9.2.2012   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 35/10

1.

Op 18 mei 2011 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan een pakket wetgevingsinstrumenten betreffende de bescherming van slachtoffers van misdrijven. Het wetgevingspakket omvat een voorstel voor een richtlijn tot vaststelling van minimumnormen voor de rechten en de bescherming van slachtoffers van misdrijven en voor slachtofferhulp (de „voorgestelde richtlijn”) en een voorstel voor een verordening betreffende de wederzijdse erkenning van beschermingsmaatregelen in burgerlijke zaken (de „voorgestelde verordening”) (3). De beide voorstellen gaan vergezeld van een mededeling van de Commissie over de verbetering van de rechtspositie van slachtoffers in de EU (4).

2.

De EDPS is niet geraadpleegd zoals voorgeschreven in artikel 28, lid 2, van Verordening (EG) nr. 45/2001, ondanks het feit dat het wetgevingsinitiatief was opgenomen in de inventaris van de meest urgente wetgevingskwesties die volgens de EDPS raadpleging vereisen (5). Het onderhavige advies is derhalve gebaseerd op artikel 41, lid 2, van voornoemde verordening. De EDPS beveelt aan om in de preambule van de vastgestelde instrumenten een verwijzing naar dit advies op te nemen.

3.

De EDPS staat achter de beleidsdoelstelling van het wetgevingspakket om — in overeenstemming met het programma van Stockholm en het bijbehorende actieplan — de rechtspositie van slachtoffers van misdrijven te verbeteren en erop toe te zien dat hun rechten op bescherming, hulp en toegang tot de rechter zijn gewaarborgd (6).

4.

De voorgestelde richtlijn is bedoeld ter vervanging van Kaderbesluit 2001/220/JBZ van de Raad inzake de status van het slachtoffer in de strafprocedure (7). In de richtlijn worden gemeenschappelijke minimumvoorschriften vastgesteld met betrekking tot de rechten en de bescherming van slachtoffers van misdrijven en slachtofferhulp. Met name is de voorgestelde richtlijn erop gericht te waarborgen dat slachtoffers met respect worden behandeld, dat rekening wordt gehouden met de bijzondere behoeften van kwetsbare slachtoffers, dat slachtoffers passende hulp en informatie krijgen en dat zij aan strafprocedures kunnen deelnemen (8).

5.

De voorgestelde verordening moet ervoor zorgen dat slachtoffers die in een lidstaat in aanmerking komen voor een beschermingsmaatregel in een burgerlijke zaak, in de andere lidstaten aanspraak kunnen maken op hetzelfde niveau van bescherming wanneer zij verhuizen, zonder dat zij daarvoor een aparte procedure moeten doorlopen (9). Deze maatregel vormt een aanvulling op het voorstel voor een richtlijn betreffende het Europees beschermingsbevel (het „EBB-initiatief”), dat betrekking heeft op de wederzijdse erkenning van beschermingsmaatregelen in strafzaken. Het EBB-initiatief, waarover de EDPS in oktober 2010 advies heeft uitgebracht (10), wordt momenteel behandeld in het Europees Parlement en de Raad.

6.

De bescherming van privacy en persoonsgegevens speelt een centrale rol in de gemeenschappelijke ruimte van vrijheid, veiligheid en recht als bedoeld in het programma van Stockholm, met name waar het gaat om justitiële samenwerking in strafzaken. In oktober 2010 heeft de EDPS een advies uitgebracht over het EBB-initiatief, waarin hij wees op het belang van een samenhangende gegevensbeschermingsregeling met betrekking tot de initiatieven op het gebied van justitiële samenwerking in strafzaken (11). Bij deze gelegenheid heeft de EDPS benadrukt dat de gegevensverwerking op het gebied van justitiële samenwerking in strafzaken wordt gekenmerkt door de grote gevoeligheid van de persoonsgegevens en door de gevolgen die de verwerking ervan kan hebben voor de betrokkenen (12). Daarom moet de nodige aandacht worden geschonken aan de gegevensbeschermingsaspecten van initiatieven op dit gebied en moet zo nodig voor passende regels en waarborgen worden gezorgd.

7.

Volgens de EDPS vormt de eerbiediging van privacy en persoonsgegevens een essentieel onderdeel van de slachtofferbescherming die met de voorgestelde instrumenten wordt beoogd. In dit advies zal derhalve vooral aandacht worden besteed aan de privacygerelateerde aspecten van de voorstellen en zullen ideeën aan de hand worden gedaan over hoe de bescherming van slachtoffers kan worden verbeterd of versterkt.

8.

