31996F0196

ZAJEDNIČKO STAJALIŠTE

od 4. ožujka 1996.

koje je definiralo Vijeće na temelju članka K.3 Ugovora o Europskoj uniji o usklađenoj primjeni definicije pojma „izbjeglica” iz članka 1. Ženevske konvencije o statusu izbjeglica od 28. srpnja 1951. godine

(96/196/PUP)

VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,

uzimajući u obzir Ugovor o Europskoj uniji, posebno njegov članak K.3, stavak 2., podstavak (a);

budući da se, u skladu s člankom K.1 Ugovora, politika azila smatra pitanjem od zajedničkog interesa;

budući da je Europsko vijeće, na svom zasjedanju u Strasbourgu, održanom 8. i 9. prosinca 1990. godine, utvrdilo cilj usklađivanja politika azila država članica, što je dodatno razradilo Europsko vijeće u Maastrichtu 9. i 10. prosinca 1991. godine te na sastanku u Bruxellesu 10. i 11. prosinca 1993. godine, i Komisija u priopćenju o imigracijskoj politici i politici azila od 23. veljače 1994. godine;

ističući, u skladu sa zajedničkom humanitarnom tradicijom država članica, važnost jamčenja odgovarajuće zaštite izbjeglicama, u skladu s odredbama Ženevske konvencije o statusu izbjeglica od 28. srpnja 1951. godine, koja je izmijenjena i dopunjena Protokolom iz New Yorka od 31. siječnja 1967. godine, dalje u tekstu „Ženevska konvencija”;

utvrdivši da Priručnik Visokog povjerenika Ujedinjenih naroda za izbjeglice (UNHCR) predstavlja dragocjenu pomoć državama članicama u određivanju statusa izbjeglica;

budući da je usklađena primjena mjera za utvrđivanje statusa izbjeglica od ključne važnosti za usklađivanje politika azila u državama članicama,

USVOJILO JE OVO ZAJEDNIČKO STAJALIŠTE:

1.   Priznavanje statusa izbjeglice

Utvrđivanje statusa izbjeglice temelji se na mjerama u skladu s kojima nadležna nacionalna tijela odlučuju tražitelju azila pružiti zaštitu predviđenu Ženevskom konvencijom. Ovaj se dokument odnosi na provedbu mjera definiranih u članku 1. Konvencije. On ni na koji način ne utječe na uvjete pod kojima država članica može, u skladu sa svojim nacionalnim zakonodavstvom, dopustiti osobama ostanak na svom državnom području ako sigurnost ili fizički integritet tih osoba mogu biti dovedeni u opasnost zbog vraćanja u državu podrijetla, zbog okolnosti koje nisu obuhvaćene Ženevskom konvencijom, ali predstavljaju razlog zbog kojeg odnosne osobe ne mogu biti vraćene u svoju državu.

2.   Pojedinačno ili grupno utvrđivanje statusa izbjeglice

Svaki zahtjev za azil razmatra se na osnovi činjenica i okolnosti predočenih u svakom pojedinačnom slučaju i uzimajući u obzir objektivnu situaciju koja vlada u državi podrijetla.

U praksi se može dogoditi da je čitava skupina ljudi izložena proganjanju. I u takvim slučajevima, zahtjevi će se razmatrati pojedinačno, iako se u posebnim slučajevima takvo razmatranje može ograničiti na utvrđivanje da li odnosni pojedinac pripada skupini o kojoj se radi.

3.   Dokazi potrebni za priznavanje statusa izbjeglice

Odlučujući čimbenik za priznavanje statusa izbjeglica u skladu sa Ženevskom konvencijom je postojanje osnovanog straha od proganjanja na osnovi rase, vjere, nacionalnosti, političkih mišljenja ili pripadnosti određenoj socijalnoj skupini. Pitanje je li strah od proganjanja osnovan mora se razmatrati s obzirom na okolnosti svakog slučaja pojedinačno. Tražitelj azila je dužan pružiti dokaze potrebne za ocjenu istinitosti predočenih činjenica i okolnosti. Valja imati na umu da jednom kada je vjerodostojnost izjava tražitelja azila na odgovarajući način utvrđena, neće više biti potrebno zahtijevati podrobnu potvrdu predočenih činjenica, te bi se tražitelju azila trebalo vjerovati, osim ako ne postoje valjani razlozi da se učini suprotno.

