11.1.2012   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 8/4

1.

Üldist majandushuvi pakkuvad teenused mitte üksnes ei põhine Euroopa Liidu ühistel väärtustel, vaid mängivad ka keskset rolli sotsiaalse ja territoriaalse ühtekuuluvuse edendamisel. Liit ja selle liikmesriigid peavad igaüks oma võimete piires tagama, et kõnealused teenused toimiksid selliste põhimõtete alusel ja sellistel tingimustel, mis võimaldaksid neil täita oma eesmärke.

2.

Teatavaid üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid saavad riiklikud või eraettevõtjad (1) pakkuda ilma liikmesriikide ametiasutuste rahalise toetuseta. Muid teenuseid saab pakkuda vaid tingimusel, et asjaomane ametiasutus annab teenusepakkujale rahalist hüvitist. Konkreetsete liidu eeskirjade puudumisel on liikmesriikidel üldjuhul vaba võimalus määrata, kuidas nende üldist majandushuvi pakkuvad teenused peaksid olema korraldatud ja rahastatud.

3.

Käesoleva teatise eesmärk on selgitada põhimõtteid, mille alusel kohaldatakse riigiabi eeskirju avalike teenuste hüvitamise suhtes (2). Seepärast keskendutakse neile riigiabi nõuetele, mis on avalike teenuste hüvitamise seisukohast kõige asjakohasemad.

4.

Paralleelselt käesoleva teatisega kavandab komisjon vastu võtta üldist majandushuvi pakkuvate teenustega seotud vähese tähtsusega abi käsitleva määruse, milles selgitatakse, et teatavad hüvitusmeetmed ei kujuta endast riigiabi aluslepingu artikli 107 tähenduses, (3) samuti otsuse, (4) milles kuulutatakse riigiabina käsitatavate teatavat tüüpi üldist majandushuvi pakkuvate teenuste hüvitised lepinguga ühtesobivaks vastavalt aluslepingu artikli 106 lõikele 2 ja vabastatakse need aluslepingu artikli 108 lõike 3 kohasest teavitamiskohustusest, (5) ning raamistiku, milles sätestatakse tingimused, mille kohaselt otsuses hõlmamata üldist majandushuvi pakkuvatele teenustele antava riigiabi võib kuulutada ühtesobivaks vastavalt aluslepingu artikli 106 lõikele 2.

5.

Käesolev teatis ei piira muude liidu õiguse, eelkõige riigihankeid reguleerivate sätete ning aluslepingust ja liidu valdkondlikest õigusaktidest tulenevate nõuete kohaldamist. Kui riiklik ametiasutus otsustab usaldada teenuse pakkumise kolmandale isikule, peab see toimuma aluslepingu artiklitest 49–56 tuleneva, riigihankeid reguleerivate liidu õigusnormide, riigihankeid reguleerivate liidu direktiivide (Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2004/17/EÜ, 31. märts 2004, millega kooskõlastatakse vee-, energeetika-, transpordi- ja postiteenuste sektoris tegutsevate ostjate hankemenetlused (6) ja Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2004/18/EÜ, 31. märts 2004, ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta (7)) ja valdkondlike eeskirjade (8) kohaselt. Samuti peavad juhul, kui riigihangete direktiivid on osaliselt või täielikult kohaldamatud (näiteks direktiivi 2004/18/EÜ IIB lisas loetletud teenusekontsessioonid ja teenuselepingud, sealhulgas mitut liiki sotsiaalteenused), teenuse osutamise õiguse andmisel olema sellegipoolest täidetud lepingus sätestatud läbipaistvuse, võrdse kohtlemise, proportsionaalsuse ja vastastikuse tunnustamise nõuded (9).

6.

Komisjon vastab peale käesolevas teatises, otsuses 2012/21/EL ja komisjoni teatises „Euroopa Liidu raamistik riigiabi jaoks, mida antakse avalike teenuste eest makstava hüvitisena” (2011) käsitletavate küsimuste ka üksikküsimustele, mis tekivad riigiabi eeskirjade kohaldamisel üldist majandushuvi pakkuvate teenuste suhtes. Komisjon teeb seda muu hulgas oma üldist majandushuvi pakkuvate teenuste alase interaktiivse teabetalituse kaudu, mis on kättesaadav komisjoni veebisaidil (10).

7.

Käesoleva teatisega ei vaidlustata Euroopa Liidu Kohtu asjaomast pretsedendiõigust.

8.

Vastavalt aluslepingu artikli 107 lõikele 1 kehtivad riigiabi eeskirjad üldjuhul vaid siis, kui abisaaja on „ettevõtja”. Seepärast on asjaolu, kas üldist majandushuvi pakkuvate teenuste pakkujat tuleb lugeda ettevõtjaks või mitte, riigiabi eeskirjade kohaldamisel määrava tähtsusega.

9.

Euroopa Kohus on määratlenud ettevõtjaid sõltumata nende õiguslikust seisundist ja nende rahastamise viisist järjekindlalt majandustegevusega tegelevate üksustena (11). Seega sõltub konkreetse üksuse liigitamine ettevõtjaks täielikult tema tegevuse sisust. Sellel üldpõhimõttel on kolm olulist tagajärge:

Esiteks ei ole üksuse riiklikust õigusest tulenev seisund otsustav. Näiteks võib üksust, mida liigitatakse riikliku õiguse kohaselt assotsiatsiooniks või spordiklubiks, lugeda sellegipoolest ettevõtjaks aluslepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses. Ainus oluline kriteerium on siin, kas ta tegeleb majandustegevusega.

