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Parere del Comitato economico e sociale europeo sulla «Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il programma InvestEU» [COM(2018) 439 final — 2018/0229 (COD)]

EESC 2018/03065

GU C 62 del 15.2.2019, p. 131–135 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

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Official Journal

15.2.2019

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 62/131

Parere del Comitato economico e sociale europeo sulla «Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il programma InvestEU»

[COM(2018) 439 final — 2018/0229 (COD)]

(2019/C 62/22)

Relatore:

Petr ZAHRADNÍK

Consultazione	Consiglio dell’Unione europea, 07/09/2018 Parlamento europeo, 14/06/2018
Base giuridica	Articolo 175, terzo comma, e articolo 304 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea

Sezione competente	Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale
Adozione in sezione	03/10/2018
Adozione in sessione plenaria	17/10/2018
Sessione plenaria n.	538
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	204/1/3

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

Il CESE si rallegra che il pacchetto di regolamenti sul futuro quadro finanziario pluriennale contenga una proposta volta a rafforzare le attività di investimento nell’UE (che non sono ancora ritornate ai livelli precedenti la crisi), compresi i progetti di investimento a lungo termine con un forte interesse pubblico, nel rispetto del criterio dello sviluppo sostenibile (in linea con l’impegno assunto dall’UE nel quadro dell’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile). Il CESE accoglie con favore questa soluzione anche perché i settori prioritari del programma InvestEU e il calendario per la loro attuazione coincidono in larga misura con l’agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile o sono basati su di essa. Per assicurarsi che il programma funzioni in modo efficace, è necessario trarre pienamente beneficio dalla partecipazione delle organizzazioni della società civile e dei partner socioeconomici.

1.2.

Il CESE accoglie con favore lo sforzo compiuto dalla Commissione europea per creare uno strumento finanziario generale, e condivide altresì l’orientamento impresso al contenuto di tale strumento. La gestione unica, l’aumento della trasparenza e la possibilità di creare delle sinergie offrono, rispetto alla situazione attuale, maggiori opportunità per conseguire gli effetti auspicati. Il CESE sottolinea la necessità di sottoporre i progetti a un’accurata verifica di mercato, garantendo in tal modo l’adeguatezza dei progetti concreti che si prestano all’applicazione degli strumenti finanziari. Il successo dello strumento è fortemente condizionato dalla qualità del funzionamento del sistema di monitoraggio.

1.3.

Il CESE apprezza il fatto che, oltre al sostegno alle infrastrutture sostenibili, alle piccole e medie imprese (PMI) e alla ricerca e all’innovazione, il programma InvestEU sia rivolto anche agli investimenti sociali e alle competenze. Ciò dimostra che gli investimenti sociali rivestono un’importanza fondamentale per il futuro sviluppo dell’UE. In tale contesto, il CESE è favorevole ad uno stretto collegamento del programma InvestEU per gli investimenti sociali e le competenze con gli strumenti tradizionali di sovvenzione per la politica sociale, in particolare il Fondo sociale europeo e gli strumenti per sostenere l’occupazione giovanile, come pure i programmi per l’occupazione e l’innovazione sociale, al fine di massimizzare la solidità degli investimenti in infrastrutture sociali sostenibili, imprese sociali, servizi e centri per lo sviluppo del potenziale umano.

1.4.

Il CESE sottolinea che anche nel quadro del programma InvestEU non si dovrebbero sottovalutare o trascurare gli investimenti sociali, che devono occupare un posto altrettanto importante rispetto agli investimenti destinati principalmente allo sviluppo e all’imprenditoria. Questa osservazione si basa, tra l’altro, sulle conclusioni presentate nel dicembre 2017 dal gruppo di lavoro ad alto livello (task force) per gli investimenti nelle infrastrutture sociali in Europa, guidato da Romano Prodi. Nell’ambito in questione, infatti, gli investimenti pubblici possono fungere da acceleratore degli investimenti privati.