Činjenica da je pojedinac već bio izložen proganjanju ili izravnim prijetnjama proganjanjem, predstavlja ozbiljan pokazatelj opasnosti od proganjanja, osim ako od tog trenutka nije došlo do značajne promjene uvjeta u državi podrijetla odnosne osobe ili u njezinim odnosima s vlastitom državom podrijetla.

Činjenica da pojedinac, prije napuštanja svoje države podrijetla, nije bio izložen proganjanju ili izravnim prijetnjama proganjanjem, sama po sebi ne podrazumijeva da se on u svom zahtjevu za azil ne može pozivati na postojanje osnovanog straha od proganjanja.

4.   „Proganjanje” u smislu članka 1A. Ženevske konvencije

Pojam „proganjanje”, u smislu u kojem se upotrebljava u ovom dokumentu, preuzet je iz članka 1A. Ženevske konvencije.

Pojam nije definiran u Konvenciji, niti se opće prihvaćena definicija tog pojma može pronaći u zaključcima Izvršnog odbora UNHCR-a niti u pravnoj literaturi na tu temu. Smjernice u ovom dokumentu ne predstavljaju definiciju.

Međutim, postoji opća suglasnost da radnje koje pojedinac trpi ili od kojih strahuje moraju, kako bi se smatrale „proganjanjem” u smislu članka 1A., udovoljavati sljedećem:

Nekoliko oblika proganjanja može se pojaviti istodobno, a kombinacija događaja od kojih ni jedan, gledajući izdvojeno, ne predstavlja proganjanje može, ovisno o okolnostima, predstavljati stvarno proganjanje ili se smatrati ozbiljnim razlogom za strah od proganjanja.

U sljedećim smjernicama pojam „proganjanje” valja tumačiti pozivajući se na ovaj odjeljak.

5.   Izvori proganjanja

5.1.   Proganjanje od strane države

Proganjanje je u pravilu radnja državnog tijela (središnje države, saveznih država, regionalnih ili lokalnih vlasti), bez obzira na njegov međunarodnopravni položaj, odnosno radnja stranaka ili organizacija koje nadziru državu.

Osim slučajeva u kojima proganjanje ima oblik uporabe surove sile, isti se može pojaviti i u obliku upravnih i/ili sudskih mjera koje ili stvaraju dojam da su zakonske, a zlorabe se u svrhu proganjanja ili se ne provode u skladu sa zakonom.

5.1.1.   Pravne, upravne i policijske mjere

(a)    Opće mjere

Službene vlasti određene države moraju ponekad poduzeti opće mjere s ciljem održavanja javnog reda, zaštite sigurnosti države, očuvanja javnog zdravlja itd. Takve mjere mogu, prema potrebi, uključivati ograničenja određenih sloboda. One također mogu biti popraćene uporabom sile, ali takva ograničenja ili uporaba sile sami po sebi nisu dovoljan razlog za priznavanje statusa izbjeglice pojedincima protiv kojih su odnosne mjere usmjerene. Međutim, ako se pokaže da se takve mjere provode na diskriminirajući način zbog jednog ili više razloga navedenih u članku 1A. Ženevske konvencije, i mogu imati dovoljno ozbiljne posljedice, one mogu dovesti do osnovanog straha od proganjanja kod osoba koje su žrtve njihove neodgovarajuće primjene. To naročito vrijedi u slučajevima kada se opće mjere primjenjuju za prikrivanje pojedinačnih mjera poduzetih protiv osoba za koje, zbog razloga navedenih u članku 1A., postoji vjerojatnost da će biti ugrožene od tijela vlasti svoje države.

(b)    Mjere usmjerene protiv određenih kategorija stanovništva

Mjere usmjerene protiv jedne ili više određenih kategorija stanovništva mogu biti legitimne u društvu, čak i kada nameću naročitu prisilu ili ograničenja određenih sloboda.

