8.8.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 185/20

1.1

Le CESE approuve la proposition de directive qui s'inscrit dans le cadre de la stratégie thématique pour la protection et la conservation du milieu marin, puisqu'elle permet d'intégrer et de coordonner certaines des mesures juridiques qui existent déjà, notamment en ce qui concerne la méthodologie d'intervention sur le milieu, qui est similaire à celle définie par la directive-cadre sur l'eau.

1.2

Cela étant, et dans le souci d'adopter une approche critique, nous estimons que la proposition de directive est nécessaire mais pas suffisante. Nos mers et océans sont dans un tel état de dégradation que des actions plus coercitives seraient nécessaires afin de mettre en œuvre et de contrôler les actions existantes. En outre, la proposition implique une intervention partielle sur l'état du milieu marin et nous estimons donc qu'une directive-cadre conviendrait mieux, notamment pour intégrer et développer ultérieurement les aspects qui ne sont pas inclus ici, aussi bien du point de vue quantitatif que qualitatif.

1.3

Le fait de ne pas adopter de nouveaux instruments législatifs ou de gestion et d'utiliser ceux qui existent déjà évite aux États membres de nouveaux frais de financement et surtout un alourdissement de la charge administrative et permet d'incorporer les systèmes prévus en matière de participation et de consultation du grand public et des acteurs concernés, ce qui est si important pour renforcer l'implication des citoyens dans les questions environnementales.

1.4

Le CESE souhaite faire des recommandations qu'il juge nécessaires pour améliorer le contenu des dispositions proposées, afin que la Commission puisse tenir compte de notre avis en tant que contribution de la partie de la société civile qui est concernée:

1.4.1

En premier lieu, il convient de clarifier et renforcer la fonction de coordination et de contrôle de la Commission sur les collectivités régionales qui doivent évaluer et programmer les objectifs et les mesures applicables aux milieux marins qui sont de leur ressort, afin qu'il y ait une similitude et un équilibre entre les actions de toutes les régions riveraines. En effet, il ne faut pas oublier le caractère transfrontalier de nos mers et océans et une coordination centralisée permettrait même d'agir sur des pays tiers sur lesquels l'action communautaire est possible, notamment ceux auxquels nous sommes liés par des accords internationaux.

1.4.2

En ce qui concerne les définitions, notamment celle du bon état écologique, réalisée sur la base de descripteurs qualitatifs génériques, nous estimons nécessaire d'inclure des descripteurs quantitatifs, comme cela a été fait pour les eaux continentales dans la directive-cadre sur l'eau, car le bon état des eaux marines est largement fonction de la quantité. Les objectifs environnementaux devraient être, au minimum, ceux contenus dans la communication, tels que nous l'indiquons au paragraphe 5.5. En effet, conserver des objectifs aussi génériques que ceux de la proposition de directive pourrait nuire à leur efficacité.

1.4.3

Au sujet de la sélection des zones spéciales (considérées comme telles car elles ne pourront atteindre les objectifs environnementaux), le texte est ambigu et risque par conséquent de donner lieu à des abus lors de son application. C'est pourquoi nous proposons de définir clairement et rigoureusement les raisons faisant de ces zones des «zones spéciales» ainsi que les procédures pour leur adoption par la Commission.

1.5

Enfin, nous souhaitons souligner deux points qui nous paraissent extrêmement importants pour que l'application des objectifs proposés soit efficace. Le premier se rapporte à l'application immédiate de toutes les mesures prises auparavant et ayant une incidence sur le milieu marin, telles que celles dérivées des paquets de mesures ERIKA I, II et III, notamment celles relatives aux ports de refuge, au réseau transeuropéen de suivi du trafic maritime, à la création du système de surveillance des États pour l'immatriculation des navires, à l'étude et l'inventaire des déchets rejetés en milieu marin (y compris les bombes, les conteneurs de produits radioactifs), etc.

