Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a los bonos de titulización de deuda soberana

[COM(2018) 339 final – 2018/0171 (COD)]

(2019/C 62/18)

Ponente:

Daniel MAREELS

Consulta	Parlamento Europeo, 5.7.2018 Consejo de la Unión Europea, 6.7.2018
Fundamento jurídico	Artículos 114 y 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Sección competente	unión económica y monetaria y Cohesión Económica y Social
Aprobado en sección	3.10.2018
Aprobado en el pleno	17.10.2018
Pleno n.o	538
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	201/3/8

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El CESE acoge favorablemente las propuestas relativas a los bonos de titulización de deuda soberana (BTDS), que se integran en el contexto más amplio de la culminación de la unión bancaria y la creación de una Unión de los Mercados de Capitales. El Comité ya ha manifestado en anteriores ocasiones ser un gran defensor y promotor de ambas uniones. Además, las propuestas suponen una contribución potencialmente positiva a la estabilidad financiera y la capacidad de recuperación.

1.2.

Conceptualmente, los BTDS pretenden corregir el vínculo, tradicionalmente fuerte, entre los bancos y su país de origen («soberanos»). Desde la crisis financiera, el Comité ha instado a tomar medidas al respecto, y abogado insistentemente por suavizar ese vínculo. Por tanto, sin menoscabo de los esfuerzos anteriores, el CESE se felicita por que ese tema se aborde en esta propuesta.

1.3.

Ciertamente, los BTDS pueden contribuir a reducir la exposición de los bancos a la deuda pública de su país de origen y a diversificar mejor sus carteras de deuda soberana. A esto debe añadirse que no se da un reparto de los riesgos y las pérdidas entre los Estados miembros de la zona del euro. En su caso, serán los inversores en BTDS quienes los soporten íntegramente.

1.4.

En la situación actual, los BTDS se considerarían «titulizaciones» para la aplicación de la normativa, de modo que para los bancos serían una inversión poco atractiva. El Comité considera completamente acertado rectificar esa circunstancia. La equiparación entre los BTDS y los bonos soberanos denominados en euros de la zona del euro (exposiciones a deuda soberana) debe permitir a los inversores de sector financiero invertir en BTDS en las mismas condiciones que en los bonos soberanos subyacentes de la zona del euro.

1.5.

Las propuestas solo suponen un marco destinado a facilitar el desarrollo de los BTDS por el mercado. Para el Comité es de suma importancia que ese marco resulte claro, funcional y eficaz en todas las circunstancias, y que no tenga consecuencias negativas ni desfavorables.

1.6.

En cuanto al marco reglamentario propuesto, la posición del CESE debe puntualizarse. Algunos aspectos pueden contar con su aprobación, como el principio de que la emisión de los BTDS proceda de una entidad de cometido especial. En cuanto a otros, como que sea la entidad de cometido especial quien autocertifique la composición de la cartera subyacente, considera conveniente perfeccionarlos. Dada su importancia, parece pertinente someterlos a una vigilancia más estricta e incluso previa de la Autoridad Europea de Mercados y Valores (AEVM).

1.7.

También quedan algunas preguntas sin respuesta. Por ejemplo, la cuestión de si los BTDS resultarán funcionales y eficaces en cualquier circunstancia. Por otra parte, ¿qué pasará con ellos en épocas de crisis general, o de crisis en uno o varios Estados miembros? ¿Qué consecuencias tendrá la división de las emisiones en tramos, dado que parece que los tramos sénior (que conllevan menos riesgo) solo podrían salir al mercado si se encontrasen suficientes inversores para los tramos júnior (de mayor riesgo)? Esto hace que las emisiones parezcan tener un carácter aleatorio y precario, y tal debilidad socava, como mínimo, el posible éxito de los BTDS.

1.8.

También es muy importante que los «mercados» y otras partes interesadas significativas tengan una visión positiva de los BTDS. Tienen que estar dispuestos a trabajar para hacer realidad este instrumento. En cuanto a los mercados y los representantes de los Estados miembros, en las consultas preliminares a las partes interesadas han expresado bastantes críticas. El Comité considera imprescindible entablar un diálogo y realizar consultas con todos los implicados para llegar conjuntamente a soluciones constructivas.

1.9.

En conjunto, y considerando todas las reflexiones anteriores, el CESE considera que la única manera de averiguar si los bancos trasladarán sus inversiones de bonos de sus propios países a BTDS, y si los inversores estarán dispuestos a adquirir los tramos «júnior» en suficiente medida para justificar la creación de los BTDS, es probar este nuevo instrumento financiero en el mercado.

