Parere del Comitato economico e sociale europeo sulla «Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il programma “Dogana” per la cooperazione nel settore doganale»

[COM(2018) 442 final — 2018/0232 (COD)]

(2019/C 62/07)

Relatrice:

Laure BATUT

Consultazione	Parlamento europeo, 14.6.2018 Consiglio dell’UE, 27.6.2018
Base giuridica	Articoli 114, 33 e 207 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea
Sezione competente	Mercato unico, produzione e consumo
Adozione in sezione	2.10.2018
Adozione in sessione plenaria	17.10.2018
Sessione plenaria n.	538
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	191/3/5

1.   Conclusioni e raccomandazioni

Il CESE si compiace dell’importanza che viene riconosciuta al settore doganale nell’ambito del mercato interno, e apprezza l’obiettivo della proposta, che mira a sostenere l’unione doganale e le autorità doganali, fornendo loro un nuovo strumento finanziario a sostegno dell’attuazione della politica doganale, ai fini di un’applicazione uniforme delle regole. Il CESE ritiene che, sul piano politico, le dogane europee, che applicano già un quadro legislativo comune, dovrebbero pervenire a operare come un unico soggetto.

1.1.   Sul bilancio e l’attuazione del programma Dogana

1.1.1.

A giudizio del CESE l’importo previsto per il programma «Dogana», pari a 950 milioni di EUR per 7 anni, ossia in media 5,02 milioni di EUR l’anno per Stato membro (UE27), rischia di essere insufficiente, data la portata degli obiettivi della proposta e le aspettative riposte nelle risorse umane, nelle reti, nelle tecnologie e nei materiali. Poiché l’onere ricadrà in grande misura sugli Stati membri, per ciò che rientra nelle loro responsabilità, il CESE raccomanda alla Commissione di semplificare la piena e completa utilizzazione, da parte delle autorità doganali nazionali, del programma e delle previste sinergie con altri programmi; auspica che la Commissione vigili sulla flessibilità tra i poli di bilancio del quadro finanziario pluriennale (QFP).

1.1.2.

Il CESE riconosce che è difficile avanzare ipotesi corredate di cifre circa il costo della Brexit, che rischia di essere molto elevato; raccomanda di adeguare gradualmente il testo in esame, senza penalizzare il completamento del mercato interno dei 27 e tenendo conto dell’esigenza vitale di disporre di agenti ben formati, di strumenti e di procedure doganali comuni e competitivi nei confronti di paesi come gli Stati Uniti e la Cina.

1.2.   Informatica

Trattandosi del principale valore aggiunto del programma, e data l’esigenza di garantire un adeguato sviluppo della strategia informatica nel settore doganale (1), il CESE si compiace del fatto che vengano integrati nel dispositivo gli strumenti intesi a finanziare i sistemi informatici doganali transeuropei e a facilitarne lo sviluppo e la manutenzione, e in particolare gli strumenti di pianificazione informatica, specie se contribuiscono a ridurre le disparità tra gli Stati membri.

1.2.1.

Innovazione tecnologica: Il CESE raccomanda che il programma sia attuato in modo da diffondere simultaneamente delle innovazioni tecnologiche a tutti gli Stati partecipanti.

1.2.2.

Cooperazioni digitali: Per ottenere il massimo risultato, il CESE raccomanda di incoraggiare gli Stati membri a intervenire per ridurre i loro divari di esperienze e competenze e intensificare il loro impegno comune nella lotta antifrode.

1.3.   Miglioramento delle competenze

Il CESE ritiene che il rafforzamento delle competenze dei dipendenti delle amministrazioni e la formazione in materia doganale siano essenziali per il buon andamento della cooperazione doganale nell’UE. Raccomanda di sfruttare pienamente il programma per proseguire gli sviluppi già in corso (2), che potrebbero, anni dopo il programma Matthaeus, dar luogo a un Erasmus doganale (scambi temporanei di agenti di tutte le categorie).

1.3.1.

Il CESE raccomanda che venga riconosciuto alle autorità doganali il titolo di autorità abilitate ad accedere ai sistemi interoperabili di controllo delle persone alla frontiera (3).

