Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over een voorstel voor een richtlijn van de Raad inzake het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval

(COM(2010) 618 definitief)

2011/C 218/28

Rapporteur: de heer ADAMS

De Commissie heeft op 1 februari 2011 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie te raadplegen over het

Voorstel voor een richtlijn van de Raad inzake het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval

COM(2010) 618 definitief.

De gespecialiseerde afdeling Vervoer, energie, infrastructuur, informatiemaatschappij, die met de voorbereiding van de werkzaamheden was belast, heeft haar advies goedgekeurd op 29 maart 2011.

Het Comité heeft tijdens zijn op 4 en 5 mei 2011 gehouden 471e zitting (vergadering van 4 mei 2011) het volgende advies uitgebracht, dat met 146 stemmen vóór en 7 stemmen tegen, bij 8 onthoudingen, is goedgekeurd.

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1   Conclusies

1.2   Deze richtlijn is al meer dan tien jaar in voorbereiding en wordt door het Comité verwelkomd als een duidelijke stap voorwaarts om een gepland beheer van de bestaande grote hoeveelheid radioactief afval in de Europese Unie volgens minimumnormen verplicht te stellen.

1.3   Er is een bemoedigende nadruk gelegd op transparantie en betrokkenheid van de burger. De verplichting om zowel de kosten als de financiering van voorstellen te ramen zal bovendien een belangrijk analyse-instrument worden. Voor het eerst zullen internationaal overeengekomen veiligheidsnormen in de Europese Unie wettelijk bindend en uitvoerbaar worden. De EU zou moeten samenwerken met buurlanden en hen moeten aanmoedigen om vergelijkbare veiligheidsnormen vast te stellen.

1.4   Het ontwikkelingstraject van deze richtlijn was alles behalve rechtlijnig. De beperkingen van wetenschappelijke zekerheid in dit domein blijven voor discussies zorgen. Bovendien begrijpt iedereen dat het bijzonder moeilijk is om ver vooruit te lopen op politieke en maatschappelijke scenario's.

1.4.1   Hoewel er een brede wetenschappelijke consensus bestaat over de technische haalbaarheid van diepe geologische berging, blijft de mate van wetenschappelijke zekerheid en wenselijkheid op diverse terreinen ter discussie staan. Dat punt zal wellicht nooit een uitkomst krijgen die alle betrokken partijen tevreden kan stellen. Dat komt onder meer door de inherente eigenschappen van hoogactief afval, de interactie met de onmiddellijke omgeving en de geologische termijnen waarvan sprake. De huidige „opslagregelingen” zijn duidelijk ontoereikend op middellange termijn, wat bijdraagt aan de noodzaak voor actie.

1.4.2   Er blijven levendige en onbesliste discussies woeden over wat nu een gepast veiligheids- en risiconiveau is. Wat houdt het precies in om van de veiligheid voor mens en milieu de hoogste prioriteit te maken? In de praktijk zal het bewijs van veiligheid een combinatie zijn van kwantitatieve en kwalitatieve argumenten gericht op het minimaliseren van onzekerheden, in de context van nationale besluitvorming.

1.4.3   Het vertrouwen in de politieke en institutionele coherentie en de competentie van een gegeven beheersysteem nemen logischerwijze af naarmate de beschouwde termijn langer wordt. In die context wordt „passieve” veiligheid erg belangrijk, met de eis van effectiviteit zelfs indien toezicht op en kennis over een opslagplaats van nucleair afval in de loop van de tijd verloren zouden zijn gegaan.

1.4.4   De blijvende bijdrage en ontwikkeling van op kernfusie gebaseerde nucleaire energie in de energiemix van lidstaten hangt mede af van de acceptatie door de bevolking en van financiële duurzaamheid. Het debat over het gebruik of de ontwikkeling van kernenergie leidt de aandacht in belangrijke mate af van het oplossen van de onmiddellijke en dringende noodzaak om het groeiende probleem van radioactief afval aan te pakken. Die aanpak is des te dringender omdat de huidige en lopende ontmantelingsprogramma's voor kerncentrales de ernst van het probleem aanzienlijk zullen vergroten. De meningen van de Europese burgers over dit onderwerp zijn sterk verdeeld, maar het merendeel is ervan overtuigd dat een communautair instrument voor het beheer van radioactief afval nuttig zou zijn (Meningen over radioactief afval. Eurobarometer juni 2008).

