Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o „Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavljanju programa „Carina” za suradnju u području carine”

(COM(2018) 442 final – 2018/0232 (COD))

(2019/C 62/07)

Izvjestiteljica:

Laure BATUT

Zahtjev za savjetovanje:	Europski parlament, 14.6.2018. Vijeće EU-a, 27.6.2018.
Pravni temelj:	članci 114., 33. i 207. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
Nadležna stručna skupina:	Stručna skupina za jedinstveno tržište, proizvodnju i potrošnju
Datum usvajanja u Stručnoj skupini:	2.10.2018.
Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:	17.10.2018.
Plenarno zasjedanje br.:	538
Rezultat glasovanja (za/protiv/suzdržani):	191/3/5

1.   Zaključci i preporuke

EGSO pozdravlja pridavanje važnosti carini za unutarnje tržište i cilj Prijedloga kojim se žele podržati carinska unija i carinske vlasti, i to pružajući im novi financijski instrument kao dopunu za provedbu carinske politike u cilju ujednačene primjene pravila. EGSO smatra da bi europske carine koje već primjenjuju jedinstveni zakonodavni kodeks na političkom planu s vremenom trebale djelovati kao jedan subjekt.

1.1.   Proračun i provedba programa Carina:

1.1.1.

EGSO smatra da bi iznos od 950 milijuna EUR predviđen za program Carina za razdoblje od sedam godina, odnosno prosječno 5,02 milijuna EUR godišnje po državi (EU 27), mogao biti nedovoljan s obzirom na opseg ciljeva Prijedloga i utvrđene ambicije za ljudske resurse, mreže, tehnologije i opremu; budući da će opterećenje snositi države članice za ono što je u njihovoj nadležnosti, Odbor predlaže Komisiji da nacionalnim carinskim tijelima omogući da u potpunosti ostvare korist od programa kao i od najavljenih sinergija među programima; želi da Komisija osigura fleksibilnost među proračunskim stupovima višegodišnjeg financijskog okvira (VFO).

1.1.2.

EGSO uviđa da je teško iznositi brojčane pretpostavke o trošku Brexita, koji bi mogao biti izrazito visok; predlaže da se predmetni tekst stoga postepeno prilagodi bez ugrožavanja dovršenja unutarnjeg tržišta 27 država članica i uzimajući u obzir ključni zahtjev da na raspolaganju budu visokokvalificirani službenici, zajednički carinski instrumenti i postupci koji su konkurentni u odnosu na zemlje kao što su Sjedinjene Američke Države i Kina.

1.2.   Informacijske tehnologije u programu

S obzirom na to da se radi o najvećoj dodanoj vrijednosti koja se očekuje od programa i uzimajući u obzir potrebu da se osigura odgovarajući razvoj strategije za carinske informacijske sustave (1), EGSO pozdravlja uključivanje alata za financiranje i olakšavanje razvoja i održavanja transeuropskih carinskih informacijskih sustava te posebice uključivanje alata za planiranje informacijskih tehnologija u mehanizam, osobito ako doprinose smanjenju razlika među državama članicama.

1.2.1.

Tehnološke inovacije: EGSO predlaže da se program aktivira za istodobno širenje tehnoloških inovacija u svim državama sudionicama.

1.2.2.

Digitalna suradnja: kako bi se u potpunosti ostvarila, EGSO predlaže da se države članice potiču na poduzimanje mjera kako bi smanjile nejednakosti u praksama i kompetencijama te da povećaju zajedničku volju za borbu protiv prijevara.

1.3.   Razvoj kompetencija

EGSO smatra da su jačanje kompetencija službenika javne uprave i osposobljavanje u području carine ključni za dobro odvijanje carinske suradnje EU-a. Preporučuje potpuno ostvarivanje koristi od programa kako bi se moglo nastaviti s već započetim mjerama (2), koje bi se moglo, tijekom godina nakon programa Matthaeus, proširiti carinskim Erasmusom (privremene razmjene osoblja svih kategorija).

1.3.1.

