Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi valtionvelkakirjavakuudellisista arvopapereista”

(COM(2018) 339 final – 2018/0171 (COD))

(2019/C 62/18)

Esittelijä:

Daniel MAREELS

Lausuntopyyntö	Euroopan parlamentti, 5.7.2018 Euroopan unionin neuvosto, 6.7.2018
Oikeusperusta	Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 114 ja 304 artikla
Vastaava erityisjaosto	”talous- ja rahaliitto, taloudellinen ja sosiaalinen yhteenkuuluvuus”
Hyväksyminen erityisjaostossa	3.10.2018
Hyväksyminen täysistunnossa	17.10.2018
Täysistunnon nro	538
Äänestystulos (puolesta / vastaan / pidättyi äänestämästä)	201/3/8

1.   Päätelmät ja suositukset

1.1

ETSK suhtautuu myönteisesti valtionvelkakirjavakuudellisia arvopapereita (SBBS-arvopaperit, sovereign bond-backed securities) koskeviin ehdotuksiin, jotka sopivat laajempaan tavoitteeseen viimeistellä pankkiunioni ja luoda pääomamarkkinaunioni. Komitea on aiemmin ilmaissut tukevansa voimakkaasti molempia kyseisiä unioneja ja puhunut niiden puolesta. Lisäksi ehdotuksilla voidaan vaikuttaa myönteisesti rahoitusvakauteen ja rahoituspohjan kestävyyteen.

1.2

Käsitteellisesti tarkastellen valtionvelkakirjavakuudellisilla arvopapereilla pyritään puuttumaan kysymykseen perinteisesti hyvin tiiviistä pankkien ja niiden kotimaiden (”valtiot”) välisestä yhteydestä. Talouskriisistä alkaen ETSK on vaatinut ratkaisua tilanteeseen ja puhunut voimakkaasti kyseisen kytköksen löyhentämisen puolesta. Huolimatta työstä, johon tällä alalla on jo ryhdytty, ETSK on tyytyväinen siihen, että tarkasteltavana olevilla ehdotuksilla ryhdytään toimenpiteisiin.

1.3

SBBS-arvopaperit voivat näet johtaa tilanteeseen, jossa pankit pystyvät vähentämään altistumistaan kotimaansa julkiselle velalle ja hajauttamaan paremmin valtionlainasalkkujaan. Uuteen välineeseen ei myöskään liity riskien ja tappioiden jakoa euroalueen jäsenvaltioiden välillä. Tarvittaessa SBBS-arvopapereiden sijoittajat jakaisivat nämä riskit ja tappiot kokonaisuudessaan.

1.4

Tällä hetkellä SBBS-arvopaperit on määritelty arvopaperistamisiksi säädösten soveltamista varten, mikä kuitenkin vähentää pankkien kiinnostusta sijoittaa niihin. Komitea katsoo, että tilanteen korjaaminen olisi täysin perusteltua. Sovittamalla yhteen SBBS-arvopaperit ja euroalueen kansalliset euromääräiset valtionvelkakirjat (valtiovastuut) olisi mahdollistettava se, että rahoitusalan sijoittajat voivat sijoittaa SBBS-arvopapereihin niiden samojen ehtojen mukaisesti, joita sovelletaan tällä hetkellä SBBS-arvopaperien perustana oleviin euroalueen valtionvelkakirjoihin.

1.5

Nämä ehdotukset muodostavat pelkästään kannustavat puitteet sille, että markkinat kykenevät kehittämään SBBS-arvopapereja. Komitealle on hyvin tärkeää varmistaa, että tämä kehys on selkeä, tehokas ja toimiva kaikissa olosuhteissa. Kehyksestä ei myöskään saa koitua haitallisia tai vahingollisia vaikutuksia.