1.5.

Considerando che InvestEU costituisce un nuovo tipo di programma, il CESE sarebbe favorevole alla possibilità di redigere un manuale concreto e di facile consultazione per definire la tipologia adeguata dei progetti, contenente esempi delle loro sinergie con altri capitoli del quadro finanziario pluriennale e di un’attuazione adeguata nelle diverse situazioni degli Stati membri.

1.6.

Il CESE si rallegra del fatto che si preveda un impatto positivo del programma InvestEU sullo sviluppo dei mercati finanziari degli Stati membri, e in proposito sottolinea la forte necessità di una struttura adeguata dei partner esecutivi, soprattutto a livello nazionale.

2. Contesto generale della proposta e descrizione degli elementi principali

2.1.

La recente crisi economica ha notevolmente ridotto il volume delle attività di investimento nell’UE, che non si è ancora pienamente riattestato ai livelli precedenti. Per questo motivo, tutti gli elementi fondamentali della politica economica dell’UE devono essere intesi a trovare il modo per rilanciare, a lungo termine, gli investimenti, compresi quelli che rispondono all’interesse pubblico, anche coinvolgendo maggiormente le piccole e medie imprese; e in proposito è necessario rispettare il punto di vista della società civile.

2.2.

Per realizzare investimenti di interesse pubblico, il volume delle risorse pubbliche disponibili a livello nazionale e dell’UE è insufficiente, ed è quindi auspicabile coinvolgere in tale processo delle risorse di capitale privato nel rispetto di regole che consentano di rispondere all’interesse pubblico. Uno dei modi per conseguire questo obiettivo consiste nel creare, nel quadro del bilancio UE, un equilibrio tra gli strumenti finanziari rimborsabili e quelli basati sul principio della sovvenzione.

2.3.

Gli strumenti finanziari rimborsabili che sfruttano le possibilità del bilancio UE a livello sia centrale che nazionale hanno conosciuto un considerevole sviluppo, in particolare per il quadro finanziario 2014-2020; tuttavia, il livello del loro utilizzo non è ottimale. Vi sono margini di miglioramento, ad esempio per quanto concerne la necessità di armonizzare in maniera sistematica un gran numero di strumenti non coordinati a livello centrale in un unico meccanismo di gestione; e uno degli esempi dell’attuazione di tale principio è il programma InvestEU.

2.4.

Il programma InvestEU può essere considerato come un contributo essenziale del bilancio UE (nello spirito delle sue attuali innovazioni) inteso a garantire un valore aggiunto europeo, una maggiore flessibilità, delle sinergie tra i suoi diversi capitoli e la semplificazione delle sue procedure. Tale contributo dovrebbe tradursi, nel caso del programma in esame, nell’aumento delle attività di investimento a lungo termine (dato che occorre mobilitare investimenti per un totale di 650 miliardi di euro entro il 2027), nel rafforzamento del ruolo del mercato finanziario, anche per quanto concerne i progetti di interesse pubblico, e in una più efficace assegnazione delle risorse del bilancio dell’Unione, che, grazie alla loro capacità di rendimento, superano naturalmente la verifica di mercato.

2.5.

È quindi opportuno considerare il programma InvestEU non in una prospettiva isolata, bensì come un elemento importante del complesso mosaico degli strumenti del futuro bilancio UE, che manifesta chiaramente una nuova tendenza nell’assegnazione delle relative spese, la quale contribuirà in maniera determinante a superare la classica suddivisione, priva di prospettive a lungo termine, tra contribuenti netti e beneficiari netti.

2.6.

Il programma InvestEU si ricollega alla prassi attuale, valutata positivamente, del Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS) e/o del piano di investimenti per l’Europa, e la espande ulteriormente in misura considerevole. Il principio di evoluzione graduale su cui si fonda il FEIS dovrebbe essere applicato fondendo l’intera gamma di strumenti finanziari concepiti in modo centralizzato a livello dell’UE.