EGSO predlaže da se carinskim tijelima zajamči status „ovlaštenih tijela” koja imaju pristup interoperativnim sustavima za kontrolu osoba na granicama (3).

1.4.   Temeljna prava

EGSO preporučuje da se programom, u njegovom području primjene, doprinese jačanju poštovanja temeljnih prava i zaštite podataka.

1.5.   Pokazatelji

EGSO predlaže da se državama sudionicama pruži pomoć u ispunjavanju obveza izvješćivanja o provedbi programa u skladu s predloženim pokazateljima, pri čemu se podrazumijeva da zbog ograničenja javnih proračuna nacionalne uprave neće uvijek na raspolaganju imati dovoljno vremena/službenika. EGSO predlaže da se usporedba među svim državama članicama provodi barem prvih pet godina.

1.6.   Upravljanje

EGSO podupire otvoreni dijalog o provedbi programa između država članica, Komisije i zainteresiranih dionika. Preporučuje da mu se, na razini Unije, ponovnom potporom Europskog vijeća tijekom godina pruži vidljivost te da se prednost da uvjetima za njegov potpun uspjeh, poput fiskalnog usklađivanja među državama članicama, uključenosti svih zemalja sudionica u programe osposobljavanja i njihove spremnosti na ulaganje u suradnju, borbu protiv prijevara i na poštenu trgovačku praksu.

2.   Uvod

2.1.

U VFO-u koji predlaže Europska komisija cilj je programa Carina podržati suradnju carinskih tijela i zaštititi gospodarske i financijske interese Unije. Carinska unija, pedeset godina nakon njezina začetka, ima usklađeni zakonodavni okvir na europskoj razini. Međutim, potreban je daljnji napredak kako bi se osiguralo da carine država članica obavljaju svoje dužnosti na usklađen i ujednačen način. Postoje zajedničko carinsko područje i zajednička vanjska tarifa, kojima su zabranjeni carine i davanja s istovrsnim učinkom među državama članicama. Međutim, nejednakosti i dalje postoje; „carinski turizam” koji odgovara nepoštenom tržišnom natjecanju provlači se kroz rupe u primjeni pravila koja je, kao i carinske sankcije, obuhvaćena nacionalnim pravima.

2.2.

Ujednačenu provedbu tim je teže ostvariti jer je uloga carine višestruka. Ona predstavlja političku ravnotežu između nacionalnih, europskih i međunarodnih trgovinskih propisa te slobode kretanja. Odnosi se na robu (zakonitu robu, čije kretanje treba poticati, nezakonitu robu, koju treba presresti, i opasnu robu, koju treba zadržati). U nekim državama članicama pruža statističke podatke o vanjskoj trgovini.

2.3.

Carina usto omogućuje poštovanje brojnih necarinskih zakonodavstava: a) štiti stanovništvo od terorističkih prijetnji, prijetnji za okoliš i zdravlje, od vatrenog oružja i droga, kontrolira kretanja gotovine, prava intelektualnog vlasništva, zdravlje i javnu sigurnost, sigurnost proizvoda, zaštitu divlje flore i faune te zaštitu okoliša itd. Njezina uloga sve je veća u odnosu na sve vrste sigurnosti. b) carinska tijela ujedno imaju ključnu ulogu u osiguravanju cjelovitosti lanca opskrbe. Sinergije između drugih financijskih programa VFO-a i programa Carina bit će brojne.

2.4.

Carina već upotrebljava digitalne i tehnološke alate kojima su smanjeni trajanje kontrole i javni rashodi unatoč povećanju obujma svjetske trgovine i prekograničnog kriminaliteta. Ona predstavlja ključni instrument vlada i Unije. Može se upotrijebiti na cijelom području EU-a kako bi se zaštitili financijski interesi EU-a (na primjer: carina/Sjedinjene Američke Države) i interesi građana (na primjer: kravlje ludilo). Europska granična i obalna straža (4) će je ojačati.

3.   Sažetak Prijedloga uredbe

3.1.