Teiseks ei sõltu riigiabi eeskirjade kohaldamine sellest, kas üksus on loodud kasumi saamiseks. Euroopa Kohtu ja Üldkohtu praktika alusel võivad ka mittetulundusüksused pakkuda turul kaupu ja teenuseid (12). Kui kaupu ja/või teenuseid ei pakuta, jäävad mittetulundusüksused loomulikult riigiabi kontrollist täielikult välja.

Kolmandaks on üksuse liigitamine ettevõtjaks alati seotud konkreetse tegevusega. Üksust, mis tegeleb nii majandustegevuse kui ka mitte-majandustegevusega, tuleb lugeda ettevõtjaks ainult seoses esimesega.

10.

Kaht eraldi juriidilist isikut võidakse riigiabi eeskirjade kohaldamise eesmärgil lugeda üht majandusüksust moodustavateks. Kõnealust majandusüksust loetakse asjaomaseks ettevõtjaks. Euroopa Kohus arvestab enamusosaluse olemasolu või funktsionaalseid, majanduslikke ja orgaanilisi sidemeid (13). Teisest küljest ei ole üksus, mis ei paku turul ei kaupu ega teenuseid, ettevõtja üksnes osaluse või enamusosaluse tõttu, juhul kui osalusest tuleneb vaid osaniku või liikme õiguste kasutamine ning olenevalt olukorrast dividendide saamine, mis on lihtsalt vara omamise tagajärg (14).

11.

Selgitamaks majandustegevuse ja mitte-majandustegevuse erinevust, on Euroopa Kohus olnud järjekindlalt seisukohal, et mis tahes tegevus, mis seisneb kaupade ja teenuste pakkumises turul, on majandustegevus (15).

12.

Küsimus, kas teatava teenuse jaoks on olemas turg, võib sõltuda sellest, kuidas asjaomased liikmesriigid on selle teenuse korraldanud (16). Riigiabi eeskirjad kehtivad üksnes juhul, kui teatav tegevus toimub turukeskkonnas. Teatavate teenuste majanduslik olemus võib seega liikmesriigiti erineda. Pealegi võib konkreetse teenuse liigitus sõltuvalt poliitilistest valikutest või majandussündmustest aja jooksul muutuda. See, mis täna ei ole turutegevus, võib tulevikus selleks muutuda, ja vastupidi.

13.

Ametiasutuse otsus mitte lubada kolmandatel isikutel teatavat teenust pakkuda (näiteks seepärast, et ta soovib pakkuda teenust ametiasutusesiseselt), ei välista majandustegevuse olemasolu. Vaatamata turu sulgemisele võib majandustegevus eksisteerida, kui muud turuosalised sooviksid ja suudaksid pakkuda teenust asjaomasel turul. Asjaolu, et konkreetset teenust pakutakse ametiasutusesiseselt, (17) ei välista üldjuhul tegevuse majanduslikku olemust (18).

14.

Kuna majanduslike ja mittemajanduslike teenuste erinevus sõltub konkreetse liikmesriigi poliitilistest ja majanduslikest iseärasustest, ei ole võimalik koostada ammendavat nimekirja tegevustest, mis a priori ei oleks kunagi majanduslikud. Selline nimekiri ei pakuks tegelikku õiguskindlust ja seega oleks sellest vähe kasu. Selle asemel püütakse järgnevates punktides selgitada erinevust mitme olulise valdkonna näitel.

15.

Aluslepingud ei sisalda majandustegevuse määratlust, ent kohtupraktika pakub erinevaid kriteeriume siseturu eeskirjade ja konkurentsiõiguse kohaldamiseks (19).

16.

Euroopa Kohtu praktikast järeldub, et aluslepingu artikkel 107 ei kehti, kui riik teostab avalikku võimu (20) või kui riiklikud ametiasutused toimivad riiklike ametiasutustena (21). Üksust võib lugeda avalikku võimu teostavaks juhul, kui asjaomane tegevusala on osa riigi olulistest funktsioonidest või on nende funktsioonidega seotud oma olemuse, eesmärgi ja seda reguleerivate eeskirjade poolest (22). Üldjuhul ei loeta majandustegevuseks tegevusalasid, mis on olemuslikult riikliku ametiasutuse eelisõiguste osa ja milles osaleb riik. Erandiks on juhud, kus asjaomane liikmesriik on otsustanud kehtestada turumehhanismid. Sellisteks tegevusaladeks on näiteks:

17.

Kas sotsiaalkindlustust tuleks liigitada majandustegevuseks, sõltub sotsiaalkindlustussüsteemide korraldusest ja ülesehitusest. Põhimõtteliselt teevad Euroopa Kohus ja Üldkohus vahet solidaarsuspõhimõttel rajanevatel ja majanduslikel süsteemidel.

18.

Euroopa Kohus ja Üldkohus kasutavad mitmesuguseid kriteeriume määramaks kindlaks, kas sotsiaalkindlustussüsteem rajaneb solidaarsuspõhimõttel ega ole seega majandustegevus. Mitmesugused kriteeriumid:

19.

