Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di direttiva del Consiglio concernente la gestione del combustibile esaurito e dei residui radioattivi

COM(2010) 618 definitivo

2011/C 218/28

Relatore: ADAMS

La Commissione europea, in data 1o febbraio 2011, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di direttiva del Consiglio concernente la gestione del combustibile esaurito e dei residui radioattivi

COM(2010) 618 definitivo.

La sezione specializzata Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 29 marzo 2011.

Alla sua 471a sessione plenaria, dei giorni 4 e 5 maggio 2011 (seduta del 4 maggio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 146 voti favorevoli, 7 voti contrari e 8 astensioni.

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1   Conclusioni

1.2   Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con favore questa direttiva, in fase di elaborazione da oltre dieci anni, che considera un concreto passo avanti verso la gestione programmata dei notevoli quantitativi di residui radioattivi esistenti nell'UE nel rispetto di standard minimi.

1.3   È incoraggiante il fatto che venga posto l'accento sulla trasparenza e l'impegno pubblico; inoltre, la necessità di prevedere sia i costi che i finanziamenti delle proposte consentirà di disporre di un importante strumento analitico. Per la prima volta, diverranno giuridicamente vincolanti e applicabili nell'Unione europea degli standard di sicurezza internazionali. L'UE dovrebbe collaborare con i paesi limitrofi e incoraggiarli ad adottare standard di sicurezza analoghi.

1.4   Il percorso evolutivo della direttiva non è stato tuttavia semplice. I limiti alla certezza scientifica restano in discussione e la difficoltà di prevedere gli scenari politici e sociali a lungo termine è chiara a tutti.

1.4.1   Sebbene esista un ampio consenso scientifico sulla validità sotto il profilo tecnico generale dello smaltimento geologico in profondità, prosegue il dibattito sul grado di certezza scientifica o sull'opportunità di alcune pratiche. È improbabile che questo dibattito possa concludersi lasciando soddisfatte tutte le parti interessate, a causa della natura intrinseca dei residui radioattivi ad alta attività, della loro interazione con l'ambiente immediato e dei periodi geologici interessati. È evidente che le attuali soluzioni di «stoccaggio» (temporaneo o a medio termine) non sono sostenibili nel medio termine e ciò rafforza la necessità di un intervento.

1.4.2   Si continua inoltre a discutere in maniera vivace, ma senza tuttavia giungere ad alcuna conclusione, su cosa debba intendersi per adeguato livello di sicurezza e rischio. Che cosa significa in concreto attribuire la massima priorità alla sicurezza umana e ambientale? In pratica la sicurezza verrà dimostrata con una combinazione di argomentazioni di tipo qualitativo e quantitativo, finalizzate a minimizzare le incertezze nel quadro del processo decisionale nazionale.

1.4.3   La fiducia nelle proiezioni in materia di coerenza politica e istituzionale e la competenza di qualsiasi sistema di gestione finiscono logicamente per diminuire man mano che si allungano i tempi. Pertanto la sicurezza «passiva» diviene un elemento importante che deve risultare efficace anche quando nel corso del tempo i depositi di rifiuti cessano di essere monitorati e finiscono per essere dimenticati.

1.4.4   Il mantenimento del contributo e lo sviluppo dell'energia nucleare basata sulla fissione nel quadro del mix energetico degli Stati membri dipende in parte dal consenso dell'opinione pubblica e dalla sostenibilità finanziaria.

Il dibattito sull'utilizzo o sviluppo dell'energia nucleare distoglie notevolmente l'attenzione dalla risoluzione immediata e urgente del problema dell'accumulo dei residui radioattivi, soprattutto perché i programmi di disattivazione delle centrali nucleari attualmente in corso di svolgimento contribuiranno ad aggravare il problema. L'atteggiamento dell'opinione pubblica varia considerevolmente all'interno dell'UE anche se la maggior parte degli europei crede che sarebbe utile disporre di uno strumento UE per la gestione dei residui radioattivi (Attitudes towards radioactive waste («L'atteggiamento dei cittadini nei confronti dei residui radioattivi»), indagine Eurobarometro, giugno 2008).

