Back to EUR-Lex homepage

EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Use quotation marks to search for an "exact phrase". Append an asterisk (*) to a search term to find variations of it (transp*, 32019R*). Use a question mark (?) instead of a single character in your search term to find variations of it (ca?e finds case, cane, care).
Search tips
Need more search options? Use the Advanced search
You are here

Document 52018AE2955

Mišljenje Europskoga gospodarskog i socijalnog odbora o „Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o zaštiti proračuna Unije u slučaju općih nedostataka u pogledu vladavine prava u državama članicama” (COM(2018) 324 final – 2018/0136 (COD))

EESC 2018/02955

SL C 62, 15.2.2019, p. 173–177 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

15.2.2019   

HR

Službeni list Europske unije

C 62/173

Mišljenje Europskoga gospodarskog i socijalnog odbora o „Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o zaštiti proračuna Unije u slučaju općih nedostataka u pogledu vladavine prava u državama članicama”

(COM(2018) 324 final – 2018/0136 (COD))

(2019/C 62/28)

Izvjestitelj:

Jukka AHTELA

Zahtjev za savjetovanje:

Europska komisija, 18.6.2018.

Pravni temelj:

članak 304. UFEU-a

 

 

Nadležna stručna skupina:

Stručna skupina za zapošljavanje, socijalna pitanja i građanstvo

Datum usvajanja u Stručnoj skupini:

26.9.2018.

Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:

17.10.2018.

Plenarno zasjedanje br.:

538

Rezultat glasovanja

(za/protiv/suzdržani):

156/2/7

1.   Zaključci i preporuke

1.1.

 EGSO pozdravlja prijedlog uredbe Komisije za uspostavu novog alata koji omogućava vršenje ekonomskih korektivnih mjera na države članice u kojima postoje ozbiljne i stalne povrede vrijednosti navedenih u članku 2. Ugovora o Europskoj uniji (UEU). EGSO primjećuje da Komisija već ima slične korektivne ovlasti za poticanje usklađenosti s pravilima za dobro gospodarsko upravljanje (1) te pozitivnim smatra postojeći prijedlog korektivnih mjera za čuvanje vladavine prava. U tom pogledu EGSO pozdravlja činjenicu da se provedba akata koje predlaže Komisija u okviru te uredbe treba usvojiti primjenom glasovanja obrnutom kvalificiranom većinom u Vijeću.

1.2.

 EGSO naglašava važnost vladavine prava za građane, kao i za poslovanje, inovacije i ulaganja. Međutim, predlaže da se prijedlog izmijeni tako da uključi širu definiciju vladavine prava koja obuhvaća zaštitu temeljnih prava i jamči zaštitu pluralističke demokracije. Vladavina prava samo je jedna od vrijednosti na kojima je EU utemeljen, kako je navedeno u članku 2. UEU-a. Vladavina prava postoji u međuovisnoj, nerazdvojivoj, trojnoj vezi s temeljnim pravima i demokracijom. Samo je jamčenjem poštovanja tih triju vrijednosti u međusobnoj vezi moguće spriječiti zlouporabu ovlasti države.

1.3.

 EGSO se slaže s činjenicom da je djelotvorno poštovanje vladavine prava preduvjet koji mora biti ispunjen kako bi javnost bila sigurna da su sredstva EU-a koja se troše u državama članicama dostatno zaštićena. EGSO pozdravlja činjenicu da će se prijedlogom dodatno učvrstiti zaštita financijskih interesa EU-a. Međutim, EGSO insistira na tome da se mehanizam koji predlaže Komisija može automatski primijeniti u slučaju kada opći nedostaci u pogledu vladavine prava mogu utjecati na financijske interese EU-a.

1.4.