Selliseid solidaarsuspõhimõttel rajanevaid süsteeme tuleb eristada majanduslikest süsteemidest (33). Erinevalt solidaarsuspõhimõttel rajanevatest süsteemidest iseloomustab majanduslikke süsteeme sageli:

20.

Mõned süsteemid sisaldavad mõlema kategooria elemente. Sellistel juhtudel sõltub süsteemi liigitus erinevate elementide ja nende olulisuse analüüsist (38).

21.

Liidu liikmesriikide tervishoiusüsteemid erinevad üksteisest märkimisväärselt. Mil määral eri tervishoiuteenuste pakkujad turukeskkonnas üksteisega konkureerivad, sõltub suurel määral järgmistest riiklikest iseärasustest.

22.

Mõnes liikmesriigis on riiklikud haiglad riikliku tervishoiusüsteemi lahutamatu osa ja rajanevad peaaegu täielikult solidaarsuspõhimõttel (39). Selliseid haiglaid rahastatakse otse sotsiaalkindlustusmaksetest ja muudest riigi vahenditest ning need pakuvad oma teenuseid liikmetele üldise kindlustuskatte alusel tasuta (40). Euroopa Kohus ja Üldkohus on kinnitanud, et seal, kus eksisteerivad sellelaadsed struktuurid, ei toimi asjaomased organisatsioonid ettevõtjatena (41).

23.

Kirjeldatud struktuuri korral ei ole majanduslik isegi see tegevus, mida saaks iseenesest pidada majanduslikuks, kuid mida viiakse läbi üksnes teise, mittemajandusliku teenuse pakkumiseks. Organisatsioon, kes ostab kaupu mittemajandusliku teenuse osutamiseks, ka juhul, kui ta ostab kaupu suures koguses, ei toimi ettevõtjana lihtsalt seepärast, et ta on asjaomasel turul ostja (42).

24.

Paljudes liikmesriikides pakuvad haiglad ja muud tervishoiuteenuse pakkujad oma teenuseid tasu eest, tulgu see kas otse patsientidelt või nende kindlustuselt (43). Sellistes süsteemides konkureerivad haiglad teataval määral tervishoiuteenuste pakkumises. Sellisel juhul ei piisa asjaolust, et tervishoiuteenust pakub riiklik haigla, tegevuse liigitamiseks mittemajanduslikuks.

25.

Euroopa Kohus ja Üldkohus on ka selgitanud, et tervishoiuteenuseid, mida pakuvad tasu eest ja omal riskil sõltumatud arstid ja muud eraõiguslikud ettevõtjad, tuleb lugeda majandustegevuseks (44). Samad põhimõtted kehtiksid sõltumatute apteekide suhtes.

26.

Liidu kohtupraktikas on määratud kindlaks, et riikliku haridussüsteemi raames korraldatud ja riigi järelevalve all olevat riiklikku haridusteenust võib lugeda mittemajanduslikuks tegevuseks. Seoses sellega on Euroopa Kohus viidanud, et

„[riigil] ei olnud üldreeglina riigieelarvest ja mitte õppijate või nende vanemate poolt rahastatava riikliku haridussüsteemi loomisel ja ülalpidamisel kavatsust arendada tasulist tegevust, vaid ta täitis oma sotsiaalseid, kultuurilisi ja haridusalaseid ülesandeid oma elanike suhtes” (45).

27.

Sama kohtupraktika kohaselt ei mõjuta riikliku hariduse mittemajanduslikku iseloomu põhimõtteliselt asjaolu, et õpilastel või nende vanematel tuleb mõnikord tasuda õppemaksu või sisseastumismakse, mis aitavad kanda süsteemi toimimiskulusid. Sellised rahalised panused katavad sageli vaid murdosa teenuse tegelikest kuludest ja neid ei saa lugeda tasuks osutatud teenuse eest. Seega ei muuda need peamiselt riigi vahenditest rahastatava üldise haridusteenuse mittemajanduslikku olemust (46). Need põhimõtted võivad hõlmata selliseid riiklikke haridusteenuseid nagu kutseõpe, (47) era- ja riiklikud algkoolid (48) ning lasteaiad, (49) kõrvaltegevus ülikooli õppejõuna (50) ja hariduse andmine ülikoolides (51).

28.

Sellist haridusteenuste riiklikku pakkumist tuleb eristada nendest teenustest, mida rahastatakse peamiselt lapsevanemate või õpilaste poolt või ärituludest. Näiteks jäävad täielikult üliõpilaste poolt rahastatavad kõrgharidust pakkuvad äriettevõtjad ilmselgelt sellest kategooriast välja. Teatavates liikmesriikides saavad haridusteenuseid pakkuda ka riiklikud asutused, mida tuleks nende olemuse, rahastamisstruktuuri ja konkureerivate eraõiguslike organisatsioonide olemasolu tõttu majandustegevusega tegelevateks lugeda.

29.

Komisjon selgitas ühenduse raamistikus teadus- ja arendustegevuseks ning innovatsiooniks antava riigiabi kohta, (52) et ülikoolide ja teadusasutuste teatav tegevus jääb riigiabi eeskirjade reguleerimisalast välja. See käib peamiselt teadusasutuste esmase tegevuse kohta:

30.

