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Document 52017AE5166

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Parere del Comitato economico e sociale europeo sulla «Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante modifica del regolamento (CE) n. 1073/2009 che fissa norme comuni per l'accesso al mercato internazionale dei servizi di trasporto effettuati con autobus» [COM(2017) 647 final — 2017/0288 (COD)]

EESC 2017/05166

GU C 262 del 25.7.2018, p. 47–51 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

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Official Journal

25.7.2018

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 262/47

[COM(2017) 647 final — 2017/0288 (COD)]

(2018/C 262/08)

Relatore:

Raymond HENCKS

Consultazione	Parlamento europeo, 29 novembre 2017 Consiglio, 22 novembre 2017
Base giuridica	Articolo 91, paragrafo 1, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea

Decisione dell'Ufficio di presidenza del Comitato	17 ottobre 2017

Sezione competente	Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione
Adozione in sezione	05 aprile 2018
Adozione in sessione plenaria	19 aprile 2018
Sessione plenaria n.	534
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	200/0/4

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1

Il CESE condivide l'obiettivo della Commissione di migliorare la mobilità dei cittadini che si spostano su lunghe distanze tramite autobus, di promuovere l'uso di modi di trasporto sostenibili e di permettere l'offerta di servizi più aderenti alle esigenze dei cittadini, in particolare quelli con redditi inferiori.

1.2

Tuttavia, in alcuni Stati membri viene considerata problematica la proposta di estendere il campo di applicazione delle norme comuni per l'accesso al mercato internazionale dei servizi di trasporto effettuati con autobus a tutti i servizi regolari, compresi i servizi nazionali, assicurati da un vettore non residente per conto terzi.

1.3

Secondo questi paesi, l'applicazione ai servizi di trasporto urbani ed extraurbani delle nuove disposizioni relative all'accesso al mercato di un servizio regolare internazionale e nazionale con autobus su una distanza inferiore a 100 o 120 km in linea d'aria potrebbe compromettere gravemente l'adempimento della missione e degli obblighi di servizio pubblico di un servizio di interesse economico generale (SIEG).

1.4

La proposta di regolamento non tiene conto delle differenze sostanziali esistenti tra gli Stati membri per quanto riguarda l'organizzazione dei rispettivi servizi di trasporto di passeggeri su strada, nonché la tariffazione, in particolare dei servizi urbani o extraurbani, che spesso sono gratuiti o beneficiano di riduzioni tariffarie generali o riservate a determinate categorie di passeggeri in risposta ad esigenze e vincoli sociali e ambientali che richiedono regolamentazioni specifiche e diversificate. Tuttavia, vi sono anche Stati membri in cui l'accesso ai mercati del trasporto pubblico è maggiormente liberalizzato.

1.5

La disposizione proposta, che consente di rifiutare l'accesso al mercato per i servizi di trasporto internazionale e nazionale (compreso il trasporto urbano ed extraurbano) per una distanza inferiore a 100 km in linea d'aria se il servizio proposto compromette l'equilibrio economico di un contratto di servizio pubblico, potrebbe essere, in alcuni casi, difficilmente conciliabile con un servizio di interesse generale che deve essere economicamente accessibile e assicurare una qualità adeguata per tutti. Il mercato può, nel rispetto della normativa in materia di concorrenza leale, limitarsi a proporre un prezzo stabilito in funzione dei costi. Tuttavia, alcuni Stati membri hanno un mercato liberalizzato, in tutto o in parte, con risultati ragionevolmente positivi. In tali casi la proposta costituirebbe un passo indietro.

1.6

Il CESE si interroga sulla conformità della proposta di regolamento con l'articolo 5, paragrafo 3 del Trattato sull'Unione europea (TUE) riguardante il principio di sussidiarietà, nella misura in cui il protocollo n. 26 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) riconosce l'ampio potere discrezionale delle autorità nazionali, regionali e locali di fornire, commissionare e organizzare i SIEG, al fine di garantire un alto livello di qualità, sicurezza e accessibilità economica, la parità di trattamento e la promozione dell'accesso universale e dei diritti dell'utente. Tuttavia, poiché in alcuni Stati membri i servizi nazionali di trasporto passeggeri su strada a lunga percorrenza (oltre 100 km) sono già liberalizzati, l'impegno volto a consentire un libero accesso al mercato dei servizi di trasporto con autobus, in quanto tale, non può essere messo in discussione.