1.10.

Por último, el Comité considera que hay que estudiar mejor la cuestión de que los BTDS estén también al alcance de los ahorradores particulares y los consumidores. Teniendo en cuenta el hecho de que se trata de un producto particularmente complejo, por un lado, y que está dividido en tramos, por otro, el Comité se inclina a pensar que esa disponibilidad solo debe considerarse para los tramos «sénior», pero no para los «júnior». Únicamente los primeros tienen un riesgo limitado y pueden compararse a la posesión directa de deuda soberana por parte de esos mismos ahorradores y consumidores.

2.   Contexto

2.1.

El 24 de mayo de 2018, la Comisión anunció su propuesta (1) para la creación de bonos de titulización de deuda soberana orientados hacia el mercado, los BTDS (también conocidos por su denominación en inglés: «sovereign bond –backed securities», abreviado «SBBS»).

2.2.

La propuesta se integra en el contexto más amplio de la culminación de la unión bancaria y la creación de una Unión de los Mercados de Capitales (UMC). Se centra particularmente en suavizar el vínculo entre los bancos y sus gobiernos nacionales (soberanos), en lo que se pretende que sea una contribución a reducir los riesgos y distribuir el riesgo privado. Su carácter transfronterizo está pensado también para contribuir al logro de unos mercados financieros más integrados y más diversificados para la deuda soberana en el mercado interno.

2.3.

En el pasado, los bancos preferían acumular bonos soberanos de su propio gobierno nacional (país de origen), lo cual, como se demostró durante la crisis financiera, conlleva ciertos riesgos. Por eso, desde entonces se aboga por debilitar ese vínculo.

2.4.

La respuesta que proporcionan los BTDS permitirá a los bancos diversificar mejor la distribución geográfica de su cartera de bonos soberanos. Además, se ha tenido en cuenta la menor oferta de ese tipo de bonos, por un lado, y la mayor demanda de tales activos entre las instituciones financieras, por otro; esta última se debe, entre otras cosas, a los nuevos requisitos reglamentarios de mantener suficientes reservas de activos de elevada liquidez.

2.5.

Los BTDS son un nuevo tipo de instrumento financiero, y esta propuesta pretende eliminar las barreras que han existido hasta ahora para su desarrollo. El marco facilitador propuesto plantea dos objetivos principales:

2.5.1.

la creación de un marco general adecuado para los BTDS con el que se consiga la «estandarización» de este nuevo instrumento, lo cual favorecerá también su liquidez;

2.5.2.

en relación con lo anterior, la eliminación de las barreras normativas que obstaculizan el uso y la adquisición de BTDS. Se trata esencialmente, en interés de los inversores que adquieran este tipo de BTDS, de aplicar un planteamiento en cierto modo «transparente», de manera que desde el punto de vista normativo se apliquen las mismas reglas que para la posesión directa de los bonos soberanos subyacentes.

2.6.

Una característica específica y esencial de los BTDS es su cartera subyacente. Para lograr la mencionada distribución geográfica de los riesgos en la unión bancaria y el mercado interno, es necesario que este consista exclusivamente en bonos soberanos de todos los Estados miembros de la zona del euro. Una restricción adicional es que solo se admitirán las emisiones denominadas en euros. Se incluirán en los BTDS en función del peso económico del Estado miembro en cuestión.

2.7.

Otro elemento sumamente específico es el hecho de que sean los inversores quienes soporten los riesgos y las pérdidas. Los BTDS se organizan en tramos, y el inversor puede elegir tramos sénior o júnior, de menor y mayor riesgo respectivamente. Por otra parte, las carteras subyacentes son su única garantía, ya que está previsto que los emisores de BTDS sean entidades creadas especialmente para ese propósito y no puedan desarrollar otras actividades ni deban responder ante reclamaciones (2).

2.8.

En relación asimismo con los inversores se aplicará, como ya se ha dicho, un planteamiento de «transparencia» en cuanto al tratamiento normativo de los BTDS. De esa forma, ya no se atenderá al «envoltorio» legal de este instrumento en forma de «titulización» (3), sino a la deuda soberana subyacente que contenga el BTDS. Cuando sea aplicable, los inversores que cumplan todas las condiciones recibirán el mismo tratamiento reglamentario en cuanto a requisitos de capital y límites de concentración y liquidez con los BTDS que con los bonos soberanos que posean directamente.