1.6

Ehdotetun sääntelykehyksen osalta ETSK:n kanta on osittain varauksellinen. ETSK on yhtä mieltä monista näkökohdista, kuten siitä, että SBBS-arvopapereiden liikkeeseenlaskijana olisi oltava erillisyhtiö. Muita näkökohtia, kuten järjestelmää, jossa erillisyhtiöt antavat itse ilmoituksen perustana olevan salkun koostumuksesta, on puolestaan kehitettävä. Perustana olevien salkkujen tärkeyden vuoksi olisi myös aiheellista, että Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen (ESMA) toteuttaa tiukempaa valvontaa ja myös ennakkovalvontaa.

1.7

Moniin kysymyksiin ei myöskään ole vielä saatu vastausta. Näin ollen herää kysymys siitä, toimisivatko SBBS-arvopaperit tehokkaasti kaikissa olosuhteissa. Erityisesti on ratkaistava, miten SBBS-arvopaperit toimisivat yleisen kriisin tai yhden tai useamman jäsenvaltion kriisin aikana. On myös selvitettävä, mitä seurauksia aiheutuu emission jakamisesta etuoikeusluokkiin, sillä näyttää siltä, että ylimmät etuoikeusluokat (joihin liittyy vähemmän riskejä) voidaan saattaa markkinoille ainoastaan, jos alimpia etuoikeusluokkia (joihin liittyvät riskit ovat suurempia) varten saadaan riittävästi sijoittajia. Emissioista vaikuttaa siis tulevan riskialttiimpia ja epävarmempia, ja tämä puute vähintään heikentää SBBS-arvopaperien menestysmahdollisuuksia.

1.8

On myös hyvin tärkeää suhtautua myönteisesti markkinoihin ja muihin SBBS-arvopapereihin liittyviin keskeisiin sidosryhmiin. Niiden on näet pyrittävä yhteistyössä välineen toteuttamiseen. Markkinat ja jäsenvaltioiden edustajat suhtautuivat välineeseen melko kriittisesti alustavien sidosryhmäkuulemisten aikana. Komitea katsoo, että kaikkien sidosryhmien kanssa käytävä vuoropuhelu ja neuvottelu ovat välttämättömiä asioita, jotta pystytään yhdessä kehittämään rakentavia ratkaisuja.

1.9

Yleisesti ja kaikki edellä mainitut seikat huomioon ottaen ETSK katsoo, että ainoa tapa selvittää, a) siirtyvätkö pankit sijoituksissaan omien maidensa velkakirjoista SBBS-arvopapereihin ja b) ovatko sijoittajat valmiita ostamaan riittävästi alimman etuoikeusluokan emissioita, jotta SBBS-arvopapereiden luominen olisi perusteltua, on testata kyseistä uutta rahoitusvälinettä (SBBS-arvopapereita) markkinoilla.

1.10

Lisäksi komitea katsoo, että on myös pohdittava tarkemmin, voivatko yksityiset säästäjät ja kuluttajat hankkia SBBS-arvopapereita. Kun otetaan huomioon, että tuote on erityisen monimutkainen ja että se on jaettu etuoikeusluokkiin, komitea katsoo, että hankintaa olisi harkittava ainoastaan ylimpien etuoikeusluokkien, ei alimpien etuoikeusluokkien osalta. Ainoastaan ylimpiin etuoikeusluokkiin liittyvät riskit ovat vähäisiä, ja ne ovat verrattavissa suoraan kyseisten säästäjien tai kuluttajien hallussa oleviin valtionvelkakirjoihin.

2.   Taustaa

2.1

Komissio julkaisi valtionvelkakirjavakuudellisten arvopapereiden (SBBS-arvopaperit) markkinakysyntään perustuvaa kehitystä koskevan ehdotuksensa (1)24. toukokuuta 2018.

2.2

Ehdotus sopii laajempaan tavoitteeseen viimeistellä pankkiunioni ja luoda pääomamarkkinaunioni. Ehdotuksella pyritään erityisesti löyhentämään entisestään pankkien ja niiden kansallisten hallitusten (valtiot) välistä yhteyttä, ja näin ollen siinä korostetaan riskien vähentämistä ja yksityisen sektorin riskinjakoa. Ehdotuksen rajatylittävä luonne tarkoittaa, että sillä on myös tarkoitus edistää valtionvelkakirjojen rahoitusmarkkinoiden yhdentymistä ja monipuolistumista sisämarkkinoilla.

