Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un programme pour l’environnement et l’action pour le climat (LIFE) et abrogeant le règlement (UE) no 1293/2013»

[COM(2018) 385 final — 2018/209 (COD)]

(2019/C 62/36)

Rapporteur général:

Lutz RIBBE

Consultation	Parlement européen, 14.6.2018
	Conseil, 2.7.2018
Base juridique	Articles 192, paragraphe 1, et 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Décision de l’assemblée plénière	22.5.2018
Compétence	Section spécialisée «Agriculture, développement rural et environnement»
Adoption en section spécialisée	5.10.2018
Adoption en session plénière	18.10.2018
Session plénière no	538
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	133/7/2

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

Au sein de l’Union européenne, la nature et l’environnement traversent une sérieuse crise. Le programme LIFE, qui bénéficie selon le Comité économique et social européen (CESE) d’une enveloppe budgétaire bien trop faible, ne constitue pas une réponse adéquate et ne pourra rien changer de manière substantielle à la crise environnementale actuelle. Toutefois, le CESE approuve en principe expressément la poursuite de ce programme.

1.2.

Outre un renforcement notable du programme LIFE, il serait nécessaire d’assurer une plus grande cohérence de l’ensemble des politiques de l’Union. Le CESE a déjà critiqué à plusieurs reprises cette incohérence qui nuit à la nature et à l’environnement, en vain.

1.3.

Ces dernières décennies, l’approche d’intégration privilégiée par la Commission s’est avérée inadaptée s’agissant de financer la protection de la biodiversité. C’est pourquoi le CESE maintient sa proposition de développer le programme LIFE pour en faire un véritable mécanisme de financement du réseau Natura 2000.

1.4.

Au cours de la prochaine période de programmation financière, l’approche d’intégration pourrait éventuellement fonctionner pour ce qui est des mesures de lutte contre le changement climatique, puisqu’au moins 25 % des fonds de l’Union devraient être affectés à des mesures relatives au climat.

1.5.

Le Comité se félicite en particulier que le nouveau programme LIFE puisse soutenir financièrement les contributions au développement et à la mise en œuvre d’initiatives ascendantes en faveur de concepts économiques novateurs, décentralisés et durables.

1.6.

Le CESE accueille favorablement le fait que le nouveau règlement LIFE soit moins restrictif et qu’il permette également, entre autres, le financement intégral des projets. Dans le même temps, il se réjouit que le soutien aux organisations importantes pour la poursuite du développement et la mise en œuvre de la politique environnementale européenne soit rendu possible.

2.   Contexte

2.1.

La Commission a présenté ses propositions concernant la programmation financière à moyen terme pour la période 2021-2027. Compte tenu de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne et de la définition de nouvelles priorités, les répercussions seront considérables sur l’actuelle politique de financement de l’Union et en particulier sur certains domaines de programmes.

2.2.

Ainsi, la structure de financement du cadre financier pluriannuel prévoyait jusqu’à présent 58 programmes différents, dont le nombre devrait être abaissé à 37.

2.3.

Le programme LIFE n’est pas affecté par ce changement structurel; il devrait être maintenu comme programme autonome doté d’une ligne budgétaire propre, dans le but de soutenir le développement et l’utilisation de solutions innovantes pour remédier aux problèmes environnementaux et climatiques, à l’exemple de la transition vers l’énergie propre. Dans le cadre du prochain budget de l’Union, le programme LIFE sera doté de ressources propres d’un montant de 5,45 milliards d’EUR.

3.   Observations générales

3.1.

Ces dernières années, le CESE a toujours considéré le programme LIFE comme un élément précieux de la politique européenne de protection de la nature et de l’environnement, et il se félicite donc de son maintien en tant que programme autonome dans la nouvelle période de programmation 2021-2027.

3.2.

Le Comité constate, de manière générale, que la nature et l’environnement connaissent une crise sérieuse au sein de l’Union. Cette situation s’explique par le fait, d’une part, que les programmes de financement de l’Union européenne en faveur de la protection de la nature et de l’environnement bénéficient d’une enveloppe budgétaire bien trop faible. D’autre part, il convient de dénoncer le manque de cohérence entre les différentes politiques sectorielles de l’Union. Le CESE prie instamment la Commission et le Conseil de remédier à ces dysfonctionnements, qu’il a déjà critiqués à plusieurs reprises. Dans le cas contraire, le programme LIFE, qui permet sans nul doute de financer de très bons projets, demeurera purement symbolique.

3.3.