Komisija je svoj opći nacrt proračuna za razdoblje 2021. – 2027. (5) temeljila na političkim ciljevima Unije s 27 država članica. Među tim ciljevima, novi program Carina dio je osnaženog i proširenog kontinuiteta programa Carina 2020. te se njime želi pružiti potpora provedbi Carinskog zakonika Unije (CZU) (6) i carinske politike. U tu svrhu taj program prednost daje strukturiranoj i metodološkoj i proračunskoj suradnji te suradnji u području proračuna te jačanju operativne suradnje među državama članicama i, povrh toga, sa zemljama „sudionicama”, što posebice uključuje zemlje kandidatkinje i zemlje u fazi pristupanja.

3.2.

Povećava se broj carinskih deklaracija (otprilike 310 milijuna u 2016., odnosno deset deklaracija u sekundi, od čega je 98 % u elektroničkom obliku). CZU je već pokrenuo veliki projekt digitalizacije 17 elektroničkih sustava u razdoblju 2020. – 2025. Ti se sustavi odnose na konkurentnost europskih poduzeća. Komisija smatra da će predstavljati najveću dodanu vrijednost programa Carina.

3.3.

Procjenama učinaka utvrđena je potreba za razvojem kompetencija i koordinacijom među carinskim upravama EU-a te potreba za pojednostavljenim pokazateljima kako bi se smanjila njihova administrativna opterećenja. U Prijedlogu se navodi jačanje aktivnosti na operativnom planu, što uključuje strukturne razmjene dobrih praksi i operativnog znanja među državama članicama kao i niz informacijskih sustava i infrastruktura kako bi se ostvarila potpuno digitalizirana carina (7). Projekti se odvijaju tijekom više godina i, zasigurno, u sinergiji s programom Fiscalis.

3.4.

Komisija će poštovati međunarodne obveze EU-a u okviru WTO-a, a kako bi bile u skladu s političkom porukom iz njezine Komunikacije o upravljanju (8), carinske uprave država članica trebale bi raditi i djelovati kao jedan subjekt.

3.5.

Uzimajući u obzir gospodarstvo Ujedinjene Kraljevine u kontekstu Brexita, gospodarstva u kojima se provode reforme i mjere štednje te nove doprinose koje treba tražiti od država članica, Komisija predlaže opći višegodišnji financijski okvir Unije od 1 279 milijardi EUR za razdoblje 2021. – 2027., odnosno 1,11 % bogatstva 27 država članica, od čega 950 milijuna EUR za program Carina.

3.5.1.

Kombinacijama financiranja omogućit će se sinergije, i to primjenom nove fleksibilnosti među različitim stupovima u upravljanju sveukupnim proračunom, primjerice za informacijske tehnologije. Nacionalne carine moći će aktivirati Fond za integrirano upravljanje granicama kako bi poboljšale svoju opremu za provjeru (kupnja, održavanje i nadogradnja prihvatljive opreme), a programom Carina podržat će se sve povezane mjere poput mjera suradnje za procjenu potrebe za opremom ili osposobljavanja u odnosu na kupljenu opremu.

3.5.2.

Programom potpore strukturnim reformama moći će se poboljšati administrativni carinski kapaciteti Unije. Programom Carina carinskim će se tijelima pomoći u zaštiti financijskih interesa EU-a, a imat će i potporu programa za borbu protiv prijevara koji će naslijediti trenutačni program Hercule III (9) i informacijski sustav za borbu protiv prijevara koji podržava uzajamnu pomoć u području carina. Bit će u sinergiji s programom Fiscalis, aktivnostima Ureda europskog javnog tužitelja te programom Pravosuđe u okviru Fonda za pravosuđe, prava i vrijednosti, u pogledu osposobljavanja o primjeni carinskog zakonodavstva EU-a.

4.   Opće napomene

4.1.   Provedba programa Carina

4.1.1.