2.9.

Estas propuestas crean las condiciones que regulan el desarrollo de los BTDS y su tratamiento prudencial, pero en última instancia será el «mercado» quien decida utilizarlos. Los operadores e inversores serán quienes decidan finalmente si este nuevo instrumento financiero se hace realidad, y en caso afirmativo, qué uso se le dará y en qué medida.

3.   Comentarios y observaciones

3.1.

El Comité acoge favorablemente esta propuesta relativa a los BTDS que se integra en el contexto más amplio de la culminación de la unión bancaria y la creación de una Unión de los Mercados de Capitales. El Comité ya manifestó con anterioridad ser un gran defensor y promotor de ambas uniones (4).

3.2.

Más concretamente, estas propuestas pretenden suavizar el vínculo entre los bancos y su país de origen. Desde la crisis financiera, el Comité ha abogado insistentemente por atenuar ese vínculo, y por lo tanto celebra que esta propuesta se encargue de ello teniendo en cuenta el contexto, dado que se registran simultáneamente una disminución de la oferta y un aumento de la demanda de bonos soberanos.

3.3.

Como nuevo instrumento financiero, los BTDS tienen potencial para mejorar y ampliar la diversificación de la exposición de los bancos y otras entidades financieras a los bonos soberanos («sovereign bond holdings»). Sin duda, esto contribuye a reducir los riesgos en el sector financiero.

3.4.

La propuesta solo supone un marco destinado a facilitar el desarrollo de los BTDS por el mercado, sin hacerse cargo directamente. Cuando el mercado haya hecho realidad su desarrollo, se creará un nuevo instrumento financiero y su correspondiente mercado. En cuanto a las consecuencias, la Comisión las ha contextualizado en dos marcos hipotéticos (5). Si los BTDS solo alcanzan un volumen limitado, estaremos hablando de una suma de aproximadamente 100 000 millones EUR; en cambio en un planteamiento más amplio, de 1,5 billones EUR, en cuyo caso su relevancia ya sería macroeconómica.

3.5.

Una difusión más amplia de los BTDS ofrece, además, un potencial de mercados financieros mejor integrados, de modo que contribuiría a aumentar la estabilidad financiera y la capacidad de recuperación del sistema financiero.

3.6.

El Comité considera importante que el marco facilitador propuesto resulte claro, funcional y eficaz en cualquier circunstancia y no tenga consecuencias negativas ni desfavorables. Además, y para aumentar las probabilidades de éxito, es muy importante que los «mercados» y otras partes interesadas significativas tengan una visión positiva. Tienen que estar dispuestos a trabajar para hacer realidad los BTDS.

3.7.

En cuanto a los mercados y los representantes de los Estados miembros, en las consultas preliminares a las partes interesadas han expresado bastantes críticas. Los participantes del mercado han desarrollado distintas perspectivas sobre la viabilidad de los BTDS. Los gestores de la deuda opinan que los BTDS no romperán el vínculo entre los bancos y su país de origen ni aportarán activos de bajo riesgo. Por su parte, representantes de los Estados miembros han manifestado que no ven una necesidad inmediata de BTDS (6). El Comité considera imprescindible entablar un diálogo y realizar consultas con todos los implicados para llegar conjuntamente a soluciones constructivas.

3.8.

No obstante lo dicho hasta ahora y a continuación, en general el marco reglamentario propuesto para los BTDS puede contar con la aprobación del Comité, sobre todo porque pone fin a la penalización a la que está sometido este tipo de instrumentos en las circunstancias actuales y al mismo tiempo adopta un enfoque de evaluación comparativa.

3.9.

El Comité también aprueba, en particular, el hecho de que la realización y emisión de los BTDS deba proceder de empresas del sector privado. Parece acertado que la entidad emisora deba ser una «entidad de cometido especial» que no pueda desarrollar otras actividades. Eso aclara las cosas para todos.

3.10.

La inclusión obligatoria de bonos soberanos emitidos en euros de todos los Estados miembros de la zona del euro en función de su peso económico (7) favorece la distribución y diversificación mencionada en el punto 3.3. Además, aumenta el atractivo de ciertos bonos soberanos para los inversores internacionales. En particular, los bonos soberanos de determinados países que en otros casos se emiten en mercados más pequeños y menos líquidos.

3.11.