1.5   Het Comité wenst die ambivalentie in de publieke opinie dan ook constructief te benaderen en doet een aantal relevante aanbevelingen om de vastberadenheid van de Commissie in het zoeken naar een oplossing te sterken.

1.6   Aanbevelingen

1.6.1   Het Comité heeft een aantal specifieke opmerkingen, suggesties en aanbevelingen geformuleerd in hoofdstukken 4 en 5 van dit advies en vraagt de Commissie, het Parlement en de Raad om daarmee ten volle rekening te houden. Daarnaast beveelt het meer in het algemeen aan dat:

2.   Inleiding

2.1   Nucleaire veiligheid wekt momenteel veel bezorgdheid en aandacht door de gevolgen van de aardbeving en de tsunami voor de vier reactoren van Fukushima in het noorden van Japan. Veilige exploitatievoorwaarden en voorzorgsmaatregelen voor Europese kerncentrales zijn vastgesteld door de richtlijn inzake nucleaire veiligheid (zie par. 5.6) en de nationale autoriteiten van de lidstaten. Op 21 maart zijn de lidstaten overeengekomen om de samenwerking tussen hun respectieve nucleaire regelgevers te verbeteren en de European Nuclear Safety Regulators Group (ENSREG – groep Europese regelgevers op het gebied van nucleaire veiligheid) te verzoeken modaliteiten voor de voorgestelde stresstests (diepgaande veiligheids- en risicoanalyses) te bepalen. Gezien de bezorgdheid die bij het grote publiek heerst door het incident in Fukushima, zal het Comité met spoed en in alle transparantie de dialoog aangaan met het maatschappelijk middenveld over dit en aanverwante onderwerpen. Dat zal onder meer gebeuren via een actieve heroriëntering van de werkgroep Transparantie van het ENEF (Europees kernenergieforum), die het EESC momenteel voorzit, en deelname aan de werkgroepen over Kansen en risico's.

2.2   Vanuit technisch oogpunt moeten de consequenties van het ongeluk in Fukushima nog grondig geanalyseerd worden, en hetzelfde geldt voor de gevolgen ervan voor de richtlijn betreffende radioactief afval. Niettemin heeft deze gebeurtenis bij het grote publiek om begrijpelijke redenen het bewustzijn en de bezorgdheid over nucleaire veiligheid vergroot. Het Comité is van mening dat dit incident in dit debat een rol kan spelen.

2.3   In november 2010 waren er 143 kerncentrales (reactoren) in werking in 14 lidstaten van de Europese Unie. Daarnaast zijn er een aantal gesloten kerncentrales en andere nucleaire installaties die radioactief afval genereren, zoals opwerkingsfabrieken voor verbruikte splijtstof. De EU produceert jaarlijks in de regel 280 kubieke meter hoogactief afval, 3 600 ton zware metalen van verbruikte splijtstof en 5 100 kubieke meter langlevend radioactief afval waarvoor geen verwijderingsroutes bestaan (Zesde verslag over de situatie met betrekking tot het beheer van radioactieve afvalstoffen en afgewerkte kernsplijtstof in de Europese Unie SEC(2008) 2416). Ook minder radioactief afval, dat voor het merendeel routineus wordt verwijderd, neemt verder toe. Hoogactief afval (HAA) is hoogradioactief, bevat langlevende radionucliden en wekt een niet verwaarloosbare hoeveelheid warmte op. Het vertegenwoordigt 10 % van het totale volume radioactief afval dat wordt gegenereerd, bevat ongeveer 99 % van de totale radioactiviteit en omvat splijtingsproducten en verbruikte splijtstof.