2.3

Aiemmin pankeilla on ollut yleensä hallussaan runsaasti kansallisten viranomaistensa (kotimaa) valtionvelkakirjoja, mihin liittyy tiettyjä riskejä, kuten talouskriisin aikana nähtiin. Näin ollen tätä yhteyttä on haluttu löyhentää.

2.4

Ratkaisuksi on ehdotettu SBBS-arvopapereita, joiden myötä pankit pystyisivät parantamaan valtionvelkakirjasalkkujensa maantieteellistä hajauttamista. Tässä otetaan huomioon myös, että kyseisten velkakirjojen tarjonta on vähäisempää ja että rahoituslaitosten niihin kohdistuva kysyntä on kasvanut, mikä johtuu muun muassa sääntelyvaatimuksista, joiden mukaan niillä on oltava erittäin likvideistä varoista koostuvat riittävät puskurit.

2.5

SBBS-arvopaperit ovat uudentyyppinen rahoitusväline, ja kyseessä olevilla ehdotuksilla pyritään poistamaan esteet, jotka ovat tähän mennessä olleet haittana niiden kehittämiselle. Ehdotetuilla kannustavilla puitteilla on seuraavat kaksi konkreettista tavoitetta:

2.5.1

sellaisen yleisen räätälöidyn kehyksen kehittäminen SBBS-arvopapereita varten, jossa kyseinen uusi väline standardoitaisiin ja josta olisi hyötyä myös sen likviditeetin kannalta;

2.5.2

tässä yhteydessä SBBS-arvopaperien käyttöä ja hankintaa koskevien sääntelyllisten esteiden poistaminen. Ennen kaikkea tämäntyyppisten SBBS-arvopaperien sijoittajiin on sovellettava eräänlaista läpikatsomisperiaatetta, jonka mukaan sijoittajiin sovelletaan samoja säännöksiä kuin itse perustana oleviin valtionvelkakirjoihin sijoittaviin.

2.6

Yksi SBBS-arvopaperien erityispiirteistä (ja keskeisistä ominaisuuksista) liittyy niiden perustana oleviin salkkuihin. Jotta voidaan saada aikaan edellä mainittu maantieteellinen hajauttaminen pankkiunionissa ja sisämarkkinoilla, salkun olisi koostuttava yksinomaan kaikkien euroalueen jäsenvaltioiden valtionvelkakirjoista. Lisärajoituksena on se, että kysymykseen tulevat ainoastaan euromääräisinä liikkeeseen laskettavat velkakirjat. Ne sisällytettäisiin SBBS-arvopapereihin kyseessä olevan jäsenvaltion taloudellisen painoarvon mukaan.

2.7

Toinen hyvin erityinen piirre on se, että sijoittajat vastaavat riskeistä ja tappioista. SBBS-arvopaperit koostuisivat etuoikeusluokista, ja sijoittajat voivat valita matalamman riskin ylimpien etuoikeusluokkien tai korkeamman riskin alimpien etuoikeusluokkien välillä. Lisäksi perustana olevat salkut olisivat SBBS-arvopaperien ainoat takuut, sillä ehdotuksessa edellytetään, että SBBS-arvopaperien liikkeeseenlaskijat ovat erillisyhtiöitä, jotka eivät saa harjoittaa muuta toimintaa ja joita vastaan ei voida esittää muita vaateita (2).

2.8

Myös sijoittajien osalta edellä mainittua läpikatsomisperiaatetta sovelletaan SBBS-arvopaperien sääntelykohteluun. Tämä tarkoittaa, että välineen oikeudellisen muodon, arvopaperistamisen (3), sijaan tarkastellaan SBBS-arvopapereihin sisältyviä perustana olevia valtioiden velkakirjoja. Soveltuvissa tapauksissa kaikki ehdot täyttäviin SBBS-arvopapereihin sijoittaviin sovelletaan samaa sääntelykohtelua kuin valtionvelkakirjoja suoraan hallussa pitäviin sijoittajiin pääomavaatimusten, keskittymärajojen ja likviditeetin osalta.