Teniendo en cuenta la importancia, mencionada en el punto anterior, de la inclusión obligatoria de bonos soberanos de todos los Estados miembros en función de su peso, el Comité plantea dudas sobre el sistema de autocertificación por parte de las entidades emisoras actualmente previsto. Cabe preguntarse si no sería necesario someterlo a una vigilancia previa y más estricta por parte de la AEVM.

3.12.

Es importante asimismo que en este nuevo instrumento no se establezca un reparto de los riegos y las pérdidas entre los Estados miembros de la zona del euro. Serán los inversores en BTDS quienes soporten íntegramente esos riesgos y pérdidas.

3.13.

La entidad de cometido especial de la que emanan emite una serie de bonos que dan derechos a los beneficios de la cartera subyacente. Los hay de diferente riesgo: los «tramos sénior» (8) son los de menor riesgo, y los «tramos júnior», los de mayor. Desde el punto de vista práctico, eso parece significar que los tramos sénior solo podrán comercializarse si se encuentran suficientes inversores para el tramo júnior (9), por lo cual las emisiones serán aleatorias y precarias. Este punto débil socava el éxito potencial de los BTDS.

3.14.

Por lo demás, cabe preguntarse si los BTDS resultarán funcionales y eficaces en cualquier circunstancia. ¿Qué pasará con ellos en épocas de crisis general, o de crisis en uno o varios Estados miembros? Eso es importante, ya que los acontecimientos recientes han vuelto a demostrar que los mercados financieros reaccionan deprisa a este tipo de situaciones.

3.15.

También hay que clarificar las consecuencias de la creación de un mercado de BTDS que se sume al mercado ya existente de bonos soberanos de los Estados miembros individuales. Eso da pie a más preguntas. ¿Habrá suficiente volumen disponible en cualquier circunstancia? ¿Y qué ocurrirá si no es así? ¿No producirá fragmentación y división la creación de un mercado adicional?

3.16.

El marco reglamentario permite que los ahorradores y consumidores adquieran y posean también BTDS (10). Al tratarse de productos particularmente complejos, podría caerse en la tentación de impedírselo. Pero quizá sea necesario puntualizar, y es posible que la exclusión solo sea pertinente en los «tramos júnior», que además son los que entrañan mayor riesgo. Tal vez sea diferente con los «tramos sénior», que implican menos riesgo y pueden compararse a la posesión directa de bonos soberanos por parte de esos mismos ahorradores y consumidores. El Comité pide que se ahonde en la reflexión sobre este aspecto.

3.17.

Por último, el Comité considera sumamente acertado que los BTDS se equiparen a los bonos soberanos nacionales denominados en euros de la zona del euro (exposiciones a deuda soberana) en cuanto a la aplicación de la reglamentación. Eso debe permitir a los inversores del sector financiero invertir en BTDS en las mismas condiciones que en las obligaciones soberanas subyacentes de la zona del euro.

3.18.

En conjunto, y teniendo en cuenta todas las observaciones anteriores, el Comité opina que la realización de los BTDS es un concepto interesante, pero que su desarrollo en las propuestas requiere un planteamiento más matizado en varios aspectos. Por otra parte, no pueden dejarse sin respuesta las opiniones y reacciones críticas de los participantes del mercado y otras partes interesadas significativas. No obstante, en conjunto, el Comité respalda la opinión de la Comisión de que en la práctica solo se hallará una «verdadera» respuesta probando el concepto en los mercados «reales».

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(1)  COM(2018) 339 final

(2)  Salvo en casos excepcionales, como el uso impropio de la denominación BTDS.

(3)  En ese caso, los requisitos reglamentarios serían más estrictos.

(4)  Véanse DO C 81 de 2.3.2018, p. 117, DO C 237 de 6.7.2018, p. 46 y DO C 177 de 18.5.2016, p. 21

(5)  SWD(2018) 252 final, p. 70

(6)  Sobre estos comentarios y reflexiones, véase más en detalle el punto 3 de la explicación de motivos de la propuesta de Reglamento (p. 6).

(7)  Véase el artículo 4, apartado 2, de la propuesta de Reglamento, y para las cifras sobre el peso económico de los Estados miembros implicados: https://www.ecb.europa.eu/ecb/orga/capital/html/index.es.html

(8)  Los tramos sénior constituirán la mayor parte de las emisiones, y los júnior, la menor.

(9)  Por lo general, los tramos júnior obtienen un mayor rendimiento a cambio de su mayor riesgo.

(10)  Véase el artículo 3, apartado 6, de la propuesta de Reglamento.