1.5.1

Le second point dont il faut tenir compte concerne la recherche sur le milieu marin. En effet, la recherche doit permettre, grâce à des connaissances toujours plus étendues et approfondies, de clarifier les objectifs et d'établir les programmes de mesures nécessaires pour le rétablissement du bon état écologique. Cela nécessite une implication accrue dans les programmes-cadres de recherche européens.

2.1

La Commission a présenté en 2002 (1) une communication sur laquelle se fonde la proposition de directive à l'examen établissant une stratégie pour la protection et la conservation du milieu marin d'un point de vue environnemental, dans le but de promouvoir l'utilisation durable des mers et la conservation des écosystèmes marins. Le 6ème programme d'action pour l'environnement faisait déjà référence à la nécessité de définir des moyens pour la protection et la conservation du milieu marin et il était évident que l'objectif de parvenir à une utilisation durable des mers et océans européens ne pouvait être réalisé au moyen de politiques individuelles. Il est devenu urgent d'agir car les prédictions de nombreux dangers soulignés dans le 6ème programme d'action se sont réalisées avec une ampleur qui dépasse les prévisions les plus pessimistes (2).

2.2

La stratégie proposée dans la communication précitée s'appuie sur la situation du milieu marin européen, qui est soumis à d'importantes détériorations et influencé par le changement climatique, la pollution des mers par des substances toxiques, la pêche commerciale, l'eutrophisation des mers et un danger supplémentaire, à savoir l'introduction d'espèces exogènes. Si nous ajoutons à cela d'autres obstacles à caractère institutionnel tels que la compétence exclusive des États membres sur leurs eaux territoriales, l'existence de conventions internationales ayant également une influence sur les pays tiers et de nombreux accords sur le plan mondial (3) difficiles à appliquer et à contrôler, nous voyons à quel point il est nécessaire d'apporter un contenu à cette stratégie, malgré tous les obstacles connus.

2.3

Simultanément à la proposition de directive à l'examen, une autre communication (4) a été récemment présentée, sur laquelle le CESE n'a pas été consulté et qui annonce l'élaboration prochaine d'un livre vert sur la stratégie pour le milieu marin. Nous estimons que la Commission devrait tenir compte du contenu de nos avis et des observations qui y sont formulées. Pour ce faire, le mieux serait de procéder à une nouvelle consultation dans le cadre de laquelle seraient intégrés nos connaissances et les avis que nous avons publiés sur les politiques ayant une incidence sur le milieu marin (pêche, transports, hydrocarbures, etc.). Le CESE, en tant que représentant de la société civile, tient à s'exprimer.

3.1

La stratégie pour la protection et la conservation du milieu marin dispose pour son application d'un instrument contenu dans la proposition de directive que nous allons examiner. Il faut également tenir compte des conventions internationales, notamment celles signées par la Commission et les États membres dans le cadre des Nations Unies (5) et les conventions régionales (6), sur lesquelles la présente directive doit s'appuyer afin de respecter les obligations qui y sont édictées.

3.2

La proposition de directive comporte cinq chapitres: le premier fixe les dispositions générales, à savoir l'objet (art. 1), le champ d'application (art. 2), les régions et sous-régions marines (art. 3), les stratégies pour le milieu marin (art. 4), les règles de coordination et de coopération entre les États membres (art. 5), ainsi que les autorités compétentes (art. 6).

3.3

Dans ce premier chapitre, il convient de souligner le contenu de l'article 4 sur les stratégies pour le milieu marin, qui devront être élaborées par les États membres, pour chaque région marine, et présenter un contenu minimum portant sur:

Elles devront en outre être accompagnées d'un programme de mesures, élaboré au plus tard en 2016, destiné à parvenir à un bon état écologique des mers et océans.

3.4

Aux chapitres II et III sont présentées les stratégies pour le milieu marin: le chapitre II décrit les règles de préparation de ces stratégies et le chapitre III les programmes de mesures.