1.4.   Diritti fondamentali

Il CESE raccomanda di far sì che il programma contribuisca a rafforzare, nella sua zona operativa, il rispetto dei diritti fondamentali e della protezione dei dati.

1.5.   Indicatori

Il CESE raccomanda di aiutare gli Stati partecipanti ad adempiere adeguatamente ai propri obblighi di rendicontazione sull’attuazione del programma in funzione degli indicatori proposti, giacché le restrizioni sui bilanci pubblici non consentiranno sempre alle amministrazioni nazionali di disporre del tempo e dei dipendenti necessari. Il CESE propone che, almeno nei primi 5 anni, venga effettuato un confronto tra tutti gli Stati membri.

1.6.   Governance

Il CESE è favorevole a un dialogo aperto, tra gli Stati membri, la Commissione e le parti interessate, sull’attuazione del programma. Auspica che un rinnovato sostegno da parte del Consiglio europeo conferisca nel corso degli anni una maggiore visibilità a tale programma, e che vengano promosse le condizioni di un suo totale successo, come l’armonizzazione fiscale tra gli Stati membri, l’impegno di tutti i paesi partecipanti alle misure di formazione e la loro volontà di investire nella cooperazione, di contrastare la frode e di praticare un commercio leale.

2.   Introduzione

2.1.

Nel quadro finanziario pluriennale proposto dalla Commissione europea, il programma Dogana mira a sostenere la cooperazione tra le autorità doganali e a tutelare gli interessi economici e finanziari dell’Unione. L’unione doganale beneficia, dopo 50 anni, di un quadro giuridico armonizzato a livello europeo. Occorre tuttavia fare ulteriori progressi per garantire che le dogane degli Stati membri svolgano i propri compiti in maniera uniforme ed equivalente. L’Unione ha un territorio doganale comune e una tariffa esterna comune, in virtù dei quali sono vietati i dazi doganali e le tasse di effetto equivalente tra Stati membri. Ma permangono delle differenze, e negli interstizi dell’applicazione delle regole, si insinua un «turismo doganale», equivalente a una concorrenza sleale, la quale, come le sanzioni doganali, dipende dalle legislazioni nazionali.

2.2.

L’attuazione uniforme è resa ancora più difficile dai molteplici ruoli della dogana, che si colloca al punto di equilibrio politico tra le regolamentazioni nazionali, europee e internazionali in materia di commercio e la libertà di circolazione. La dogana si occupa delle merci, favorendo la circolazione di quelle lecite, intercettando quelle illecite e bloccando quelle pericolose. In alcuni Stati membri la dogana redige le statistiche sul commercio estero.

2.3.

Inoltre la dogana fa rispettare numerose legislazioni non doganali: a) essa protegge la popolazione dalle minacce terroristiche, ambientali e sanitarie, dalle armi da fuoco e dalle droghe, controlla i movimenti di valuta, i diritti di proprietà intellettuale, la sanità e la pubblica sicurezza, vigila sulla sicurezza dei prodotti, sulla tutela delle specie selvatiche e dell’ambiente e altro ancora. Essa riveste un ruolo crescente in tutti i campi della sicurezza; b) le autorità doganali svolgono inoltre un ruolo fondamentale per garantire l’integrità della catena di approvvigionamento. Vi saranno numerose sinergie tra il programma Dogana e altri programmi finanziari del QFP.

2.4.

La dogana utilizza già strumenti e tecnologie digitali, che hanno ridotto i tempi dei controlli e le spese pubbliche, malgrado l’aumento dei volumi del commercio mondiale e la crescita della criminalità transnazionale. Si tratta di uno strumento essenziale per i governi e per l’Unione. Essa può essere mobilitata su tutto il territorio dell’UE per la protezione degli interessi finanziari dell’Unione (ad esempio: dazi doganali/Stati Uniti) e dei cittadini (ad esempio: crisi dell’encefalopatia spongiforme bovina). Il corpo europeo di guardia di frontiera e costiera (4) è destinato a rafforzarla.

3.   Sintesi della proposta di regolamento

3.1.