Europski parlament predložio je 24. ožujka 2018. da se ukupni proračun EU-a poveća za 219 milijardi EUR. Komisija želi istaknuti europsku dodanu vrijednost u odnosu na nacionalne javne rashode. Međutim, sveukupno povećanje čini samo 1,11 % bogatstva EU-a (10) (1,13 % u prethodnom razdoblju). Prosjek je u razdoblju od 1993. do 1999. iznosio 1,25 %. EGSO, koji već godinama zagovara povećanje vlastitih sredstava EU-a (11), želi da se u carinskoj politici pokaže volja za dovršenjem unutarnjeg tržišta i da nacionalna carinska tijela u tu svrhu prime potpore za njezinu provedbu.

4.1.2.

Pita se na koji je način određen iznos od 950 milijuna EUR za razdoblje 2021. – 2027. (članak 4. stavak 1. Prijedloga): 137,7 milijuna EUR godišnje, odnosno 5,02 milijuna EUR godišnje po državi (za 27 država članica) s različitim stupnjevima razvoja, čini se malo.

4.2.

U Prijedlogu se predviđa djelovanje sklapanjem ugovora i dodjelom bespovratnih sredstava pod izravnim upravljanjem. Fleksibilnost novog modela VFO-a omogućit će stvaranje sinergija među različitim programima te među različitim zadaćama carine, njezinim odnosima s drugim upravama, drugim područjima djelovanja EU-a, kao što su program Digitalna Europa (12), Fiscalis, Justice itd., te proračunskih dijelova koji se na njih odnose. EGSO smatra da je riječ o dobrom načelu, ali se pita koji će biti kriteriji prihvatljivosti za dodjelu zatraženih potpora među propusnim dijelovima svakog od programa. Boji se opasnosti od jaza između teorije i prakse u pogledu tih kombinacija financiranja u slučajevima u kojima će različite aktivnosti istodobno htjeti pronaći svoje mjesto u istom fondu koji se stoga neće moći povećati.

4.3.

Čini se da Komisija smatra da mogu nastati dobri uvjeti za prihode država članica i EU-a, ali to je tek pretpostavka koju je teško provjeriti u razdoblju od sedam godina.

4.4.

U Prijedlogu se velik dio proračunske odgovornosti prepušta državama članicama, koje će na svojoj razini trebati razviti elemente uzimajući u obzir nacionalna ograničenja. Međutim, one su i dalje suočene s politikama štednje propisanima europskim semestrom te sa sporim rastom, osobito u europodručju. Međutim, Prijedlog će zahvaljujući alatu za strukturiranu suradnju omogućiti državama članicama da djeluju zajedno, posebice na razvoju komponenti informacijskih sustava.

5.   Posebne napomene EGSO-a

5.1.   Informacijske tehnologije

5.1.1.

One se smatraju najvećom dodanom vrijednosti programa (13). Carina je vjerojatno prvi kamen temeljac e-uprave Unije. Razgranana struktura alata za kontrolu i deklaraciju i dalje zahtijeva još više međupovezanosti i interoperabilnosti. To ponajprije znači da sve države članice moraju posvuda imati učinkovitu carinsku informatičku infrastrukturu s brzim širokopojasnim pristupom. EGSO želi da se carinskim tijelima 27 država članica, osim toga, prizna status „ovlaštenih tijela” koja mogu upotrebljavati buduću arhitekturu interoperabilnih sustava za kontrolu na granicama (14).

5.1.2.

U članku 7. stavku 5. i članku 8. Prijedloga navodi se da stopa Komisijina financiranja koja se primjenjuje na projekte može iznositi do 100 % za aktivnosti suradnje. Ako se aktivnost bude odnosila samo na razvoj i iskorištavanje europskog elektroničkog sustava, snosit će se samo troškovi zajedničkih komponenti i koordinacije, a države članice snosit će troškove povezane s odgovornostima koje su im povjerene u skladu s tekstom.

5.1.3.   Inovacije u području informacijskih tehnologija

5.1.3.1.

Digitalne mreže vrlo visokog kapaciteta podržavaju sve inovativne digitalne usluge. Kako bi dodana vrijednost carinskih informacijskih sustava dovela do očekivanih rezultata, svi privatni subjekti (poduzeća) i javni subjekti (tijela trećih zemalja) u području carina trebaju imati pristup najboljoj opremi i uslugama.