2.7.

Il programma InvestEU consta di tre parti:

—	il Fondo InvestEU, il cui obiettivo principale è quello di mobilitare risorse pubbliche e private a fini di investimento ricorrendo alla garanzia del bilancio dell’UE;

—	il polo di consulenza InvestEU, che completa il Fondo mettendo a disposizione competenze tecniche per progetti di investimento in cerca di finanziamenti;

—	il portale InvestEU, che completa il Fondo sotto forma di una banca dati facilmente accessibile e di facile utilizzo, che mette in relazione gli investitori e i progetti sostenuti.

3. Osservazioni generali

3.1.

Il CESE accoglie con favore la prosecuzione e l’estensione di uno strumento finanziario basato sul principio della garanzia, che reputa essenziale anche ai fini del futuro sviluppo a lungo termine del bilancio UE e della sua esecuzione. Il CESE ritiene che la dotazione di base in capitale del programma InvestEU, pari a 15,2 miliardi di euro, sia adeguata all’esigenza di stimolare investimenti per un totale di 650 miliardi entro il 2027, così come l’importo totale della garanzia, pari a 47,5 miliardi di euro. Il CESE reputa che il tasso di copertura della garanzia dell’UE, pari al 40 %, sia appropriato in relazione alle finestre di intervento selezionate dal programma e ai progetti finanziati nel loro ambito.

3.2.

Il CESE ritiene quindi pertinente la scelta del contenuto delle finestre d’intervento del programma, incentrate sulle infrastrutture sostenibili, sulle piccole e medie imprese, sulla ricerca e l’innovazione e sugli investimenti sociali e le competenze, come pure la ripartizione dell’importo totale della garanzia ad esse destinata. Il CESE ritiene che tali settori siano i più pertinenti ai fini di un ricorso intensivo agli strumenti finanziari.

3.3.

Nell’introduzione del programma InvestEU il CESE ravvisa due vantaggi fondamentali, che finora non è stato possibile ottenere nella stessa misura nel finanziamento del bilancio UE e nell’utilizzo degli strumenti finanziari: l’accorpamento in un solo programma di programmi sinora frammentati, rafforzando gli effetti di sinergie tra di essi; e, al tempo stesso, un’enfasi maggiore sull’efficacia delle risorse assegnate dal bilancio UE grazie alla necessità di superare la verifica di mercato. Il CESE reputa che anche solo il rafforzamento di uno strumento basato sulle garanzie rappresenti un’opportunità unica per assicurare risorse sufficienti ad effettuare investimenti di interesse pubblico: un obiettivo, questo, che non si sarebbe potuto conseguire in alcun modo tramite le attuali procedure di utilizzo del bilancio UE; e ritiene pertanto che, nel lungo termine, tale principio sia molto promettente. Per il CESE, la concezione globale del programma InvestEU rappresenta un’importante manifestazione del valore aggiunto europeo.

3.4.

Il CESE apprezza altresì i principali benefici che si prevede saranno apportati dal programma InvestEU, ossia: costituire uno strumento sufficientemente solido per continuare a rilanciare le attività di investimento e contribuire a mantenerle, nel lungo periodo, almeno al livello anteriore al 2009; al tempo stesso, aumentare anche la trasparenza e l’efficacia del sistema degli strumenti finanziari gestiti direttamente a livello UE e, in modo indiretto, ispirare l’attuazione di strumenti finanziari a livello degli Stati membri (soprattutto in quelli in cui questa modalità di esecuzione delle risorse finanziarie non riesce ad attecchire); successivamente, affrontare le vere priorità di sviluppo dell’UE e impiegare metodi moderni di finanziamento nel realizzarle. Il CESE, inoltre, ritiene importante che il contenuto concreto del sostegno offerto dal programma InvestEU sia definito in funzione degli indicatori e degli strumenti impiegati nel contesto del semestre europeo, compresi gli impegni degli Stati membri sotto forma di programmi nazionali di riforma.