2.4   Dat afval is afkomstig van de opwerking van verbruikte splijtstof, bestemd voor directe berging, routineactiviteiten in kerncentrales en ontmanteling. Er staan heel wat nieuwe kerncentrales op stapel, waarvan sommige in lidstaten zonder ervaring met het opwekken van kernenergie. Wordt het resulterende afval, dat soms vele tientallen millennia een bedreiging blijft vormen, niet goed beheerd en gecontroleerd, dan stelt het zeer aanzienlijke risico's voor de gezondheid, veiligheid en beveiliging. Radioactief afval bevat isotopen van elementen die radioactief verval ondergaan en daarbij ioniserende straling afgeven, wat schadelijk kan zijn voor mens en milieu.

2.5   Beslissingen die deze eeuw worden genomen, zullen gevolgen hebben voor honderden eeuwen in de toekomst. Omgaan met afval uit de kernsplijtstofcyclus is de hoofdbekommernis van de richtlijn, maar ook radioactief afval uit onderzoek, geneeskunde en industrie komt aan bod. Omdat meer elektriciteit in kerncentrales wordt gegenereerd, is het volume hoogactief afval in de periode 2000-2005 jaarlijks met gemiddeld 1,5 % gestegen. Bovendien draagt het ontmantelen van oudere kerncentrales bij aan die hoeveelheid afval. Eind 2004 waren naar schatting 220 000 kubieke meter langlevend laag- en middelactief kernafval, 7 000 kubieke meter hoogactief afval en 38 000 ton zware metalen van verbruikte splijtsof opgeslagen in Europa (deze cijfers zijn niet zeker aangezien in opwerkingslanden zoals het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk verbruikte splijtstof en opgewerkt plutonium en uranium momenteel niet als nucleair afval gelden, volgens de redenering dat verbruikte splijtstof geschikt is voor hergebruik en dat opgewerkt uranium en plutonium kunnen dienen voor de productie van nieuwe splijtstof).

2.6   Het is ondertussen al 54 jaar geleden dat de eerste commerciële kerncentrale in werking trad. Al die tijd al woedt er een debat over het beheer van nucleair afval. In het algemeen is iedereen het erover eens dat tijdelijke langetermijnopslag de gepaste eerste fase is bij elke mogelijke oplossing. Er zijn vandaag nog steeds geen definitieve opslagplaatsen voor hoogactief kernafval in de EU, hoewel Zweden, Finland en Frankrijk voorzien om in 2025 dergelijke opslagplaatsen in gebruik te hebben. Het doel is om faciliteiten te ontwerpen en te bouwen die veiligheid op lange termijn waarborgen door middel van passief-veilige beschermingssystemen op basis van kunstmatige en stabiele geologische barrières, zonder afhankelijkheid van toezicht, menselijke interventies of institutionele controles na het sluiten van de faciliteit. In de meeste landen ontbreekt een definitief beleid voor verbruikte splijtstof of blijven de richtlijnen terzake een dode letter, en blijft het bij tijdelijke regelingen voor veilige langdurige opslag gedurende een periode van maximaal 100 jaar (Zesde verslag over de situatie met betrekking tot het beheer van radioactieve afvalstoffen en afgewerkte kernsplijtstof in de Europese Unie SEC(2008) 2416).

2.7   Van alle Europese burgers vindt 93 % dat een oplossing voor het beheer van radioactief afval dringend is en niet in de schoenen van toekomstige generaties mag worden geschoven. In alle lidstaten zijn de meeste EU-burgers het erover eens dat de Europese Unie de normen moet harmoniseren en toezicht moet kunnen houden op nationale praktijken (Meningen over radioactief afval. Eurobarometer juni 2008).

2.8   Bestaande EU-wetgeving wordt ontoereikend geacht. Richtlijn 2009/71/Euratom heeft al een communautair kader voor de nucleaire veiligheid van kerninstallaties vastgesteld, dat wordt gesteund door alle 27 lidstaten van de EU. Deze richtlijn over het beheer van radioactief afval (COM(2010) 618) is de logische volgende stap.