 Nadalje, EGSO smatra da glavni cilj Prijedloga treba biti zaštita vrijednosti iz članka 2. kroz zaštitu financijskih interesa EU-a. U skladu s time, EGSO predlaže da se prijedlog izmijeni tako da Komisiji omogući predlaganje provedbenog akta uredbe u slučajevima u kojima postoji ozbiljna, stalna i sustavna prijetnja vladavini prava, temeljnim pravima ili standardima kojima se jamči pluralistička demokracija jer takve mjere po svojoj prirodi mogu predstavljati izravan rizik za financijske interese EU-a.

1.5.

 EGSO potiče Komisiju da, kao preventivnu mjeru, nastavi razvijati kanale za političke rasprave o vrijednostima iz članka 2. u državama članicama. EGSO zato poziva Komisiju da predloži uspostavu sustava redovitog i neovisnog nadzora poštovanja tih vrijednosti u državama članicama, u skladu s prijašnjim preporukama EGSO-a i Europskog parlamenta.

1.6.

 EGSO predlaže da ga se uključi među tijela koja će Komisiju obavještavati o mjerama predloženima ili usvojenima u skladu s tim zakonodavstvom, kao i da bude izričito naveden kao jedan od relevantnih izvora informacija na temelju kojih Komisija može utvrditi postojanje ozbiljnih nedostataka u pogledu vladavine prava. To bi omogućilo EGSO- da pruža smislen i učinkovit doprinos zaštiti vrijednosti iz članka 2. i osigura zastupljenost glasa organiziranog civilnog društva.

2.   Uvod u prijedlog i njegov pregled

2.1.

 Postojeći prijedlog Komisije sastavljen je s ciljem zaštite proračuna Unije u slučaju općih nedostataka u pogledu vladavine prava u državama članicama. Komisija opravdava svoj prijedlog potrebom da se zaštite financijski interesi Unije tako da se od država članica traži da održavaju dovoljno čvrste mjere za upravljanje sredstvima EU-a i njihovo trošenje. Države članice već moraju dokazati da imaju primjerene institucijske i proceduralne zaštitne mjere kako bi zajamčile učinkovito i zakonito trošenje sredstava EU-a. Međutim, ispravno funkcioniranje tih nacionalnih mehanizama za provjeru ne može se zajamčiti bez nadzora neovisnog sudstva, odnosno ureda javnog tužitelja i istražnih tijela nadležnih za prevare i korupciju.

2.2.

 Prijedlogom Komisije omogućilo bi se ukidanje ili ispravak isplata, zabrana na temelju novih zakonskih obveza, smanjenje obveza ili prekid rokova isplate ako se uoče opći nedostaci u pogledu vladavine prava. To će se primjenjivati na sve fondove EU-a. Komisija može otkriti da postoje opći nedostaci u pogledu vladavine prava posebno u slučajevima kada: postoji opasnost za neovisnost sudstva; ne sprečava se, ne ispravlja i ne sankcionira proizvoljno ili nezakonito ponašanje tijela javne vlasti; sredstva se ne dodjeljuju tijelima javne vlasti, što ugrožava njihov rad; ne provode se mjere za sprečavanje sukoba interesa među tijelima javne vlasti; država ograničava dostupnost i učinkovitost pravnih sredstava.

2.3.

 U skladu s prijedlogom, za spomenute bi se nedostatke primijenile korektivne mjere u slučajevima u kojima postoji rizik od utjecanja na dobro financijsko upravljanje ili zaštitu financijskih interesa Unije, tako što se onemogućava: provedba proračuna EU-a u tijelima javne vlasti; istraga ili kazneni progon zbog prijevare i korupcije; učinkovit sudski nadzor nacionalnih tijela; sprečavanje prijevare i korupcije te uvođenje učinkovitih i odvraćajućih kazni; povrat nepropisno isplaćenih sredstava; suradnja s OLAF-om i EPPO-om u istragama i kaznenim progonima.

3.   Opće napomene

3.1.

