de Commissie in Verordening 485/2008 aan het onderscheid tussen gedelegeerde en uitvoeringshandelingen van de Commissie, dat bij de artikelen 290 en 291 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) is ingevoerd.

1.2

Het EESC bepleit raadpleging van de betrokken partijen, verzameling en toepassing van expertise tijdens het vaststellen van de handelingen van de Unie.

1.3

Wat betreft de harmonisering van Verordening 485/2008 en artikel 290 van het Verdrag van Lissabon meent het EESC dat het voorstel van de Commissie voldoet aan de wezenlijke criteria voor bevoegdheidsoverdracht, zoals gesteld door de wetgever in artikel 290, lid 1, 2e alinea VWEU. Het Commissievoorstel voor de nieuwe inhoud van artikel 1, lid 2, streepje 2 van het verordeningsvoorstel bakent duidelijk de doelstellingen, de inhoud en de omvang van de bevoegdheidsoverdracht af.

1.4

Het EESC meent daarentegen wel dat de Commissie niet voldoet aan de termijnen voor de overdracht, zoals de wetgever deze vermeldt in artikel 290, lid 1, 2e alinea, VWEU. Artikel 13 van het nieuwe verordeningsvoorstel van de Commissie stelt dat de bevoegdheid tot vaststelling van de in deze verordening bedoelde gedelegeerde handelingen aan de Commissie voor onbepaalde tijd wordt verleend. Dit gaat verder dan de verwachting van de wetgever omtrent duidelijke afbakening van de duur van de machtiging, is in strijd met het beginsel van evenredigheid en raakt aan zaken die de legitimiteit betreffen. Volgens het EESC moet de duur van de overdracht van bevoegdheden aan de Commissie duidelijk afgebakend zijn, voor een bepaalde concrete termijn.

1.5

Het EESC stemt in met de verkorting tot twee maanden van de termijn waarin het Europees Parlement en de Raad bezwaren kunnen formuleren tegen de gedelegeerde handeling, waarvoor in het voorgaande stelsel een termijn van drie maanden gold, mits de verlenging van de termijn twee maanden bedraagt.

1.6

Het EESC is terughoudend met zijn oordeel over de hervorming van de uitvoeringsbevoegdheden van de Commissie, zoals deze in artikel 13 quinquies van het verordeningsvoorstel omschreven zijn. Dit artikel verwijst naar Verordening 1290/2005 (1), die momenteel gewijzigd wordt (2). De inhoud van de gewijzigde verordening 1290/2005, hoewel van uitzonderlijk belang voor Verordening 485/2008, is onbekend (3). Aangezien het artikel van de gewijzigde verordening 1290/2005 op zijn beurt verwijst naar de nieuwe comitologieprocedure, zoals opgenomen in de nieuwe Verordening (EG) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren (4) en aangezien deze nieuwe procedure de huidige gang van zaken vereenvoudigt, levert volgens het EESC het nieuwe artikel artikel 13 quinquies geen problemen op voor de uitvoering.

2.1

In het voorstel tot wijziging van de verordening stelt de Commissie dat de haar in Verordening 485/2008 van de Raad toegewezen uitvoeringsbevoegdheden aangepast moeten worden aan het verschil tussen de gedelegeerde en de uitvoeringsbevoegdheden van de Commissie, ingevoerd bij artikelen 290 en 291 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

2.2

Het nieuwe artikel 291 VWEU is gebaseerd op art. 202, derde streepje, en art. 211, vierde streepje, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, die de Commissie, of soms de Raad uitvoeringsbevoegdheden verlenen. Artikel 290 VWEU daarentegen verleent de Commissie een nieuwe bevoegdheid, nl om niet-wetgevingshandelingen van algemene strekking vast te stellen ter aanvulling of wijziging van bepaalde niet-essentiële onderdelen van een wetgevingshandeling. Artikel 291 van het VWEU regelt de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheid door de Commissie of, in bijzondere gevallen, door de Raad.

2.3

In het Commissievoorstel is de harmonisatie van Verordening (EG) nr. 485/2008 en artikel 290 VWEU met name gelegen in het nieuwe artikel 1, lid 2, alsook in de nieuwe artikelen 13 bis, 13 ter en 13 quater van het verordeningsvoorstel. De harmonisatie met artikel 291 VWEU is met name gelegen in het nieuwe artikel 13 quinquies van het verordeningsvoorstel.