Per il periodo 2021-2027 (5), la Commissione europea ha incentrato il suo progetto globale di bilancio sugli obiettivi politici dell’Unione a 27. Tra tali obiettivi, il nuovo programma «Dogana» prosegue, in forma rafforzata ed estesa, il programma Dogana 2020, e mira a sostenere l’attuazione del codice doganale dell’Unione (6) e della politica doganale. A tal fine, esso privilegia una cooperazione strutturata, metodologica e di bilancio, nonché un rafforzamento della cooperazione operativa tra gli Stati membri e, al di là di essi, con i paesi «partecipanti», compresi i paesi candidati e in via di adesione.

3.2.

Il numero di dichiarazioni doganali aumenta (sono state circa 310 milioni nel 2016, ossia 10 dichiarazioni al secondo, nel 98 % dei casi presentate per via elettronica). Il codice doganale dell’Unione ha già avviato il progetto di digitalizzazione di massa di 17 sistemi elettronici per il periodo 2020-25. Il loro obiettivo è la competitività delle imprese europee. La Commissione ritiene che costituiranno il principale valore aggiunto del programma Dogana.

3.3.

Le analisi d’impatto hanno evidenziato l’esigenza di rafforzare le competenze delle amministrazioni doganali dell’UE e il coordinamento tra esse, e segnalato la necessità di indicatori semplificati per ridurre i loro oneri amministrativi. La proposta menziona un’intensificazione delle azioni, sia a livello operativo, con scambi strutturali di buone pratiche e di conoscenze operative tra gli Stati membri, che attraverso una serie di sistemi e di infrastrutture informatiche, miranti a realizzare la dogana (7) interamente online. I progetti si svolgeranno nell’arco di diversi anni, di certo in sinergia con il programma Fiscalis.

3.4.

La Commissione rispetterà gli impegni internazionali assunti dall’UE nell’ambito dell’OMC, e le amministrazioni doganali degli Stati membri, per essere conformi al messaggio politico della sua comunicazione sulla governance (8), dovrebbero operare come fossero un’unica entità.

3.5.

Sommando i risparmi connessi all’uscita del Regno Unito dall’UE, quelli derivanti dalle riforme e dall’austerità, e nuovi contributi da chiedere agli Stati membri, la Commissione propone per il periodo 2021-2027 un quadro finanziario pluriennale complessivo dell’UE pari a 1 279 miliardi di EUR, ossia l’1,11 % della ricchezza prodotta dai 27, di cui 950 milioni per il programma Dogana.

3.5.1.

Combinazioni di finanziamenti renderanno possibili delle sinergie, grazie a una nuova flessibilità tra poli differenti nella gestione del bilancio complessivo, per esempio per l’informatica. Il Fondo per la gestione integrata delle frontiere potrà essere attivato dalle dogane nazionali per migliorare le loro attrezzature di controllo (acquisto, manutenzione e aggiornamento delle attrezzature ammissibili), mentre il programma Dogana sosterrà tutte le azioni correlate, come le azioni di cooperazione per valutare la necessità di attrezzature o la formazione in relazione alle attrezzature acquistate.

3.5.2.

Il programma di sostegno alle riforme strutturali potrà migliorare le capacità amministrative delle dogane dell’UE. Destinato ad aiutare le autorità doganali a tutelare gli interessi finanziari dell’UE, il programma Dogana beneficerà anche del sostegno del programma antifrode che succederà all’attuale programma Hercule III (9) e al sistema d’informazione antifrode che sostiene l’assistenza reciproca in materia doganale. Esso sarà in sinergia con il programma Fiscalis, con le attività della Procura europea e con il programma «Giustizia» del Fondo giustizia, diritti e valori, ai fini della formazione sull’applicazione della normativa doganale dell’UE.

4.   Osservazioni generali

4.1.   Attuazione del programma Dogana

4.1.1.

Il 24 marzo 2018, il Parlamento europeo ha raccomandato di aumentare di 219 miliardi di EUR il bilancio totale dell’UE. La Commissione intende concentrare l’attenzione sul valore aggiunto europeo in relazione alla spesa pubblica nazionale. Tuttavia, l’aumento complessivo è pari solo all’1,11 % della ricchezza prodotta (10) dall’UE (contro l’1,13 % del periodo precedente). Dal 1993 al 1999 la media è stata dell’1,25 %. Il CESE, che chiede da anni un aumento delle risorse proprie dell’UE (11), spera che per la politica doganale si manifesti la volontà politica di completare il mercato interno, e che le autorità doganali nazionali ricevano aiuti per attuare tale politica.