5.1.3.2

Ako višegodišnji strateški plan za carinske informacijske sustave (e-customs MASP-C) (15) bude uključivao program Carina, sve će digitalne inovacije biti dio njega. EGSO želi da se sve inovacije koje vlasti validiraju na siguran način prošire na cijelu međupovezanu carinsku mrežu u Uniji, tako da se ne gubi vrijeme nakon validacije i da nema preusmjeravanja prometa.

5.1.3.3.

U svim se područjima upućuje na potrebu za kibernetičkom sigurnosti podataka i mreža. Što je veća međupovezanost, veći su i rizici. EGSO smatra da je dosta važno to navesti u programu i za to osigurati sredstva, tim više što se carinske aktivnosti odlikuju strateškim aspektima.

5.2.   Pokazatelji

5.2.1.

Komisija ističe potporu kojom program može doprinijeti ujednačenoj provedbi zakonodavstva i carinske politike te u svrhu njezine procjene predlaže izvorne kvalitativne pokazatelje.

5.2.2.

Odbor državama sudionicama preporučuje da se putem aktivnosti osposobljavanja predviđenih u programu pripremaju za prikupljanje tih zanimljivih podataka, i to na razini skupljanja i obrade. U razdoblju smanjenja javnih proračuna carinama bi moglo nedostajati vremena/službenika za izradu tih anketa čija bi pouzdanost zbog toga mogla biti upitna. Alati za mjerenje već postoje, a softveri bi mogli izravno pružati informacije, npr. o „raspoloživosti europskih elektroničkih sustava”.

5.3.   Upravljanje

5.3.1.

Kako bi se izbjeglo preusmjeravanje prometa i konkurentnosti, cilj je Komisije usmjeriti aktivnosti prema ujednačenoj primjeni pravila. Želi se, kao nekada, okružiti odborima i skupinama stručnjaka i ustraje na sudjelovanju civilnog društva.

5.3.2.

Tu koordinaciju treba osigurati u suradnji s nacionalnim carinskim tijelima i specijaliziranim predstavnicima, na operativnoj razini i dugoročno. EGSO podupire otvoreni dijalog s dionicima kao što su vanjski stručnjaci i predstavnici javnih vlasti, osobito iz trećih zemalja i predstavnici međunarodnih organizacija, gospodarskih subjekata i civilnog društva; htio bi 1. da Vijeće promiče program Carina, od sada pa sve do njegovog završetka, te da izrazi svoj interes za njegovo potpuno ostvarenje; 2. da se u programu pojasni sudjelovanje civilnog društva i pristup pravnim lijekovima koje bi građani mogli imati na raspolaganju za obranu svojih prava.

5.3.3.

Odbor smatra da, kako bi se postiglo to ujednačavanje, sve države i institucije EU-a trebaju imati isti pristup u pogledu transparentnosti. EGSO smatra da su se nakon političkih odluka o prioritetima trebale moći razlikovati aktivnosti povezane s kontrolom zakonite robe od aktivnosti povezanih s kontrolom nezakonite robe te s kontrolom osoba na granicama (uz poštovanje carinske i migracijske politike).

5.3.4.

Treba spomenuti elemente opće prirode kojima bi se dodatno učvrstio uspjeh programa Carina, poput fiskalnog usklađivanja među državama članicama, uključenosti svih zemalja sudionica u programe osposobljavanja i njihove spremnosti na ulaganje u suradnju, borbu protiv prijevara i na poštenu trgovačku praksu.

5.4.   Izgradnja osobnih kompetencija

5.4.1.

Carina ne kreće od nule, ima ljudske resurse, opremu i znanje. Ta vrlo važna točka navedena je u programu, ali nije razrađena. Svaka nacionalna uprava morat će ispunjavati uvjete za program Infrastrukture i razvoj znanja.

5.4.2.

