Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o „Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi Programa potpore reformama”

(COM(2018) 391 final – 2018/0213 (COD))

(2019/C 62/20)

Izvjestitelj:

Petr ZAHRADNÍK

Zahtjev za savjetovanje:	Europski parlament, 14.6.2018. Vijeće Europske unije, 27.6.2018.
Pravni temelj:	članci 175., 3. i 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
Nadležna stručna skupina:	Stručna skupina za ekonomsku i monetarnu uniju te ekonomsku i socijalnu koheziju
Datum usvajanja u Stručnoj skupini:	03.10.2018.
Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:	17.10.2018.
Plenarno zasjedanje br.:	538
Rezultat glasovanja (za/protiv/suzdržani):	194/3/7

1.   Zaključci i preporuke

1.1.

EGSO odobrava i prihvaća obrazloženje uspostave Programa potpore reformama koji treba potaknuti države članice EU-a da provedu važne strukturne reforme, tretirati strukturne reforme kao sveobuhvatnu mjeru i poslužiti kao dodatni instrument radi ostvarivanja tih reformi na dobrovoljnoj osnovi. EGSO predlaže da se prilikom provođenja strukturnih reformi koje dobivaju potporu iz tog programa na razini država članica prate i njihovi socijalni utjecaji i posljedice.

1.2.

EGSO podupire snažnu povezanost između Programa potpore reformama i europskog semestra. Istodobno je uvjeren da će se uspjeh strukturnih reformi srednjoročno odraziti i na razvoj gospodarske konvergencije u okviru EU-a. EGSO smatra i da povezanost između Programa potpore reformama i europskog semestra može biti još snažnija i izravnija od one koja se predviđa Prijedlogom uredbe.

1.3.

EGSO smatra da je, kako bi se uspješno pokrenuo Program potpore reformama i ostvarile očekivane koristi, primjereno još bolje odgovoriti na nekoliko otvorenih pitanja na koja Europska komisija nije dala nedvosmislene odgovore.

1.4.

U skladu s novim konceptom višegodišnjeg financijskog okvira EU-a za razdoblje 2021. – 2027., koji podrazumijeva i postizanje znatnih sinergija među svojim različitim poglavljima, EGSO je uvjeren da je potrebno dodatno razraditi mogućnosti koje Program nudi kako bi se navedene sinergije zaista ostvarile u praksi. EGSO bi pozdravio izradu praktičnog priručnika koji bi korisnicima omogućio lakše snalaženje među mogućnostima uzajamnih kombinacija s drugim poglavljima budućeg višegodišnjeg financijskog okvira, osobito s obzirom na to da je riječ o potpuno novom elementu funkcioniranja tog okvira. O okviru preporučenog jačanja sinergija EGSO preporučuje primjenu mogućnosti izravnog prijenosa sredstava iz Programa s odgovarajućim operativnim programima u okviru kohezijske politike.

1.5.

EGSO predlaže i da se dodatno pojasne i definiraju načini evaluacije uspješnosti reformi (a stoga i uvjeti za učinkovitu isplatu financijskih sredstava u okviru Programa). EGSO istodobno smatra da organizirano civilno društvo može imati vrlo aktivnu ulogu upravo u pogledu postizanja sporazuma o sadržaju programa reformi između vizije Europske komisije i vizije država članica. EGSO u tom kontekstu izražava zadovoljstvo predviđenom uskom povezanošću Programa i nacionalnih programa reformi. U vezi s time EGSO također preporučuje pomno praćenje vremenskog rasporeda reformi i učinkovito suočavanje s potencijalnim moralnim rizikom. EGSO iznimno poželjnim smatra stvaranje platforme za suradnju među državama članicama o pitanjima oblika i vrste strukturnih reformi.

1.6.

EGSO smatra da strukturne reforme nisu potrebne samo na razini svake države članice, nego i na razini EU-a u cjelini s obzirom na to da te reforme imaju prekogranični, a često i paneuropski učinak. Budući da je Program osmišljen tako da se njime upravlja na središnjoj razini, EGSO izražava žaljenje zbog toga što neće biti moguće njegovim posredovanjem upravljati upravo strukturnim projektima od važnosti za cijelu Europu te predlaže da se mogućnosti koje nudi Program prošire na tu vrstu reformi.

1.7.

EGSO nije sasvim siguran je li metoda isplate potpore a posteriori koja se pruža u okviru Programa (imajući na umu da vremenski odmak može iznositi i do nekoliko godina nakon provedbe mjere reforme) dovoljan poticaj državama članicama da provode strukturne reforme.

2.   Opći kontekst prijedloga i ključni činjenični elementi

2.1.