4.1.2.

Il CESE si chiede come sia stato fissato l’importo di 950 milioni di EUR per il periodo 2021-2027 (articolo 4, paragrafo 1, della proposta): 137,7 milioni di EUR all’anno, ossia 5,02 milioni di EUR all’anno per Stato membro (27), con livelli differenti di sviluppo, sembra poco.

4.2.

La proposta prevede che si agisca assegnando i contratti e le sovvenzioni nell’ambito della gestione diretta. La flessibilità del nuovo modello di quadro finanziario pluriennale permetterebbe di creare delle sinergie tra i diversi programmi e tra i diversi compiti della dogana, le sue relazioni con altre amministrazioni, gli altri settori di intervento dell’UE, come il programma Europa digitale (12), Fiscalis, Giustizia ecc. e i relativi elementi di bilancio. Il CESE ritiene che si tratti di un buon principio, ma si chiede quali saranno i criteri di ammissibilità per la ripartizione dell’aiuto richiesto tra gli elementi permeabili di ciascun programma. Teme il rischio di un divario tra teoria e pratica di queste combinazioni di finanziamento qualora si vogliano finanziare diverse azioni contemporaneamente attraverso uno stesso fondo, che non potrebbe essere esteso a piacimento.

4.3.

La Commissione sembra ipotizzare una congiuntura favorevole per le entrate degli Stati membri e dell’UE, ma questa è solo un’ipotesi, difficile da verificare per un periodo di 7 anni.

4.4.

La proposta lascia una buona parte della responsabilità di bilancio agli Stati membri, che dovranno sviluppare taluni elementi al loro livello, tenendo conto delle necessità nazionali. Gli Stati membri fanno nondimeno fronte a politiche di austerità imposte dal semestre europeo, e a una crescita che tarda a consolidarsi, specie nella zona euro. Tuttavia, la proposta, grazie allo strumento della cooperazione strutturata, consentirà agli Stati membri di lavorare insieme, in particolare allo sviluppo di componenti dei sistemi informatici.

5.   Osservazioni particolari del CESE

5.1.   Informatica

5.1.1.

Si ritiene che essa costituisca il principale valore aggiunto del programma (13). La dogana è stata probabilmente il primo elemento di amministrazione online di cui l’Unione sia stata dotata. La struttura ad albero degli strumenti di controllo e di rendicontazione richiede un continuo aumento dell’interconnettività e dell’interoperabilità. A tal fine occorre in primo luogo che tutti gli Stati membri siano dotati di infrastrutture informatiche doganali efficienti, con un’altissima velocità ovunque. Il CESE auspica che le autorità doganali dei 27 siano riconosciute, inoltre, come autorità abilitate a utilizzare la futura architettura dei sistemi interoperabili di controlli alle frontiere (14).

5.1.2.

L’articolo 7, paragrafo 5, e l’articolo 8 della proposta annunciano che il tasso di finanziamento applicabile ai progetti da parte della Commissione può arrivare fino al 100 % per le azioni di cooperazione. Se l’azione riguarderà lo sviluppo ed il funzionamento di un sistema elettronico europeo, solo i costi relativi alle componenti comuni e al coordinamento saranno ammissibili al finanziamento, e gli Stati membri si faranno carico dei costi connessi alle responsabilità che il testo affida loro.

5.1.3.   Innovazione informatica

5.1.3.1.

Le reti digitali ad altissima capacità sostengono tutti i servizi digitali innovativi. Affinché il valore aggiunto dell’informatica doganale dia i risultati previsti, tutti gli operatori privati (imprese) e pubblici (autorità dei paesi terzi) devono fruire del miglior livello di materiali e servizi nei loro rapporti con la dogana.

5.1.3.2.