Verschillende bepalingen van de richtlijn hebben direct of indirect betrekking op privacy en gegevensbescherming (13). Over het algemeen is de EDPS verheugd over deze bepalingen, aangezien zij erop zijn gericht de privacy van slachtoffers te beschermen. Desalniettemin is hij van mening dat de beschermingsnormen in bepaalde gevallen kunnen worden aangescherpt en verduidelijkt, zonder dat zij het karakter van minimumnormen verliezen.

9.

De opmerkingen van de EDPS hebben met name betrekking op de volgende aspecten: 1. artikel 23 van de voorgestelde richtlijn inzake de bescherming van het privéleven en betrekkingen met de media, 2. het recht van het slachtoffer op informatie en toegang tot de eigen persoonsgegevens, en 3. de bescherming van de vertrouwelijkheid van de communicatie tussen het slachtoffer en diensten voor slachtofferhulp. Deze aspecten worden in de volgende subparagrafen besproken.

10.

De belangrijkste bepaling van de voorgestelde richtlijn die betrekking heeft op privacy, is artikel 23, getiteld „Recht op bescherming van het privéleven”. In artikel 23, lid 1, is bepaald dat de „lidstaten ervoor (zorgen) dat de gerechtelijke autoriteiten tijdens het strafproces de nodige maatregelen kunnen treffen om het privéleven en de fotografische afbeeldingen van het slachtoffer en zijn familieleden te beschermen”. De EDPS wenst verschillende opmerkingen te maken over deze bepaling.

11.

Ten eerste houdt artikel 23, lid 1, geen volledig recht op bescherming van het privéleven in voor slachtoffers van misdrijven. De bepaling is veel minder veelomvattend, aangezien zij er slechts in voorziet dat de „gerechtelijke autoriteiten” de bevoegdheid krijgen om „tijdens het strafproces” beschermende maatregelen te treffen. De bescherming van het privéleven dient echter niet alleen „tijdens het strafproces” te worden gewaarborgd, maar ook tijdens het gerechtelijk onderzoek en vooronderzoek. Meer algemeen moet de privacy waar nodig vanaf het eerste contact met de bevoegde autoriteiten en ook na afloop van de gerechtelijke procedure worden beschermd.

12.

In dit verband zij erop gewezen dat verschillende internationale instrumenten voorzien in een veel ambitieuzere aanpak dan die van artikel 23, lid 1. Zo is in Aanbeveling Rec(2006) 8 van de Raad van Europa bepaald dat staten passende maatregelen moeten nemen om waar mogelijk te voorkomen dat inbreuk wordt gemaakt op het privé- en gezinsleven van slachtoffers en om de persoonsgegevens van slachtoffers te beschermen, met name tijdens het gerechtelijk onderzoek en het strafproces (14). Andere instrumenten bevatten soortgelijke bepalingen (15).

13.

In het licht van het bovenstaande beveelt de EDPS aan om in artikel 23 een eerste alinea in te voegen waarin in meer algemene termen wordt bepaald dat de lidstaten de bescherming van het privé- en gezinsleven van slachtoffers van misdrijven en de bescherming van de persoonsgegevens van slachtoffers vanaf het eerste contact met de bevoegde autoriteiten en na afloop van het strafproces zoveel mogelijk moeten waarborgen. Bovendien dient artikel 23, lid 1, van het voorstel te worden gewijzigd om de gerechtelijke autoriteiten in staat te stellen ook „tijdens een strafrechtelijk onderzoek” beschermende maatregelen te treffen.

14.

Ten tweede bevat artikel 23, lid 1, geen enkele aanwijzing over de nadere invulling van de specifieke maatregelen die de gerechtelijke autoriteiten kunnen nemen om het recht op privéleven van het slachtoffer te waarborgen. De EDPS heeft begrip voor de intentie om de lidstaten op dit punt zoveel mogelijk speelruimte te geven. Meer duidelijkheid zou evenwel nuttig kunnen zijn. Met name zou in het voorstel een lijst kunnen worden opgenomen van maatregelen die de gerechtelijke autoriteiten in overeenstemming met het nationale recht kunnen nemen om het privéleven van het slachtoffer te beschermen (16). Hierbij zou het bijvoorbeeld om de volgende categorieën maatregelen kunnen gaan:

15.