Međutim, mogu se smatrati opravdanjem za strah od proganjanja, posebno ako je cilj koji se njima nastoji ostvariti osudila međunarodna zajednica, odnosno ako su one u očiglednom nerazmjeru s ciljem kojem se teži, odnosno ako njihova provedba dovodi do ozbiljnih zlouporaba čiji je cilj da se s određenom skupinom postupa drukčije i lošije nego sa stanovništvom u cjelini.

(c)    Pojedinačne mjere

Svaka upravna mjera poduzeta protiv pojedinca, bez obzira na gore navedeni opći interes, zbog jednog od razloga iz članka 1A., koja je dovoljno oštra u pogledu mjera navedenih u točki 4. ovog Zajedničkog stajališta, može se smatrati proganjanjem, pogotovo ako je namjerna, sustavna i trajna.

Stoga je važno uzeti u obzir sve okolnosti vezane uz pojedinačnu mjeru koju je tražitelj azila prijavio, kako bi se utvrdilo je li strah od proganjanja osnovan.

U svim gore navedenim slučajevima mora se uzeti u obzir da li postoji učinkoviti pravni lijek ili lijekovi koji bi okončali situaciju zlostavljanja. Opće je pravilo da na postojanje proganjanja ukazuje činjenica da ne postoji obeštećenje ili da je, ako postoje sredstva za obeštećenje, odnosnom pojedincu ili pojedincima, uskraćena mogućnost pristupa takvim sredstvima, odnosno činjenica da odluke nadležnog tijela nisu nepristrane (vidjeti točku 5.1.2) ili nemaju učinka.

5.1.2.   Sudski progon

Iako se doimaju kao zakoniti, sudski progon ili sudske odluke mogu predstavljati proganjanje ako sadrže diskriminirajući element te ako su dovoljno oštri u pogledu mjera na koje se poziva točka 4.ovog Zajedničkog stajališta. To se naročito odnosi na:

(a)    Diskriminirajući sudski progon

Ovdje je riječ o situaciji u kojoj se kaznenopravna odredba primjenjuje na sve, ali u kojoj su samo određene osobe sudski gonjene na osnovi osobina za koje postoji vjerojatnost da će dovesti do priznavanja statusa izbjeglice. Stoga je diskriminirajući element u provedbi politike sudskog progona bitan prilikom priznavanja statusa izbjeglice određenoj osobi.

(b)    Diskriminirajuće kažnjavanje

Kažnjavanje ili prijetnja kažnjavanjem na temelju opće primjenljivih kaznenopravnih odredaba biti će diskriminirajuće ako su osobe koje krše zakon kažnjene, ali neke od njih podliježu oštrijem kažnjavanju zbog osobina za koje postoji vjerojatnost da će dovesti do priznavanja statusa izbjeglice. Diskriminirajući element u kažnjavanju ovdje je od ključne važnosti. Može se smatrati da postoji proganjanje i u slučaju nerazmjerne kazne, pod uvjetom da postoji veza s jednim od razloga proganjanja navedenih u članku 1A.

(c)    Kršenje kaznenopravnih odredaba zbog koji predstavljaju osnove za proganjanje

Namjerno kršenje kaznenopravnih odredaba - bilo da su te odredbe opće primjenljive ili se primjenjuju samo na određenu kategoriju ljudi - zbog koji predstavljaju osnove za proganjanje, mora nedvojbeno proizlaziti iz izricanja ili sudjelovanja u određenim aktivnostima u državi podrijetla, odnosno predstavljati objektivnu posljedicu osobina tražitelja azila koja će vjerojatno dovesti do priznavanja statusa izbjeglice. Odlučujući čimbenici su priroda kažnjavanja, težina kažnjavanja u odnosu na počinjeno kazneno djelo, pravni sustav i stanje ljudskih prava u državi podrijetla. Potrebno je uzeti u obzir da li se namjerno kršenje kaznenopravnih odredaba može smatrati neizbježnim u pogledu individualnih prilika u kojima se nalazi osoba o kojoj se radi te u pogledu situacije u državi podrijetla.