Qualora il piano strategico pluriennale per i sistemi doganali elettronici (e-customs MASP-C) (15) facesse parte del programma Dogana, tutte le innovazioni digitali avverrebbero attraverso di esso. Il CESE auspica che ogni innovazione convalidata dalle autorità sia distribuita in maniera sicura lungo tutta la rete doganale interconnessa dell’Unione, in modo che non vi siano perdite di tempo dopo la convalida, o deviazioni del traffico.

5.1.3.3.

In tutti i settori è stata segnalata l’esigenza di cibersicurezza per i dati e le reti. Quanto maggiore è l’interconnessione, tanto maggiore è il rischio. Il CESE ritiene che tale aspetto sia abbastanza importante da meritare una menzione nel programma e una dotazione di fondi, a maggior ragione perché le attività doganali hanno aspetti strategici.

5.2.   Indicatori

5.2.1.

La Commissione mette in evidenza il sostegno che il programma può fornire nell’attuazione uniforme della normativa e della politica doganale, e propone, per la loro valutazione, degli indicatori originali di carattere qualitativo.

5.2.2.

Il Comitato raccomanda che gli Stati partecipanti siano preparati, attraverso le misure di formazione previste nel programma, per tale interessante raccolta di dati, a livello sia di rilevamento che di trattamento. In tempi di restrizioni dei bilanci pubblici, le dogane rischiano di non disporre del tempo e del personale necessari per sviluppare tali indagini, che risulterebbero quindi di dubbia affidabilità. Esistono già degli strumenti di misurazione e i software potrebbero fornire direttamente informazioni, ad esempio sulla «disponibilità dei sistemi elettronici europei».

5.3.   Governance

5.3.1.

Per evitare deviazioni di traffico e perdite di competitività, la Commissione mira a coordinare le azioni in direzione di un’applicazione uniforme delle regole. Essa vuole circondarsi, come in passato, di comitati e gruppi di esperti, e insiste sulla partecipazione della società civile.

5.3.2.

Tale coordinamento dovrebbe essere garantito con le autorità doganali nazionali, con rappresentanti specializzati, a livello operativo e a lungo termine. Il CESE è favorevole a un dialogo aperto con soggetti quali esperti esterni e rappresentanti dei poteri pubblici, in particolare di paesi terzi, con rappresentanti di organizzazioni internazionali, con operatori economici e della società civile. Esso apprezzerebbe: 1) che prima della conclusione del programma Dogana il Consiglio europeo promuova tale programma ed esprima il suo interesse per la sua completa realizzazione; 2) che il programma fornisca dettagli sui partecipanti della società civile e sull’accesso ai mezzi di ricorso di cui i cittadini potrebbero disporre per difendere i loro diritti.

5.3.3.

Il Comitato ritiene che per un’armonizzazione ben riuscita occorrerebbe che tutti gli Stati e le istituzioni dell’UE lavorassero nella stessa direzione in un contesto di trasparenza. Il CESE avrebbe apprezzato che, dopo le decisioni politiche sulle priorità, fosse stato possibile distinguere le azioni legate al controllo delle merci lecite da quelle relative alle merci illecite e al controllo delle persone alla frontiera (nel rispetto della politica doganale e della politica in materia di migrazioni).

5.3.4.

Occorre menzionare gli elementi generali che rafforzerebbero il successo del programma Dogana, come l’armonizzazione fiscale tra gli Stati membri, l’impegno di tutti i paesi partecipanti alle misure di formazione e la loro volontà di investire nella cooperazione, di contrastare la frode e di praticare un commercio leale.

5.4.   Sviluppo delle capacità umane

5.4.1.

La dogana non parte da zero, bensì dispone di personale, attrezzature e competenze. Il programma menziona, ma non approfondisce, questo punto molto importante. Ogni amministrazione nazionale dovrà essere ammissibile al programma infrastrutture e sviluppo delle conoscenze.

5.4.2.

Il CESE raccomanda anche di diffondere le formazioni europee comuni, come avviene nel quadro di Europol. Tali formazioni potrebbero essere tematiche, sull’interoperabilità, sugli audit AEO (16), sulla lotta contro la frode, sulla cibersicurezza, sulla sicurezza interna ecc. In aggiunta ai moduli comuni già elaborati dalla Commissione europea in formato digitale, esse potrebbero essere integrate da un Erasmus doganale dedicato alla formazione continua, che consenta lo scambio temporaneo di agenti di ogni grado, e sia finanziato nel quadro del programma Dogana.