3.4.1

Dans les règles de préparation des stratégies pour le milieu marin, le point de départ est l'obligation pour les États membres de réaliser une évaluation initiale de leurs eaux marines (art. 7) comprenant différents éléments, notamment une analyse économique et sociale de leur utilisation et du coût de la dégradation du milieu marin. Dans ce chapitre, sont définis le bon état écologique (art. 8 et annexe II) ainsi que les objectifs environnementaux (art. 9 et annexe III) et, enfin, le mode d'élaboration des programmes de surveillance (art. 10 et annexes II et IV) et la méthode d'approbation (art. 11).

3.4.2

Le chapitre III réglemente les programmes de mesures devant être élaborés par les États membres pour chacune de leurs régions marines (art. 12 et annexe V) pour parvenir à un bon état écologique et, en fonction de l'évaluation initiale, notifiés à la Commission (art. 14) en vue de leur approbation (art. 15). Des mesures ad hoc pour les zones spéciales sont prévues (art. 13).

3.5

Le chapitre IV expose les dispositions en matière de mise à jour des stratégies correspondant à chaque région marine (art. 16) ainsi que l'exigence de rédaction de rapports intermédiaires tous les trois ans (art. 17). Il convient de souligner le contenu de l'article 18, à savoir les dispositions en matière de consultation et d'information du public, conformément à la directive 2003/35/CE. Ce chapitre fixe également l'obligation pour la Commission de rédiger des rapports d'évaluation sur la mise en œuvre de la directive (art. 19) et de la réexaminer au plus tard 15 ans après la date de son entrée en vigueur.

3.6

Le dernier chapitre (chapitre V) prévoit les dispositions techniques en se référant aux annexes qui accompagnent la directive (art. 21) et au «comité» qui assistera la Commission dans cette tâche (art. 22).

4.1

L'actuelle proposition de directive doit être étudiée en relation avec la communication précitée de la Commission au Conseil et au Parlement européen intitulée «Vers une stratégie pour la protection et la conservation du milieu marin» (pour un examen plus approfondi de la question, on se reportera à l'avis du CESE CESE 578/2003 sur cette communication). Les points clés de celle-ci sont:

4.2

Dans son avis, le CESE estime que:

4.3

De ce point de vue, la proposition de directive intègre, sous certains aspects, des éléments importants de l'avis du CESE et prévoit une méthodologie d'intervention semblable à celle définie par la directive-cadre sur l'eau mais avec des différences notables quant au rôle de la Commission et des États membres et quant à l'articulation des différents éléments contenus dans la directive-cadre. Toutefois, il manque des explications quant aux raisons et à l'utilité de ces éléments, surtout parce qu'il existe d'importantes contradictions. Par exemple:

4.4

Le CESE estime que la présente proposition de directive:

4.5

L'application de la directive est presque uniquement du ressort des États membres. La Commission donne les orientations pour les différentes actions, est tenue informée par les États membres et approuve ou rejette mutatis mutandis les définitions de l'état écologique, des objectifs environnementaux et des indicateurs ainsi que du programme de surveillance et du programme de mesures avec les zones spéciales.

4.6

La directive n'instaure pas de nouveaux instruments législatifs ou de gestion mais utilise ceux qui existent au niveau communautaire et dans le cadre des accords internationaux souscrits par l'Union européenne.

4.7

La directive clarifie la forme sous laquelle s'exerce, au travers des États membres, la participation du grand public et des acteurs concernés.

5.1

L'expérience héritée de l'intervention et de la mise en œuvre des dispositions européennes les plus ambitieuses dans les États membres (directive-cadre sur l'eau, directive IPPC) montre que la Commission doit jouer un rôle actif non seulement en matière de suivi mais également au niveau de la coordination et de la centralisation des activités considérées comme un soutien aux États membres, à commencer par le respect du principe de subsidiarité. Pour ce faire, la Commission devrait instaurer et présider un forum des autorités compétentes par zone et sous-zone maritime en présence des acteurs concernés, des institutions scientifiques reconnues dans ce domaine et des autorités responsables en matière de politique de la pêche et de radionucléides.