1.5   Il Comitato si impegna quindi ad affrontare in maniera costruttiva l'ambivalenza dell'opinione pubblica e presenta una serie di raccomandazioni pertinenti intese a rafforzare la determinazione della Commissione a trovare una soluzione.

1.6   Raccomandazioni

1.6.1   Il Comitato invita la Commissione, il Parlamento e il Consiglio a tenere pienamente conto delle osservazioni, dei consigli e delle raccomandazioni specifiche formulate nelle sezioni 4 e 5 del presente parere. Più in generale raccomanda altresì che:

2.   Introduzione

2.1   A seguito dell'impatto del terremoto e dello tsunami sui quattro reattori di Fukushima, nel Nord del Giappone, la questione della sicurezza nucleare è attualmente fonte di grande attenzione e preoccupazione. Le condizioni di funzionamento sicure e le misure di precauzione per le centrali nucleari europee sono regolate dalla direttiva sulla sicurezza nucleare (cfr. punto 5.6) e dalle autorità nazionali degli Stati membri. Il 21 marzo, gli Stati membri hanno deciso di migliorare la cooperazione tra le loro rispettive autorità di regolamentazione nucleare e di richiedere al Gruppo dei regolatori europei in materia di sicurezza nucleare (ENSREG) di definire le modalità per i test di resistenza proposti (valutazioni globali dei rischi e della sicurezza) per tutte le centrali nucleari dell'UE. In considerazione delle profonde preoccupazioni espresse dall'opinione pubblica a seguito del gravissimo incidente avvenuto nella centrale nucleare di Fukushima Daiichi, il Comitato, per ragioni di urgenza e trasparenza, si impegnerà a partecipare appieno al dialogo con la società civile su questo e altri temi correlati, in particolare grazie a un riorientamento attivo del gruppo di lavoro sulla trasparenza dell'ENEF (Forum europeo sull'energia nucleare), che il CESE attualmente presiede e alla partecipazione ai gruppi di lavoro sui rischi e le opportunità.

2.2   Da un punto di vista tecnico, le conseguenze dell'incidente di Fukushima devono essere ancora pienamente analizzate, come pure la sua incidenza diretta sulla direttiva sui residui radioattivi, oggetto del presente parere; tuttavia, esso ha comprensibilmente accresciuto la preoccupazione e la consapevolezza dell'opinione pubblica in materia di sicurezza nucleare e può, secondo il Comitato, svolgere un ruolo importante nell'ambito del dialogo attualmente in corso.

2.3   Nell'Unione europea vi sono 143 centrali elettriche nucleari (reattori) in funzione in 14 Stati membri (situazione al novembre 2010). Esistono poi alcune centrali che sono state chiuse e altri impianti nucleari, come gli impianti di ritrattamento del combustibile esaurito, che generano residui radioattivi. Ogni anno l'UE produce in media 280 metri cubi di residui ad alta attività, 3 600 t di metalli pesanti di combustibile esaurito e 5 100 metri cubi di residui radioattivi a lunga vita per i quali non esistono canali di smaltimento (Sesta relazione sulla situazione della gestione dei rifiuti radioattivi e del combustibile esaurito nell'Unione europea, SEC(2008) 2416); vengono inoltre prodotti residui a più bassa attività, la maggior parte dei quali è smaltita regolarmente. I residui ad alta attività (HLW) sono altamente radioattivi, contengono radionuclidi a vita lunga e generano una quantità notevole di calore. Rappresentano il 10 % del volume dei residui radioattivi generati, contengono circa il 99 % della radioattività totale e comprendono prodotti di fissione e combustibile esaurito.

2.4   Questi residui sono prodotti attraverso il ritrattamento del combustibile nucleare esaurito e del combustibile esaurito soggetto allo smaltimento diretto, nonché attraverso le operazioni condotte regolarmente nelle centrali elettriche nucleari e le operazioni di disattivazione degli impianti. È inoltre prevista la realizzazione di molte altre centrali elettriche nucleari, alcune delle quali in Stati membri senza alcuna precedente esperienza in materia di produzione di energia nucleare. Se i residui che ne deriveranno, e che in alcuni casi continuano a rappresentare una minaccia per decine di millenni, non saranno adeguatamente gestiti e sorvegliati, vi saranno gravi rischi per la salute e la sicurezza. I residui radioattivi contengono per loro natura isotopi di elementi che subiscono un processo di decadimento radioattivo, rilasciando radiazioni ionizzanti potenzialmente nocive per l'uomo e per l'ambiente.

2.5   Le decisioni adottate in questo secolo avranno ripercussioni tra un centinaio di secoli. La direttiva, pur concentrandosi sui residui del ciclo del combustibile nucleare, prende in esame anche il problema dei residui radioattivi generati nel settore della ricerca, della medicina e dell'industria. A seguito dell'aumento della produzione di energia elettrica da centrali nucleari, i residui ad alta attività sono cresciuti mediamente dell'1,5 % all'anno tra il 2000 e il 2005 e continuano ad aumentare con la disattivazione delle installazioni nucleari più vecchie. Alla fine del 2004, si stimavano stoccati in Europa 220 000 m3 di residui ad attività bassa e intermedia (LILW) a vita lunga, 7 000 m3 di residui ad alta attività e 38 000 t di metalli pesanti di combustibile esaurito (si tratta di dati incerti poiché nei paesi di ritrattamento, come il Regno Unito e la Francia, il combustibile nucleare esaurito e il plutonio e uranio ritrattati non sono attualmente classificati come residui radioattivi, perché il combustibile esaurito è un materiale riciclabile e l'uranio e il plutonio ritrattati potrebbero essere utilizzati per produrre combustibile fresco).

2.6   Sono trascorsi 54 anni da quanto è entrata in funzione la prima centrale nucleare commerciale. E durante tutti questi anni il dibattito sulla gestione dei residui non si è mai interrotto. Un aspetto sul quale esiste un consenso generale riguarda lo stoccaggio a lungo termine temporaneo che viene considerato appropriato come prima fase di qualsiasi soluzione. Attualmente nell'UE non esistono ancora depositi definitivi per i residui a più alta attività, sebbene Svezia, Finlandia e Francia prevedano di rendere operativi tali depositi entro il 2025. L'obiettivo è progettare e realizzare strutture in grado di garantire la messa in sicurezza a lungo termine attraverso sistemi di protezione a sicurezza passiva, consistenti in barriere geologiche artificiali stabili, in modo che, dopo la chiusura di un impianto, non si debba più fare affidamento sul monitoraggio, sull'intervento umano o sui controlli istituzionali. Nella maggior parte degli Stati non esiste nessuna politica definitiva in materia di combustibile esaurito (oppure rimane inattuata) ma soltanto accordi che assicurano un lungo e sicuro periodo di stoccaggio (fino a 100 anni) (Sesta relazione sulla situazione della gestione dei rifiuti radioattivi e del combustibile esaurito nell'Unione europea, SEC(2008) 2416).

2.7   Il 93 % dei cittadini europei ravvisa un urgente bisogno di trovare una soluzione al problema della gestione dei residui radioattivi, piuttosto che lasciarlo in eredità alle future generazioni. La grande maggioranza dei cittadini europei in tutti gli Stati è d'accordo sul fatto che l'UE dovrebbe armonizzare gli standard ed essere in grado di monitorare le pratiche nazionali (Attitudes towards radioactive waste («L'atteggiamento dei cittadini nei confronti dei residui radioattivi»), indagine Eurobarometro, giugno 2008).

2.8   L'attuale legislazione UE viene giudicata inadeguata. La direttiva 2009/71/Euratom ha già istituito un quadro comunitario per la sicurezza nucleare degli impianti nucleari, sostenuto da tutti e 27 gli Stati membri e la direttiva sulla gestione dei residui radioattivi (COM(2010) 618 definitivo) rappresenta la logica tappa successiva.

2.9   Il mix energetico di ciascuno Stato membro e le sue scelte riguardo all'utilizzo dell'energia nucleare sono aspetti che rientrano tra le competenze nazionali e non vengono quindi affrontati dalla presente direttiva. Tuttavia il problema dei residui nucleari non può essere scisso dall'utilizzo dell'energia nucleare: i residui esistono in quantitativi rilevanti e rappresentano una potenziale grave minaccia a livello transnazionale e a lungo termine. Anche se le operazioni delle centrali nucleari venissero interrotte oggi, dovremmo comunque gestire i residui già esistenti. È nell'interesse di tutti i cittadini dell'UE che i residui radioattivi vengano smaltiti nel modo più sicuro possibile. È in questo scenario che la Commissione ha proposto una direttiva che stabilisce un quadro comunitario al fine di garantire una gestione responsabile del combustibile esaurito e dei residui radioattivi.

2.10   Il Comitato ha affrontato la questione l'ultima volta nel 2003 (1), sottolineando la necessità di agire con urgenza tenuto conto dell'allargamento e l'importanza del principio «chi inquina paga». La direttiva proposta, che formava oggetto del parere del 2003, non è stata approvata in quanto gli Stati membri hanno ritenuto alcuni aspetti troppo prescrittivi e hanno chiesto ancora tempo per riflettere.

3.   Sintesi della proposta di direttiva

3.1   Gli Stati membri, non oltre quattro anni a decorrere dall'entrata in vigore della direttiva, elaborano e presentano piani nazionali nei quali vengono indicati la sede attuale dei residui e i piani per la loro gestione e smaltimento.

3.2   Viene introdotto un quadro giuridicamente vincolante ed esecutivo per garantire l'attuazione da parte di tutti gli Stati membri degli standard comuni sviluppati dall'Agenzia internazionale dell'energia atomica (AIEA) per tutte le fasi della gestione del combustibile esaurito e dei residui radioattivi, fino allo smaltimento finale.

3.3   I programmi nazionali contengono: un inventario dei residui radioattivi, piani di gestione dalla produzione fino allo smaltimento, piani per la fase post-chiusura di un impianto di smaltimento, una descrizione delle attività di ricerca e sviluppo, le tappe più significative e gli orizzonti temporali relativi all'attuazione, la descrizione di tutte le attività necessarie al fine di mettere in atto soluzioni per lo smaltimento, la valutazione dei costi e i sistemi di finanziamento scelti. La direttiva non indica alcuna preferenza per una particolare forma di smaltimento.

3.4   La proposta di direttiva contiene un articolo sulla trasparenza inteso ad assicurare che le informazioni siano rese disponibili alla popolazione e che i cittadini abbiano occasioni di effettiva partecipazione ai processi decisionali concernenti alcuni aspetti della gestione dei residui radioattivi.

3.5   Gli Stati membri trasmettono alla Commissione una relazione sull'attuazione della direttiva e, successivamente, la Commissione presenta al Consiglio e al Parlamento europeo una relazione sui progressi realizzati. Gli Stati membri invitano inoltre a revisioni inter pares internazionali dei loro programmi e i risultati di tali riesami sono altresì trasmessi agli Stati membri e alla Commissione.

4.   Osservazioni generali

4.1   Nel presente parere il Comitato affronta in primo luogo il problema concreto e urgente dell'esistenza e della continua produzione di residui radioattivi. La maggior parte di questi residui (oltre il 90 %) deriva dalle attività associate con la produzione di energia nucleare. La possibilità di scegliere o di espandere l'energia nucleare nell'ambito del mix energetico spetta ai singoli Stati membri ma le implicazioni a lungo termine della gestione dei conseguenti residui possono avere ripercussioni a livello transnazionale (e transgenerazionale).

4.2   L'opinione pubblica relativa all'energia nucleare nei paesi dotati di centrali nucleari sarebbe notevolmente influenzata (a favore della produzione di energia nucleare) se si fornisse una rassicurazione riguardo all'esistenza di una soluzione sicura e permanente per la gestione dei residui radioattivi (Attitudes towards radioactive waste («L'atteggiamento dei cittadini nei confronti dei residui radioattivi»), indagine Eurobarometro, giugno 2008). I principali ostacoli a tale rassicurazione sono: il pericolo a lungo termine dei residui ad alta attività, i dubbi in merito alla sicurezza dello smaltimento geologico in profondità e al fatto che il rischio associato a tali siti venga conservato nella memoria pubblica per le generazioni future, e l'incertezza riguardo alla validità di altri metodi di smaltimento.

4.3   Tenuto conto dei lenti progressi in alcuni Stati membri sulle proposte concernenti la gestione a lungo termine dei residui radioattivi, la proposta di direttiva, che è in fase di elaborazione da diversi anni, dovrebbe contribuire a stimolare la formulazione di programmi nazionali di gestione a livello generale. Esistono attualmente validi modelli metodologici che possono essere utilizzati come riferimento. La proposta di direttiva mira a rendere giuridicamente vincolanti ed esecutivi, attraverso il diritto dell'UE, gli aspetti chiave degli standard definiti sotto l'egida dell'AIEA, un approccio questo che il Comitato accoglie con favore.

4.4   L'UE dispone già di un ampio corpus legislativo in materia di rifiuti, compresi i rifiuti pericolosi (2). Sebbene la direttiva chiarisca che le sue disposizioni non si basano su tale corpus ma su una base giuridica diversa, il capo 3 del Trattato Euratom, sarebbe comunque opportuno che nei considerando della proposta di direttiva venissero sostenuti i principi sanciti nella normativa vigente in materia di rifiuti pericolosi.

4.5   Al principio del «chi inquina paga» è stato associato l'obbligo, meno rigoroso, di assicurare la disponibilità di adeguate risorse finanziarie per le proposte concernenti la gestione dei residui, «tenendo nel debito conto la responsabilità dei produttori di residui radioattivi». Possono pertanto sorgere alcuni interrogativi riguardo alle sovvenzioni pubbliche trasversali e conseguentemente alla concorrenza sul mercato energetico. Il Comitato raccomanda pertanto che nella direttiva si affermi in maniera inequivoca che il finanziamento della gestione dei rifiuti deve basarsi sul rispetto del principio del «chi inquina paga» (in questo caso l'impresa che genera i rifiuti radioattivi tramite l'utilizzo dei reattori nucleari), tranne che in casi di forza maggiore, quando potrebbe rivelarsi necessario l'intervento dello Stato.

4.6   Il Comitato osserva che le disposizioni della direttiva si applicano esclusivamente ai residui radioattivi civili. In alcuni paesi sono state mobilitate ingenti risorse per la gestione dei residui radioattivi militari. È evidente che i programmi congiunti militari/civili hanno implicazioni aggiuntive sotto il profilo della sicurezza. Tuttavia, poiché la gestione dei residui radioattivi non civili può assorbire consistenti risorse tecnologiche e finanziarie, nonché la capacità di smaltimento in alcuni Stati membri, converrebbe stabilire collegamenti più precisi con questa direttiva.

5.   Osservazioni specifiche

5.1   I residui radioattivi sono stati specificamente esclusi dalle direttive UE sui rifiuti (3), anche se queste ultime contengono molti validi principi di cui dovrebbe essere tenuto conto. Il Comitato suggerisce pertanto che la presente direttiva, nei propri considerando, faccia riferimento specifico alla direttiva sui rifiuti pericolosi (91/689/CEE) e affermi di essere complementare a quest'ultima.

5.2   Il Comitato ritiene che la clausola dell'articolo 2 che esclude gli «scarichi autorizzati» dovrebbe in realtà includerli. Attualmente non esiste alcuna coerenza a livello UE sulla regolamentazione di tali scarichi che, a causa della divergenza di interpretazioni, rimangono quindi motivo di controversie tra gli Stati membri (ad esempio tra il Regno Unito e l'Irlanda per quanto riguarda gli scarichi nel Mare d'Irlanda.).