Le Comité relève une grave contradiction entre, d’une part, les priorités politiques établies dans les déclarations, les stratégies, les concepts et la législation et, d’autre part, l’intégration de ces prétendues priorités politiques dans le budget. En principe, le budget révèle la vérité quant aux réelles priorités politiques.

3.4.

Le CESE s’est exprimé pour la dernière fois au sujet du programme LIFE dans son avis intitulé «Évaluation à mi-parcours du programme LIFE» (1), dans lequel il a présenté diverses propositions de réforme, qui n’ont malheureusement pas été prises en compte dans la nouvelle proposition de règlement. Elles portaient entre autres sur le domaine de compétences et l’enveloppe financière du programme LIFE.

L’enveloppe financière du programme LIFE

3.5.

Si l’augmentation de l’enveloppe financière du programme LIFE, qui passe de 3,45 milliards d’EUR pour la période de financement 2014-2020 à 5,45 milliards d’EUR pour la période 2021-2027, semble dans un premier temps absolument considérable, l’affectation de crédits au nouveau sous-programme «Transition vers l’énergie propre» permet à elle seule de relativiser cette hausse. Il convient également de préciser qu’environ 2,6 milliards d’EUR, soit presque la moitié du montant, constituent des crédits d’engagement qui, selon les prévisions actuelles, ne pourraient être dépensés qu’après 2027.

3.6.

Pour la période de programmation actuelle, le domaine «Action pour le climat» est doté d’un montant de 864 millions d’EUR, qui s’élèvera à 1,95 milliard d’EUR au cours de la nouvelle période et comprendra notamment 1 milliard d’EUR destiné au nouveau sous-programme «Transition vers l’énergie propre», actuellement financé dans le cadre du programme «Horizon 2020». L’augmentation réelle de l’actuel domaine «Action pour le climat», soit environ 100 millions d’EUR (sur une période totale de sept ans), apparaît donc trop faible.

3.7.

Pour la période de financement en cours, 2,59 milliards d’EUR sont affectés au domaine «Environnement et utilisation rationnelle des ressources», sur lesquels 1,15 milliard d’EUR est consacré à la biodiversité. La nouvelle période de programmation prévoit une augmentation significative de cette somme, qui atteindrait alors 2,15 milliards d’EUR, soit une hausse de presque 100 %; cependant, ce chiffre doit lui aussi être remis en perspective.

3.8.

En effet, comme l’écrit à très juste titre la Commission au considérant 14, «le manque de financement adéquat est une des principales causes de la mise en œuvre insuffisante de la législation sur la nature et de la stratégie en matière de biodiversité». La Cour des comptes européenne a également souligné tout particulièrement le sous-financement de la protection de la biodiversité dans son rapport spécial sur le réseau Natura 2000 (2).

3.9.

L’augmentation prévue ne permet en aucune mesure de résoudre ce problème, au contraire. Le CESE s’inquiète vivement du sous-financement considérable du réseau Natura 2000 en particulier, lequel est fondamental pour la protection de la biodiversité européenne. Selon les prévisions du Comité, cette situation s’aggravera au cours de la nouvelle période de financement 2021-2027, en raison de la réduction des crédits destinés au Feader et au développement régional.

3.10.

Au lieu de renforcer le programme LIFE, comme l’estime nécessaire le CESE, la Commission propose d’intensifier l’approche d’intégration, c’est-à-dire le financement à partir d’autres lignes budgétaires. Le Comité reconnaît que l’intégration peut fonctionner si des ressources budgétaires correspondantes affectées à un objectif précis sont disponibles ailleurs. Il se réfère en particulier à la lutte contre le changement climatique, en raison du fait, entre autres, que la Commission ait proposé de consacrer au moins 25 % du budget européen à des actions liées au climat (3).

3.11.

En ce qui concerne la protection de la biodiversité, l’approche d’intégration qui consiste à assurer le financement du réseau Natura 2000 avant tout au moyen des Fonds de l’Union européenne en faveur du développement régional ainsi que du deuxième pilier de la politique agricole commune est toutefois un lamentable échec. C’est pourquoi le CESE avait déjà plaidé, dans son avis sur l’évaluation à mi-parcours du programme LIFE (4), adopté le 23 février 2017, pour que ledit programme «devienne l’instrument central du financement du réseau Natura 2000». Dans ce contexte, il renvoie à cet avis-ci ainsi qu’à d’autres avis (5) et continue à se prononcer en faveur d’un renforcement correspondant du programme LIFE à cette fin. Une autre proposition en vue de réaliser des objectifs environnementaux ambitieux pourrait consister, en cas d’infractions dans le cadre de la PAC, à réaffecter d’éventuels soldes restants à des mesures destinées à préserver la diversité biologique.