3.1

Het EESC bepleit raadpleging van de betrokken partijen, verzameling en toepassing van expertise tijdens het vaststellen van de handelingen van de Unie. Volgens het EESC zijn deze procedures van bijzonder belang voor het onderhavige voorstel voor harmonisatie van Verordening 485/2008 met het Verdrag van Lissabon, aangezien het van mening is dat de wijzigingen ter vereenvoudiging geen beperkt toepassingsgebied hebben en zuiver technisch van aard zijn. Zij betreffen de landbouw, die, aangezien het een gedeelde bevoegdheid vormt (artikel 4, lid 2, vierde alinea, VWEU) en volgens de voorwaarden van artikel 43 VWEU, een delicaat terrein is.

3.2

Ten aanzien van de aanpassing van de uitvoeringsbevoegdheden van de Commissie in Verordening (EG) nr. 485/2010 aan het ingevoerde verschil tussen gedelegeerde en uitvoeringsbevoegdheden van de Commissie moet een duidelijk verschil gemaakt worden tussen de „zogenaamde wetgevingshandelingen” van artikel 290 VWEU en de uitvoeringshandelingen van artikel 291 VWEU. De Commissie vermeldt in haar mededeling over de tenuitvoerleggng van artikel 290 VWEU (5) dat de wetgever de Commissie ter wille van de doeltreffendheid de bevoegdheid verleent om gedelegeerde handelingen vast te stellen. Zo kan zij het werk van de wetgever aanvullen of wijzigen. Een dergelijke delegatie is altijd facultatief en moet voldoen aan de voorwaarden van het verdrag. Artikel 291 VWEU daarentegen staat de Commissie toe uitvoeringshandelingen te treffen en geen wetgevingshandelingen. Krachtens artikel 291, lid 1, VWEU, in combinatie met artikel 4, lid 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, zijn de lidstaten belast met de uitvoering van juridisch bindende handelingen van de Unie, en oefenen zij dus hun eigen bevoegdheid uit en niet die van de Unie. Deze bevoegdheid van de lidstaten kan slechts beperkt worden als de uitvoering van juridisch bindende handelingen van de Unie uniforme omstandigheden vereist. Slechts in deze gevallen moet de Commissie haar uitvoeringsbevoegdheid uitoefenen, uit hoofde van artikel 290 VWEU. In dit geval is haar bevoegdheid verplicht. (6).

3.3

Als de wetgever de Commissie de bevoegdheid verleent om gedelegeerde handelingen te treffen, moet hij voor elke handeling het toepassingsgebied vaststellen. Artikel 290, lid 1, tweede alinea, VWEU, verplicht de wetgever om uitdrukkelijk de doelstellngen, de inhoud, de strekking en de duur van de bevoegdheidsdelegatie af te bakenen. Er worden twee types grenzen aan de bevoegdheidsdelegatie verbonden: inhoudelijke en tijdsgrenzen. (7).

3.4

Er moet dus worden nagegaan of de wetgever in dit concrete verordeningsvoorstel de genoemde inhoudelijke en tijdsgrenzen in acht neemt.

3.5

De inhoudelijke grenzen van de bevoegdheidsdelegatie zjin omschreven in artikel 1, lid 2, van het verordeningsvoorstel en betreffen de uitwerking door de Commissie van een lijst met maatregelen die zich vanwege hun aard niet lenen voor controle a posteriori door verificatie van handelsdocumenten en waarop deze verordening niet van toepassing is.

3.6

De concrete delegatie is evenwel duidelijk en welomschreven. Zij druist niet in tegen artikel 290 VWEU aangezien ze daadwerkelijk niet-essentiële onderdelen van de wetgevingshandeling betreft en de doelstellingen, de inhoud en de strekking van de bevoegdheidsdelegatie nauwkeurig genoeg zijn.

3.7

Ten aanzien van de tijdsgrenzen van de bevoegdheidsdelegatie stelt de Commissie in artikel 13 bis van het verordeningsvoorstel voor om de bevoegdheid om gedelegeerde handelingen vast te stellen, die in deze verordening vermeld worden, voor onbepaalde tijd aan de Commissie toe te kennen. Dit voorstel van de Commissie is in de eerste plaats in strijd met artikel 290, lid 1, tweede alinea VWEU, dat bepaalt dat wetgevingshandelingen onder andere uitdrukkelijk de duur van de delegatie afbakenen.

