52018AE3104

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EUR-Lex - 52018AE3104 - EN

Document 52018AE3104

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Parere del Comitato economico e sociale europeo sulla «Proposta di direttiva del Consiglio recante modifica della direttiva 92/83/CEE relativa all’armonizzazione delle strutture delle accise sull’alcole e sulle bevande alcoliche» [COM(2018) 334 final — 2018/0173 (CNS)] sulla «Proposta di direttiva del Consiglio che stabilisce il regime generale delle accise (rifusione)» [COM(2018) 346 final — 2018/0176 (CNS)] sulla «Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all’informatizzazione dei movimenti e dei controlli dei prodotti soggetti ad accisa (rifusione)» [COM(2018) 341 final — 2018/0187 (COD)] sulla «Proposta di regolamento del Consiglio recante modifica del regolamento (UE) n. 389/2012 relativo alla cooperazione amministrativa in materia di accise per quanto concerne il contenuto del registro elettronico» [COM(2018) 349 final — 2018/0181 (CNS)]

EESC 2018/03104

GU C 62 del 15.2.2019, p. 108–112 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

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Official Journal

15.2.2019

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 62/108

[COM(2018) 334 final — 2018/0173 (CNS)]

sulla «Proposta di direttiva del Consiglio che stabilisce il regime generale delle accise

(rifusione)»

[COM(2018) 346 final — 2018/0176 (CNS)]

sulla «Proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all’informatizzazione dei movimenti e dei controlli dei prodotti soggetti ad accisa

(rifusione)»

[COM(2018) 341 final — 2018/0187 (COD)]

sulla «Proposta di regolamento del Consiglio recante modifica del regolamento (UE) n. 389/2012 relativo alla cooperazione amministrativa in materia di accise per quanto concerne il contenuto del registro elettronico»

[COM(2018) 349 final — 2018/0181 (CNS)]

(2019/C 62/17)

Relatore:

Jack O’CONNOR

Consultazione	Parlamento europeo, 5.7.2018 Consiglio dell’Unione europea, 13.6.2018 Commissione europea, 25.5.2018
Base giuridica	Articoli 113 e 114 del TFUE

Sezione competente	Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale
Adozione in sezione	3.10.2018
Adozione in sessione plenaria	17.10.2018
Sessione plenaria n.	538
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	193/0/9

1. Sintesi e conclusioni

1.1.

Il CESE accoglie con favore le misure proposte dalla Commissione nel pacchetto in esame. Secondo il Comitato, tali misure conseguiranno in larga misura gli obiettivi stabiliti, ossia fornire maggiore certezza e chiarezza sulla disciplina di taluni prodotti alcolici, agevolare gli scambi commerciali transfrontalieri nel quadro di sistemi più semplici e moderni e ridurre gli oneri amministrativi e giuridici per le piccole imprese.

1.2.

Il CESE è consapevole della variabilità del gettito fiscale che le accise — in particolare quelle sui prodotti alcolici — apportano agli Stati membri, nonché del fatto che varia in base a fattori culturali il modo di rapportarsi a determinati prodotti, finalità sociali (ad esempio la salute) e obiettivi imprenditoriali (ad esempio la promozione delle piccole imprese o dell’innovazione). Ne consegue che, in questo campo, uno dei principi guida consiste nel permettere la massima discrezionalità possibile, in modo da consentire agli Stati membri di adeguare le accise sui prodotti alcolici alle esigenze e agli obiettivi nazionali in relazione alla struttura dei tributi e ai contesti culturali e sociali. Il CESE esprime la sua soddisfazione per il fatto che le modifiche proposte rispettino tale principio.

1.3.

Il CESE appoggia le misure contenute nel pacchetto di modifiche in quanto esse rendono più chiare e più coerenti le definizioni (ad esempio, legalmente ed economicamente indipendente, sidro ecc.), rendono più semplice sul piano amministrativo e più moderno — grazie a sistemi informatici aggiornati — l’accesso al commercio transfrontaliero per i piccoli produttori e precisano i procedimenti e le condizioni di fabbricazione per l’alcole denaturato. Queste misure ridurranno l’incertezza amministrativa e giuridica sia per gli Stati membri che per gli operatori economici, con conseguente riduzione di costi ed eliminazione di ostacoli. In aggiunta a tali misure, sarebbe opportuno commissionare una relazione sul mercato nero delle bevande alcoliche.