5.2.   Proganjanje od strane trećih osoba

Na proganjanje od strane trećih osoba primjenjivat će se Ženevska konvencija ako se ono temelji na jednom od razloga navedenih u članku 1A. te Konvencije, ako je po svojoj prirodi individualno te ako ga potiču ili dopuštaju tijela vlasti. Kada službena tijela vlasti propuste djelovati, takvo proganjanje trebalo bi dovesti do pojedinačnog razmatranja svakog zahtjeva za dobivanjem statusa izbjeglice, u skladu s nacionalnom sudskom praksom, a naročito u pogledu pitanja je li takav propust bio namjeran ili nije. Osobe o kojima se radi mogu u svakom slučaju ispunjavati uvjete za odgovarajuće oblike zaštite u skladu s nacionalnim zakonodavstvom.

6.   Građanski rat i ostali unutarnji ili opći oružani sukobi

Pozivanje na građanski rat ili unutarnji ili opći oružani sukob i opasnosti koje on donosi, samo po sebi nije dovoljno kako bi se zajamčilo priznavanje statusa izbjeglice. Strah od proganjanja mora se u svim slučajevima temeljiti na jednom od razloga iz članka 1A. Ženevske konvencije i odnositi se po prirodi stvari na pojedinca.

U takvim situacijama, proganjanje može potjecati bilo od zakonskih tijela vlasti ili od trećih strana koje ta tijela potiču ili toleriraju ili od de facto tijela vlasti koja nadziru dio državnog područja na kojem država ne može pružiti zaštitu svojim državljanima.

Upotreba oružane sile u načelu ne predstavlja proganjanje kada je to u skladu s međunarodnim pravilima ratovanja i međunarodno priznatom praksom. Međutim, ona postaje proganjanje kada se, na primjer, uspostavi vlast na određenom području, a njeni napadi na protivnike ili na stanovništvo ispunjavaju kriterije iz točke 4.

U ostalim slučajevima, moguće je osigurati druge oblike zaštite u skladu s nacionalnim zakonodavstvom.

7.   Razlozi za proganjanje

7.1.   Rasa

Pojam rase treba shvatiti u širem smislu i kao pripadnost različitim etničkim skupinama. Opće je pravilo da proganjanje treba smatrati utemeljenim na razlozima rase, kada progonitelj smatra da žrtva njegova proganjanja pripada rasnoj skupini različitoj od njegove, zbog stvarne ili pretpostavljene razlike, te kada to predstavlja razlog za njegove postupke.

7.2.   Vjera

Pojam vjere može se shvatiti u širem smislu i može podrazumijevati teistička, neteistička i ateistička vjerovanja.

Proganjanje iz vjerskih razloga može poprimiti različite oblike, kao što su potpuna zabrana bogoslužja i vjerske poduke ili oštrih diskriminirajućih mjera protiv osoba koje pripadaju određenoj vjerskoj skupini. Za postojanje proganjanja, pretrpljeno upletanje i ometanje mora biti dovoljno ozbiljno s obzirom na kriterije iz točke 4. ovog Zajedničkog stajališta. To je primjenljivo u slučajevima u kojima, djelujući izvan mjera neophodnih za održanje javnog reda, država također zabranjuje ili kažnjava vjersko djelovanje čak i u privatnom životu.

Proganjanje iz vjerskih razloga može se pojaviti i kada je ometanje usmjereno na osobu koja se ne želi vjerski opredijeliti, odbija prihvatiti određenu vjeru, odnosno ne želi poštovati, u cijelosti ili djelomično, obrede i običaje vezane uz određenu vjeru.

7.3.   Nacionalnost

Ovaj pojam ne smije biti ograničen isključivo na pojam državljanstva, već treba obuhvaćati i pripadnost skupini određenoj na temelju kulturnog ili jezičnog identiteta, odnosno svog odnosa sa stanovništvom neke druge države.

7.4.   Politička mišljenja

Zastupati politička mišljenja različita od vladinih samo po sebi ne predstavlja dostatan razlog za osiguravanje statusa izbjeglice. Podnositelj zahtjeva mora dokazati da:

7.5.   Socijalna skupina

Određena socijalna skupina obično obuhvaća osobe iz iste sredine, s istim običajima ili istim društvenim statusom itd.