3.5.

Nel quadro del punto precedente, il CESE sottolinea l’importanza di un sistema di monitoraggio qualitativamente efficace, che garantisca il controllo del criterio della redditività del programma InvestEU e valuti così il successo degli investimenti effettuati, privati e pubblici. In tale contesto, il ruolo degli investimenti pubblici produrrà, grazie alle sinergie innescate (spillover), un effetto di accelerazione (driving) sui successivi investimenti privati.

3.6.

È in linea con l’approccio generale del CESE, nonché con molti dei suoi pareri in materia, che il programma InvestEU sia finalizzato al raggiungimento di obiettivi trasversali e per molti aspetti anche concepiti a livello transfrontaliero, basati sulla semplificazione, sulla flessibilità, sulle sinergie e sul rendimento, mentre viene gradualmente adottata la regola per cui il bilancio UE non deve necessariamente tradursi in una sovvenzione, ma può essere distribuito o investito in altro modo. Si compie così un salto di qualità, dalla «mera» ridistribuzione delle spese di bilancio a veri e propri investimenti di interesse pubblico.

3.7.

L’adozione della procedura di cui sopra crea un margine di manovra più ampio per l’incremento del volume globale degli investimenti sostenuti, margine che non si sarebbe potuto garantire ricorrendo a metodi tradizionali. Inoltre, tale meccanismo consente di associare delle risorse finanziarie private anche a progetti di interesse pubblico, in particolare se vi è un rischio di fallimento del mercato. In tale ambito vi è un deficit di investimenti nel quale il capitale privato non si avventurerà mai in assenza di una garanzia pubblica adeguata.

3.8.

Il CESE raccomanda che la proposta di regolamento descriva e specifichi ulteriormente e in modo più chiaro le possibilità concrete di combinare le varie risorse con le opportunità offerte dal programma InvestEU. Tale possibilità di combinazione costituisce un obiettivo dichiarato, che tuttavia, in assenza di un manuale esplicativo, rischia di scontrarsi con ostacoli pratici. Dal punto di vista del bilancio UE, la combinazione di diverse risorse finanziarie nel quadro di un unico progetto dovrebbe essere consentita nei due sensi: come contributo dei fondi nel quadro della gestione concorrente a vantaggio del programma InvestEU e come contributo del programma InvestEU agli strumenti finanziari nazionali, creati su misura e attuati nel quadro della gestione concorrente. Le norme di attuazione pertinenti che garantiscono tale flessibilità dovrebbero essere inserite nel regolamento.

3.9.

Il CESE raccomanda inoltre di definire una tipologia dei progetti che si prestano all’utilizzo del programma InvestEU e, al tempo stesso, anche di quelli per cui continuerà ad essere più opportuno ricorrere al principio della sovvenzione (ossia dei progetti per i quali una redditività finanziaria diretta, anche a più lungo termine, è improbabile se non addirittura impossibile).

3.10.

In relazione alla proposta relativa al programma InvestEU, e nel contesto più ampio dell’intero spettro del quadro finanziario pluriennale 2021-2027, il CESE raccomanda di valutare l’impatto economico prodotto finora dal FEIS sui singoli Stati membri, compresa una panoramica dell’esecuzione dei fondi e dei benefici che essi hanno consentito di ottenere. Tale valutazione sarà particolarmente importante per fare in modo che il programma InvestEU, in quanto nuovo strumento nell’ambito del finanziamento dell’UE, possa essere direttamente orientato alle vere priorità di investimento ed evitare alcune delle criticità collegate alle attuali forme di utilizzo del bilancio dell’UE. Anche in questo ambito si aprono delle possibilità per l’inclusione di soggetti della società civile organizzata, grazie alla quale è possibile mettere in luce l’utilità dei progetti europei in termini di prosperità e benessere, e rendere espliciti tali vantaggi in modo comprensibile.

4. Osservazioni particolari

4.1.