1.7

Il CESE sottolinea che, se in virtù di una tale applicazione del principio di sussidiarietà si lascia agli Stati membri l'ampio margine discrezionale concesso loro dal Trattato di organizzare i loro SIG in linea con le esigenze della popolazione, ciò significherà ovviamente che anche gli Stati membri con mercati liberalizzati per i trasporti con autobus potranno continuare in tale direzione, e che l'obiettivo della Commissione di un mercato unico per tali servizi non sarà conseguito.

1.8

Infine, il CESE sottolinea che l'apertura di nuovi collegamenti di trasporto di passeggeri su strada potrebbe rischiare di compromettere i servizi pubblici forniti da modi di trasporto più sostenibili. Il CESE ritiene pertanto ragionevole che le autorità possano garantire l'uso, da parte dei servizi di trasporto, di veicoli efficienti a basse emissioni di carbonio che non determinano un aumento delle emissioni, in particolare nel caso dei servizi ferroviari. Il CESE esorta pertanto la Commissione a collegare la liberalizzazione del mercato dei trasporti su strada a un'applicazione più chiara del principio «chi inquina paga» in tutti i modi di trasporto.

2. Introduzione

2.1

Conformemente al paragrafo 2, lettera g) dell'articolo 4 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, l'Unione ha competenza concorrente con quella degli Stati membri nel settore dei trasporti, e in base all'articolo 91 del TFUE, stabilisce, tra l'altro:

a)	norme comuni applicabili ai trasporti internazionali in partenza dal territorio di uno Stato membro o a destinazione di questo, o in transito sul territorio di uno o più Stati membri;

b)	le condizioni per l'ammissione di vettori non residenti ai trasporti nazionali in uno Stato membro; […]

2.	All'atto dell'adozione delle misure di cui al paragrafo 1, si tiene conto dei casi in cui la loro applicazione rischi di pregiudicare gravemente il tenore di vita e l'occupazione in talune regioni come pure l'uso delle attrezzature relative ai trasporti.

2.2

Con la modifica del regolamento (CE) n. 1073/2009 sull'accesso al mercato internazionale dei servizi di trasporto effettuati con autobus, la Commissione intende, a suo dire, migliorare la mobilità dei cittadini che si spostano su lunghe distanze, promuovere l'uso di modi di trasporto sostenibili e permettere l'offerta di servizi più aderenti alle esigenze dei cittadini, in particolare quelli con redditi inferiori.

2.3

La distinzione tra «autobus» e «pullman» non esiste in alcune lingue europee. La distanza è spesso uno dei criteri principali per la regolamentazione dei servizi di autobus a lunga distanza. Ad esempio, essa deve essere superiore a 50 miglia nel Regno Unito e a 100 km in Francia e in Svezia.

2.4

In alcuni Stati membri il mercato dei servizi di autobus a lunga distanza è, almeno in parte, già liberalizzato. La liberalizzazione del mercato tedesco, ad esempio, è avvenuta a due condizioni: i collegamenti devono coprire una distanza di almeno 50 km e non devono entrare in concorrenza con il trasporto ferroviario. In Francia, la legge Macron autorizza tutti i vettori a offrire servizi regolari per percorsi superiori a 100 km.

3. Normative UE attualmente in vigore

3.1

Il regolamento n. 1073/2009 del 21 ottobre 2009 si applica al trasporto su strada di più di 9 persone nel quadro di servizi regolari di trasporto internazionale di passeggeri nonché, a determinate condizioni e in via temporanea, all'ammissione dei vettori non residenti al trasporto nazionale di passeggeri su strada in uno Stato membro.