 EU je utemeljen na vrijednostima koje su zajedničke njegovim državama članicama, uključujući vladavinu prava, kako je navedeno u članku 2. UEU-a. Poštovanje vladavine prava jamči i pravnu sigurnost, jednake uvjete za poslovne inicijative, inovacije, ulaganja i pravednu konkurenciju na unutarnjem tržištu za dobrobit potrošača i građana. To je preduvjet za uzajamno povjerenje potrebno za nesmetano funkcioniranje EU-a. Nepoštovanjem vladavine prava ugrožava se uravnotežen gospodarski i socijalni rast u skladu s ciljevima održivog razvoja, koji potiče EU i vlade unutar njega da teže postizanju šireg cilja Unije za „promicanje mira, njezinih vrijednosti i dobrobiti njezinih naroda”, kako je navedeno u članku 3. Ugovora o Europskoj uniji.

3.2.

 EGSO izražava žaljenje zbog činjenice da se u Ugovorima EU-a ne propisuje izričito da države članice moraju nastaviti ispunjavati kopenhaške kriterije nakon pristupanja (2). EGSO primjećuje da institucije EU-a ne raspolažu dovoljno snažnim i prilagođenim alatima za zaštitu od trenutnih prijetnji vladavini prava, temeljnim pravima i pluralističkoj demokraciji u državama članicama.

3.3.

 Vladavina prava međusobno je povezana s jamstvima zaštite pluralističke demokracije i poštovanja temeljnih prava i neodvojiva je od njih. Vladavinom prava jamči se da vlade poštuju standarde temeljnih prava, a pluralistička demokracija jamči da vlade provode politike kojima se unapređuje dobrobit njihovih naroda. Poštovanjem same vladavine prava ne jamči se da zakon poštuje temeljna prava ni da je zakon oblikovan u skladu s uključivim i zakonitim postupcima temeljenim na dobro obaviještenim, pluralističkim i uravnoteženim javnim raspravama i sudjelovanju. Da bi se izbjegla puka „vladavina pravom”, potrebno je poštovati temeljna prava i standarde pluralističke demokracije uz vladavinu prava.

3.4.

 Komisija opisuje predloženu uredbu kao alat zaštite proračuna EU-a, koji istodobno štiti i vladavinu prava. EGSO se slaže s činjenicom da je djelotvorno poštovanje vladavine prava preduvjet koji mora biti ispunjen kako bi javnost bila sigurna da su sredstva EU-a koja se troše u državama članicama dostatno zaštićena. Međutim, EGSO smatra da je prijedlog više mogući alat za zaštitu vrijednosti članka 2. kroz proračun EU-a.

3.5.

 EGSO naglašava važnost pokazivanja europskim građanima da se sredstva EU-a dodjeljuju bez korupcije i u skladu s pravom EU-a. Jednako je važno da EU štiti vrijednosti na kojima je utemeljen te koje postoje za dobrobit građana EU-a. Komisija treba imati ovlasti za poduzimanje mjera u skladu s ovom uredbom uvijek kada su vrijednosti iz članka 2. pod ozbiljnom, sustavnom i stalnom prijetnjom jer takva prijetnja, po svojoj prirodi, može predstavljati izravan rizik za financije EU-a.

3.6.

 Kako je navedeno u nedavnim rezolucijama Europskog parlamenta i izjavama Europske komisije i predsjedništva Vijeća, standardi vladavine prava, temeljnih prava i pluralističke demokracije sve su više ugroženi u EU-u. Dok situacije u određenim državama članicama predstavljaju najveće izazove, autoritarni populizam, koji se protivi temeljnim vrijednostima EU-a, a često i samoj Uniji, postaje sve snažniji u državama članicama.

3.7.

 EGSO prima na znanje nedostatke postojećih alata za zaštitu vrijednosti iz članka 2. kojima raspolažu institucije EU-a. Postupci zbog povrede često su ograničeni na tehnička pravna pitanja za sprečavanje ili ispravljanje namjernih povreda vladavine prava. Dok se člankom 7. UEU-a omogućava Vijeću da se detaljno bavi mjerama kojima se potkopava vladavina prava, pokazalo se iznimno složenim pronaći dovoljno političke volje za pokretanje postupaka.