2.9

Kyseessä olevat ehdotukset muodostaisivat SBBS-arvopapereita koskevat ehdot ja edellytykset, ja niillä säädetään SBBS-arvopapereiden vakavaraisuuskohtelusta. Markkinat ratkaisevat kuitenkin lopulta kysymyksen SBBS-arvopapereiden käytöstä. Viime kädessä liikkeeseenlaskijat ja sijoittajat päättävät, toteutuuko tämä uusi väline ja missä määrin sitä käytettäisiin.

3.   Huomioita ja kommentteja

3.1

Komitea suhtautuu myönteisesti SBBS-arvopapereita koskeviin ehdotuksiin, jotka sopivat laajempaan tavoitteeseen viimeistellä pankkiunioni ja luoda pääomamarkkinaunioni. Komitea on aiemmin ilmaissut tukevansa voimakkaasti molempia kyseisiä unioneja ja puhunut niiden puolesta (4).

3.2

Tarkemmin sanottuna ehdotuksilla pyritään löyhentämään pankkien ja niiden kotimaiden välistä yhteyttä. Komitea on talouskriisistä alkaen kannattanut voimakkaasti tämän kytköksen löyhentämistä, ja komitea on näin ollen tyytyväinen siihen, että tätä käsitellään ehdotuksessa ja että siinä otetaan huomioon, että valtionvelkakirjojen tarjonta on vähentynyt samaan aikaan kun niiden kysyntä on lisääntynyt.

3.3

Koska SBBS-arvopaperit ovat uusi rahoitusväline, niillä on mahdollista parantaa ja laajentaa pankkien ja muiden rahoituslaitosten vastuiden hajauttamista valtionvelkakirjoihin (valtionvelkakirjojen hallussapito). Näin voidaan epäilemättä supistaa rahoitusalan riskejä.

3.4

Ehdotus tarkoittaa pelkästään kannustavia puitteita, joiden myötä markkinat voivat kehittää SBBS-arvopapereita. Itse ehdotuksessa ei mennä niin pitkälle. Kun markkinat vastaavat varsinaisesta kehitystyöstä, tämä johtaa uuden rahoitusvälineen ja asiaankuuluvien markkinoiden luomiseen. Komissio arvioi tämän seikan vaikutusta kahden skenaarion osalta (5). Jos SBBS-arvopapereita luodaan vain rajoitettu määrä, vaikutus on arviolta 100 miljardia euroa; jos sovelletaan suurisuuntaisempaa toimintatapaa, jonka arvioitu vaikutus on 1 500 miljardia euroa, arvopapereilla on makrotaloudellista vaikutusta.

3.5

Levittämällä SBBS-arvopapereita laajasti on myös mahdollista yhdentää rahoitusmarkkinoita paremmin sekä parantaa rahoitusjärjestelmän finanssivakautta ja kestokykyä.

3.6

Komitean mielestä on tärkeää, että ehdotetut kannustavat puitteet ovat selkeät, toimivat ja tehokkaat kaikissa olosuhteissa ja että niistä ei aiheudu haitallisia tai vahingollisia vaikutuksia. Lisäksi onnistumismahdollisuuksien parantamiseksi on erittäin tärkeää suhtautua markkinoihin ja muihin keskeisiin sidosryhmiin myönteisesti, sillä niiden on myönnyttävä työskentelemään SBBS-arvopapereiden toteuttamiseksi.

3.7

Markkinat ja jäsenvaltioiden edustajat suhtautuivat välineeseen melko kriittisesti alustavien sidosryhmäkuulemisten aikana. Esimerkiksi markkinaosapuolten näkemykset SBBS-arvopapereiden käyttökelpoisuudesta vaihtelivat. Luottovastaavat (Debt Management Officers) puolestaan katsoivat, että SBBS-arvopaperit eivät murtaisi pankkien ja valtioiden välistä yhteyttä eivätkä loisi vähäriskistä omaisuuserää. Jäsenvaltioiden edustajat ovat viime aikoina ilmaisseet, että heidän mielestään tarve SBBS-arvopapereiden luomiseen ei ole ilmeinen (6). Komitea katsoo, että kaikkien sidosryhmien kanssa käytävä vuoropuhelu ja neuvottelu ovat välttämättömiä asioita, jotta pystytään yhdessä kehittämään rakentavia ratkaisuja.