1.4.

Riguardo a queste ultime, peraltro, il CESE ravvisa due motivi di preoccupazione. Il primo concerne la proposta di aumentare dal 2,8 % vol. al 3,5 % vol. la soglia di gradazione alcolica delle birre che possono beneficiare di un’aliquota ridotta. Anche se questa proposta viene presentata come una misura a favore della salute, si teme che essa possa, paradossalmente, far aumentare l’assunzione di alcolici. Ad ogni modo, poiché tale misura è facoltativa, ossia lasciata alla discrezione degli Stati membri, il CESE appoggia la relativa proposta, ma chiede che sia riesaminata entro cinque anni per valutarne gli effetti in tutti gli Stati membri che la avranno accolta.

1.4.1.

Il secondo motivo di preoccupazione concerne la proposta della Commissione relativa alla razionalizzazione del metodo di misurazione del grado Plato delle birre sulla base del «prodotto finito», secondo cui la misurazione dovrebbe essere effettuata al termine del processo di produzione. Secondo la recente interpretazione data alla direttiva in vigore dalla Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE), ai fini della riscossione delle accise il grado Plato dovrebbe essere misurato prima dell’aggiunta di zucchero o dolcificanti. Tuttavia, il CESE fa presente che il metodo indicato dalla Corte è oggi utilizzato soltanto in tre Stati membri, il che significa che, per conformarsi ad esso, ben undici Stati membri dovrebbero modificare il proprio metodo di misurazione del grado Plato (quanto ai rimanenti Stati membri, essi non utilizzano tale grado). Pertanto, nell’ottica di arrecare il minor disagio possibile, il CESE appoggia le proposte della Commissione, in base alle quali soltanto tre Stati membri sarebbero obbligati a cambiare il metodo seguito.

2. Sintesi delle proposte della Commissione

2.1.

Il pacchetto di proposte della Commissione si articola in due parti. La prima consiste nella proposta di direttiva del Consiglio recante modifica della direttiva 92/83/CEE relativa all’armonizzazione delle strutture delle accise sull’alcole e sulle bevande alcoliche, nonché nella proposta di direttiva del Consiglio che stabilisce il regime generale delle accise. La seconda parte contiene altre due proposte, di natura amministrativa, che sono intese ad accompagnare le proposte contenute nella direttiva del Consiglio che stabilisce il regime generale delle accise. Si tratta della proposta di regolamento del Consiglio recante modifica del regolamento (UE) n. 389/2012 relativo alla cooperazione amministrativa in materia di accise per quanto concerne il contenuto del registro elettronico e della proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all’informatizzazione dei movimenti e dei controlli dei prodotti soggetti ad accisa (rifusione).

2.2.

Proposta di direttiva del Consiglio recante modifica della direttiva 92/83/CEE. Questa prima proposta della Commissione affronta questioni che rientrano in quattro ambiti: i) la disciplina dell’alcole denaturato, ii) le aliquote ridotte per i piccoli produttori e la classificazione di alcune bevande alcoliche, iii) le bevande alcoliche a bassa gradazione, e iv) la misurazione del grado Plato delle birre dolcificate/aromatizzate.

2.2.1.

Disciplina dell’alcole denaturato: attualmente, si riscontrano delle incoerenze riguardo al riconoscimento reciproco dell’alcole completamente denaturato (ACD) tra gli Stati membri, mentre esistono interpretazioni divergenti riguardo agli usi indiretti dell’alcole parzialmente denaturato (APD). La Commissione propone di a) chiarire il riconoscimento reciproco dell’ACD e rendere più moderne le procedure di notifica, da parte degli Stati membri, di nuove formulazioni dello stesso, b) garantire la parità di trattamento dell’APD per gli usi indiretti e c) imporre la notifica dei movimenti sia dell’alcole parzialmente denaturato con titolo alcolometrico volumico effettivo superiore al 90 % che dei prodotti non finiti contenenti alcol, notifica da effettuare attraverso il sistema d’informatizzazione dei movimenti e dei controlli dei prodotti soggetti ad accisa (EMCS).