2.9   De energiemix van lidstaten en de beslissing om al dan niet kernenergie te gebruiken zijn nationale bevoegdheden en maken niet het voorwerp uit van deze richtlijn. Nucleair afval is echter onlosmakelijk verbonden met het gebruik van kernenergie, het heeft een aanzienlijk volume en vormt mogelijk een ernstig en langdurig transnationaal gevaar. Zelfs als alle kerncentrales vandaag zouden worden stilgelegd, is nog steeds een oplossing nodig voor het bestaande afval. Het is in het belang van alle EU-burgers dat radioactief afval zo veilig mogelijk wordt opgeborgen. In die context heeft de Commissie een richtlijn voorgesteld met een regelgevingskader dat borg staat voor een verantwoord beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval.

2.10   Het Comité sprak zich over dit punt het laatst uit in 2003 (1) en benadrukte toen de urgentie in het licht van de uitbreiding, en het belang van het beginsel dat de vervuiler betaalt. De voorgestelde richtlijn waarop het advies van 2003 betrekking had, werd niet goedgekeurd aangezien de lidstaten een aantal aspecten te normatief vonden en meer tijd wensten voor nadere overweging.

3.   Samenvatting van de voorgestelde richtlijn

3.1   Binnen vier jaar na de aanneming van deze richtlijn moeten de lidstaten een nationaal programma ontwikkelen en voorstellen, waarin ze de huidige locatie van het afval aangeven en hun plannen voor beheer en opberging ervan uiteenzetten.

3.2   Een juridisch bindend en afdwingbaar kader moet garanderen dat alle lidstaten de gemeenschappelijke normen toepassen die door de Internationale Organisatie voor Atoomenergie (IAEA) werden ontwikkeld voor alle stadia in het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval tot en met de definitieve berging.

3.3   Nationale programma's moeten het volgende omvatten: een inventaris van radioactief afval, beheerplannen van de productie tot de berging, plannen voor de periode na de afsluiting van een bergingsfaciliteit, onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten, tijdsbestekken en mijlpalen, en de beschrijving van alle activiteiten nodig voor de tenuitvoerlegging van bergingsoplossingen, kostenbeoordelingen en de gekozen financieringsregelingen. In de richtlijn wordt geen voorkeur uitgesproken voor een welbepaalde vorm van berging.

3.4   De voorgestelde richtlijn bevat een artikel over transparantie om te verzekeren dat het publiek informatie kan raadplegen en effectief kan deelnemen aan de besluitvorming over bepaalde aspecten van het beheer van radioactief afval.

3.5   Lidstaten dienen te rapporteren aan de Commissie over de tenuitvoerlegging van die voorwaarden, waarop de Commissie op haar beurt een voortgangsverslag stuurt aan de Raad en het Europees Parlement. Lidstaten moeten hun nationale programma ook onderwerpen aan een internationale „peer review”, waarover ook verslag zal worden uitgebracht aan de lidstaten en de Commissie.

4.   Algemene opmerkingen

4.1   In dit advies gaat het Comité in de eerste plaats in op het praktische en hoogdringende probleem van het bestaan – en de aanhoudende productie – van radioactief afval. Dat afval komt voornamelijk (meer dan 90 %) voort uit activiteiten die verband houden met de opwekking van kernenergie. De beslissing om het aandeel van kernenergie in de energiemix te behouden of uit te breiden is een nationale bevoegdheid van elke lidstaat, maar de implicaties op lange termijn van het daaruit voortvloeiende afvalbeheer kunnen landsgrenzen (en generaties) overschrijden.

4.2   In landen met kerncentrales zou de publieke opinie over kernenergie sterk kunnen veranderen (ten voordele van kerncentrales) als de bevolking de garantie zou krijgen dat er een veilige en permanente oplossing voor het beheer van radioactief afval was (Meningen over radioactief afval. Eurobarometer juni 2008). De belangrijkste belemmeringen voor een dergelijke geruststelling zijn het gevaar dat hoogactief afval op lange termijn inhoudt, de twijfels over de veiligheid van diepe geologische berging, de vraag of het risico van dergelijke bergingsplaatsen ook voor toekomstige generaties in het collectieve geheugen bewaard zal blijven en de onzekerheid over de haalbaarheid van andere bergingsmethoden.