3.2

Il trasporto con partenza da Stati membri e destinazione in paesi terzi è disciplinato, in larga misura, da accordi bilaterali tra gli Stati membri e i paesi terzi in questione. Le norme UE si applicano tuttavia al territorio degli Stati membri attraversati in transito.

3.3

Le norme comuni non si applicano ai servizi urbani ed extraurbani effettuati con autobus. I trasporti di cabotaggio effettuati da un vettore non residente in uno Stato membro ospitante sono autorizzati, ad eccezione dei servizi di trasporto che soddisfano le esigenze di un centro o di un agglomerato urbano o quelle del trasporto fra detto centro o agglomerato e le periferie. I trasporti di cabotaggio non possono essere effettuati indipendentemente da un servizio internazionale.

3.4

Invece, le disposizioni riguardanti il distacco dei lavoratori nell'ambito di una prestazione di servizi si applicano alle imprese di trasporto con autobus che effettuano trasporti di cabotaggio.

3.5

Ogni anno gli Stati membri sono tenuti a notificare alla Commissione europea il numero di trasportatori titolari di una licenza comunitaria al 31 dicembre dell'anno precedente e il numero delle copie certificate conformi corrispondenti ai veicoli in circolazione a tale data. Al 31 dicembre 2016 l'Unione europea contava 34 390 licenze per il trasporto su strada di persone e 300 155 autobus, di cui circa 46 000 erano utilizzati principalmente per il trasporto di passeggeri su lunga distanza.

4. Nuove misure proposte dalla Commissione

4.1

Il campo di applicazione viene notevolmente ampliato e copre tutte le operazioni di trasporto regolare (internazionale e nazionale) con autobus in tutta l'Unione, effettuate nell'ambito di servizi regolari da un vettore non residente.

4.2

La normativa attuale, che definisce i servizi di cabotaggio come «servizi nazionali di trasporto passeggeri su strada effettuati per conto terzi, a titolo temporaneo, da un vettore in uno Stato membro ospitante» è modificato con la soppressione di «a titolo temporaneo». Di conseguenza, le attività di cabotaggio rientrano nei servizi regolari.

4.3

I trasporti regolari di cabotaggio sono d'ora in poi ammessi, con riserva del possesso di una licenza comunitaria. I trasporti di cabotaggio a titolo temporaneo sono autorizzati soltanto qualora siano coperti da un contratto stipulato tra l'organizzatore e il vettore e a condizione che si tratti di servizi occasionali.

4.4

Per quanto riguarda i servizi regolari, il nuovo regolamento traccia una differenza tra, da un lato, il trasporto internazionale e nazionale di passeggeri su una distanza inferiore a 100 km in linea d'aria e, dall'altro, il medesimo tipo di trasporto su una distanza pari o superiore a 100 km in linea d'aria.

4.5

Per i servizi regolari di trasporto internazionale di passeggeri e i servizi regolari nazionali su una distanza pari o superiore a 100 km in linea d'aria, l'accesso al mercato è completamente liberalizzato.

4.6

Per i servizi regolari di trasporto internazionale e nazionale (compresi i trasporti urbani ed extraurbani) su una distanza inferiore a 100 km in linea d'aria, è possibile rifiutare l'accesso al mercato di un nuovo servizio se esso compromette l'equilibrio economico di un contratto di servizio pubblico. La distanza inferiore a 100 km può essere aumentata fino a 120 chilometri se il servizio regolare da introdurre è finalizzato a collegare un punto di partenza e una destinazione già serviti da più di un contratto di servizio pubblico.

4.7

I servizi espressi, ossia quelli che assicurano il trasporto di passeggeri con una frequenza e su un itinerario determinati, in cui non sono previste fermate intermedie, saranno d'ora in poi considerati come «servizi regolari», allo stesso titolo dei servizi di trasporto in cui l'imbarco e lo sbarco dei passeggeri hanno luogo alle fermate preventivamente stabilite.