3.8

Zoals blijkt uit de mededeling van de Commissie over de tenuitvoerlegging van artikel 290 VWEU (8), is het argument voor dit voorstel het standpunt dat de eis dat de wetgever de duur van de delegatie duidelijk moet afbakenen, de praktijk van de zogenaamde „horizonbepalingen” niet consolideert, die, eenmaal opgenomen in een wetgevingshandeling, automatisch een termijn stellen aan de aan de Commissie overgedragen bevoegdheid, en haar in feite verplichten om een nieuw wetsvoorstel te formuleren als de door de wetgever gestelde termijn is verstreken. Artikel 290 vereist in de eerste plaats een duidelijk en voorspelbaar kader voor de gedelegeerde bevoegdheden; het legt de Commissie daarentegen geen strenge termijnen op. Daarom meent de Commissie dat de delegatie van bevoegdheden in principe van onbeperkte duur moet zijn. Ter staving van dit standpunt herinnert de Commissie eraan dat volgens artikel 290, lid 2, sub a, VWEU, het Europees Parlement of de Raad kunnen besluiten de delegatie in te trekken: „Juridisch gezien heeft intrekking dezelfde gevolgen als een horizonbepaling; beide maken een einde aan de bevoegdheden die aan de Commissie zijn overgedragen, en dwingen haar om, indien zulks nuttig en noodzakelijk is, opnieuw een wetgevingsvoorstel in te dienen. Met andere woorden, als de wetgever het op bepaalde terreinen nodig acht te voorkomen dat de bevoegdheidsdelegatie een permanent mandaat wordt, kan hij zich het recht toe-eigenen de delegatie in te trekken. Dit zou overigens wel eens een flexibeler werkwijze kunnen zijn dan een automatische horizonbepaling.”

3.9

In de bijlage bij de mededeling heeft de Commissie modellen opgenomen voor de toepassing van het nieuwe artikel van het verdrag. Wat betreft de termijnen van de bevoegdheidsdelegatie stelt de Commissie ofwel een onbeperkte duur voor of een bepaalde termijn van de delegatie die, indien zij niet door de Raad of het Europees Parlement wordt ingetrokken, automatisch met dezelfde periode verlengd wordt. (9)

3.10

De Commissie de bevoegdheid verlenen om voor onbepaalde duur gedelegeerde handelingen vast te stellen, is in geen geval een duidelijke afbakening van de duur van de delegatie. Het verdrag eist uitdrukkelijk dat deze duur duidelijk beperkt is, zodat de wetgever de Commissie regelmatig en doeltreffend kan controleren. Het recht om de delegatie in te trekken, dat artikel 290, lid 2, sub a), VWEU, toekent aan het Europees Parlement of de Raad, kan niet in de plaats treden van de uitdrukkelijke bepaling van de duur van de delegatie door de wetgever. Het recht op intrekking vormt een extra veiligheidsklep om te vermijden dat er inbreuk wordt gemaakt op de rechten van de wetgever. Toekenning van deze bevoegdheden aan de Commissie voor onbepaalde tijd behelst een schending van de verplichting om de delegatie in de tijd te beperken, zoals artikel 290 VWEU bepaalt; bovendien schendt de Commissie haar eigen bevoegdheden.

3.11

Volgens artikel 4, lid 2, sub d), VWEU, is de landbouwsector voorts een gedeelde bevoegdheid van de Unie. Dit houdt in dat de Unie bij elk initiatief tot wetgeving het subsidiariteitsbeginsel in acht moet nemen (artikel 5, lid 3, VEU). De onderhavige gewijzigde verordening betreft de controles, bijstand en samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie met betrekking tot de verrichtingen in het kader van de financieringsregeling van het Europees Landbouwgarantiefonds. Gezien de behoefte aan een uniforme benadering op Europees niveau op dit gebied is het terecht dat de Unie een verordening vaststelt. Krachtens het evenredigheidsbeginsel (artikel 5, lid 4, VEU) mogen de inhoud en de vorm van het optreden van de Unie niet verdergaan dan wat nodig is om de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken. Verlening aan de Commissie van de bevoegdheid om voor onbepaalde duur gedelegeerde handelingen vast stellen druist in tegen de vereiste beperkte duur van deze delegatie, die bedoeld is ter regelmatige en doeltreffende controle van de wijze waarop de Commissie „quasi-wetgevingshandelingen” voltrekt. Dit komt erop neer dat het eveneredigheidsbeginsel wordt omzeild, en bij uitbreiding ook het subsidiariteitsbeginsel, wat aanleiding kan zijn om beroep in te stellen bij het Hof van Justitie van de EU vanwege schending van het subsidiariteitsbeginsel, uit hoofde van artikel 8 van Protocol nr. 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid (art. 2) (10).