2.2.2.

Aliquote ridotte per i piccoli produttori e classificazione di alcune bevande alcoliche: gli Stati membri possono applicare aliquote ridotte ai piccoli produttori di birra e di alcole etilico. I piccoli produttori devono essere legalmente ed economicamente indipendenti, ma questo concetto non viene definito in modo adeguato, e ciò genera incertezza e comporta spese amministrative e/o legali. Inoltre, gli Stati membri non possono applicare aliquote ridotte ai piccoli produttori di altre bevande alcoliche, il che si risolve in uno svantaggio per i piccoli produttori di sidro. La Commissione propone di a) definire il concetto di «legalmente ed economicamente indipendente» e introdurre un certificato uniforme per i piccoli birrifici, compresi i produttori di sidro, in tutta l’UE (1) e di b) introdurre aliquote ridotte facoltative per i piccoli produttori indipendenti di sidro (2).

2.2.3.

Bevande alcoliche a bassa gradazione: gli Stati membri possono applicare aliquote ridotte alle bevande alcoliche a bassa gradazione. Questa disposizione riguarda soltanto alcuni prodotti alcolici (ad esempio la birra). La Commissione propone di aumentare la soglia di gradazione passando da un titolo alcolometrico effettivo del 2,8 % al 3,5 % (3). È stato sostenuto che la soglia per le birre a bassa gradazione alcolica è troppo bassa, e che ciò pregiudicherebbe l’innovazione dei prodotti, oltre ad offrire scarsi incentivi allo sviluppo di questo sottosettore. La conseguenza sarebbe che i consumatori non sono passati alle birre a bassa gradazione alcolica — una tendenza che va in direzione contraria rispetto alla politica sanitaria perseguita.

2.2.4.

Misurazione del grado Plato delle birre dolcificate/aromatizzate: in 14 Stati membri, le accise sulla birra sono determinate in funzione del grado Plato del prodotto finito. In undici di questi Stati membri, il grado Plato viene misurato alla fine del processo di fabbricazione della birra, mentre negli altri tre lo si misura prima dell’aggiunta di sciroppo di zucchero o di sostanze aromatiche (per quanto riguarda i rimanenti Stati membri, essi non utilizzano il grado Plato, ma ricorrono invece alla misurazione del titolo alcolometrico volumico effettivo). Il fatto, però, che nella direttiva vigente manchi una definizione del termine prodotto finito ha dato luogo a tre diverse interpretazioni. Tutto ciò si risolve in una mancanza di uniformità nella misurazione e quindi a differenze nelle accise applicate a prodotti che potrebbero avere lo stesso titolo alcolico, oltre a complicare — come è stato affermato — le procedure di monitoraggio, dato che tre interpretazioni diverse implicano requisiti diversi per la misurazione del grado Plato (ad esempio, un monitoraggio durante la lavorazione in birrificio piuttosto che a partire dal prodotto imbottigliato). Secondo l’interpretazione data alla direttiva in vigore dalla Corte di giustizia dell’Unione europea (4), il grado Plato dovrebbe essere misurato prima della fine del processo di fabbricazione, quindi escludendo le sostanze aggiunte. La Commissione propone di chiarire la disposizione relativa alla misurazione del grado Plato delle birre, in particolare per quanto riguarda il momento in cui misurare il grado Plato (5): la sua proposta, infatti, prevede che la misurazione abbia luogo alla fine del processo (ossia tenendo conto di eventuali sostanze aggiunte). Questo permetterà di chiarire realmente la definizione di prodotto finito.

2.3.