Odbor preporučuje uopćavanje zajedničkih europskih osposobljavanja, kao što to radi Europol. Ona bi mogla biti tematska (o interoperabilnosti, o revizijama AEO-a (16), borbi protiv prijevara, kibersigurnosti, unutarnjoj sigurnosti itd.). Uz zajedničke module koje je Komisija već razvila u digitalnom obliku, mogla bi se proširiti i carinskim Erasmusom posvećenim stalnom osposobljavanju, kojim se omogućuju privremene razmjene osoblja na svim razinama, i financiranim u okviru programa Carina.

5.4.3.

Odbor je uvjeren da su, kako bi se postigla suradnja među nacionalnim upravama u različitim kulturama i kako bi se utvrdile i podijelile dobre prakse, potrebni službenici koji se poznaju i rade svoj posao na sličan način (17) u pogledu digitalizacije, ali i u drugim pogledima (administrativne kompetencije). EGSO smatra da bi za države i za Uniju valjalo zadržati prisutnost carinskih uprava na terenu, usprkos sve većim tehničkim zahtjevima. Ne želi da štednja spojena s ambicijom navedenom u programu dovede do smanjenja broja javnih službenika, no želi da svi imaju pristup unapređenju znanja kako bi mogli surađivati sa svojim europskim kolegama.

5.5.   Zaštita temeljnih prava

5.5.1.

Odbor ističe da, uz to što je instrument provedbe carinske politike, program Carina može biti i katalizator za poštovanje temeljnih prava putem usklađenih programa osposobljavanja pruženih službenicima i predstavnicima trećih zemalja sudionica te da je važno ne zanemariti ovu priliku.

5.5.2.

Opća uredba o zaštiti podataka (GDPR (18)) primjenjuje se u čitavoj Uniji. Poslovni korisnici, poduzeća i službenici moraju je poštovati, a ona mora vrijediti za njih. Zaštita podataka, osobnih, industrijskih ili poslovnih, može biti ključna i treba biti zajamčena nacionalnim i zajedničkim sustavima u redovnim i parničnim postupcima te u elektroničkoj trgovini i statistikama povezanima s pokazateljima napretka programa.

5.5.2.1.

Upravljanje vanjskim granicama Unije, u suradnji s Frontexom, može dovesti do slučajeva u kojima su ljudska prava ugrožena. Dotične carinske uprave moraju poštovati ljudska prava navodnih počinitelja, ali i svojih službenika.

---

(1)  COM(2018) 178 final: Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću, 11.4.2018.

(2)  SWD(2017) 34 final.

(3)  COM(2017) 793 et 794 final – 2017/0351 i 352 (COD).

(4)  Uredba (EU) 2016/1624.

(5)  COM(2018) 322 final.

(6)  Carinski zakonik Unije (CZU), odnosno Uredba (EU) br. 952/2013, u primjeni od 1. svibnja 2016., predviđa mogućnost da subjekt dostavi svoje deklaracije samo jednom carinskom uredu u Uniji (centralizacija), čak i ako njegova roba prolazi kroz više mjesta; njegov je cilj u potpunosti dematerijalizirati carinske formalnosti do 31. prosinca 2020.

(7)  Odluka br. 70/2008/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 15. siječnja 2008., „Carina bez papira”.

(8)  SL C 434, 15.12.2017., str. 43.

(9)  Cilj je programa Hercule III (Uredba (EU) br. 250/2014, 104,9 milijuna EUR) zaštititi financijske interese EU-a pružanjem potpore aktivnostima borbe protiv nepravilnosti, prijevara i korupcije koje nanose štetu proračunu EU-a. Njime upravlja Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF).

(10)  BND

(11)  SL C 74, 23.3.2005., str. 32., točka 4.5.15.

(12)  COM(2018) 434 final.

(13)  SWD(2018) 322 final, Procjena učinka.

(14)  COM(2017) 793 final.

(15)  Višegodišnji strateški plan za carinske informacijske sustave (e-customs, MASP-C Multi-Annual Strategic Plan) Taxud.a.3(2017) 6498377.

(16)  AEO: ovlašteni gospodarski subjekt.

(17)  Usp. nekadašnji program Matthaeus.

(18)  GDPR: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/?uri=CELEX:32016R0679