Lisaks sellele on komisjon selgitanud, et tehnoloogiasiirdega seotud tegevus (litsentsid, järelteadmiste loomine või teadusasutuse loodud teadmiste muu kasutamisviis) on mittemajanduslik juhul, kui kõnealune tegevus toimub asutuse sees (53) ja kogu sissetulek sellest investeeritakse uuesti asjaomaste teadusasutuse esmastesse tegevustesse (54).

31.

Riigiabina aluslepingu artikli 107 tähenduses saab käsitada üksnes otseselt või kaudselt riigi vahenditest antavaid eeliseid (55). Eravahenditest rahastatavad eelised võivad tugevdada teatavate ettevõtjate positsiooni, kuid ei kuulu aluslepingu artikli 107 reguleerimisalasse.

32.

Selline riigi vahendite ümberpaigutamine võib toimuda mitmes vormis, näiteks otsetoetused, maksusoodustused ja mitterahalised hüvitised. Eelkõige on riigi vahenditest loobumine see, kui riik ei nõua teatavate teenuste eest turuhinda. Ka Euroopa Kohus kinnitas oma otsuses, mille ta tegi kohtuasjas C-482/99 Prantsusmaa vs. komisjon, (56) et riikliku ettevõtja vahendid on riigi vahendid aluslepingu artikli 107 tähenduses, sest riiklikud ametiasutused saavad neid vahendeid kontrollida. Juhul kui ettevõtjat, kellele on tehtud ülesandeks üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamine, rahastatakse riikliku ettevõtja käest saadavate vahenditega ja see rahastamine on seostatav riigiga, võib tegemist olla riigiabiga.

33.

Riigi tegevusalal toimuv tegevus või kasutuslitsentside või muude majanduslikku väärtust omavate eri- või ainuõiguste andmine ilma pakkumismenetluseta võib tähendada riigi vahenditest loobumist ja luua nende saajatele eelise (57).

34.

Liikmesriigid võivad mõnel juhul rahastada üldist majandushuvi pakkuvat teenust teatavate ettevõtjate või kasutajate makstavatest tasudest või osamaksudest, mis antakse üle ettevõtjale, kellele on tehtud ülesandeks kõnealuse üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamine. Euroopa Kohus on uurinud sellist rahastamiskorda, eelkõige oma otsuses kohtuasjas 173/73: Itaalia vs. komisjon, (58) milles on öeldud:

„Kuna kõnealuseid vahendeid rahastatakse riigi õigusega sätestatud kohustuslike osamaksude kaudu ja neid, nagu käesoleva juhtumi puhul, hallatakse ja jagatakse kooskõlas osutatud õigussätetega, tuleb neid lugeda riigi vahenditeks (aluslepingu) artikli (107) tähenduses ning seda isegi juhul, kui neid haldavad asutused, mis ei ole riiklikud ametiasutused.”

35.

Samuti kinnitas Euroopa Kohus oma otsuses liidetud kohtuasjades C-78/90 kuni C-83/90: Compagnie Commerciale de l’Ouest, (59) et maksutaolistest lõivudest rahastatavad meetmed on riigi vahenditest rahastatavad meetmed.

36.

Seega on üldist majandushuvi pakkuvate teenuste käitamiseks mõeldud hüvitusmaksed, mida rahastatakse maksutaolistest lõivudest või riigi poolt kehtestatud kohustuslikest osamaksudest ning mida hallatakse ja jagatakse kooskõlas õigussätetega, riigi vahenditest tehtavad hüvitusmaksed.

37.

Et olla hõlmatud aluslepingu artikliga 107, peab avaliku teenuse osutamise eest makstav hüvitis mõjutama või ähvardama mõjutada liikmesriikide vahelist kaubandust. Sellise mõju eeltingimuseks on üldjuhul konkurentsile avatud turu olemasolu. Seega kohaldatakse juhul, kui liidu või riiklike õigusaktidega või de facto majandusarengu kaudu avatakse turud konkurentsile, riigiabi eeskirju. Sellises olukorras on liikmesriikidel õigus otsustada, kuidas määratleda, korraldada ja rahastada üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid, mille suhtes kohaldatakse riigiabi kontrolli, kui teenuste pakkujale, olgu siis riiklikele või eraettevõtjatele (sealhulgas ametiasutusesisestele teenuste pakkujatele) makstakse hüvitist. Juhul kui turg on reserveeritud ühele konkreetsele ettevõtjale (sealhulgas ametiasutusesisesele teenuste pakkujale), kohaldatakse kõnealusele ettevõtjale makstava hüvitise suhtes samuti riigiabi kontrolli. Kui majandustegevus on konkurentsile avatud, võib otsus tagada üldist majandushuvi pakkuvad teenused mõne muu meetodi kui avaliku hankemenetlusega (millega kindlustatakse ühendusele väikseimad võimalikud kulud) konkurentsi moonutada, takistades konkurentidel turule siseneda või hõlbustades abisaajal laiendada oma tegevust muudel turgudel. Konkurentsimoonutused võivad tekkida ka sisenditurgudel. Liberaliseerimata turul tegutsevale ettevõtjale antav abi võib mõjutada kaubandust, kui abi saav ettevõtja tegutseb ka liberaliseeritud turgudel (60).

38.