5.4.3.

Il Comitato ritiene che ai fini di un’efficace cooperazione tra amministrazioni nazionali caratterizzate da culture differenti, e per individuare e condividere le buone pratiche, serva del personale che abbia imparato a conoscersi e a praticare la professione in modo analogo (17), con l’uso del digitale ma non solo (competenze amministrative). Il CESE ritiene che sarebbe una buona politica, per gli Stati e per l’UE, mantenere la presenza delle amministrazioni doganali sul territorio, nonostante la crescente esigenza di tecnicità. Auspica che non vi siano riduzioni di personale pubblico a causa dell’austerità associata all’ambizione dichiarata nel programma, e che tutti siano in condizione di arricchire le loro conoscenze per cooperare con i loro omologhi europei.

5.5.   Tutela dei diritti fondamentali

5.5.1.

Il Comitato sottolinea che, oltre ad essere uno strumento di attuazione della politica doganale, il programma Dogana può fungere da catalizzatore per il rispetto dei diritti fondamentali, attraverso misure di formazione armonizzate dedicate agli agenti e ai rappresentanti dei paesi terzi partecipanti, e ritiene importante non trascurare questa opportunità.

5.5.2.

Il regolamento generale sulla protezione dei dati (GDPR (18)) si applica in tutta l’Unione. Esso dev’essere rispettato dagli utenti commerciali, dalle imprese e dagli agenti, e dev’essere applicato a tali soggetti. La protezione dei dati civili, industriali e commerciali può essere essenziale e dev’essere garantita dai sistemi nazionali e comuni nelle procedure regolari, nei contenziosi, nel commercio elettronico e nelle statistiche relative agli indicatori di attuazione del programma.

5.5.2.1.

La gestione, in cooperazione con Frontex, delle frontiere esterne dell’UE può dar luogo a casi in cui i diritti umani sono minacciati. Le amministrazioni doganali interessate devono rispettare i diritti umani sia dei presunti autori del reato che dei propri agenti.

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(1)  Rapporto della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio, dell’11.4.2018 — COM(2018) 178 final.

(2)  SWD(2017) 34 final.

(3)  COM(2017) 793 e 794 final — 2017/0351 e 352 (COD).

(4)  Regolamento (UE) 2016/1624.

(5)  COM(2018) 322 final.

(6)  Il codice doganale dell’Unione, regolamento (UE) n. 952/2013, in applicazione dall’1.5.2016, prevede la possibilità, per un operatore, di trasmettere le sue dichiarazioni a un solo ufficio doganale nell’UE (centralizzazione) anche se le sue merci transitano per luoghi differenti, e stabilisce l’obiettivo di smaterializzare interamente le formalità doganali entro il 31 dicembre 2020.

(7)  Decisione n. 70/2008/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 gennaio 2008, concernente un ambiente privo di supporti cartacei per le dogane.

(8)  GU C 434 del 15.12.2017, pag. 43.

(9)  Hercule III (regolamento (UE) n. 250/2014, 104,9 milioni di EUR) mira a tutelare gli interessi finanziari dell’UE, sostenendo la lotta contro le irregolarità, la frode e la corruzione a danno del bilancio dell’UE. Il programma è gestito dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF).

(10)  Reddito nazionale lordo.

(11)  GU C 74 del 23.3.2005, pag. 32, punto 4.5.15.

(12)  COM(2018) 434 final.

(13)  SWD (2018) 322 final — Valutazione d’impatto.

(14)  COM(2017) 793 final.

(15)  Piano strategico pluriennale per i sistemi doganali elettronici (e-customs MASP-C piano strategico pluriennale), Taxud.a.3 (2017) 6498377.

(16)  AEO: Operatore economico autorizzato.

(17)  Cfr. in passato, il programma Matthaeus.

(18)  GDPR: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2016.119.01.0001.01.ITA&toc=OJ:L:2016:119:TOC