3.8.

 Što se tiče „okvira” vladavine prava, iako ga je jednostavnije pokrenuti u usporedbi s člankom 7., radi se o neobvezujućem postupku čija je učinkovitost upitna kada vlade nisu spremne surađivati s Komisijom u dobroj vjeri. Nadalje, pragovi potrebni za pokretanje okvira vladavine prava i članka 7. toliko su visoki da, do trenutka kada se ti alati mogu primijeniti, nedostaci u provedbi vrijednosti iz članka 2. postanu iznimno ozbiljni te ih je zato i teže riješiti.

3.9.

 S obzirom na sve veće izazove i nedostatak odgovarajućih i učinkovitih alata, EGSO poziva Europsku komisiju da hitno pokrene političku raspravu o načinima na koje EU može bolje zaštititi vrijednosti iz članka 2. te da osmisli dodatne alate za zaštitu vladavine prava, temeljnih prava i jamstava demokratskog pluralizma.

3.10.

 EGSO ponavlja svoje mišljenje o Europskom nadzornom mehanizmu za vladavinu prava i temeljna prava, kojim se podupire uspostava mehanizama za nadzor poštovanja vladavine prava i temeljnih prava na razini EU-a kroz redoviti neovisni nadzor i dijalog među državama članicama i institucijama EU-a (3).

3.11.

 EGSO ostaje pri svojem stajalištu da bi uspostava takvog preventivnog mehanizma, u skladu s prijedlogom Europskog parlamenta, dopunila postojeće alate EU-a za zaštitu vrijednosti iz članka 2. (4). Uspostavom preventivnog mehanizma pomoglo bi se u prepoznavanju nedostataka u provedbi tih vrijednosti kada se pojave na nacionalnoj razini i omogućilo bi se njihovo uklanjanje u ranoj fazi.

3.12.

 EGSO predlaže i narednu mjeru, da se utemelji platforma civilnog društva ili godišnji forum na europskoj razini uz sudjelovanje EGSO-a, kako bi se, kao prvo, omogućilo donositeljima odluka u EU-u da dobivaju rana upozorenja o novonastalim izazovima u pogledu vrijednosti iz članka 2. UEU-a izravno od lokalnih organizacija i, kao drugo, da olakšaju zajedničko učenje i transnacionalnu suradnju među organizacijama civilnog društva koje djeluju prvenstveno na nacionalnoj razini.

3.13.

 Važno je da EU razmisli o načinima podupiranja organizacija civilnog društva i medija koji nadziru novonastale izazove za članak 2. i izvješćuju o njima. EGSO smatra da bi instrument financiranja za potporu organizacijama civilnog društva koji promiče vrijednosti iz članka 2. u državama članicama bio važna dopuna postojećem prijedlogu jer bi se njime dobila potpora lokalnih organizacija za promicanje tih vrijednosti u javnosti. U tom pogledu EGSO upućuje na svoje povezano mišljenje u vezi s prijedlozima za novi fond za pravosuđe, prava i vrijednosti (5) te poziva Vijeće i Europski parlament da znatno povećaju resurse za ovaj fond u okviru odluke o višegodišnjem financijskom okviru za razdoblje nakon 2020.

4.   Posebne napomene

4.1.

 EGSO smatra da je dostupnost učinkovitog sudskog nadzora radnji ili propusta tijela javne vlasti koji provode neovisni sudovi nužna ne samo za jamčenje učinkovitog trošenja sredstava EU-a u skladu s pravom EU-a. Također, to je jedini način jamčenja učinkovite zaštite svih prava građana EU-a koja oni imaju na temelju prava EU-a te jedinstvenog tumačenja prava EU-a u državama članicama, o kojemu ovise zajedničko tržište, područja slobode, sigurnosti i pravde.