Abimeetmed võivad mõjutada kaubandust ka siis, kui abi saav ettevõtja ise piiriüleses tegevuses ei osale. Sellistel juhtudel võib sisemine pakkumine püsida või suureneda, vähendades seega muudes liikmesriikides asutatud ettevõtete võimalusi pakkuda oma teenuseid asjaomases liikmesriigis (61).

39.

Euroopa Kohtu praktika kohaselt ei ole olemas läve ega protsendimäära, millest allpool võib liikmesriikide vahelist kaubandust lugeda mittemõjutatuks (62). Abisumma või abi saava ettevõtja suhteline väiksus ei tähenda a priori, et liikmesriikide vaheline kaubandus jääb mõjutamata.

40.

Teisest küljest on komisjon mitme juhtumi puhul otsustanud, et tegevus oli täielikult kohaliku iseloomuga ega mõjutanud liikmesriikide vahelist kaubandust. Näited:

41.

Komisjon ei pea vaatama läbi kogu liikmesriikide poolt antavat finantsabi. Komisjoni 15. detsembri 2006. aasta määruses (EÜ) nr 1998/2006, milles käsitletakse asutamislepingu artiklite 87 ja 88 kohaldamist vähese tähtsusega abi suhtes, (67) on sätestatud, et abi, mille summa ei ületa kolme aasta jooksul 200 000 EUR ettevõtja kohta, ei ole hõlmatud aluslepingu artikli 107 lõikega 1. Konkreetsed vähese tähtsuse läved kehtivad transpordi-, kalandus- ja põllumajandussektoris (68) ning komisjon kavatseb võtta vastu määruse, milles käsitletakse vähese tähtsuse läve üldist majandushuvi pakkuvate kohalike teenuste puhul.

42.

Euroopa Kohus selgitas oma otsuses Altmarki juhtumi kohta (69) täiendavalt tingimusi, mille korral avaliku teenuse osutamise eest makstav hüvitis ei ole riigiabi, sest puudub igasugune eelis.

43.

Euroopa Kohus on öelnud:

„Kui riigi meedet tuleb pidada hüvitiseks abisaajate ettevõtjate poolt avaliku teenindamise kohustuse täitmiseks osutatud teenuste eest, nii et need ettevõtjad tegelikkuses rahalist kasu ei saa ja nimetatud meede ei aseta neid võrreldes teiste konkureerivate ettevõtjatega soodsamasse konkurentsiolukorda, ei kuulu selline meede (aluslepingu) artikli (107 lõike 1) reguleerimisalasse. Kuid selleks, et selline hüvitis väljuks konkreetsel juhul riigiabi liigituse alt, peab olema täidetud rida tingimusi.

44.

Jaotistes 3.2–3.6 käsitletakse Altmarki kohtuasjaga kehtestatud erinevaid nõudmisi, nimelt üldist majandushuvi pakkuva teenuse mõistet aluslepingu artikli 106 tähenduses, (71) vajadust ülesannete andmise akti järele, (72) kohustust määratleda hüvitise parameetrid, (73) ülemäärase hüvitise vältimise põhimõtteid (74) ja teenusepakkuja valiku põhimõtteid (75).

45.

Üldist majandushuvi pakkuva teenuse mõiste muutub sõltuvalt (muu hulgas) kodanike vajadustest, tehnoloogia ja turu arengust ning asjaomase liikmesriigi sotsiaalsetest ja poliitilistest eelistustest. Euroopa Kohus on selgitanud, et üldist majandushuvi pakkuvad teenused on teenused, mis omavad erijooni võrreldes muu majandustegevusega (76).

46.

Kui konkreetsed, üldist majandushuvi pakkuvate teenuste ulatust määratlevad liidu eeskirjad puuduvad, on liikmesriikidel lai tegutsemisruum konkreetse teenuse määratlemiseks üldist majandushuvi pakkuvana ja maksta teenuse pakkujale hüvitist. Komisjoni pädevus piirdub selles küsimuses kontrollimisega, kas liikmesriik ei ole teinud ilmset viga, määratledes konkreetse teenuse üldist majandushuvi pakkuvana, (77) ja selle hindamisega, kas hüvitise näol on tegu riigiabiga. Kui konkreetsed liidu eeskirjad on olemas, peavad liikmesriigid neist teenuste määratlemisel lähtuma, ilma et see piiraks komisjoni kohustust hinnata, kas üldist majandushuvi pakkuv teenus on määratletud riigiabi kontrollimise seisukohast nõuetekohaselt.

47.

Esimene Altmarki kriteerium nõuab üldist majandushuvi pakkuva teenuse määratlemist. Kõnealune kriteerium kattub aluslepingu artikli 106 lõikes 2 sätestatud tingimusega (78). Aluslepingu artikli 106 lõikest 2 selgub, et üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid osutavad ettevõtjad on ettevõtjad, kellele on antud „eriülesanne” (79). Üldjuhul viitab „konkreetse avaliku teenuse osutamise ülesande andmine” sellise teenuse pakkumisele, mida ettevõtja oma majandushuvist lähtudes ei pakuks või ei pakuks samas ulatuses või samadel tingimustel (80). Kohaldades üldise huvi kriteeriumi, võivad liikmesriigid või liit siduda selliste teenustega erikohustused.

48.