3.8

Edellä ja jäljempänä esitetyistä kommenteista huolimatta komitea tukee yleisesti ehdotettua SBBS-arvopaperien sääntelykehystä erityisesti, koska sen myötä lopetettaisiin nykyinen käytäntö hylkiä vastaavia välineitä, ja koska siinä noudatetaan ”vertailuarvoon” perustuvaa lähestymistapaa.

3.9

Lisäksi komitea kannattaa muun muassa sitä, että yksityisen sektorin tahot huolehtisivat SBBS-arvopapereiden luomisesta ja laskemisesta liikkeeseen. On sopivaa, että liikkeeseenlaskijana olisi oltava erillisyhtiö (special purpose entity), joka ei saa kehittää mitään muuta toimintaa, sillä näin tilanne on selkeämpi kaikille osapuolille.

3.10

Kun kaikista euroalueen jäsenvaltioista on sisällytettävä euromääräisiä valtionvelkakirjoja valtion taloudellisen painoarvon mukaan (7), voidaan saavuttaa kohdassa 3.3 tarkoitettu jakaminen ja hajauttaminen. Lisäksi kun SBBS-arvopapereihin sisällytetään tiettyjä valtionvelkakirjoja, SBBS-arvopapereista tulee houkuttelevampia kansainvälisille sijoittajille. Tämä koskee erityisesti tiettyjen maiden valtionvelkakirjoja, joita muuten lasketaan liikkeeseen pienemmille ja vähemmän likvideille markkinoille.

3.11

Koska edellä mainittu kaikkien jäsenvaltioiden valtionvelkakirjojen pakollinen sisällyttäminen valtion taloudellisen painoarvon mukaan on tärkeää, komitea kyseenalaistaa nykyisen järjestelmän, joka perustuu liikkeeseenlaskijoiden itse antamaan ilmoitukseen. On pohdittava, olisiko ESMAn toteutettava tiukempaa valvontaa sekä ennakkovalvontaa.

3.12

On myös tärkeää, että uuteen välineeseen ei liity riskien ja tappioiden jakamista euroalueen jäsenvaltioiden välillä: SBBS-arvopapereihin sijoittavien olisi kannettava riskit ja tappiot kokonaisuudessaan.

3.13

Liikkeeseenlaskijana toimiva erillisyhtiö laskee liikkeeseen sarjan arvopapereita, joissa on kyse tämän perustana olevan salkun tuottoihin kohdistuvista saatavista. Näihin arvopapereihin liittyvät riskit ovat erilaisia: ”ylimpiin etuoikeusluokkiin” (8) liittyy pienimmät riskit ja ”alimpiin etuoikeusluokkiin” korkeimmat riskit. Näyttää siltä, että käytännössä ylimpiä etuoikeusluokkia voidaan saattaa markkinoille ainoastaan, jos alimpia etuoikeusluokkia varten on riittävästi sijoittajia (9). Tämän vuoksi liikkeeseen laskeminen on aina sattumanvaraista ja epävarmaa. Tämä on puute, joka heikentää SBBS-arvopaperien menestymismahdollisuuksia.

3.14

Lisäksi herää kysymys siitä, toimisivatko SBBS-arvopaperit tehokkaasti kaikissa olosuhteissa. On ratkaistava, miten SBBS-arvopaperit toimisivat yleisen kriisin tai yhden tai useamman jäsenvaltion kriisin aikana. Tämä on tärkeä kysymys, sillä viimeaikaiset tapahtumat ovat jälleen kerran osoittaneet, että rahoitusmarkkinat reagoivat nopeasti tämänkaltaisiin tilanteisiin.