5.2

De même, la proposition de directive, en plus de définir les nécessités en matière d'information et d'approbation de la proposition d'évaluation initiale, le bon état écologique, les objectifs environnementaux, le programme de surveillance et le programme de mesures (y compris les mesures ad hoc pour les zones spéciales), devrait établir une procédure d'intervention et fixer un délai pour traiter les éventuels rejets. Cette procédure devrait prévoir la participation des acteurs concernés et du public en général et contenir des éléments suffisamment incitatifs.

5.3

Le contenu de l'évaluation initiale est détaillé dans l'annexe II. Dans le tableau intitulé «Pressions et impacts», il conviendrait, conformément à la communication antérieure à la proposition de directive, de définir les causes liées à l'activité humaine et leur relation avec les pressions et impacts et avec les éléments et objectifs de la protection du milieu marin, afin d'établir un lien approprié avec les actions et politiques de la stratégie.

5.4

La définition du «bon état écologique» et de l'«état écologique du milieu marin» se fait en fonction de «descripteurs qualitatifs génériques, de critères et de normes». Il faudrait également inclure des descripteurs quantitatifs, car certaines variables se référant aussi bien à l'évaluation initiale qu'au bon état écologique ont besoin de cette caractéristique. En outre, le suivi des variables des programmes de surveillance nécessite des références quantitatives (densité du phytoplancton, par exemple).

5.5

Les objectifs environnementaux sont définis à l'article 9 et dans l'annexe III au moyen de critères trop génériques. Il conviendrait de déterminer des éléments et objectifs minimums. Au bas mot, le contenu de la communication de 2002 devrait être intégré, à savoir:

5.6

Le programme de mesures (art.12, annexe IV) doit au minimum reprendre les mesures obligatoires selon la législation européenne, notamment la réglementation relative aux eaux côtières, dont le programme d'action s'efforce de prévenir les dommages occasionnés par les différentes sources de pollution énumérées au paragraphe ci-dessus. Il faudrait en outre inclure les mesures obligatoires dérivées des conventions et accords internationaux et les mesures ad hoc destinées à pallier la détérioration du milieu marin dans les «zones spéciales». Cette formulation présente l'avantage de regrouper en un seul instrument l'ensemble des mesures et actions actuellement dispersées dans différentes dispositions et règles juridiques afin de faciliter leur application.

5.6.1

Mais il faut par ailleurs éviter que la rédaction de ces programmes de mesures se limite à cela car, comme nous l'avons déjà mis en évidence, si cela n'a pas suffi à éviter la détérioration de l'environnement, cela ne suffira guère à atteindre l'objectif du bon état écologique du milieu marin. De ce point de vue, une initiative importante, qui mériterait toute notre attention, consisterait à diffuser régulièrement dans les pays à façade maritime de bonnes pratiques en matière d'écotechnologies (toilettes écologiques, lessives sans phosphates, zones-tampons et restrictions sur le littoral, etc.).

5.7

La proposition de directive permet aux États membres de sélectionner des zones spéciales dans lesquelles les objectifs environnementaux ne pourront pas être atteints pour les raisons suivantes:

5.7.1

Cette rédaction est si ambiguë qu'elle peut donner lieu à une application abusive. C'est pourquoi il convient de:

5.8

S'agissant des questions de coordination et de coopération, il y a lieu de prendre en compte les pays tiers riverains de nos mers et océans, et pas seulement ceux qui sont parties prenantes à des accords internationaux, de manière à susciter une coopération accrue de leur part, en vue de l'obtention de bons résultats environnementaux.

5.9

Enfin, la proposition de directive canalise la participation des acteurs concernés et du public au travers des systèmes étatiques existants. Ces derniers sont remis en cause dans de nombreux pays, tantôt du fait du manque de transparence, tantôt parce qu'ils tardent à apporter une réponse aux demandes qui leur sont faites ou parce qu'ils considèrent avec ambiguïté les organisations des acteurs concernés, etc. La Commission devra donc mettre en place une procédure souple et efficace pour recueillir les plaintes ou dénonciations des acteurs concernés et du public en général, les gérer et garantir leurs droits à l'information, à la consultation et à la participation. En ce sens, il conviendrait de supprimer le critère «mutatis mutandis» du système d'approbation précité.