Seepärast on komisjon seisukohal, et ei oleks asjakohane hõlmata konkreetse avaliku teenuse osutamise ülesandega selliseid teenuseid, mida tavapärastes turutingimustes tegutsevad ettevõtjad juba pakuvad või mida nad saavad pakkuda rahuldavalt ja üldsuse huvidega kooskõlas olevatel tingimustel (näiteks teenuse hind, objektiivsed kvaliteeditunnused, jätkuvus ja kättesaadavus), nagu need on määratlenud riik (81). Hinnates küsimust, kas teenust saab pakkuda konkreetne turg, piirdub komisjon kontrollimisega, kas liikmesriik ei ole teinud ilmset viga.

49.

Selle põhimõtte oluliseks näiteks on lairibasektor, mille puhul on komisjon juba selgelt väljendanud, mis liiki tegevusi võib lugeda üldist majandushuvi pakkuvateks teenusteks. Komisjon on seisukohal, et piirkondades, kus erainvestorid on juba investeerinud lairibavõrgu infrastruktuuri (või on laiendamas oma võrgu infrastruktuuri) ja juba pakuvad piisava katvusega konkurentsivõimelisi lairibateenuseid, ei tuleks paralleelse lairiba infrastruktuuri loomist pidada üldist majandushuvi pakkuvaks teenuseks. Ja vastupidi, seal kus investorid ei suuda pakkuda piisavat lairibakatet, võib teatavatel tingimustel anda üldist majandushuvi pakkuva teenuse hüvitist (82).

50.

Samuti on komisjon seisukohal, et üldist majandushuvi pakkuvaks liigitamiseks peavad teenused olema suunatud kodanikele või teenima ühiskonna kui terviku huve.

51.

Aluslepingu artikli 106 lõike 2 kohaldamiseks tuleb üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamise ülesanne anda ühele või mitmele ettevõtjale. Riik peab kõnealustele ettevõtjatele andma eriülesande (83). Ka esimese Altmarki kriteeriumi kohaselt peab ettevõtja täitma avaliku teenindamise kohustust. Seega on Altmarki kohtupraktika eeskujul vaja avaliku teenuse osutamise ülesande andmise dokumenti, milles oleks kindlaks määratud asjaomase ettevõtja ja ametiasutuse kohustused.

52.

Avaliku teenuse osutamise ülesanne tuleb anda aktiga, mis võib sõltuvalt liikmesriigi õigusest olla õigusakt või leping. Selle võib sätestada ka mitme aktiga. Lähenemisviisi kohaselt, mille komisjon on sellistel juhtudel võtnud, peavad akt või mitu akti sätestama vähemalt järgmist:

53.

Teenusepakkuja kaasamine protsessi, mille kaudu talle antakse avaliku teenuse osutamise ülesanne, ei tähenda, et ülesanne ei tulene riikliku ametiasutuse aktist, isegi kui ülesanne antakse teenusepakkuja taotlusel (84). Mõnes liikmesriigis ei ole haruldane, et ametiasutused rahastavad teenuseid, mille on välja töötanud ja välja pakkunud teenusepakkuja ise. Ometi peab ametiasutus enne, kui ta saab mingeid hüvitisi anda, otsustama, kas ta nõustub teenusepakkuja ettepanekuga. Ei ole oluline, kas ülesande andmise akti vajalikud elemendid lisatakse vahetult otsusesse nõustuda teenusepakkuja ettepanekuga või koostatakse selleks eraldi õigusakt, näiteks leping teenusepakkujaga.

54.

Hüvitise arvutamise aluseks olevad parameetrid tuleb ette objektiivselt ja läbipaistvalt kindlaks määrata tagamaks, et need ei anna hüvitist saavale ettevõtjale majanduslikku eelist konkureerivate ettevõtjate ees.

55.

Vajadus hüvitise parameetrid ette kindlaks määrata ei tähenda, et hüvitis tuleb arvutada konkreetse valemi alusel (näiteks teatav summa päeva, söögikorra, reisija või kasutajate arvu kohta). Oluline on ainult see, et algusest peale oleks selge, kuidas hüvitise suurus tuleb kindlaks määrata.

56.

Kui ametiasutus otsustab hüvitada kõik teenusepakkuja kuluartiklid, peab ta algusest peale kindlaks määrama, kuidas need kulud kindlaks tehakse ja arvutatakse. Selles kontekstis saab arvesse võtta üksnes otseselt üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamisega seotud kulusid. Kogu tulu, mis koguneb ettevõtjale üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamisest, tuleb lahutada.

57.

Kui ettevõtjale pakutakse hüvitise osana mõistlikku kasumit, peavad ülesande andmise aktis olema kindlaks määratud kasumi arvutamise kriteeriumid.

58.

Kui ülesande andmise perioodi jooksul nähakse ette hüvitise suuruse läbivaatamine, tuleb ülesande andmise aktis täpsustada selle läbivaatamise kord ja selle mis tahes võimalik mõju hüvitise kogusummale.

59.

Kui üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamise ülesanne antakse pakkumismenetluse käigus, tuleb teha hüvitise arvutamise meetod teatavaks kõigile ettevõtjatele, kes soovivad menetluses osaleda.

60.