Jedna od najvećih dugoročnih prepreka većem i uvjerljivijem gospodarskom rastu u EU-u jest postojanje niza strukturnih nepravilnosti i neravnoteža koji se mogu ukloniti strogom provedbom strukturnih reform (1) i. Zbog nedavne gospodarske krize te su određene nepravilnosti i neravnoteže postale još očitije. Ona je istodobno omogućila određivanje kriterija za uspjeh reformi. Kako bi se osigurao uspjeh Programa, treba izvući pouke iz slučajeva neuspješnih ili loše osmišljenih reformi s ozbiljnim gospodarskim i socijalnim posljedicama te u budućnosti izbjegavati takve prakse.

2.2.

Strukturne reforme obuhvaćaju mjere ekonomske politike kojima se dugoročno utvrđuju temeljni parametri koji su osnova ekonomske strukture te povezanog institucijskog i pravnog okvira. Konkretiziraju se u vidu uklanjanja postojećih prepreka kao i u vidu provedbe potpuno novih elemenata instrumenata ekonomske politike koji su odraz trenutačnih i budućih razvojnih kretanja. Različite zemlje EU-a provode različite oblike strukturnih reformi i u tom pogledu imaju različite potrebe (2).

2.3.

Predloženi Program potpore reformama, čija su financijska sredstva znatno veća, a područje primjene potpore izrazito široko i mnogo preciznije, nastavak je Programa potpore strukturnim reformama koji je uveden 2017. uglavnom u obliku tehničke potpore (3).

2.4.

Program potpore reformama može se smatrati ključnim doprinosom proračuna EU-a, u duhu njegovih trenutačnih inovacija, kojim se nastoje osigurati europska dodana vrijednost, veća fleksibilnost, sinergije među njegovim različitim poglavljima i pojednostavnjenje njegovih postupaka. Taj bi se doprinos trebao manifestirati u vidu dugoročno pojačane aktivnosti ulaganja, pri čemu proces europskog semestra treba biti test i sidrišna točka za evaluaciju prikladnosti strukturnih reformi (4).

2.5.

Stoga Program potpore reformama ne treba razmatrati odvojeno, nego kao novi dio složenog mozaika instrumenata budućeg proračuna EU-a zbog kojih treba pokazati visok stupanj sinergije, što prije svega vrijedi za kohezijsku politiku i europsku funkciju stabilizacije ulaganja.

2.6.

Osim toga, koncept tog programa bio je najavljen u okviru predstavljanja novih proračunskih instrumenata za stabilno europodručje unutar okvira Unije u prosincu 2017. Međutim, države članice europodručja u Prijedlogu uredbe nipošto nisu stavljene u povoljniji položaj u odnosu na one koje nisu dio europodručja, iako bi Program trebao biti jedna od varijanti kompromisnog rješenja u pogledu uspostave zasebnog proračuna za europodručje.

2.7.

Program potpore reformama obuhvaća sljedeća tri predložena instrumenta: — instrument za provedbu reformi u obliku instrumenta za financijsku potporu (s dodijeljene 22 milijarde EUR), — instrument za tehničku potporu (izravni nastavak Programa potpore strukturnim reformama; 840 milijuna EUR), — instrument za konvergenciju za države koje nisu dio europodručja (2,16 milijardi EUR).

2.8.

Glavni je cilj Programa pružiti potporu vladama i javnom sektoru država članica u njihovim naporima pri osmišljavanju i provedbi strukturnih reformi. Korist koja se očekuje jest doprinos održivom rastu gospodarstva EU-a i provedbi načela Europskog stupa socijalnih prava.

3.   Opće napomene

3.1.

EGSO smatra da je obrazloženje prijedloga da se uspostavi program potpore ulaganjima potpuno relevantno i da bi, u skladu s tim obrazloženjem, funkcioniranje programa u praksi trebalo donijeti koristi. Međutim, EGSO je istodobno uvjeren da prijedlog dovodi do brojnih pitanja na koja nisu dani jasni odgovori ni pojašnjenja i da je od presudne važnosti pružiti uvjerljivije i jednoznačnije odgovore na ta pitanja prije nego što se taj program pokrene u potpunosti i počne konkretno funkcionirati.

3.2.

EGSO zahtijeva da se konkretnije i jasnije navedu situacije u kojima se očituju moguće sinergije, na primjer s kohezijskom politikom, na koje se upućuje u Prijedlogu uredbe o višegodišnjem financijskom okviru i u Prijedlogu uredbe o zajedničkim odredbama za sedam fondova.

3.3.