3.15

On myös tärkeää selventää, millainen vaikutus aiheutuu SBBS-arvopaperimarkkinoiden luomisesta nykyisten, yksittäisten jäsenvaltioiden valtionvelkakirjojen markkinoiden rinnalle. Tässä yhteydessä esiin tulee useita kysymyksiä: Onko kaikissa olosuhteissa saatavilla riittävä määrä arvopapereita? Mitä tapahtuu, jos näin ei ole? Johtaako lisämarkkinoiden luominen hajanaisuuteen?

3.16

Sääntelykehyksessä mahdollistetaan myös se, että säästäjät ja kuluttajat voivat hankkia ja pitää hallussaan SBBS-arvopapereita (10). Koska kyseessä on erityisen monimutkainen tuote, voisi olla houkuttelevaa olla sallimatta tätä. Saattaa kuitenkin olla tarpeen noudattaa hienosyisempää lähestymistapaa, jossa säästäjiä ja kuluttajia kiellettäisiin ainoastaan hankkimasta alimpia etuoikeusluokkia juuri siksi, että niihin liittyvät riskit voivat myös olla suurempia. Tilanne voisi olla erilainen ylimpien etuoikeusluokkien osalta, sillä niihin liittyy pienempi riski ja niitä voidaan verrata suoraan säästäjien ja kuluttajien hallussa oleviin valtionvelkakirjoihin. Komitea kehottaa pohtimaan tätä seikkaa tarkemmin.

3.17

Lisäksi komitea katsoo, että on täysin asianmukaista, että asetuksen soveltamisen yhteydessä SBBS-arvopapereita kohdellaan samaan tapaan kuin euroalueen kansallisia euromääräisiä valtionvelkakirjoja (valtiovastuut, sovereign exposures). Näin rahoitusalan eri sektoreilla toimivien sijoittajien olisi voitava sijoittaa SBBS-arvopapereihin samoin ehdoin, joilla nämä sijoittavat kyseisten arvopapereiden perustana oleviin euroalueen valtionvelkakirjoihin.

3.18

Edellä esitetyt kommentit huomioon ottaen komitea katsoo kaiken kaikkiaan, että käsitteellisellä tasolla ajatus SBBS-arvopapereista on houkutteleva, mutta tapa, jolla niitä on kehitelty ehdotuksessa, tekee tilanteesta mutkikkaamman ja herättää useita kysymyksiä. Lisäksi markkinatoimijoiden ja muiden keskeisten sidosryhmien esittämät kriittiset huomautukset ja reaktiot olisi otettava huomioon. Yleisesti ottaen komitea on kuitenkin komission kanssa samaa mieltä siitä, että asianmukainen vastaus voidaan löytää vasta käytännössä testaamalla käsitettä reaalisilla markkinoilla.

---

(1)  COM(2018) 339 final

(2)  Se ei koskisi poikkeustapauksia, kuten ”valtionvelkakirjavakuudellinen arvopaperi” -nimityksen väärinkäyttöä.

(3)  Tällaisissa tapauksissa sovellettaisiin tiukempia sääntelyvaatimuksia.

(4)  Ks. EUVL C 81, 2.3.2018, s. 117, EUVL C 237, 6.7.2018, s. 46 ja EUVL C 177, 18.5.2016, s. 21

(5)  SWD(2018) 252 final, s. 70

(6)  Näistä askarruttavista seikoista ja huomioista tehdään yksityiskohtaisemmin selkoa asetusluonnoksen kolmannessa perustelukappaleessa (s. 6).

(7)  Ks. ehdotetun asetuksen 4 artiklan 2 kohta ja kyseessä olevien jäsenmaiden taloudelliseen painoarvoon liittyvät luvut osoitteesta https://www.ecb.europa.eu/ecb/orga/capital/html/index.fi.html

(8)  Ylimmät etuoikeusluokat muodostaisivat suurimman osan emissioista, kun taas alimpien etuoikeusluokkien osuus olisi pienin.

(9)  Alimmissa etuoikeusluokissa suurelle riskille saadaan yleensä myös suuri tuotto.

(10)  Ks. ehdotetun asetuksen 3 artiklan 6 kohta.