Kolmanda Altmarki kriteeriumi kohaselt ei tohi hüvitis olla suurem kui on vajalik avaliku teenindamise kohustuse täitmisest tulenevate kulude täielikuks või osaliseks katmiseks, arvestades seotud tulu ja mõistlikku kasumit. Seetõttu tuleb teenusepakkuja valimise mehhanismi käsitlev otsus vastu võtta selliselt, et hüvitise tase määratakse kindlaks kõnealuste elementide alusel.

61.

Mõistliku kasumi all tuleks mõista keskmist kapitali tasuvuse määra, (85) mida vajab keskmine ettevõtja, kaaludes riski taset arvestades, kas pakkuda kogu ülesande andmise akti kehtivuse ajal üldist majandushuvi pakkuvat teenust või mitte. Riski tase sõltub asjaomasest sektorist, teenuse liigist ja hüvitismehhanismi iseloomust. See määr tuleks määrata võimaluse korral kindlaks viitega sellisele kapitali tasuvuse määrale, mis saavutatakse samalaadsete avaliku teenuse lepingute puhul konkurentsipõhistel tingimustel (näiteks pakkumismenetluse raames sõlmitud lepingud). Valdkondades, kus puuduvad võrdväärsed ettevõtjad sellele ettevõtjale, kelle ülesandeks on üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamine, võib viidata mõnes teises liikmesriigis asuvale ettevõtjale või vajaduse korral ka mõnes teises valdkonnas tegutsevale ettevõtjale, eeldusel, et arvestatakse iga valdkonna erijoontega. Mõistliku kasumi määratlemiseks võib liikmesriik rakendada stimuleerivaid kriteeriume, mis võivad eelkõige olla seotud osutatavate teenuste kvaliteedi ja tootmise tõhususe suurenemisega. Tõhusus ei tohi suureneda pakutava teenuse kvaliteedi halvenemise hinnaga.

62.

Neljanda Altmarki kriteeriumi kohaselt peab pakutav hüvitis tulenema kas riigihankemenetlusest, mis võimaldab valida teenusepakkuja, kes suudab pakkuda asjaomaseid teenuseid kogukonnale vähima kuluga, või keskmise, hästi juhitud ja piisavate vahenditega ettevõtja võrdlusanalüüsist.

63.

Lihtsaim viis, kuidas ametiasutused saaksid täita neljanda Altmarki kriteeriumi, on korraldada kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiiviga 2004/17/EÜ, millega kooskõlastatakse vee-, energeetika-, transpordi- ja postiteenuste sektoris tegutsevate ostjate hankemenetlused, (86) ja Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiiviga 2004/18/EÜ ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta (87) avatud, läbipaistev ja mittediskrimineeriv riigihankemenetlus, nagu seda on täpsustatud allpool (88). Nagu märgitud punktis 5, on sellise riigihankemenetluse korraldamine sageli kehtivate liidu eeskirjade kohaselt kohustuslik nõue.

64.

Ka juhul, kui see ei ole õiguslik nõue, kujutab avatud, läbipaistev ja mittediskrimineeriv riigihankemenetlus endast asjakohast meetodit võimalike pakkumuste võrdlemiseks ja hüvitise kindlaksmääramiseks, ilma et see sisaldaks riigiabi.

65.

Euroopa Kohtu praktika kohaselt välistab riigihankemenetlus riigiabi olemasolu ainult siis, kui selle abil on võimalik valida välja pakkuja, kes on võimeline osutama teenust „kogukonnale vähima kuluga”.

66.

Arvestades pakkumuse eripära, on riigihanke-eeskirjade nõuete kohaselt kindlasti vastuvõetav avatud (89) menetlus, aga ka piiratud (90) menetlus võib olla kooskõlas neljanda Altmarki kriteeriumiga, kui huvitatud ettevõtjaid ei takistata just ilma olulise põhjuseta pakkumust esitamast. Teiselt poolt – konkurentidega peetava dialoogi (91) või väljakuulutamisega läbirääkimistega hankemenetlusega (92) kaasneb suur otsustusvabadus hindamisasutuse osas ning need võivad piirata huvitatud ettevõtjate osalemist. Seetõttu võib neid neljandale Altmarki kriteeriumile vastavaks lugeda üksnes erandjuhtudel. Väljakuulutamiseta läbirääkimistega menetlusega (93) ei suudeta tagada, et valitakse välja pakkuja, kes on suuteline osutama kõnealuseid teenuseid kogukonnale vähima kuluga.

67.

Pakkumuste hindamise kriteeriumite kohta võib märkida, et „madalaim hind” (94) vastab igal juhul neljandale Altmarki kriteeriumile. Piisavaks loetakse ka „majanduslikult kõige soodsam pakkumus” (95) tingimusel, et pakkumuste hindamise kriteeriumid, sealhulgas keskkonnaalased (96) ja sotsiaalsed kriteeriumid, on piisavalt tihedasti seotud pakutava teenuse sisuga ja võimaldavad majanduslikult kõige soodsamal pakkumusel vastata turuväärtusele (97). Sellisel juhul võib olla asjakohane kehtestada tagastusmehhanism, et vähendada liigse eelhüvitamise ohtu. Pakkumusi hindav asutus võib oma pakkumusi käsitlevas otsuses kehtestada kõigile ettevõtjatele kohustuslikud kvalitatiivsed standardid või arvestada eri ettepanekute kvalitatiivseid aspekte.

68.