4.3   Aangezien in sommige lidstaten voorstellen voor het langetermijnbeheer van radioactief afval slechts traag vorderen, moet de voorgestelde richtlijn, die zelf al jaren in voorbereiding is, een stimulans vormen voor het opstellen van veelomvattende nationale beheerprogramma's. Op dat vlak zijn ondertussen goede methodologische voorbeelden beschikbaar, die als referentie kunnen dienen. De voorgestelde richtlijn beoogt om belangrijke aspecten van de normen die onder auspiciën van de Internationale Organisatie voor Atoomenergie (IAEA) tot stand zijn gekomen, met EU-wetgeving juridisch bindend en afdwingbaar te maken. Het Comité verwelkomt die benadering.

4.4   De EU heeft al een uitgebreid pakket wetgeving inzake afval, met inbegrip van gevaarlijk afval (2). Hoewel in deze richtlijn duidelijk wordt aangegeven dat deze niet voortbouwt op die wetgeving, maar een andere rechtsgrond heeft, namelijk hoofdstuk 3 van het Euratom-verdrag, moet de gelegenheid te baat worden genomen om in de overwegingen van de voorgestelde richtlijn goedkeuring te hechten aan de beginselen die door de bestaande wetgeving inzake gevaarlijk afval worden belichaamd.

4.5   Het principe van „de vervuiler betaalt” is nader bepaald met de eis van een adequate en verzekerde financiering van afvalbeheervoorstellen, waarbij „voldoende rekening wordt gehouden met de verantwoordelijkheid van de producenten van radioactief afval”. Dat kan aanleiding geven tot nationale kruissubsidiëringen en dus de mededinging op de energiemarkt beïnvloeden. Het Comité beveelt daarom aan dat de richtlijn ondubbelzinnig bevestigt dat de financiering van afvalbeheer steeds gebaseerd moet zijn op het principe dat „de vervuiler betaalt” (in dit geval de onderneming die radioactief afval voortbrengt door de uitbating van kernreactoren), uitgezonderd bij overmacht (force majeure), waar de overheid mogelijk moet optreden.

4.6   Het Comité wijst erop dat de richtlijn enkel betrekking heeft op niet-militair radioactief afval. In sommige landen zijn aanzienlijke middelen uitgetrokken voor het beheer van militair radioactief afval. Gezamenlijke militair-burgerlijke programma's hebben uiteraard extra implicaties voor de veiligheid, maar aangezien het beheer van militair radioactief afval aanzienlijke technologische en financiële middelen kan vergen, alsook bergingscapaciteit in sommige lidstaten, moet worden gekeken naar meer specifieke aanknopingspunten met deze richtlijn.

5.   Bijzondere opmerkingen

5.1   Radioactief afval is specifiek uitgesloten van de EU-afvalrichtlijnen (3), maar die richtlijnen bevatten heel wat waardevolle principes waarmee rekening dient te worden gehouden. Het Comité pleit ervoor om in de overwegingen van de huidige richtlijn specifiek te verwijzen naar de richtlijn betreffende gevaarlijke afvalstoffen (91/689/EEG) en te verklaren dat ze daarop een aanvulling vormt.

5.2   Het Comité pleit ervoor dat de clausule in artikel 2 die „vrijgegeven stoffen” uitsluit, dergelijke vrijgaven toch dekt. Er is momenteel geen uniformiteit in de EU met betrekking tot de regelgeving voor dergelijke vrijgaven en door verschillen in interpretatie blijven ze een punt van onenigheid tussen de lidstaten (bijvoorbeeld tussen het Verenigd Koninkrijk en Ierland met betrekking tot vrijgaven in de Ierse Zee).