4.2.

 EGSO odobrava primjenu glasovanja obrnutom kvalificiranom većinom u Vijeću kao sredstvo za usvajanje provedbenog akta o prikladnim mjerama koje se trebaju provesti. Time će se omogućiti objektivna provedba mjera nakon što Komisija otkrije da u državi članici postoje opći nedostaci i smanjenje rizika od nepostupanja ili političke selektivnosti koji možda nastaje zbog potrebe za glasovanjem u Vijeću.

4.3.

 EGSO shvaća izazove postavljanja detaljnijih kriterija za otkrivanje postojanja općih nedostataka. No EGSO ipak propituje bi li se prijedlog mogao učvrstiti uključivanjem tih detaljnih kriterija. Detaljnijim kriterijima moglo bi se zajamčiti da legitimitet odluke Komisije ne bude ugrožen optužbama za pristranost ili manjak objektivnosti. Takvi bi se kriteriji trebali uključiti u obliku smjernica koje će sastaviti Komisija nakon usvajanja prijedloga i mogli bi se oslanjati na vlastite kriterije Komisije u „okviru” vladavine prava kao i na kontrolnom popisu za vladavinu prava Europske komisije za demokraciju kroz pravo (Venecijanska komisija).

4.4.

 Kako EGSO ističe, vladavina prava, demokracija i temeljna prava međuovisni su, kako je navedeno u članku 2. prijedloga Komisije. Uz detaljnije kriterije za vladavinu prava prijedlog treba uključivati i kriterije prema kojima Komisija može utvrditi postojanje ozbiljnih, sustavnih i stalnih prijetnji poštovanju temeljnih prava ili jamstvima pluralističke demokracije. Kada situacija u državi članici ispunjava te kriterije, Komisija treba imati i ovlasti za usvajanje korektivnih mjera u okviru ove uredbe.

4.5.

 EGSO konstatira da će Komisija u obzir uzeti sve relevantne informacije, uključujući odluke Suda, izvješća Revizorskog suda i zaključke i preporuke relevantnih međunarodnih organizacija. Određena nadzorna tijela Vijeća Europe, kao što su Venecijanska komisija i Skupina država za borbu protiv korupcije (GRECO), imaju važnu ulogu u nadzoru vladavine prava u državama članicama. Venecijanska komisija izdala je nekoliko mišljenja u vezi sa stanjem vladavine prava u određenim državama članicama EU-a, a GRECO povremeno izdaje preporuke za države članice. Slično tomu, Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF), uredi državnog pravobranitelja i udruge sudaca te sudske mreže rutinski izvješćuju o zdravlju nacionalnih sudskih mehanizama, mehanizama protiv korupcije i protiv prijevara.

4.6.

 Druga međunarodna tijela povremeno nadziru i ocjenjuju provedbu standarda temeljnih prava te jamstava pluralističke demokracije u državama članicama, uključujući Agenciju Europske unije za temeljna prava, povjerenika Vijeća Europe za ljudska prava, Europski sud za ljudska prava, Vijeće za ljudska prava Ujedinjenih naroda i ugovorna tijela UN-a za ljudska prava. Nadalje, neovisne organizacije civilnog društva također su često pouzdan izvor informacija i analize. Izričitim spominjanjem tih tijela u prijedlogu pokazalo bi se da imaju posebnu ulogu u zaštiti vrijednosti navedenih u članku 2. UEU-a.

4.7.

 Nadalje, EGSO, kao institucija koja predstavlja civilno društvo u EU-u, smatra da su njegove analize i primjedbe od iznimne važnosti za Komisiju kada odlučuje postoje li ozbiljni nedostaci u pogledu vladavine prava u dotičnoj državi članici, i prema ovoj uredbi i prema drugim instrumentima. U tom pogledu EGSO skreće pozornost Komisije na uspostavljanje radne skupine EGSO-a za temeljna prava i vladavinu prava koja će zajamčiti davanje posebne pozornosti zaštiti vrijednosti iz članka 2. UEU-a.