Lõpuks võib olla olukordi, kus hankemenetlus ei taga kogukonnale vähimat kulu, kuna ei võimaldada piisavalt avatud ja reaalset konkurentsi. See võib tuleneda näiteks asjaomase teenuse, kehtivate intellektuaalomandi õiguste või konkreetse teenusepakkuja valduses oleva vajaliku infrastruktuuri eripärast. Samamoodi ei saa juhul, kui menetluse käigus esitatakse ainult üks pakkumus, käsitada seda piisavana tagamaks, et menetlusega kaasneb kogukonnale vähim kulu.

69.

Kui asjaomase teenuse jaoks on olemas üldtunnustatud turuhind, siis see turuhind on pakkumismenetluse puudumisel hüvitise parim võrdlusväärtus (98).

70.

Kui sellist turul kehtivat tasustamist ei ole, peab hüvitistaseme määrama keskmise, hästi juhitud ja piisavaid vahendeid omava ettevõtte võimalike, kõnealuse avaliku teenuse rahuldavaks osutamiseks vajalike kulude analüüsi alusel, võttes arvesse sellega seotud tulusid ning kohustuste täitmisest saadavat mõistlikku kasumit. Eesmärk on tagada, et võrdlusväärtuseks ei võetaks ebatõhusa ettevõtja suuri kulusid.

71.

„Hästi juhitud ettevõtja” mõiste puhul peaksid liikmesriigid ametliku määratluse puudumisel kohaldama objektiivseid kriteeriume, mis on majandussektoris tunnustatud rahuldava juhtimise tunnusena. Komisjon on seisukohal, et lihtsalt kasumi saamine ei ole piisav kriteerium ettevõtja „hästi juhituks” pidamiseks. Arvesse tuleks võtta ka asjaolu, et ettevõtjate, eelkõige üldist majandushuvi pakkuvate teenustega kõige sagedamini seotud sektoris toimivate ettevõtjate finantstulemusi võivad tugevasti mõjutada nende turujõud või valdkondlikud eeskirjad.

72.

Komisjon on seisukohal, et „hästi juhitud ettevõtja” mõiste hõlmab kehtivate riiklike, liidu või rahvusvaheliste raamatupidamisstandardite järgimist. Liikmesriigid võivad võtta oma analüüsi aluseks muu hulgas tootlikkust väljendavad suhtarvud (näiteks käive kapitali kohta, kulude suhe käibesse, käive töötaja kohta, lisaväärtus töötaja kohta või personalikulude suhe lisaväärtusse). Liikmesriigid võivad kasutada ka suhtarve, mis on seotud teenuse kvaliteediga võrreldes tarbija ootustega. Ettevõtjat, kellele on tehtud ülesandeks üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamine, kuid kes ei täida asjaomase liikmesriigi kehtestatud kvaliteedikriteeriume, ei saa lugeda hästi juhitud ettevõtjaks isegi juhul, kui tema kulud on väiksed.

73.

Tüüpilisteks võib lugeda tõhusale majandamisele viitavate suhtarvudega ettevõtjaid. Siiski tuleb kulude struktuuri analüüsimisel ja võrdlemisel arvestada asjaomase ettevõtja suurust ja asjaolu, et teatavates sektorites võivad kõrvuti eksisteerida väga erineva kulustruktuuriga ettevõtjad.

74.

Viide asjaomase sektori „keskmise” ettevõtja kuludele tähendab seda, et on olemas piisav arv ettevõtjaid, kelle kulusid saab arvesse võtta. Need ettevõtjad võivad asuda samas liikmesriigis või teistes liikmesriikides. Sellegipoolest on komisjon seisukohal, et viidata ei saa sellise ettevõtja kuludele, kellel on monopoolne seisund, või kes saab avaliku teenuse osutamise eest hüvitist tingimustel, mis ei ole kooskõlas liidu õigusega, sest mõlemal juhul võivad kulud olla tavalisest suuremad. Kulud, mida tuleb arvesse võtta, on kõik üldist majandushuvi pakkuva teenusega seotud kulud, st üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamisega seotud otsesed kulud ja mõistlik osa nii üldist majandushuvi pakkuva teenuse kui ka muu tegevusega seotud kaudsetest kuludest.

75.

Kui liikmesriik suudab näidata, et selle ettevõtja kulude struktuur, kellele on tehtud ülesandeks üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamine, vastab tõhusate ja võrreldavate ettevõtjate keskmisele kulude struktuurile asjaomases sektoris, siis loetakse neljanda Altmarki kriteeriumiga kokkusobivaks hüvitise summat, mis võimaldab ettevõtjal katta oma kulud, sh mõistlikku kasumit.

76.

Väljendi „piisavaid vahendeid omav ettevõtja” all tuleks mõista ettevõtjat, kellel on vajalikud vahendid, et otsekohe alustada avaliku teenuse pakkumise kohustuste täitmist, mis tulenevad üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamise ülesande andmisest.

77.

Mõistliku kasumi all tuleks mõista keskmist omakapitali tasuvuse määra, (99) mida vajab keskmine ettevõtja, kaaludes riski taset arvestades, kas pakkuda kogu ülesande andmise akti kehtivuse ajal üldist majandushuvi pakkuvat teenust või mitte, nagu nähakse ette 3.5 jaotises.