3.12.

Si l’on se base sur les calculs utilisés pour déterminer le financement nécessaire à la mise en place du réseau Natura 2000 en Allemagne, et qu’on les applique à l’EU-28, on obtient ainsi des besoins financiers qui pourraient atteindre jusqu’à 21 milliards d’EUR par an (6). La hausse de 1 milliard d’EUR, sur une période de sept ans, du budget consacré au domaine biodiversité et protection de la nature du programme LIFE n’est donc rien de plus qu’une goutte d’eau dans l’océan.

3.13.

En outre, une grande partie des frais indiqués ci-dessus relatifs au réseau Natura 2000 doivent être engagés pour l’entretien durable et la gestion des plus de 27 000 sites concernés. Or, même en vertu de la nouvelle proposition, le programme LIFE n’offre que peu de possibilités pour financer des frais d’entretien à long terme des sites Natura 2000 et ne pourra donc pas, de l’avis du CESE, apporter une contribution suffisante afin de résoudre la crise de la biodiversité dans l’Union, contrairement aux exigences visées au considérant 14.

3.14.

À cet égard, le CESE se déclare extrêmement déçu que sa suggestion n’ait pas été reprise. Certes, la Commission explique dans sa proposition de règlement que, dans le cadre de l’analyse d’impact, elle a examiné les possibilités de «renforcer le rôle que joue le programme [LIFE] dans la mise en œuvre de la politique de l’Union en matière de nature et de biodiversité. […] [L]’option d’un grand fonds en gestion partagée au titre de LIFE [a] été jugée inefficace», mais le CESE ne voit pas comment le sous-financement notable du réseau Natura 2000 doit être corrigé. Le Comité n’a d’ailleurs jamais demandé un fonds en gestion partagée, lequel serait effectivement difficile à gérer de manière efficace. Au contraire, il a recommandé de transformer complètement cet instrument financier européen pour l’environnement que constitue le programme LIFE, et de s’en servir pour financer les engagements de l’Union relatifs à la mise en œuvre des directives correspondantes sur la protection de la nature.

3.15.

Le considérant 18 indique en outre que le programme LIFE doit, à l’avenir, soutenir aussi des projets qui contribuent à la mise en œuvre de la directive-cadre sur l’eau (2000/60/CE). Le CESE s’en félicite en principe, mais souligne que sans une nouvelle augmentation des ressources, il en résultera un sous-financement additionnel des autres parties importantes du programme. Le Comité émet également cette réserve concernant le financement, évoqué au considérant 19, de projets relatifs à la mise en œuvre de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» (2008/56/CE).

3.16.

Le CESE s’étonne que le règlement LIFE présenté ne se réfère qu’une seule fois et ce, uniquement de façon marginale, au concept innovant d’«infrastructure verte». Étant donné que le programme de financement RTE-V pour l’«infrastructure verte», proposé dans la communication de la Commission (7) du 6 mai 2013, ne figure pas dans le cadre financier pluriannuel 2021-2027, le CESE suggère que le programme LIFE, avec des moyens nettement plus importants, devrait également financer de manière explicite des projets relatifs à l’infrastructure verte.

3.17.

Il apparaît aujourd’hui d’ores et déjà que les objectifs en matière de protection de la biodiversité fixés au niveau européen pour 2020 ne seront pas atteints. Si, au cours de la période financière 2021-2027, les ressources disponibles sont encore moins importantes, il est à craindre que l’Union n’obtienne aucune amélioration significative avant même 2030. Cette grave crise de la biodiversité nécessite de renforcer massivement le programme LIFE. Le CESE prie par conséquent le Conseil et le Parlement européen, lors de la poursuite du débat relatif à la programmation financière à moyen terme, d’examiner et de prendre en considération les idées qu’il a formulées.

4.   Observations particulières

4.1.

Dans l’exposé des motifs de sa proposition de règlement, la Commission souligne à plusieurs reprises la petite envergure des projets financés, ce qui différencie le programme LIFE, par exemple, d’«Horizon Europe». Il est écrit que le programme LIFE «aid[e] les citoyens à agir sur le climat pour le bien de leurs communautés». Le CESE estime que précisément cette approche, qui consiste à soutenir les initiatives ascendantes émanant d’acteurs concernés de la société civile, revêt une importance capitale et mérite encore d’être défendue.

4.2.