Strah od proganjanja opisan pod ovim naslovom često se može preklapati sa strahom od proganjanja iz drugih razloga, kao što su, primjerice, rasa, vjera ili nacionalnost.

Pripadnost određenoj socijalnoj skupini može se jednostavno pripisati osobi ili skupini koja je žrtvom progonitelja.

U nekim slučajevima, socijalna skupina u prošlosti možda nije postojala, ali se može odrediti na temelju zajedničkih osobina progonjenih osoba budući da ih progonitelj smatra preprekom u ostvarivanju svojih ciljeva.

8.   Premještanje unutar države podrijetla

Ako se čini da je proganjanje jasno ograničeno na određeni dio državnog područja neke države, može biti potrebno, kako bi se provjerilo je li ispunjen uvjet iz članka 1A. Ženevske konvencije (odnosno da odnosna osoba „nije sposobna, ili da zbog straha (od proganjanja) ne želi koristiti zaštitu te države”), utvrditi ne može li odnosna osoba doista steći učinkovitu zaštitu u nekom drugom dijelu svoje države u koji se, prema razumnim očekivanjima, može preseliti.

9.   Izbjeglica sur place

Strah od proganjanja ne mora nužno postojati u trenutku kada tražitelj azila napušta svoju državu podrijetla. Pojedinac koji nema razloga za strah od proganjanja u trenutku napuštanja svoje države podrijetla može naknadno postati izbjeglicom sur place. Osnovani strah od proganjanja može se temeljiti na činjenici da se situacija u državi njegova podrijetla promijenila od trenutka njegova odlaska, što može imati ozbiljne posljedice za takvu osobu, ili se temeljiti na njegovim postupcima.

U svakom slučaju, osobine pojedinca koje se odnose na dobivanje azila trebale bi biti takve da su tijela vlasti u njegovoj državi podrijetla s njima upoznate, odnosno da mogu doći do saznanja o njima prije nego što strah pojedinca od proganjanja postane opravdan.

9.1.   Strah zbog novonastale situacije u državi podrijetla nakon odlaska

Političke promjene u državi podrijetla mogu opravdavati postojanje straha od proganjanja, ali samo ako tražitelj azila može dokazati da bi, kao rezultat tih promjena, on osobno mogao imati razloga za strah od proganjanja po svom povratku.

9.2.   Strah zbog aktivnosti izvan države podrijetla

Status izbjeglice može biti priznat ako aktivnosti koje su izazvale strah od proganjanja kod tražitelja azila, predstavljaju izraz i nastavak uvjerenja koja je zastupao u svojoj državi podrijetla, ili se mogu objektivno smatrati posljedicom osobina pojedinca koje se odnose na azil. Međutim, takav nastavak aktivnosti ne smije biti preduvjet ako osoba o kojoj se radi još nije bila sposobna stvoriti vlastita uvjerenja zbog svoje dobi.

S druge strane, ako je jasno da odnosna osoba izražava svoja uvjerenja uglavnom u svrhu stvaranja potrebnih uvjeta kako bi dobila status izbjeglice, njezine aktivnosti u načelu ne mogu predstavljati temelj za priznavanje statusa izbjeglice. To ne dovodi u pitanje njezino pravo da ne bude vraćena u državu u kojoj bi njezin život, fizički integritet i sloboda bili ugroženi.

10.   Prigovor savjesti, odlazak bez dopuštenja i dezertiranje

Strah od kažnjavanja zbog prigovora savjesti, odlaska bez dopuštenja ili dezertiranja razmatra se na pojedinačnoj osnovi. To samo po sebi ne bi smjelo biti dovoljno kako bi se opravdalo priznavanje statusa izbjeglice. Kazna se mora ocijeniti ponajprije u skladu s načelima iz točke 5.

U slučajevima odlaska bez dopuštenja ili dezertiranja, osobi o kojoj se radi mora se priznati status izbjeglice ako uvjeti pod kojima se obavljaju vojne dužnosti sami po sebi predstavljaju proganjanje.