Proposta di direttiva del Consiglio che stabilisce il regime generale delle accise (rifusione). Questa seconda proposta contenuta nella prima parte del pacchetto in esame è di natura tecnica e comprende disposizioni volte a razionalizzare il trasporto dei prodotti sottoposti ad accisa. Le procedure in materia di accise e di dogane non sono sempre allineate o sincronizzate, e questa situazione crea problemi quando i prodotti sottoposti ad accisa vengono importati o esportati. In alcuni casi le procedure in materia di accisa sono farraginose, oppure variano notevolmente da uno Stato membro all’altro. Inoltre — dato che la detenzione e movimentazione, in regime di sospensione dall’accisa, di prodotti soggetti ad accise comporta un rischio elevato sul piano fiscale — sono soprattutto le imprese di grandi dimensioni ad avvalersi di queste procedure. Le PMI, invece, impiegano procedure che sono più idonee per le piccole spedizioni e una ridotta movimentazione dei prodotti, ma che comportano anche un onere normativo maggiore per singolo movimento. Questo genera costi amministrativi e di conformità supplementari, e richiede un impegno maggiore da parte sia delle imprese che delle autorità nazionali, perché alcune fasi delle procedure devono essere eseguite manualmente e sono soggette a obblighi che variano da uno Stato membro all’altro. Inoltre, queste fasi possono essere sfruttate per commettere frodi fiscali. La Commissione propone una serie di misure volte a razionalizzare e semplificare queste procedure per quanto riguarda l’interazione all’importazione e all’esportazione di prodotti soggetti ad accisa, i movimenti B2B in regime di accisa assolta e le situazioni eccezionali.

2.3.1.

Interazione all’importazione: non esistono documenti standard obbligatori per chiedere l’esenzione dall’accisa per l’immissione in libera pratica. È possibile chiedere l’esenzione dal pagamento dell’accisa se le merci devono essere trasportate dal luogo di importazione nel quadro dell’EMCS, ma non esiste alcun obbligo di prova standard, a differenza delle disposizioni per l’esenzione dall’IVA all’importazione per le cessioni intraunionali. La Commissione propone l’obbligo di dichiarazione sia per lo speditore che per il destinatario (gli Stati membri hanno la possibilità di chiedere l’identificazione del movimento dei prodotti soggetti ad accisa).

2.3.2.

Interazione all’esportazione: non esiste una sincronizzazione armonizzata tra il sistema d’informatizzazione dei movimenti e dei controlli dei prodotti soggetti ad accisa (EMCS) e il sistema di controllo delle esportazioni (ECS). I movimenti devono essere conclusi manualmente, mentre le esportazioni invalidate non sono segnalate all’EMCS. Questa situazione può comportare oneri amministrativi per le imprese (ad esempio, un ritardo nello svincolo delle garanzie) nonché il rischio di frodi e di distorsioni del mercato. La Commissione propone di introdurre un obbligo di identificare lo speditore del prodotto soggetto ad accisa e il codice di riferimento amministrativo (ARC) del movimento nel quadro dell’EMCS. È anche previsto l’obbligo di segnalare all’EMCS una situazione eccezionale sul fronte delle esportazioni (ad esempio, una mancata uscita dall’UE o l’invalidazione di una dichiarazione) al fine di migliorare la sincronizzazione.

2.3.3.

Allineamento del transito: oltre all’impiego combinato dell’EMCS e dell’ECS, vengono utilizzate altre procedure per vigilare sull’esportazione dei prodotti soggetti ad accisa, ossia il regime di transito esterno e interno e il contratto di trasporto unico (STC). L’impiego di queste procedure semplifica le operazioni di esportazione per gli operatori economici in quanto consente loro di concludere la procedura di esportazione all’inizio del transito e quindi di segnalare la movimentazione attraverso l’EMCS. Il ricorso a queste procedure semplificate di esportazione ha tuttavia sollevato una serie di problemi: poche prove dell’esenzione dal pagamento dell’accisa, nessuna prova dell’uscita materiale, garanzie svincolate prima della reale uscita delle merci, scarsa vigilanza. Questo potrebbe aprire la strada a frodi e dar luogo a incertezze giuridiche che generino complessità e confusione a livello delle imprese. Attualmente, non è giuridicamente possibile concludere un movimento di prodotti soggetti ad accisa aprendo un transito. La Commissione propone di autorizzare gli operatori economici a utilizzare un metodo semplificato per esportare i prodotti sottoposti ad accisa, ossia la procedura di transito esterno dopo l’esportazione anziché il sistema EMCS fino alla frontiera esterna. Questo consentirebbe una gestione adeguata delle garanzie ed eviterebbe la scomparsa delle merci una volta giunte a destinazione, in quanto le merci stesse, che sono diventate prodotti non unionali con l’inizio del transito esterno, rimarrebbero sotto controllo doganale fino alla loro uscita dal territorio doganale.