Il importe toutefois d’aller plus loin que ce que la Commission prévoit aux considérants 8 et 10. Les projets qui «facilit[ent] l’utilisation de technologies déjà disponibles» sont assurément positifs, mais le rôle des «citoyens» va bien au-delà de la mise en œuvre de processus développés.

4.3.

En effet, le Conseil européen de l’innovation évoqué dans la proposition de règlement n’est pas le seul à pouvoir, comme l’écrit la Commission, «fournir une aide» au développement, «au déploiement et à la commercialisation des idées novatrices».

4.4.

Des petites et moyennes entreprises, des groupes d’initiative civils petits ou grands, des syndicats, des particuliers ou des communes, entre autres, sont aussi en mesure de le faire. Ils développent d’ailleurs déjà des idées, des pratiques ou des technologies adaptées innovantes, parfois même très simples, auxquelles ni la politique ou l’administration, ni les entreprises implantées n’avaient pensé ou ne voulaient réfléchir jusqu’à présent.

4.5.

Le programme LIFE devrait contribuer à encourager précisément ces efforts, d’autant plus qu’il est souvent très difficile, justement pour ces structures non établies, de bénéficier d’un soutien à l’innovation.

4.6.

Il convient d’expliquer ces propos à l’aide de deux exemples, qui pourraient tout à fait correspondre au nouveau sous-programme «Transition vers l’énergie propre»:

4.6.1.

Chacun sait que la mise en place d’une infrastructure de recharge pour les véhicules électriques est une mission importante, à laquelle doivent aussi s’atteler les responsables politiques. Des initiatives citoyennes commencent à envisager, par exemple, d’utiliser directement et de manière décentralisée l’électricité produite dans des installations éoliennes coopératives afin d’exploiter des stations de recharge gérées en commun ou d’alimenter des stations privées dans les habitations personnelles, dans le quartier résidentiel ou sur le lieu de travail. La riche expérience désormais acquise avec les «stations de recharge solaire», à savoir des abris pour voitures équipés d’installations photovoltaïques, pourrait ainsi être appliquée aux installations éoliennes. De toutes nouvelles possibilités de participation s’ouvriraient alors pour les acteurs de la société civile et elles revêtiraient une grande importance pour le développement de l’économie régionale comme pour l’acceptation des nouvelles structures d’approvisionnement à construire (8). Ainsi, l’ambition de l’Union européenne de «placer le citoyen au centre de la transition énergétique» pourrait également se concrétiser. Cependant, ces nouvelles approches conceptuelles ne sont généralement pas développées par les acteurs traditionnels de l’approvisionnement en électricité. Elles nécessitent un soutien initial, en particulier car il est très souvent indispensable d’examiner profondément le cadre juridique et les points de détails techniques. Il est primordial que le programme LIFE soutienne de telles innovations, qui ne sont justement pas encore «commercialisables».

4.6.2.

Il en va de même pour une approche novatrice qui a été conçue dans la ville de Łapy, en Podlachie, mais qui ne peut être mise en œuvre, tout simplement faute de financements pour réaliser les études approfondies nécessaires. Comme de nombreuses autres communes dans les États d’Europe centrale et orientale, cette ville souffre de taux d’émissions élevés provenant des systèmes de chauffage urbain au charbon. Des calculs ont démontré que le fait de remplacer le charbon par des sources d’énergie renouvelables, par exemple la biomasse, ou à faible taux d’émissions, comme le gaz, entraînerait une hausse des prix à la consommation, ce qui ne serait pas acceptable pour la société. Une démarche qui consisterait à construire et exploiter une installation éolienne communale afin de transformer, grâce à des pompes à chaleur, l’électricité produite en énergie de chauffage, permettrait très probablement d’en abaisser les prix. Cependant, la commune manque de moyens pour réaliser les études techniques et juridiques préliminaires requises, qui sont absolument nécessaires à la mise en œuvre d’un tel projet pilote, et elle ne bénéficie jusqu’à présent d’aucun autre soutien.

4.7.

C’est pourquoi le CESE se félicite que le sous-programme «Transition vers l’énergie propre» constitue une nouvelle priorité dans le domaine «Action pour le climat» du programme LIFE, recouvrant, avec 1 milliard d’EUR pour la période 2021-2027, près de 20 % du budget total de 5,45 milliards d’EUR.

4.8.

Le Comité estime qu’il est nécessaire, en ce qui concerne le programme LIFE, de choisir des procédures de demande et de mise en œuvre aussi simples que possible. Il salue les efforts constants de la Commission visant à réduire davantage la charge administrative inhérente à la candidature et à la mise en place des projets.

4.9.