Ten derde bevat artikel 23 geen bepaling ter waarborging van de vertrouwelijkheid van de gegevens waarover overheidsinstanties beschikken. Ook in dit verband kunnen aan de hierboven aangehaalde Aanbeveling Rec(2006) 8 van de Raad van Europa nuttige voorbeelden worden ontleend. In punt 11 van de aanbeveling is bepaald dat staten alle instanties waarmee het slachtoffer in contact komt, ertoe moeten verplichten duidelijke normen vast te stellen om ervoor te zorgen dat zij informatie die is verkregen van of betrekking heeft op het slachtoffer, alleen vrijgeven indien het slachtoffer hiermee uitdrukkelijk heeft ingestemd of indien de instantie wettelijk verplicht of bevoegd is die informatie vrij te geven. De EDPS dringt er bij de wetgever op aan een bepaling van die strekking op te nemen in de voorgestelde richtlijn.

16.

In artikel 23, lid 2, is bepaald dat de „lidstaten de media [moeten aanmoedigen] zelfregulerende maatregelen toe te passen met het oog op de bescherming van het privéleven, de persoonlijke integriteit en de persoonsgegevens van slachtoffers”. Ook hier volgt het voorstel een minimalistische benadering door slechts naar het instrument van zelfregulering te verwijzen.

17.

De EDPS kan begrijpen waarom de Commissie zich terughoudend opstelt met betrekking tot deze kwestie en kan zich over het algemeen vinden in deze aanpak. De verhouding tussen media en privacy is buitengewoon gevoelig en complex. Tevens kunnen op dit gebied, binnen de bij het Europees Handvest van de grondrechten en het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM) gestelde grenzen, uiteenlopende tradities van en culturele verschillen tussen de lidstaten een belangrijke rol spelen. De aanpak van het voorstel lijkt in overeenstemming te zijn met het bestaande gegevensbeschermingskader (artikel 9 van Richtlijn 95/46/EG), waarin de lidstaten veel speelruimte hebben met betrekking tot de verwerking van gegevens voor journalistieke of voor artistieke of literaire doeleinden (17).

18.

Zelfregulering is een instrument dat naar overtuiging van de EDPS een belangrijke rol kan spelen als het erom gaat privacy met de vrijheid van meningsuiting te verzoenen. Bovendien sluit artikel 23, lid 2, aan op de aanpak van Aanbeveling Rec(2006) 8, waarin eveneens is bepaald dat staten de media dienen aan te moedigen zelfreguleringsnormen vast te stellen en na te leven om de privacy en de persoonsgegevens van slachtoffers te beschermen (18). Zelfreguleringsinstrumenten kunnen ook in combinatie met nationale regelgevingskaders worden toegepast, maar deze regelgevingskaders moeten wel in overeenstemming zijn met de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens met betrekking tot artikel 10 van het EVRM (19).

19.

De EDPS merkt op dat in artikel 3 van de voorgestelde richtlijn, dat betrekking heeft op het recht op informatie bij het eerste contact met een bevoegde autoriteit, niets is bepaald omtrent informatie over gegevensbescherming. Om een passende bescherming van persoonsgegevens te garanderen moet aan slachtoffers te gelegener tijd alle informatie worden verstrekt die noodzakelijk is om hun volledig inzicht te verschaffen in de manier waarop hun persoonsgegevens worden verwerkt.

20.

De EDPS beveelt derhalve aan om in artikel 3 een aanvullende bepaling op te nemen waarin wordt gesteld dat slachtoffers in overeenstemming met artikel 10 van Richtlijn 95/46/EG informatie moet worden verstrekt betreffende de verdere verwerking van hun persoonsgegevens. Daarnaast dient de wetgever te overwegen om bepalingen op te nemen inzake de toegang van slachtoffers tot hun persoonsgegevens, zonder afbreuk te doen aan legitieme belangen in verband met strafrechtelijke onderzoeken en strafvervolging.

21.

In de voorgestelde richtlijn wordt erkend dat slachtoffers van misdrijven vanaf het ogenblik waarop het misdrijf is gepleegd, tijdens de gehele duur van de strafprocedure en ook na de strafprocedure recht hebben op hulp, als zij daaraan behoefte hebben (20). Bepaalde groepen slachtoffers, zoals slachtoffers van seksueel geweld, slachtoffers van haatmisdrijven op grond van bijvoorbeeld geslacht of ras, of slachtoffers van terrorisme, zullen wellicht gespecialiseerde hulp nodig hebben (21), zoals psychologische steun. In dergelijke gevallen moet de communicatie tussen het slachtoffer en de hulpverleners naar behoren worden beschermd tegen openbaarmaking. Indien dit niet gebeurt, kan dit het slachtoffer ervan weerhouden in alle openheid met hulpverleners te communiceren. Daarom is de EDPS verheugd dat artikel 7 bepaalt dat slachtofferhulp vertrouwelijk moet zijn. De mate van vertrouwelijkheid en de gevolgen daarvan moeten evenwel worden verduidelijkt.