Slično tome, status izbjeglice može se dodijeliti, u pogledu svih ostalih zahtjeva iz definicije, u slučajevima kažnjavanja prigovora savjesti, odlaska bez dopuštenja ili dezertiranja zbog prigovora savjesti ako bi, zbog obavljanja vojnih dužnosti, osoba o kojoj se radi bila primorana sudjelovati u djelima obuhvaćenim odredbama o isključenju iz članka 1F. Ženevske konvencije.

11.   Prestanak statusa izbjeglice (članak 1C.)

Razmatranje o tome da li se status izbjeglice može opozvati ili ne na temelju članka 1C. Ženevske konvencije uvijek se provodi na pojedinačnoj osnovi.

Države članice trebale bi poduzeti sve napore, putem razmjene podataka, kako bi uskladile svoju praksu u pogledu primjene odredaba o prestanku statusa izbjeglice iz članka 1C. gdje god je to moguće.

Okolnosti u kojima se može primijeniti odredba o prestanku iz članka 1C. trebale bi biti meritorne prirode i određivati se na objektivan način koji je moguće provjeriti. Ovdje od iznimne važnosti mogu biti podaci koje dostavi Centar za informiranje, raspravu i razmjenu o azilu (Cirea) te UNHCR.

12.   Članak 1D. Ženevske konvencije

Svaka osoba koja se namjerno isključi iz zaštite i pomoći na koju se poziva članak 1D. Ženevske konvencije automatski više nije obuhvaćena tom Konvencijom. U takvim slučajevima, status izbjeglice se u načelu treba utvrditi u skladu s člankom 1A.

13.   Članak 1F. Ženevske konvencije

Svrha odredbi iz članka 1F. Ženevske konvencije jest isključiti iz zaštite, u skladu s tom Konvencijom, one osobe koje ne mogu uživati međunarodnu zaštitu zbog ozbiljnosti zločina koje su počinile.

One se također mogu primijeniti u slučajevima u kojima se za takva djela dozna nakon priznavanja statusa izbjeglice (vidjeti točku 11.).

Obzirom na ozbiljne posljedice takve odluke za tražitelja azila, članak 1F. mora se pažljivo primjenjivati, i to nakon temeljita razmatranja, a u skladu s postupcima definiranim u nacionalnim zakonima.

13.1.   Članak 1F. stavak (a)

Zločini iz članka 1F., stavak (a), su oni zločini koji su definirani u međunarodnim instrumentima kojima su pristupile države članice te u rezolucijama koje su usvojili Ujedinjeni narodi, odnosno druge međunarodne ili regionalne organizacije pod uvjetom da su ih prihvatile države članice.

13.2.   Članak 1F. stavak (b)

Težina očekivanog proganjanja mora se usporediti s prirodom kaznenog djela za koje se odnosna osoba sumnjiči.

Osobito okrutna djela, čak i ako su počinjena s navodno političkim ciljem, mogu se kvalificirati kao ozbiljni nepolitički zločini. To se odnosi kako na sudionike u zločinu, tako i na osobe koje su poticale na njegovo izvršenje.

13.3.   Članak 1F. stavak (c)

Ciljevi i načela iz članka 1F., stavak (c), su u prvom redu ciljevi i načela definirani Poveljom Ujedinjenih naroda, o utvrđivanju obveze država stranaka Povelje u njihovim međusobnim odnosima, naročito zbog očuvanja mira te ljudskih prava i temeljnih sloboda.

Članak 1F., stavak (c), primjenjuje se na slučajeve u kojima je došlo do kršenja tih načela a usmjeren je posebno na visoke dužnosnike u državi koji su, na temelju svojih odgovornosti, naredili ili odobrili radnje koje nisu u skladu s tim ciljevima i načelima, kao i na osobe od kojih se, kao od pripadnika snaga sigurnosti, zahtijevalo da preuzmu osobnu odgovornost za provođenje takvih radnji.

Kako bi se utvrdilo da li se određena radnja može smatrati protivnom ciljevima i načelima Ujedinjenih naroda, države članice trebale bi uzeti u obzir konvencije i rezolucije usvojene s tim u vezi, a pod pokroviteljstvom Ujedinjenih naroda.

(1)  Ovaj tekst ne dovodi u pitanje točku 8.: „ne može li odnosna osoba uistinu steći učinkovitu zaštitu u nekom drugom dijelu svoje države …”