Do ostvarivanja koristi ili, naprotiv, neuspjeha određene mjere reforme, često dolazi tek nakon određenog vremenskog razdoblja koje lako može biti dulje od tri godine koje su određene za provedbu reforme, ali i od pet godina određenih za njezino trajanje. EGSO zanima na koji će se način u okviru Programa ocjenjivati uspješnost reformi za koje se smatra nespornim da mogu primiti potporu, ali čiji bi rezultat mogao biti vidljiv tek nakon vrlo dugog razdoblja. U tom kontekstu EGSO zanima i način na koji će se urediti eventualni sporovi između Europske komisije i pojedinih država članica u pogledu utvrđivanja je li određen prijedlog reforme primjeren i je li provedena reforma bila uspješna. S tim u vezi, EGSO preporučuje stvaranje platforme za suradnju među državama članicama o pitanjima vrste strukturnih reformi.

3.4.

EGSO smatra da bi organizirano civilno društvo moglo uvelike pridonijeti postizanju konsenzusa između Europske komisije i država članica u pogledu oblika reformi jer je ono u mnogim pogledima nepristrano i može pružiti objektivno i kompetentno mišljenje te predstavlja most za prevenciju mogućih konflikta ili za njihovo rješavanje.

3.5.

EGSO prima na znanje proglašenu povezanost s procesom europskog semestra, pri čemu smatra da bi njihova međusobna povezanost mogla biti još izravnija. U slučaju instrumenta za provedbu reformi, navedena povezanost mogla bi se očitovati, na primjer, u pogledu utvrđivanja dodjele financijskih sredstava. EGSO prima na znanje činjenicu da je jedini kriterij u tu svrhu broj stanovnika predmetne države članice. Međutim, ipak predlaže da se razmotri i mogućnost upotrebe matrice s više kriterija u okviru koje se uzima u obzir stupanj potrebe za provedbom strukturnih reformi u uvjetima koji postoje u predmetnoj državi članici.

3.6.

U Prijedlogu uredbe navodi se da Europska komisija osigurava da su mjere koje se provode na temelju tog programa komplementarne u odnosu na druge programe u okviru budućeg proračuna EU-a. EGSO predlaže da se sastavi detaljniji priručnik s objašnjenjima o načinu na koji će se ta komplementarnost ostvariti jer smatra da je riječ o pitanju koje je vrlo važno za postizanje učinaka sinergije u okviru financiranja sredstvima EU-a. Ta je komplementarnost važna prije svega u odnosu na zajedničke odredbe za sedam fondova (a među njima, u prvom redu, u odnosu na instrumente kohezijske politike), uzimajući u obzir da usklađenost treba prevladavati i u pogledu utvrđivanja osnovnih uvjeta (EGSO predlaže da program ponajprije bude usmjeren na njihovu uspostavu u okviru reformskih nastojanja).

3.7.

EGSO izražava veliko zadovoljstvo zbog predložene usklađenosti i povezanosti između Programa i nacionalnih programa reformi koje države članice izrađuju u okviru svojih obveza na temelju europskog semestra i koje podnose Europskoj komisiji.

3.8.

EGSO izražava žaljenje zbog toga što se Prijedlogom programa predviđa da strukturne reforme budu povezane isključivo s posebnim potrebama država članica te zbog toga što se njime ne predviđaju prekogranične ili čak i paneuropske strukturne reforme, tim više što je Program osmišljen tako da se njime upravlja na središnjoj razini. Budući da se Programom zahtijeva iznimno visok stupanj interakcije između država članica (koje će de facto osigurati njegovu konkretnu provedbu), postavlja se pitanje zašto je točno taj program osmišljen tako da se njime upravlja na središnjoj razini, a ne kao program koji bi se provodio u skladu s načelima zajedničkog upravljanja.

3.9.

EGSO se slaže s popisom mjera i reformskih obveza (članak 6. Prijedloga), u pogledu kojeg izražava zadovoljstvo i koji smatra reprezentativnim temeljem za odabir mjere koja će odgovarati konkretnim uvjetima koji postoje u pojedinoj državi članici. Međutim, EGSO u tom kontekstu predlaže da se definira ono što se za potrebe tog programa smatra strukturnom reformom (5), osobito u cilju izbjegavanja nepotrebnih preklapanja njegova sadržaja s mjerama reformi kojima se pruža potpora na temelju ostalih poglavlja proračuna EU-a.

3.10.

EGSO ističe i da se slaže s popisom kriterija koje država članica treba ispuniti u okviru Programa kako bi joj se odobrile reformske obveze (članak 11. Prijedloga).

3.11.