22.

Met name wordt in de voorgestelde richtlijn niet nader bepaald of de communicatie van slachtoffers met hulpverleners in die zin als vertrouwelijk moet worden beschouwd dat het vrijgeven van deze informatie in de loop van de gerechtelijke procedure uitgesloten of aan beperkingen onderhevig is. Normaal gesproken is dit het geval wanneer de hulpverlener een gezondheidswerker is en daardoor aan de geheimhoudingsplicht is onderworpen. Er zijn echter ook gevallen denkbaar waarin de hulpverlener geen gezondheidswerker is. In dergelijke situaties is niet duidelijk of het slachtoffer bescherming geniet tegen openbaarmaking van vertrouwelijke informatie.

23.

De EDPS beveelt derhalve aan om uitdrukkelijk te bepalen dat de hierboven bedoelde groepen slachtoffers het recht hebben om te weigeren dat vertrouwelijke communicatie met een hulpverlener in een gerechtelijke of administratieve procedure openbaar wordt gemaakt, en dat dergelijke communicatie door een derde alleen met uitdrukkelijke instemming van het slachtoffer mag worden vrijgegeven. Dit moet normaliter ook het geval zijn in strafprocedures, zonder afbreuk te doen aan legitieme belangen in verband met strafrechtelijke onderzoeken en strafvervolging (d.w.z. het vergaren van cruciale bewijzen door de gerechtelijke autoriteiten).

24.

Zoals hierboven reeds vermeld vormt de voorgestelde verordening een aanvulling op het EBB-initiatief betreffende de wederzijdse erkenning van beschermingsmaatregelen in strafzaken. Aangezien de voorgestelde verordening betrekking heeft op justitiële samenwerking in burgerlijke zaken met grensoverschrijdende gevolgen (22), valt de toepassing ervan onder de eerste pijler en daarmee ook binnen de werkingssfeer van Richtlijn 95/46/EG (23). Dit geldt niet voor het EBB-initiatief.

25.

De EDPS beveelt derhalve aan dat ten minste in de overwegingen van de voorgestelde verordening een verwijzing wordt opgenomen naar Richtlijn 95/46/EG en dat wordt vermeld dat persoonsgegevens die uit hoofde van de verordening worden verwerkt, moeten worden beschermd in overeenstemming met de nationale bepalingen tot uitvoering van Richtlijn 95/46/EG.

26.

Volgens artikel 5 van de voorgestelde verordening moet een partij die zich in een andere lidstaat op een beschermingsbevel wil beroepen, aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van erkenning een certificaat overleggen. Het certificaat wordt afgegeven in overeenstemming met het standaardformulier dat is opgenomen in de bijlage bij de voorgestelde verordening. Het formulier in de bijlage bevat persoonsgegevens van zowel de beschermde persoon als de persoon van wie de dreiging uitgaat, zoals hun identiteit en verblijfplaats, alsmede een beschrijving van de beschermingsmaatregel. De EDPS erkent dat de volgens de bijlage vereiste persoonsgegevens in het certificaat in beginsel adequaat, ter zake dienend en niet buitensporig zijn.

27.

Uit het voorstel komt echter niet duidelijk genoeg naar voren welke persoonsgegevens van de beschermde persoon met name krachtens artikel 13 (24) worden doorgegeven aan de persoon van wie de dreiging uitgaat. In dit verband is de EDPS van oordeel dat aan de persoon van wie de dreiging uitgaat uitsluitend persoonsgegevens mogen worden verstrekt die voor de tenuitvoerlegging van de maatregelen strikt noodzakelijk zijn. Bovendien moet in de desbetreffende kennisgeving waar mogelijk worden vermeden dat het adres of andere contactgegevens van de beschermde persoon worden vermeld (25). Deze beperkingen dienen in de tekst van artikel 13 te worden gespecificeerd.

28.

De EDPS staat achter de beleidsdoelstellingen van de beide onderhavige voorstellen en kan zich over het algemeen vinden in de aanpak van de Commissie. Desalniettemin is hij van mening dat de bescherming van de privacy en de persoonsgegevens van slachtoffers van misdrijven in de voorgestelde richtlijn in sommige gevallen kan worden versterkt en verduidelijkt.

29.

Met betrekking tot de voorgestelde richtlijn inzake de rechten en de bescherming van slachtoffers van misdrijven en slachtofferhulp adviseert de EDPS de wetgever om:

30.

Met betrekking tot de voorgestelde verordening betreffende de wederzijdse erkenning van beschermingsmaatregelen in burgerlijke zaken adviseert de EDPS de wetgever om: