23.7.2015   

HU

Az Európai Unió Hivatalos Lapja

C 242/43

1.1.

Az EGSZB üdvözli az Európai Bizottság közleményét, melynek címe: Hatodik jelentés a gazdasági, társadalmi és területi kohézióról. Mindemellett hangot kíván adni néhány fenntartásának és aggályának e fontos téma kapcsán.

1.2.

A kohéziós politikának továbbra is törekednie kellene az eredetileg számára kitűzött, az Európai Unió működéséről szóló szerződésben rögzített cél, azaz a társadalmi, gazdasági és területi kohézió elérésére, az együttműködést és a szolidaritást a harmonikus fejlődés szolgálatába állítva, amely jólétet teremt a lakosság számára. Fontos az Európa 2020 stratégia középpontba helyezése, bár a jelenlegi kihívásokkal szemben ez nem elegendő.

1.3.

A jelentés tanúskodik az Európa jobbá tételére irányuló európai szintű erőfeszítésekről, ám maga is elismeri, hogy ennek megvalósítása nehéz. A válság fokozta a gazdasági és társadalmi egyenlőtlenségeket, miközben elmélyítette a különbségeket a tagállamok között (és az egyes tagállamokon belül), illetve bizonyos területekre koncentrálta a növekedést és a fejlődést. A konvergencia terén eddig elért eredményeket a válság nem csak, hogy megakasztotta, de egyes esetekben vissza is vetette. A recesszió gyakorlatilag az euróövezet egészében tapasztalható.

1.4.

A közelmúltban átélt válsághoz hasonlatos időkben a tagállamok többsége, különösen pedig az euróövezetbeliek nem tudják biztosítani a feltételeket a beruházások fokozására, így hangsúlyosabbá válnak a különbségek a külső régiók és a központi területek között (akár az Unió országainak vonatkozásában, akár az egyes országokon belül). Ez pedig olyan káros hatásokkal jár, mint a lakosság elvándorlása és a beruházások fejlettebb területeken való összpontosulása, hanyatlásra és elhagyatottságra ítélve a többi térséget.

1.5.

A közelmúltban elfogadott megszorítási politikák általában nem váltották be a hozzájuk fűzött reményeket. Törekedni kell a költségvetési egyensúlyra, ám nem minden áron: fennáll a veszélye annak, hogy ez kontraproduktív eredménnyel jár, és semlegesíti a kohéziós politika hatásait.

1.6.

A gyakran a beruházások elsődleges forrását jelentő kohéziós politikát ambiciózusabbá kell tenni, vagy akár alapos felülvizsgálatnak kell alávetni, amíg újra meg nem indul a növekedés és a foglalkoztatás. Az eddig elért eredményekből az a következtetés vonható le, hogy a kohéziós források láthatóan nem elegendőek a valódi problémák megoldásához. Ezért a konvergenciát célzó törekvések számára alternatív finanszírozási formákat kellene találni, amelyek a kohéziós politikát egy olyan, magasabb szintre emelik, amelynek alapja nem kizárólag az európai szolidaritás – ami napjainkban igen érzékeny téma. Európa jelentős erőfeszítéseket tesz a szolidaritás érdekében, ám a mozgósított források nem elegendőek a konvergencia valós igényeinek kielégítéséhez, tekintettel a gazdasági és szociális szempontból hátrányban levő régiók szükségleteinek mértékére.

1.7.

Egy globális gazdaságban a különböző régiókat eltérő globalizációs hatások érik. A régiók különféleképpen reagálnak a beruházásra; tanulmányozni kellene, hogy miért van az, hogy egyes régiók felzárkóznak, mások pedig nem. A kohéziós politikán keresztül mindenképpen új irányítási formákat kell kialakítani, amelyek lehetővé teszik, hogy a régiók válaszoljanak az előttük álló kihívásokra. Az állam szerepének hozzá kellene járulnia a régiók sajátosságainak érvényre juttatásához, az intelligens szabályozás elveinek érvényesítéséhez, a vállalkozói dinamizmus biztosításához és a fejlődés – különösen a kkv-k fejlődése – támogatásához, valamint az innovációs kapacitás megerősítéséhez, megszilárdítva a jólétet, az életszínvonalat, a társadalmi kohéziót és a környezeti fenntarthatóságot.

1.8.

A kohéziós politikának továbbra is ösztönöznie kell a gazdasági növekedést és a versenyképességet, nem felejtkezve el eközben az intelligens és inkluzív növekedést segítő szociális célkitűzésekről. Az EGSZB támogatja a hatodik jelentés mottóját, „a növekedést és a munkahelyteremtést szolgáló beruházásokat”.

2.1.

A kohéziós politika forrásait egy a növekedést és a munkahelyteremtést szolgáló beruházásokat célzó rendkívüli terv előrevitelének alapvető céljával kell irányítani és beruházni. Ennek a már elfogadott Juncker-tervet kiegészítve mindenekelőtt transznacionális jellegű strukturális európai projekteket kell finanszíroznia (például különböző közlekedési és széles sávú hálózatokat), illetve közvetlen finanszírozást kell biztosítania a vállalkozások (különösen a kkv-k) számára a helyi fejlesztéshez és a szociális gazdaság tevékenységeihez nélkülözhetetlen ágazatokban.

2.2.

A közelmúltban elfogadott Juncker-terv új európai stratégiai beruházási alapot hoz létre, amit a jelenleg is létező közösségi alapok és az EBB finanszíroz. A – nagyon is ambiciózus – cél az, hogy maximálisan kihasználják a magán- és közforrásokból származó beruházási alapokat, gyorsan végrehajtható projekteket választva ki. A terv abból a feltételezésből indul ki, hogy jelentős kielégítetlen kereslet van az ilyen típusú beruházások iránt. Idővel kiderül, hogy a terv sikeres lesz-e.

2.3.

Átfogóbb célokra összpontosítva a kohéziós politika a rendelkezésre álló források mellett a költségvetési konszolidációra irányuló erőfeszítéseket és a Stabilitási és Növekedési Paktum céljainak elérését nem befolyásoló, autonóm finanszírozási formákat is találhatna, mint amilyen az Európai Beruházási Bank (EBB) bevonása vagy az eurókötvények.

2.4.

A beruházások multiplikátorhatásának garantálása érdekében az előző időszakból (2007–2013) megmaradt strukturális alapokból és az új időszak alapjaiból is jelentős részt kell juttatni az EBB-nek, hogy a friss tőkeinjekció képes legyen a piacon elérhető, a kohéziós politika hatását fellendítő kockázati tőkét bevonzani (1).

2.5.

A kohéziós politikát jól össze kell hangolni az EU többi kezdeményezésével – mindenekelőtt a gazdasági és monetáris unió népszerűsítésével –, hogy elérhető legyen a kitűzött tizenegy cél és valósággá válhasson a „beruházás a növekedés és a munkahelyteremtés érdekében”.

2.6.

A kohéziós politika nem sodorhatja veszélybe a költségvetés-konszolidációs célokat. A leginkább elszegényedett országok jelenleg nem rendelkeznek eszközökkel a közberuházás ösztönzésére, ezért nem kínálnak vonzó feltételeket a magánberuházók számára. Az addicionalitás elvét nagy gonddal és a helyi feltételekhez igazítva kell alkalmazni az ezen a területen erőfeszítéseket tevő tagállamokban, mivel ennek az elvnek a figyelmen kívül hagyása befolyásolja az esetenként az egyetlen beruházás-finanszírozási forrást jelentő alapok elosztását. Az EGSZB támogatja annak az aranyszabálynak az alkalmazását, amely szerint a költségvetési paktumban (és/vagy a stabilitási paktumban) ideiglenesen nem kell figyelembe venni a strukturális alapokból származó társfinanszírozást a recesszió által leginkább sújtott régiókban és államokban (2).

2.7.

Alapvető jelentősége van az eredmények nyomon követésének. Az EGSZB megismétli azt a meggyőződését, hogy dinamikus munkacsoportokkal figyelemmel kell kísérni a közbenső és a végső eredményeket is, és e munkacsoportok ismertethetnék következtetéseiket egy éves európai csúcstalálkozó keretében (3), ami előmozdítaná a vitát és a fontosnak tűnő korrekciós intézkedések elfogadását.

2.8.

A kohéziós politika végrehajtása során szorosan be kell vonni a szociális partnereket. A kohéziós politika programjaira vonatkozó irányítási modellben fontolóra kellene venni globális támogatások létrehozását a szervezett civil társadalom számára a helyi közösségeket érintő és közvetlenül a specifikus problémák megoldásához kapcsolódó támogatás biztosítása érdekében. Az EGSZB ezt már régóta javasolja, ám sajnálatos módon az európai hatóságok még nem valósították meg.

2.9.

A szociális partnerek részvételének lehetővé tétele érdekében valódi nyomonkövetési mechanizmusokat kell létrehozni, hogy ahelyett, hogy csupán szemlélői lennének az eseményeknek – ahogyan sok esetben történik –, valóban aktív szerepet vállalhassanak. A szervezett civil társadalom képviselőinek hozzájárulása létfontosságú, éspedig nemcsak az operatív programok kidolgozásában, hanem az eredmények nyomon követésében és értékelésében is. A partnerek bevonása előmozdítja az észlelt nehézségekről, valamint az európai finanszírozáshoz való hozzáférést és az alapok hatékonyabb elköltését célzó javítási és egyszerűsítési javaslatokról szóló vitát.

2.10.

A programokra vonatkozó szabályok egyszerűsítése és harmonizációja, valamint az eljárások és űrlapok egységesítése kiemelt jelentőséggel bír az eredmények javítása érdekében. Az Európai Bizottság egyszerűsíthet néhány eljárást, de a főszerep a tagállamokra hárul, mivel az uniós szabályok lehetőségeket, nem pedig kötelezettségeket tartalmaznak. A tagállamokat támogatni és ösztönözni kell annak érdekében, hogy radikális mértékben egyszerűsítsék az eljárásokat, és ne bonyolítsák azokat szükségtelen további részletekkel. Az erőfeszítéseket az Európai Bizottság figyelemmel kísérhetné úgy, hogy amikor csak lehetséges, az eredmények szigorú ellenőrzését választja a csupán adminisztratív kontroll helyett. Az egyszerűsítés lehetne egy rendkívüli tanácsi intézkedés (új rendelet) tárgya (4).

2.11.

A beruházások engedélyezésére és a kiadások jogosultságának értékelésére vonatkozó elv, valamint az egyszerűsített költségek alapján történő visszatérítés lehetősége (átalányérték-elv) számos helyzetben alkalmazható – például az általános működési költségek esetében. A jogosult kiadás ekkor az eredménytől függ, nem pedig elosztási kulcsokon alapuló dokumentumokban szereplő allokációktól. A tagállamokat ösztönözni kell arra, hogy minden lehetséges esetben alkalmazzák ezt az elvet, és egyszerűsítsék az eljárásokat.

2.12.

Az eredményekhez hozzá nem járuló adminisztratív eljárások egyszerűsítését a vállalkozók, különösen a kkv-k, valamint az alkalmazottaik és a köztisztviselők képzésének kell kísérnie. A képzés alapvető eszköz a finanszírozási mechanizmusok megértése és a rendelkezésre álló alapok megfelelő felhasználása érdekében. A köztisztviselők képzése különösen kiemelt jelentőségű a jobb közigazgatás tematikus célkitűzésének eléréséhez.

2.13.

A bürokrácia csökkentésével megspórolt forrásokat egy európai bizottsági csoport felállítására lehetne fordítani, amelynek küldetése az lenne, hogy támogassa és segítse az országokat és régiókat a kohéziós politikai projektek kialakításában és megvalósításában. Ez az országokat és régiókat támogató csoport végső esetben és a teljesítés elmaradása esetén az európai alapokat kezelő nemzeti testületek helyébe is léphetne a tervezés, a tervek végrehajtása vagy a menetrend betartása terén.

2.14.

A kohéziós politika céljait nem lehet csupán mennyiségi mutatókkal mérni. A kohéziós politika központi célkitűzése, azaz a társadalmi, gazdasági és területi kohézió előmozdítása olyan célokat tartalmaz, amelyeknek minőségi mutatókkal kell mérhetőeknek lenniük. Ezeket a mutatókat úgy kell kialakítani, hogy ne csak a növekedést, hanem a fejlődést is mérjék. Például nem elég azt mérni, hogy hány munkanélküli részesült képzésben és jutott munkához, hanem mérni kell ennek a képzésnek az életkörülményeik javítása terén kifejtett hatását is.

2.15.

Az előzetes feltételrendszer – amely számos olyan feltételt határoz meg, amelynek teljesülnie kell azelőtt, hogy az alapokat kiosztanák – nem használható arra, hogy kizárjunk bizonyos, jobban eladósodott régiókat, amelyek körülményeik miatt nem képesek beruházni vagy beruházást vonzani annak érdekében, hogy biztosítsák a meghatározott feltételeket. Az előzetes feltételrendszert körültekintően kell alkalmazni, vagy akár fel is lehet függeszteni egy meghatározott időre, azaz amíg fennáll a válság vagy a defláció kockázata, ugyanis az ilyen régiók egyébként is törékeny helyzete még tovább romolhat azáltal, hogy a növekedést elősegíteni képes finanszírozás megszerzésének lehetősége megszűnik, és így a problémák tovább súlyosbodnak.

2.16.

A makrogazdasági feltételességet nem szabadna arra használni, hogy a régiókat és azok polgárait büntessék a nemzeti vagy európai szinten hozott helytelen döntésekért (5).

3.1.

A kohéziós politika megreformálásának témáját már a gazdasági, társadalmi és területi kohézióról szóló ötödik jelentés is tárgyalta, így az EGSZB-nek már alkalma nyílt egyetérteni az általános megközelítéssel.

3.2.

A kohéziós politika a növekedés elsődleges motorjaként kerül bemutatásra. Nem szabad azonban elfelejteni, hogy csak akkor lehet az, ha képes együttműködni a többi európai politikával. Fontos, ám nem elegendő, hogy a kohéziós politika az Európa 2020 stratégia célkitűzéseire koncentráljon; szükség van arra is, hogy közös végrehajtási stratégiákat alakítsanak ki a többi közös gazdasági, szociális és regionális politikával és eszközzel.

3.3.

Különösen óvatosan kell kezelni a kohéziós politika végrehajtását a válság által legsúlyosabban érintett országokban, ahol jelentős erőfeszítések történnek a költségvetési konszolidáció érdekében, és ezek befolyásolják a közberuházásokat. Az addicionalitás elvének alkalmazása és a költségvetési konszolidáció szükségessége közötti egyensúly törékeny, mivel a célok és az elérésükhöz szükséges eszközök összehangoltságának hiánya befolyásolhatja a költségvetési konszolidációt és/vagy semlegesítheti a kohéziós politika lehetséges hatásait.

3.4.

Köztudott, hogy a kohéziós politika nagy szerepet játszik a leghátrányosabb helyzetű régiók fejlesztésében, azonban néhány esetben ezt a növekedést tovább erősítette volna, ha jobbak lettek volna a fejlesztési feltételek. A fejlesztés jobb körülményeinek megteremtését célzó és az OECD iránymutatásaival összhangban álló jó kormányzás kérdésének tárgyalása helyes lépés, amely érdemes az EGSZB támogatására.

4.1.

Még hosszú utat kell bejárni ahhoz, hogy Európa visszajusson a válság előtti szintre a fejlesztés, a foglalkoztatás és a jólét terén. A kohéziós politika újonnan meghatározott iránya most támogatja az Európa 2020 stratégia prioritását jelentő intelligens, fenntartható és inkluzív növekedést.

4.2.

A hatodik jelentés még nem ismerteti a 2007–2013 közötti kohéziós politika hatásértékelését, mivel az utólagos értékelés csak 2015-ben fog megkezdődni. A közölt adatokból mindazonáltal megállapítható, hogy a válság hatása jelentős volt, és a kohéziós politika nem volt képes ellentételezni azokat; a különbségek fennmaradtak, és néhány esetben még el is mélyültek.

4.3.

A közlemény az egyes beruházási területek számára világosan meghatározott és az adott régió sajátosságait figyelembe vevő stratégiákat kér, és ez létfontosságú. Amint azt a közlemény is kijelenti: „a projekteknek kell a stratégiákat követniük és nem fordítva”. A stratégiák meghatározása azonban nem elegendő. Megfelelő szabályozási környezetet is ki kell alakítani, amely szigorú ugyan, de nem vezet be szükségtelen és elrettentő bürokratikus folyamatokat. Alapvető a kedvező működési környezet, amint arra a közlemény is utal. Az Európai Bizottságnak keményen kell fellépnie a nem teljesítő államokkal szemben, elkerülve a forráspazarlást, ami a nettó befizető országok számára elfogadhatatlan lenne.

4.4.

A kohéziós politika új irányvonallal egészül ki, amely szerint előnyös az, ha korlátozott számú prioritást támogatunk, mivel a források túlságosan szűkösek ahhoz, hogy a kevésbé fejlett régiók minden szükségletét kielégítsük. Hasznos a forrásokat nagy hatású, gazdasági és társadalmi szinten hosszú távú következményekkel bíró projektek támogatására koncentrálni, mivel ez megold specifikus problémákat. Ez a fajta megközelítés azonban egyes esetekben kontraproduktív is lehet, éspedig olyan országokban, amelyek egyes területei eltérő fejlettségi szintűek, és ahol nincsen elég magánberuházás. Itt a források túlzott koncentrációja kihagyja a növekedésből és a fejlesztésből azokat a területeket és ágazatokat, amelyek egyébként részesülhetnének a kohéziós politika alapjaiból, és ezáltal felzárkózhatnának és pozitív módon járulhatnának hozzá az integrált fejlődéshez.

4.5.

Bár a közlemény számos adatot mutat be a kohéziós politika hatásáról, továbbra is igaz az, hogy a beruházások valódi hatásai nehezen számszerűsíthetőek, ami azt illusztrálja, hogy a mutatók kiválasztása mindeddig nem volt megfelelő. Az EGSZB örömmel látja, hogy van némi fejlődés, mivel szándék mutatkozik a világos és mérhető célok és elérendő eredmények meghatározására. A partnerségi megállapodásokban rögzített prioritásokat, mutatókat és célokat az idők során nem követik nyomon, ami pedig lehetővé tenné adott esetben a kiigazító intézkedések meghozatalát azzal a céllal, hogy valóban felelőssé tegyük a tagállamokat az eredményekért és az intézkedések megbízható nyomon követéséért.

4.6.

A mutatók kiválasztása során azonban nem szabad csupán mennyiségi mérőszámokra szorítkozni. Bár a mennyiségi dimenzióval a növekedés ideálisan mérhető, a fejlesztés méréséhez minőségmutatókat kell használni, amelyek nem hanyagolhatóak el.

4.7.

A közlemény a városokat a növekedés motorjaiként határozza meg. Az ERFA forrásainak mintegy felét ők fogják megkapni. A városokba és katalizátorként betöltött szerepükbe való beruházás támogatandó, azonban csak bizonyos fenntartásokkal. Az EGSZB felhívja a figyelmet arra, hogy az ilyen beruházásokkal óvatosan kell bánni, ugyanis fennáll annak a veszélye, hogy káros hatású központosításra fognak ösztönözni. Bár nyilvánvaló, hogy a népesség városokba történő vonzása ösztönözheti a fejlődést, igaz az is, hogy a túlnépesedés hozzájárul az elszegényedéshez és a társadalmi kirekesztéshez. Másrészről a kevésbé központi régiókba történő beruházások elmaradása veszélybe sodorja az ottani népesség életszínvonalát, és egyre növekvő mértékű, a nagyvárosok felé történő elvándorlást okoz. Ennek következtében felhagynak a mezőgazdasági termeléssel, a halászattal és az iparral kapcsolatos tevékenységekkel, amelyek pedig alapvetőek az EU fejlődéséhez.

4.8.

A közlemény kiemeli, hogy a szociális partnerek és a civil társadalmi szervezetek jobb bevonása a kohéziós politika egyik alapvető eleme. Az Európai Bizottság 2014. januárban felhatalmazáson alapuló rendeletet tett közzé az európai strukturális és beruházási alapok keretében megvalósított partnerségre vonatkozó európai magatartási kódexről (6). E dokumentumot elemezve világossá válik, hogy az nem vezet be semmiféle komolyabb újdonságot a jelenlegi gyakorlatba: felsorolja a partnerek kiválasztásának és bevonásának alapelveit, illetve számos bevált gyakorlatot, azonban nem ír le a szociális partnerek által kötelezően végzendő nyomonkövetési mechanizmusokat. Számos tagállamban a szociális partnereknek továbbra is névleges szerepe van a döntéshozatalban: konzultálnak a valós helyzetet és a problémákat legjobban ismerőkkel, azonban nem veszik figyelembe a véleményüket. E nehézségek ellenére az EGSZB megerősíti, hogy támogatja az európai magatartási kódex széles körű alkalmazását.

4.9.

Az EGSZB-nek már alkalma nyílt hangot adni annak a meggyőződésének, amely szerint az összes civil társadalmi partnernek és érdekcsoportnak a programok és projektek előkészítésébe, végrehajtásába és utólagos értékelésébe történő bevonása hozzájárul azok minőségének és végrehajtásának javításához (7).

4.10.

A bürokráciát mindenképpen csökkenteni kell. Az auditorok ajánlásainak felhasználásával a programoknak az elért eredményekre kell fókuszálniuk, nem pedig arra, hogy miként érhetik azokat el bonyolult adminisztratív eljárások révén, amelyek óriási és költséges állami és magánstruktúrák kialakítását teszik szükségessé. A bürokrácia valódi akadályt állít számos vállalkozó részvétele és a közigazgatás hatékonysága elé. Az eljárások, szabályok és űrlapok egyszerűsítése és egységesítése nemcsak lehetséges, de kívánatos is.

5.1.

Bár két elképzelés is létezik a jó kormányzás gazdasági növekedés szempontjából betöltött jelentősége és hatása kapcsán, egyre többen tartják úgy, hogy a jó kormányzás és a hatékony közintézmények szükséges feltételei a határozott gazdasági fejlődésnek. Az EGSZB is osztja ezt a véleményt.

5.2.

A jogbiztonság és a független jogrendszer garantálása, valamint a megfelelő és stabil szabályozás csökkenti a felesleges adminisztratív költségeket és a beruházásoknak kedvező stabilitásérzetet kelt, ami közvetlen hatást gyakorol a kohéziós politikára.

5.3.

Az, hogy az OECD által a hatékony közberuházásokra vonatkozó elvek között is felsorolt jó kormányzás kérdése immár szerepel a kohéziós politikában, horizontális szükségletet elégít ki, és az EGSZB támogatását élvezi. Az egyes tagállamokban eltérések vannak azon a téren, hogy mennyire egyszerű projekteket végrehajtani és új vállalkozásokat létrehozni. Ezeket a különbségeket csökkenteni kell, mivel a gyenge kormányzás nemcsak a hazai piacra hat, hanem az egységes piacra is, éspedig úgy, hogy korlátozza a más tagállamokból származó szereplők belépését.

5.4.

Bizonyos tagállamokban szükség van a regionális szintű koordináció javítására, vagy akár valódi regionális kormányzás kialakítására, amely közbenső szint volna a nemzeti és a helyi kormányzat között, és képes lenne olyan regionális szintű stratégiákat felvázolni, amelyek valóban fontosak a régiók fejlesztéséhez és konvergenciájához. A központi kormány, bár gyakran nem képes jól értelmezni a helyi szint szükségleteit és prioritásait, egyes esetekben nem adja meg a szükséges hatásköröket a regionális szintű egységeknek, amelyek így csupán a nemzeti szintű politikai hatalom szócsövei, és nem jelentenek értéktöbbletet a régiók számára.

5.5.

A jó kormányzás kapcsán felvetett új aggályok keretében nem szabadna elfelejteni, hogy a közigazgatás csak akkor lehet hatékonyabb, ha a közigazgatási alkalmazottak képzésben részesülnek, és ezzel párhuzamosan politikai akarat is létezik a szükséges szabályozási módosítások bevezetésére.