4.8

Per il settore del trasporto di passeggeri su strada è istituito un organismo di regolamentazione indipendente incaricato di:

—

effettuare analisi economiche per stabilire se un nuovo servizio proposto comprometta l'equilibrio economico di un contratto di servizio pubblico. Le conclusioni dell'organismo di regolamentazione sono vincolanti per le autorità competenti in materia di diritto di accesso al mercato internazionale e nazionale, e le sue decisioni sono soggette a controllo giurisdizionale;

—	raccogliere e fornire informazioni sull'accesso alle autostazioni;

—	decidere in merito ai ricorsi contro le decisioni dei gestori delle autostazioni.

4.9

Gli adattamenti tecnici riguardanti le licenze comunitarie, le autorizzazioni di accesso al mercato e altri certificati vengono effettuati mediante atto delegato della Commissione.

4.10

I vettori hanno il diritto di accedere alle aree di parcheggio utilizzate dagli autobus (autostazioni) a condizioni eque, trasparenti e non discriminatorie.

5. Osservazioni generali

5.1

L'estensione del campo di applicazione del regolamento in esame a tutti i servizi regolari effettuati da un vettore non residente per conto terzi implica che quest'ultimo possa effettuare servizi regolari nazionali alle stesse condizioni dei vettori residenti e che un'attività di cabotaggio, quando acquista un carattere continuo e permanente, sia considerata come un servizio regolare. Di conseguenza, il regolamento in esame si applica a tutte le operazioni dei servizi regolari internazionali e nazionali di trasporto passeggeri su strada.

5.2

Per gli appalti di servizi di trasporto internazionale e nazionale su una distanza pari o superiore a 100 km in linea d'aria il mercato è quindi totalmente liberalizzato, e gli eventuali contratti di servizio pubblico non possono più costituire una motivazione per rifiutare l'accesso al mercato.

5.3

Per un servizio di trasporto regolare internazionale e nazionale con autobus su una distanza inferiore a 100 o 120 km in linea d'aria, l'accesso al mercato può essere rifiutato se tale servizio compromette l'equilibrio economico di un contratto di servizio pubblico e se vi è il consenso dell'organismo di regolamentazione indipendente incaricato di effettuare un'analisi economica al riguardo.

5.4

Contrariamente al regolamento in vigore, la nuova proposta della Commissione non esclude più espressamente i servizi urbani ed extraurbani di trasporto passeggeri su strada, cui si applicherà pertanto la nuova normativa.

5.5

Inoltre, le autorità competenti a decidere dell'accesso al mercato non possono respingere una domanda per il solo motivo che il vettore offre prezzi inferiori a quelli proposti da altri vettori. Orbene, è accertato che alcuni trasportatori del settore privato, non soggetti ad obblighi di servizio pubblico, propongono dei prezzi (ad esempio 1 euro per un tragitto di lunga distanza) che si configurano chiaramente come dumping. La formulazione generale della disposizione in questione, che non pone alcuna restrizione, rischia di essere considerata un «assegno in bianco» a favore di una concorrenza sleale.

5.6

5.7

Il CESE si interroga sulla conformità della proposta di regolamento con l'articolo 5, paragrafo 3 del Trattato sull'Unione europea (TUE) riguardante il principio di sussidiarietà e ritiene che gli argomenti esposti nella scheda di valutazione (prevista dall'articolo 5 del protocollo n. 2 sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità) non siano pienamente convincenti. Tuttavia, poiché in alcuni Stati membri i servizi nazionali di trasporto passeggeri su strada a lunga percorrenza (oltre 100 km) sono già liberalizzati, l'impegno volto a consentire un libero accesso al mercato dei servizi di trasporto con autobus, in quanto tale, non può essere messo in discussione.

5.8

Ciò nonostante, il trasporto di passeggeri è anche un servizio di interesse economico generale, previsto dal Trattato e, in quanto tale, soggetto all'art. 106, par. 2 del TFUE, ai sensi del quale «le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata».

5.9

Tale articolo riguarda la preminenza del corretto adempimento della missione, che non dipende da un approccio basato sull'equilibrio economico.