5.3   Het Comité is altijd al voorstander geweest van het voorkomen van afval zoals dat door de EU wordt bepleit en als prioriteit is vastgesteld in de richtlijn betreffende afvalstoffen (2006/12/EG). Net als een aantal industrieën brengt de productie van kernenergie een aanzienlijke hoeveelheid gevaarlijk afval met zich mee. Lidstaten zijn momenteel verdeeld over de vraag of er voor kernenergie duurzame economische, sociale en ecologische alternatieven zullen komen en of de productie van radioactief afval derhalve onvermijdelijk blijft. Als oplossing voor dat dilemma, en aangezien de meerderheid van het Comité het erover eens is dat kernenergie een rol moet spelen in de overgang van Europa naar een koolstofarme economie, stellen we voor dat in de richtlijn als voorkeur wordt uitgesproken om radioactief afval grotendeels aan de bron te elimineren terwijl verbeterde en duurzame alternatieven worden ontwikkeld.

5.4   In artikel 3.3 wordt „berging” gedefinieerd als de opslag van verbruikte splijtstof of radioactief afval in een erkende faciliteit zonder de bedoeling om deze terug te halen. Het Comité erkent dat de meningen over de omkeerbaarheid en terughaalbaarheid van dat afval verdeeld zijn. Het Comité is van mening dat bij het ontwikkelen van bergingsoplossingen omkeerbaarheid en terughaalbaarheid niet mogen worden uitgesloten, overeenkomstig de bepalingen van het bijbehorende veiligheidsdossier.

5.5   Artikel 4.3 bepaalt dat radioactief afval moet worden opgeborgen in de lidstaat waar het is geproduceerd, tenzij lidstaten onderling overeenkomsten afsluiten om gezamenlijk gebruik te maken van opbergfaciliteiten in één van hen. Het Comité beveelt aan om ondubbelzinnig voor deze optie te kiezen zodat buitengewoon geschikte locaties optimaal worden benut. Het Comité verwelkomt die duidelijke aanpak om door lidstaten gegenereerd radioactief afval uitsluitend binnen de EU te beheren alsook de gelegenheid om gezamenlijke faciliteiten te ontwikkelen. Dit sluit de repatriëring van opgewerkt afval ontstaan door opwerking van verbruikte splijtstof in landen buiten de Europese Unie echter niet uit. Om eventuele twijfels weg te nemen wordt voorgesteld om dit punt te expliciteren in de toelichting of de overwegingen.

5.6   Het Comité vraagt zich af of een tienjaarlijkse zelfevaluatie door lidstaten van hun programma in combinatie met een internationale collegiale toetsing (artikel 16) wel voldoende gelegenheid biedt om kennis en beste praktijken ten volle te consolideren. Daarnaast is het de vraag of daarbij wel sprake zal zijn van voldoende objectiviteit, nauwkeurigheid en onafhankelijke analyse. Dat zal voor de lidstaten heel wat rapportage en bijbehorende kosten met zich meebrengen en het Comité pleit ervoor te zijner tijd een controleorgaan op te richten dat toezicht houdt op het beheer van radioactief afval in de EU. Een dergelijk agentschap zou niet alleen rapportagenormen en goede praktijken verbeteren, maar ook een efficiënt mechanisme voor kostendeling vormen en de richtlijn inzake nucleaire veiligheid ondersteunen (4).

5.7   Het Comité verwelkomt ook expliciet het voornemen van de Commissie om onderzoek in verband met geologische opberging van radioactief afval te blijven steunen en onderzoek in de EU te blijven coördineren. Het Comité benadrukt dat die programma's passend en op ruime schaal moeten worden bevorderd en roept de lidstaten op om werk te maken van dit punt in hun nationale onderzoeksprogramma's en door middel van gemeenschappelijk onderzoek via de kaderprogramma's voor O&O van de Commissie.

(1)  PB C 133 van 6.6.2003, blz. 70.

(2)  PB L 377 van 31.12.1991, blz. 20.

(3)  PB L 312 van 22.11.2008, blz. 3.

(4)  PB L 172 van 2.7.2009, blz. 18.