4.8.

 Uključivanje EGSO-a u skupinu tijela koje će Komisija obavještavati o mjerama koje su predložene ili usvojene u skladu s tim zakonodavstvom i u skupinu relevantnih izvora informacija za potrebe donošenja odluka Komisije o postojanju ozbiljnih nedostataka u pogledu vladavine prava omogućilo bi EGSO-u da na značajan i učinkovit način pridonese zaštiti vrijednosti iz članka 2. i zajamči da će se mišljenje civilnog društva čuti.

4.9.

 EGSO se potpuno slaže s ciljem Komisije da odgovornost za posljedice pokretanja predloženog mehanizma preuzmu odgovorni za nedostatke, a ne pojedinačni korisnici sredstava EU-a, primjerice studenti u okviru programa Erasmus, znanstvenici ili organizacije civilnog društva (6).

4.10.

 EGSO konstatira da u skladu s ovim prijedlogom, u slučaju da se mjere provedu, države članice ostaju odgovorne za dodjelu dotičnih sredstava. EGSO smatra da se, iako je zakonski ispravno, u praksi time ne bi postiglo puno u sprečavanju država članica da odbiju dodijeliti sredstva i prebace krivnju na Komisiju radi političke dobiti. Budući da građani vjerojatno neće razumjeti pojedinosti u vezi s funkcioniranjem zakonodavstva EU-a, države članice mogle bi uspostaviti izravnu vezu između rezova u sredstvima i odluke Komisije. Tako bi došlo do situacije u kojoj bi se Komisija mogla odvratiti od poduzimanja mjera protiv države članice zbog mogućih negativnih reakcija javnosti. To predstavlja najveći rizik u onim državama članicama u kojima vlada kontrolira ili utječe na javne i privatne medije, što se najčešće događa u onim državama članicama u kojima postoje ozbiljni nedostaci u pogledu vladavine prava.

4.11.

 EGSO potiče Komisiju da razmotri načine ublažavanja rizika u pogledu mogućih negativnih učinaka za pojedine korisnike te u pogledu mogućnosti da vlade koje krše vrijednosti iz članka 2. ometaju provedbu mjera iz ove uredbe kako bi iz toga izvukle političku korist. Komisija bi trebala razmotriti alternativne puteve kojima bi se moglo zajamčiti da sredstva EU-a dođu do predviđenih korisnika. Jedna bi mogućnost mogla biti utemeljenje izvršne agencije koja će preuzeti izravno upravljanje relevantnim sredstvima.

4.12.

 U svrhu uklanjanja općih nedostataka i ukidanja mjera koje su poduzete u skladu s ovom uredbom, EGSO ističe važnost otvorenog dijaloga između dotične države članice i institucija EU-a, kao što je predloženo u Prijedlogu. Institucije i države članice trebale bi uzeti u obzir stajališta organizacija civilnog društva o situaciji u dotičnoj državi članici, primjerenosti mjera poduzetih za uklanjanje općih nedostataka i primjerenosti poduzetih mjera za sprečavanje ponavljanja.

Bruxelles, 18. listopada 2018.

Predsjednik Europskog gospodarskog i socijalnog odbora

Luca JAHIER

(1)  SL L 347, 20.12.2013., str. 320., članak 23.

(2)  Uspostavljeni na sastanku Europskog vijeća u Kopenhagenu 1993.

(3)  SL C 34, 2.2.2017, str. 8.

(4)  2015/2254(INL).

(5)  SOC/599 (vidjeti stranicu 178 ovoga Službenog lista) o COM(2018) 383 final i COM(2018) 384 final.

(6)  COM(2018) 98 final, str. 16.

Top