3.12

Aan de Commissie verleende bevoegdheid voor het vaststellen van gedelegeerde handelingen raakt overigens de scheiding van bevoegdheden. Terwijl de wetgevende organen van de Europese Unie het Europees Parlement en de Raad zijn, wordt de Commissie bij wijze van uitzondering, als orgaan van de uitvoerende macht, de bevoegdheid verleend om „quasi-wetgevingshandelingen” vast te stellen. Gezien het fundamentele aspect van democratische legitimiteit dat hier aan de orde is, moeten de voorschriften van de wetgever betreffende de uitdrukkelijke afbakening van de doelstellingen, de inhoud, de strekking en de duur van de delegatie in acht genomen worden. Aangezien voorts voor artikel 290 VWEU geen controlemechanisme voor de gedelegeerde handelingen van de Commissie is voorzien, vergelijkbaar met artikel 291, lid 3, VWEU, is het van belang dat het controlerecht van de Raad en het Europees Parlement intact blijft.

3.13

Het alternatieve voorstel van de Commissie, te weten automatische verlenging van de bevoegdheidsdelegatie, zou geen geringere schending van het primaire Europees recht zijn, in vergelijking met de bevoegdheidsdelegatie van onbeperkte duur.

3.14

Kortom: toekenning voor onbeperkte duur aan de Commissie van de bevoegdheid om gedelegeerde handelingen vast te stellen, is geen correcte harmonisatie met artikel 290 VWEU. Het recht van de Raad en het Europees Parlement om deze bevoegdheidsdelegatie in te trekken, kan niet in de plaats treden van het argument dat een uitdrukkelijk beperkte duur van de delegatie staaft, nl. de regelmatige en doeltreffende controle door de wetgever van de „quasi-wetgevingsmaatregelen” van de Commissie. Bij de vaststelling van gedelegeerde handelingen oefent de Commissie geen eigen bevoegdheid uit, maar een bevoegdheid van de wetgevende macht. Er mag geen sprake van zijn dat het recht van het bevoegde orgaan, te weten de wetgever, op een regelmatige en doeltreffende controle, beperkt wordt. Aangezien het bij landbouw om een gedeelde bevoegdheid van de Unie gaat en ieder initiatief voor wetgeving dus moet voldoen aan de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, moet het voorstel van de Commissie om haar voor onbepaalde tijd bevoegdheid te verlenen voor het vastellen van gedelegeerde handelingen, worden verworpen.

3.15

De termijn van twee maanden, gerekend vanaf de datum van kennisgeving, vermeld in het nieuwe artikel 13 quater van het verordeningsvoorstel, waarin het Europees Parlement en de Raad hun bezwaren kunnen formuleren, is in feite een beperking van de huidige termijn van drie maanden. Om de procedure sneller en doeltreffender te maken, is het EESC niet gekant tegen een verkorting van deze termijn, mits een eventuele verlenging twee maanden bedraagt.

3.16

Artikel 13 quinquies van het verordeningsvoorstel betreft de tenuitvoerlegging van artikel 291 VWEU en stemt daarmee overeen. Van toepassing is voorts Verordening nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren (11), die de eerdere comitologieprocedure vereenvoudigt door uit te gaan van slechts twee procedures, te weten een raadplegings- en een onderzoeksprocedure.

4.1

Het EESC benadrukt dat het verzocht wordt advies uit te brengen over kwesties die nog niet welomschreven zijn. Zo verwijst de vierde overweging van het Commissievoorstel naar artikel 41 quinquies, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1290/2005 van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (12), terwijl artikel 13 quinquies van het verordeningsvoorstel verwijst naar artikel 42 quinquies, lid 2, van dezelfde tekst. De verordening bevat echter geen artikelen 41 quinquies of 42 quinquies.

4.2

De Commissie (13) heeft weliswaar een voorstel tot wijziging van deze verordening ingediend, maar haar goedkeuringsprocedure is nog niet afgerond. Noch de Raad, noch het Europees Parlement heeft het voorstel op dit moment goedgekeurd. Zelfs als dat nog mocht gebeuren, dan hebben de artikelen 41 quinquies en 42 quinquies betrekking op de nieuwe tekst van Verordening 1290/2005, die een nieuwe nummering zal hebben. Volgens punt 26 van artikel 1 van het Commissievoorstel wordt artikel 41 geschrapt en is er geen sprake van een artikel 41 quinquies. Men kan zich er dus terecht over verbazen dat de Commissie verdergaat met de procedure tot wijziging van Verordening 485/2008, terwijl de strekking van Verordening 1290/2005, die de fundamentele inhoud van het voorstel vormt, in wezen onbekend is.