5.10

Nei valori comuni applicabili alle missioni dei servizi di interesse economico generale ripresi nel protocollo n. 26 sui servizi di interesse generale (SIG, in riferimento all'articolo 14 del TFUE) rientrano, tra le altre cose: il ruolo essenziale e l'ampio potere discrezionale delle autorità nazionali, regionali e locali di fornire, commissionare e organizzare i SIEG, un alto livello di qualità, sicurezza e accessibilità economica, la parità di trattamento e la promozione dell'accesso universale e dei diritti dell'utente.

5.11

Ne consegue che un equilibrio economico non fa parte dei valori che i SIEG devono necessariamente rispettare. Inoltre, in alcuni casi l'equilibrio economico potrebbe essere difficilmente conciliabile con un servizio che deve essere finanziariamente accessibile a tutti. Il mercato può soltanto limitarsi a proporre un prezzo stabilito in funzione dei costi, il che non può garantire l'accesso universale al servizio a prezzi accessibili. Tuttavia, va anche osservato che alcuni Stati membri hanno un mercato liberalizzato, in tutto o in parte, con risultati ragionevolmente positivi. In tali casi la proposta costituirebbe un passo indietro.

5.12

Pertanto, l'organismo di regolamentazione istituito dal regolamento in esame potrebbe unicamente accertare se le condizioni dell'art. 106, par. 2 del TFUE e del protocollo 26 siano soddisfatte o meno, un potere (constatazione di un errore manifesto) che finora spetta solo alla Commissione, fatto salvo un ricorso presso la Corte di giustizia europea.

5.13

Contrariamente alla nuova proposta della Commissione, la disposizione del regolamento (CE) n. 1073/2009 in vigore, in particolare all'articolo 8, lettera d) del paragrafo 4 (che la Commissione propone di sopprimere), è conforme al Trattato, poiché dispone che «l'autorizzazione è rilasciata, a meno che uno Stato membro decida, in base ad un'analisi dettagliata, che il servizio interessato comprometterebbe gravemente l'esistenza di un servizio comparabile coperto da uno o più contratti di servizio pubblico in conformità del diritto comunitario sulle tratte dirette interessate».

5.14

Il CESE ritiene pertanto che non occorra modificare la disposizione succitata dell'articolo 8, bensì lasciare agli Stati membri, conformemente al principio di sussidiarietà, l'ampio potere discrezionale, che il Trattato riconosce loro, di organizzare i servizi di interesse generale conformemente alle loro esigenze, salvo errore manifesto accertato dalla Commissione.

5.15

Il CESE sottolinea che l'apertura di nuovi collegamenti di trasporto di passeggeri su strada potrebbe rischiare di compromettere i servizi pubblici forniti da modi di trasporto più sostenibili, in particolare il servizio ferroviario. Non è quindi accettabile che, per motivi esclusivamente economici, venga abbandonato un servizio ferroviario che serve la stessa tratta.

5.16

A tale riguardo, il CESE ricorda che l'obiettivo della regolamentazione dello spazio ferroviario unico europeo è creare uno spazio ferroviario europeo che risulti competitivo, in modo sostenibile, con gli altri modi di trasporto.

5.17

È giocoforza constatare, invece, che la concorrenza tra la ferrovia e la strada rimane ampiamente sleale poiché i diritti del trasporto ferroviario, dovuti dagli operatori ferroviari, e i costi di esercizio sono circa tre volte superiori ai costi sostenuti dagli operatori di servizi di trasporto mediante autobus. Finora, l'annuncio della Commissione di «misure volte ad internalizzare i costi esterni del trasporto in modo coordinato ed equilibrato fra i vari modi di trasporto così che le tariffe tengano conto del livello dei costi esterni che gravano sulla società» è rimasto senza conseguenze significative.

5.18

Il CESE esorta pertanto la Commissione a collegare la liberalizzazione del mercato dei trasporti su strada a un'applicazione più chiara del principio «chi inquina paga» in tutti i modi di trasporto.

Bruxelles, 19 aprile 2018.

Il presidente del Comitato economico e sociale europeo

Luca JAHIER

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