2.3.4.

Movimenti da impresa a impresa (B2B) in regime di accisa assolta: la procedura attualmente seguita per movimentare le merci da impresa a impresa in regime di accisa assolta è di tipo cartaceo. Questa procedura è utilizzata dalle PMI perché non richiede un deposito fiscale di spedizione o ricezione, però è obsoleta, poco chiara e onerosa. La Commissione propone di automatizzare questi movimenti attraverso l’estensione dell’ambito di applicazione dell’EMCS grazie alla creazione di due nuove categorie, ossia gli speditori certificati e i destinatari certificati. Questo contribuirà a semplificare, nonché a ridurre i costi che le PMI devono sostenere, e porterà a una maggiore efficienza.

2.3.5.

Situazioni eccezionali: le situazioni eccezionali fanno riferimento a una serie di imprevisti: ad esempio, la quantità di merce che arriva a destinazione è inferiore a quella dichiarata al momento della spedizione (compresi gli ammanchi di merce a livello nazionale, come l’evaporazione della benzina) oppure è superiore; il destinatario rifiuta di assumersi la responsabilità delle merci; il movimento viene cancellato ufficialmente ecc. Tali situazioni non sono descritte nei dettagli sul piano legislativo, e questo induce gli Stati membri a impiegare procedure differenti per valutare gli ammanchi di merce, oltre che per gestire i rifiuti della responsabilità e le soglie per le perdite ammissibili. Ne possono derivare complessità e confusione. Le direttive già assicurano che i quantitativi di merce siano misurati con un sistema comune. La Commissione riconosce che deve aiutare le autorità nazionali ad esserne più consapevoli. Tuttavia, essa propone un nuovo intervento per uniformare le soglie delle perdite ammissibili.

2.4.

Il pacchetto presentato dalla Commissione contiene poi altre due proposte, di natura amministrativa, che sono intese ad accompagnare le proposte contenute nella direttiva del Consiglio che stabilisce il regime generale delle accise.

2.4.1.

La proposta di regolamento del Consiglio recante modifica del regolamento (UE) n. 389/2012 relativo alla cooperazione amministrativa in materia di accise per quanto concerne il contenuto del registro elettronico riguarda l’automazione del controllo dei movimenti di prodotti soggetti ad accisa immessi in consumo in uno Stato membro e trasportati verso un altro Stato membro al fine di esservi consegnati per scopi commerciali.

2.4.2.

La proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all’informatizzazione dei movimenti e dei controlli dei prodotti soggetti ad accisa (rifusione) che accompagna la suddetta proposta di regolamento del Consiglio contiene misure per realizzare l’automazione del controllo dei movimenti di prodotti soggetti ad accisa.

3. Osservazioni

3.1. Proposta di direttiva del Consiglio recante modifica della direttiva 92/83/CEE

3.1.1.

Disciplina dell’alcole denaturato (cfr. il punto 2.2.1 del presente parere). Il CESE ritiene che le misure proposte dalla Commissione siano soddisfacenti e debbano essere portate avanti. Inoltre, reputa necessaria una comprensione più approfondita del problema costituito dal mercato nero delle bevande alcoliche. Bisognerebbe pertanto commissionare una relazione in merito, allo scopo di poter sviluppare strumenti migliori per affrontare tale problema.

3.1.2.

Aliquote ridotte per i piccoli produttori e classificazione di alcune bevande alcoliche (cfr. il punto 2.2.2 del parere). Anche in questo caso, il CESE ritiene che le misure proposte dalla Commissione affrontino i problemi esistenti e apportino maggiore chiarezza, migliorando al contempo il regime generale affinché rimanga l’incentivo ad aiutare i piccoli produttori. Secondo il CESE, in futuro la Commissione dovrebbe prendere in considerazione l’introduzione di un’aliquota ridotta simile, con soglie rivedute, per i produttori di bevande distillate.

3.1.3.