Il CESE accoglie con favore la possibilità di istituire su base volontaria, nel quadro del programma InvestEU, un comparto specifico di risorse destinate primariamente, ad esempio, alla politica di coesione. Poiché si tratta di un nuovo modo di ripartire le risorse, il CESE raccomanda di mettere a punto un manuale di istruzioni per facilitare tali operazioni.

4.2.

Il CESE richiama l’attenzione sulla necessità di armonizzare in modo più preciso le definizioni del contenuto delle quattro principali finestre d’intervento del programma InvestEU e di definire più in dettaglio le attività sostenute nel quadro dell’allegato II. Ai fini di un migliore orientamento pratico dei promotori dei progetti, il CESE raccomanda di rielaborare in modo più accurato l’allegato II, in modo da ottenere una maggiore coerenza con il testo del capo II della proposta di regolamento.

4.3.

Il CESE apprezzerebbe che fossero indicate delle soluzioni per i casi in cui le risorse di garanzia del bilancio dell’UE non siano, per qualsivoglia ragione, sufficienti a garantire il volume di investimenti previsto oppure si verifichi un peggioramento delle condizioni di rendimento del Fondo.

4.4.

Il CESE è convinto che il programma InvestEU rappresenti una delle possibilità per sviluppare le istituzioni del mercato finanziario negli Stati membri; e anche per questa ragione ritiene molto opportuno dare spazio ai partner incaricati dell’esecuzione («partner esecutivi») a livello nazionale. Sottolinea, a tale proposito, la necessità di effettuare una selezione molto accurata, ma non discriminatoria, di tali soggetti, sulla base di requisiti pertinenti fondati sulla loro competenza, consentendo nel contempo una loro rappresentanza equa ed equilibrata tra gli Stati membri.

4.5.

Il CESE ritiene fondamentale che i partner esecutivi siano in grado di contribuire a lungo termine al conseguimento degli obiettivi del programma InvestEU, garantendo non solo il suo corretto funzionamento, ma anche la capacità di contribuire con le proprie risorse finanziarie e di inserire nel sistema altri investitori privati e pubblici nazionali, la fornitura di un’adeguata copertura nell’ambito del territorio e del settore interessati e, soprattutto, la capacità di rimediare in modo preciso e globale a fallimenti del mercato e a situazioni di investimento subottimali.

4.6.

Il CESE chiede ulteriori chiarimenti sul modo in cui sarà esercitato il ruolo del partner esecutivo privilegiato, ossia la Banca europea per gli investimenti, e verrà garantito che l’intervento di tale partner non comporti un restringimento dei margini di azione di altri partner esecutivi, soprattutto di quelli attivi a livello nazionale.

4.7.

Il CESE raccomanda che il comparto dell’UE del Fondo sia realmente incentrato sulla gestione di progetti di portata transfrontaliera e che, in tale ambito, siano sostenuti i progetti, volti ad affrontare casi di fallimenti del mercato o situazioni di investimento subottimali su scala UE, che apportino un chiaro valore aggiunto europeo.

4.8.

Pertanto, il CESE accoglie con favore l’obbligo imposto ai partner esecutivi di coprire il territorio di almeno tre Stati membri. Tuttavia, è convinto che vi sia un margine di manovra per affrontare esigenze specifiche di investimento nazionali e regionali, che dovrebbero essere coperte in primo luogo tramite il comparto dello Stato membro interessato, in stretta sinergia con la dotazione nazionale garantita nel quadro della politica di coesione. In tale contesto il CESE sottolinea l’importanza degli investimenti nel capitale umano e nelle infrastrutture sociali, che contribuiscono a realizzare il potenziale di crescita a lungo termine (apprendimento lungo tutto l’arco della vita, reti di servizi sociali e alloggi a prezzi accessibili) e a garantire la competitività del sistema economico dell’UE.

Bruxelles, il 17 ottobre 2018

Il presidente del Comitato economico e sociale europeo

Luca JAHIER

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