5.3   Il Comitato ha sempre sostenuto la prevenzione dei rifiuti auspicata dall'UE e indicata come priorità dalla direttiva relativa ai rifiuti (2006/12/CE). Come avviene con molte attività industriali, anche con la produzione di energia nucleare vengono generati consistenti quantitativi di rifiuti pericolosi. Gli Stati membri sono attualmente divisi riguardo alla possibilità di trovare alternative all'energia nucleare che siano sostenibili sotto il profilo economico, sociale e ambientale e quindi riguardo al fatto che sia inevitabile continuare a produrre residui radioattivi. Per risolvere questo dilemma - e poiché la maggioranza dei membri del CESE condivide l'idea che il nucleare dovrà svolgere un ruolo attivo nella transizione dell'Europa verso un'economia a basse emissioni di carbonio - il Comitato suggerisce che la direttiva esprima una preferenza per tentare di eliminare la maggior parte dei residui radioattivi alla fonte, man mano che vengono sviluppate alternative migliori e sostenibili.

5.4   L'articolo 3, paragrafo 3, della proposta di direttiva definisce lo smaltimento come «il deposito del combustibile esaurito o dei residui radioattivi in un impianto autorizzato senza l'intenzione di recuperarli». Il Comitato riconosce che esistono opinioni contrastanti in materia di reversibilità e possibilità di recupero dei rifiuti. Il CESE ritiene che nello sviluppo dei concetti di «smaltimento» non dovrebbero essere escluse la reversibilità e la possibilità di recupero dei rifiuti, nel rispetto delle disposizioni della rispettiva argomentazione per la giustificazione della sicurezza.

5.5   L'articolo 4, paragrafo 3, stabilisce che i residui radioattivi sono smaltiti nello Stato membro in cui sono stati prodotti, a meno che non siano conclusi accordi tra Stati membri al fine di utilizzare congiuntamente gli impianti di smaltimento presenti sul territorio di uno di essi. Il CESE raccomanda di avvalersi ampiamente di questa opzione per utilizzare al meglio i siti di stoccaggio particolarmente adatti a questo uso. Il Comitato condivide questo approccio esplicito che consiste sia nel gestire i residui radioattivi prodotti dagli Stati membri esclusivamente nell'UE sia nell'opportunità di sviluppare impianti condivisi. È stato osservato che ciò non esclude la possibilità di rimpatrio dei rifiuti ritrattati derivanti dal ritrattamento del combustibile esaurito nei paesi di origine al di fuori dell'UE. Tuttavia, per fugare ogni dubbio, si suggerisce di rendere questo punto esplicito nella relazione introduttiva o nei considerando.

5.6   Il Comitato si chiede se un'autovalutazione ogni 10 anni da parte degli Stati membri dei loro programmi, unitamente a una revisione inter pares internazionale (articolo 16), possa offrire l'opportunità di consolidare pienamente le conoscenze e le buone pratiche, e assicurare un adeguato livello di oggettività, di rigore e di analisi indipendente. Gli ingenti costi associati alle relazioni verranno sostenuti dagli Stati membri e, a tempo debito, secondo il Comitato, dovrebbe essere creato un organismo di sorveglianza incaricato di vigilare sulla gestione dei residui radioattivi nell'UE. Ciò consentirebbe non solo di migliorare le norme redazionali delle relazioni e le buone pratiche ma anche di disporre di un efficiente meccanismo per la condivisione dei costi, e di rafforzare la direttiva sulla sicurezza nucleare (4).

5.7   Il CESE si compiace espressamente per il fatto che la Commissione intende altresì continuare a sostenere la ricerca in materia di smaltimento geologico dei residui radioattivi e il coordinamento della ricerca nell'insieme dell'UE. Sottolinea che questi programmi dovrebbero essere promossi in maniera adeguata e su ampia scala e invita gli Stati membri ad affrontare la questione nei loro programmi di ricerca nazionali e attraverso ricerche svolte in collaborazione mediante i programmi quadro di R&S della Commissione.

(1)  GU C 133 del 6.6.2003, pag. 70.

(2)  GU L 377 del 31.12.1991, pag. 20.

(3)  GU L 312 del 22.11.2008, pag. 3.

(4)  GU L 172 del 2.7.2009, pag. 18.