Međutim, EGSO izražava dvojbe u pogledu pitanja je Program stvaran poticaj za provedbu strukturnih reformi. Svoje dvojbe temelji na činjenici da se potpora može isplatiti čak tri godine nakon priopćenja odluke, nakon što se ispune reformske obveze. EGSO smatra da jednokratni, a posteriori povrat potpore nakon relativno dugog razdoblja od pokretanja mjera reforme nije pretjerano poticajni instrument.

4.   Posebne napomene

4.1.

Uzimajući u obzir da financiranje potpore pružene u okviru Programa nije povezano s opterećenjima koja predložene reforme utvrđuju i zahtijevaju, EGSO upućuje na potrebu da stručnjaci vrlo temeljito prate odobravanje reformskih obveza i završnu evaluaciju strukturnih reformi s gledišta poštovanja uvjeta makroekonomske i proračunske discipline.

4.2.

EGSO traži objašnjenje teze iznesene u Prijedlogu prema kojoj se Programom trebaju nadoknaditi visoki politički troškovi koji nastaju u kratkoročnom razdoblju u slučaju određenih strukturnih reformi i ukloniti prepreke povezane s tim reformama.

4.3.

EGSO predlaže da se sastave detaljnija i jednoznačnija pravila za potrebe evaluacije izmjena reformi (članak 13. Prijedloga).

4.4.

EGSO predlaže da se pozornost posveti izradi programa vremenskog rasporeda reformi, koji sadržava mogućnost da se vremenski raspored provedbe reformi prilagodi dobivanju potpore koja se pruža Programom, kao i problemu povezanom s moralnim rizikom. EGSO predlaže da se pozornost posveti i slučaju u kojem bi se potpora na temelju Programa pružila već provedenim reformama.

4.5.

Prijedlog uredbe pruža priliku da se dio sredstava namijenjenih, primjerice, kohezijskoj politici može prenijeti u taj program. EGSO predlaže da se predvidi mogućnost prijenosa, ili spajanja čak i u suprotnom smjeru, kojim će se sredstva iz Programa moći izravno povezati s odgovarajućim operativnim programima u okviru kohezijske politike.

4.6.

Što se tiče instrumenta za tehničku potporu, EGSO izražava zadovoljstvo zbog neprekinutog kontinuiteta s Programom potpore strukturnim reformama i iskorištavanja prilike za prilagodbu potpore nastojanjima u pogledu strukturne reforme (za razliku od, primjerice, tehničke potpore koja se pruža u okviru kohezijske politike).

4.7.

Što se tiče instrumenta za konvergenciju, EGSO primjećuje da su određene države članice EU-a koje ne pripadaju europodručju strukturno gledano spremnije za ulazak u to područje od određenih aktualnih članica europodručja. Glavna prepreka s kojom se te države suočavaju ne proizlazi iz ekonomskih razloga (te države često imaju veći rast BDP-a u vezi s visokim stupnjem stvarne konvergencije, primjernom proračunskom disciplinom, suficitom u vanjskom saldu ili niskom stopom nezaposlenosti), nego iz političkih razloga (na koje instrument za konvergenciju ne može utjecati).

4.8.

Što se tiče instrumenta za konvergenciju, EGSO traži i da se preciznije objasni je li reformska obveza na bilo koji način drukčija u okviru tog instrumenta u odnosu na okvir instrumenta za provedbu reformi.

---

(1)  EGSO u svojim mišljenjima polazi od definicije strukturnih reformi koju je utvrdio u mišljenju „Dovršenje EMU-a – Prijedlozi Europskog gospodarskog i socijalnog odbora za nadolazeće zakonodavno razdoblje EU-a” (SL C 451, 16.12.2014., str. 10.).

(2)  Opis veza između strukturnih reformi i ostalih dijelova gospodarske politike u kontekstu EU-a nalazi se u EGSO-ovim mišljenjima „Gospodarska politika europodručja 2017.” (dodatno mišljenje) (SL C 81, 2.3.2018., str. 216.) i „Gospodarska politika europodručja (2017.)” (SL C 173, 31.5.2017., str. 33.).

(3)  Vidjeti mišljenje EGSO-a „Potpora strukturnim reformama u državama članicama” (SL C 237, 6.7.2018., str. 53.).

(4)  Vidjeti mišljenje EGSO-a „Budućnost financija EU-a do 2025.” (SL C 81, 2.3.2018., str. 131.).

(5)  Ponovno vidjeti mišljenja „Gospodarska politika europodručja 2017.” (dodatno mišljenje) (SL C 81, 2.3.2018., str. 216.) i „Gospodarska politika europodručja (2017.)” (SL C 173, 31.5.2017., str. 33.).