Bevande alcoliche a bassa gradazione (cfr. il punto 2.2.3 del parere). Le misure proposte dalla Commissione in questo campo sono più controverse. In realtà vi sono pochi elementi per sostenere che venga arrecato un pregiudizio all’innovazione dei prodotti. Riscontri empirici, infatti, indicano una presenza crescente delle birre a bassa gradazione tra i produttori, compresi quelli di piccole dimensioni. Per trarne un qualche beneficio in termini di salute, i consumatori di birre a gradazione standard dovrebbero essere incentivati a prediligere le bevande alcoliche a bassa gradazione con titolo alcolometrico riveduto. Se questo non succede, allora è possibile che i consumatori di birre a bassa gradazione alcolica passino a bevande con titolo alcolico superiore. Tuttavia, il CESE riconosce altresì che le disposizioni proposte non sarebbero vincolanti per gli Stati membri: ciascuno di essi, infatti, conserverebbe il potere discrezionale di mantenere una soglia di gradazione più bassa e di ridurre le accise. Pertanto, il CESE accoglie con favore queste disposizioni, ma ritiene che, negli Stati membri che hanno scelto di avvalersene, entro cinque anni dovrebbe essere effettuato un riesame allo scopo di valutare in che misura i consumatori siano passati a preferire prodotti a gradazione alcolica inferiore rispetto alle bevande a gradazione alcolica standard,

3.1.4.

Misurazione del grado Plato delle birre dolcificate/aromatizzate (cfr. il punto 2.2.4 del parere). Il CESE riconosce che le misure proposte dalla Commissione in questo campo potrebbero dare adito a controversie, specialmente alla luce dell’interpretazione data alla direttiva in vigore dalla Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE). La tesi secondo cui la misurazione del tenore alcolico deve essere effettuata prima dell’aggiunta di zucchero o dolcificanti non solo è gravosa dal punto di amministrativo, ma è pure contestata dai rappresentanti degli operatori economici. Inoltre, attualmente soltanto tre Stati membri effettuano la misurazione prima dell’aggiunta di zucchero o dolcificanti, mentre i rimanenti undici Stati che utilizzano la metodologia Plato seguono un metodo che è in linea con le misure proposte dalla Commissione. In questa situazione, e considerati i vantaggi che deriverebbero da una definizione coerente di prodotto finito, i disagi arrecati saranno minori se si chiederà di modificare la metodologia seguita a tre Stati membri invece che a undici. Andrebbe inoltre osservato che, al momento dell’esportazione di questi prodotti, le differenze nella metodologia Plato non hanno importanza, perché quella che viene richiesta è la misurazione del titolo alcolometrico volumico effettivo. Di conseguenza, il CESE ritiene che le disposizioni proposte dalla Commissione siano quelle che arrecano meno disagi e presentano il vantaggio di salvaguardare il gettito fiscale.

3.2. Proposta di direttiva del Consiglio che stabilisce il regime generale delle accise (rifusione)

3.2.1.

Il CESE ritiene che le misure contenute in tale proposta riguardanti l’interazione all’importazione e all’esportazione, l’allineamento del transito, i movimenti da impresa a impresa in regime di accisa assolta e le situazioni eccezionali, avranno l’effetto atteso, ossia quello di semplificare il trasporto dei prodotti sottoposti ad accisa, allineare le procedere doganali e quelle per le accise, ridurre i costi amministrativi e di conformità sia per gli operatori economici che per le autorità nazionali e contribuire alla lotta contro le frodi. Il CESE appoggia pertanto la suddetta proposta.

3.3. Proposta di regolamento del Consiglio recante modifica del regolamento (UE) n. 389/2012, e proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all’informatizzazione dei movimenti e dei controlli dei prodotti soggetti ad accisa (rifusione)

3.3.1.

Il CESE è favorevole a tali proposte perché agevolano sul piano amministrativo l’attuazione delle proposte contenute nella direttiva del Consiglio che stabilisce il regime generale delle accise (rifusione).

Bruxelles, 17 ottobre 2018

Il presidente del Comitato economico e sociale europeo

Luca JAHIER

(1) Articolo 4 e articolo 13 bis.

(2) Articolo 13.

(3) Articolo 5.

(4) C-30/17 — Kompania Piwowarska, 17 maggio 2018.

(5) Articolo 3.

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