Le nouveau règlement LIFE comprend beaucoup moins de restrictions que le programme actuellement en vigueur et il accorde ainsi à la Commission une flexibilité bien plus grande s’agissant de la sélection et du financement des projets. Le CESE est d’avis que l’utilisation des fonds sera dès lors nettement plus efficace.

4.10.

Des projets pertinents et innovants ne devraient pas échouer pour la seule raison que les demandeurs ne disposent éventuellement pas de possibilités de cofinancement suffisantes. Le Comité prend acte avec satisfaction du fait que le nouveau règlement LIFE ne contienne plus d’article excluant un financement intégral des projets (voir l’article 20 de l’ancien règlement).

4.11.

Le CESE se félicite en outre que le programme LIFE continue d’être sans cesse amélioré et que le rôle de catalyseur que doivent exercer ce programme et les projets qu’il finance soit mis en valeur. Cependant, le Comité ne voit pas très bien de quelle manière cette fonction de catalyseur doit concrètement prendre forme.

4.12.

Le CESE considère tout à fait envisageable que la Commission sélectionne un nombre déterminé de projets financés, parmi ceux qui semblent particulièrement innovants, et qu’elle demande aux porteurs de ces projets, dans le cadre d’un projet de suivi plus petit, de décrire plus précisément les circonstances responsables notamment du succès ou de l’échec du projet. Nombre d’idées novatrices (voir paragraphe 3.8) sont aujourd’hui mises en échec en raison des contraintes administratives ou parce que le cadre réglementaire est absent voire constitue un obstacle. Pour que les responsables politiques puissent tirer les leçons et les conséquences des projets financés par le programme LIFE, il importe de connaître avec précision les facteurs de réussite et d’échec.

4.13.

Il est énoncé au considérant 17 que l’opinion publique est très sensibilisée aux questions de pollution atmosphérique et qu’elle s’attend à ce que «les pouvoirs publics prennent des mesures». Ce constat est exact, et le programme LIFE peut aussi à l’avenir apporter une contribution à cet égard, notamment par l’application, dans des politiques concrètes, de recommandations appropriées issues des projets.

4.14.

Néanmoins, il n’est ni envisageable, ni tolérable, d’attribuer au programme LIFE une fonction en quelque sorte de «dépanneur» pour compenser l’absence d’action des autorités. Il aurait déjà été possible d’améliorer sensiblement la qualité de l’air en Europe, si, par exemple, a) les valeurs limites déjà fixées étaient résolument respectées, b) l’internalisation promise des coûts externes était réalisée de manière systématique et c) les subventions néfastes pour l’environnement étaient supprimées, comme on le promet depuis des années.

4.15.

C’est la raison pour laquelle les aspects relatifs à la mise en œuvre de la législation sont également abordés au considérant 27, notamment les procédures de surveillance et d’autorisation, ainsi que la qualité des services d’inspection environnementale et de contrôle de l’application de la loi. Étant donné leur contribution à ces objectifs, il convient, en vertu de l’article 12 de la proposition, d’«autoriser l’octroi de subventions», c’est-à-dire un financement institutionnel, au réseau de l’Union européenne pour l’application et le respect du droit de l’environnement (IMPEL), au réseau des procureurs européens pour l’environnement (ENPE) et au forum des juges de l’Union européenne pour l’environnement (EUFJE) «sans appel à propositions». Le CESE approuve une telle mesure et souligne l’importance de soutenir également, de manière relativement peu bureaucratique, d’autres acteurs majeurs de la société qui peuvent faire avancer la politique environnementale de l’Union, tel que le prévoit l’article 10, paragraphe 5, de la proposition.

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(1)  JO C 173 du 31.5.2017, p. 7.

(2)  Cour des comptes européenne, rapport spécial no 1/2017 «Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour exploiter pleinement le potentiel du réseau Natura 2000» (2017).

(3)  Le CESE juge cette part encore trop faible et demande qu’elle atteigne 40 % [voir l’avis du CESE sur le «Pacte européen “finance-climat”» (voir page 8 du présent Journal officiel)].

(4)  JO C 173 du 31.5.2017, p. 7.

(5)  Voir l’avis NAT/681 du CESE sur «La politique de l’Union européenne en matière de biodiversité» (JO C 487 du 28.12.2016, p. 14).

(6)  Voir l’avis du CESE (JO C 129 du 11.4.2018, p. 90).

(7)  COM(2013) 249 final.

(8)  Voir l’avis du CESE sur les effets d’une nouvelle structure d’approvisionnement en énergie neutre en carbone, décentralisée et numérique (JO C 367 du 10.10.2018, p. 1).