23.12.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 318/106

1.1

En los últimos quince años, África ha recibido una creciente atención por parte de China, que se ha consolidado como tercer socio comercial y económico del continente mediante un constante aumento del volumen de los intercambios, de las inversiones y de las asociaciones firmadas con la gran mayoría de países africanos. En cambio, si bien sigue siendo el primer socio económico de África, el avance de Europa tiende a reducirse en este mundo multipolar en el que los países emergentes pretenden establecer un nuevo equilibrio. Dado que África sigue siendo un espacio próximo que comparte solidaridad de intereses, la intervención de otras potencias obliga a Europa a redefinir su relación con África en una perspectiva de asociación con el continente.

1.2

El CESE manifiesta su satisfacción por la propuesta de la Comisión de entablar un diálogo y una cooperación trilaterales entre la Unión Europea, China y África. Se trata de una perspectiva necesaria e inevitable, si bien de resultado bastante incierto y problemático. En particular, es de apreciar el planteamiento pragmático y progresivo, así como la importancia de los cuatro sectores específicos propuestos: paz y seguridad, infraestructuras, explotación de los recursos naturales y del medio ambiente, y agricultura y seguridad alimentaria.

1.3

Ahora bien, una cooperación trilateral sólo tiene sentido si es eficaz y paritaria, y hay que tomar en seria consideración el dato de partida de que las relaciones existentes son asimétricas: China es un único y gran país que trata con cada uno de los países africanos, mientras que a la UE a menudo le cuesta hablar con una sola voz en sus relaciones con el continente africano. Aunque la presencia china en África no carece de sombras, muchos gobiernos africanos tienden a preferir la asociación con Pekín, que parece más dispuesta a responder a sus peticiones sin imponer condiciones ni lentos trámites burocráticos.

1.4

Para desarrollar una cooperación eficaz es necesario, ante todo, verificar el interés efectivo de todas las partes por la estrategia propuesta y su compromiso concreto con el diálogo trilateral. Por tanto, la Comisión y el Consejo deben poner en marcha todas las iniciativas necesarias para obtener respuestas adecuadas a las propuestas formuladas.

Por otra parte, es necesario

1.5

Hacer especial hincapié en el objetivo de crecimiento local sostenible significa, en particular, asegurarse de que:

1.6

Además, un diálogo y una cooperación paritarios deben garantizar a todas las partes libertad para incluir también en el orden del día los puntos más controvertidos o aquellos sobre los que existan valoraciones y preocupaciones divergentes. Sobre la base de los elementos ya recogidos en la decisión del Consejo de la Unión Europea, la introducción en el proceso propuesto de asuntos clave como la gobernanza democrática, los derechos humanos y el papel de la sociedad civil, que actualmente no figuran en la Comunicación, sería más coherente tanto con la Estrategia de Lisboa de 2007 como con el Acuerdo de Cotonú de 2000, que regula las relaciones entre la UE y los países ACP.

1.7

El CESE considera necesario, en particular, resaltar la importancia crucial que reviste la participación en el diálogo trilateral de todos los agentes no estatales, como el sector privado, las organizaciones sindicales, los agricultores, las organizaciones de mujeres y consumidores, etc. El papel de estos agentes ha aumentado mucho en los últimos años, entre otras cosas como consecuencia del éxito de los Acuerdos de Lomé y Cotonú. Por tanto, este círculo virtuoso de participación de los distintos medios económicos y sociales en las relaciones UE-África no debe penalizarse ni ponerse en peligro, sino más bien revalorizarse de forma adecuada. En consecuencia, el CESE pide a la Comisión que integre este punto decisivo en su propuesta.

1.8

Dada la vocación multilateral de Europa y el creciente interés de los Estados Unidos por África, la cooperación trilateral entre la UE, China y África podría ampliarse también a los Estados Unidos, con vistas a una asociación más completa, eficaz y paritaria, que opere, sin duda, en los sectores indicados, pero reservándose la posibilidad de ampliar la colaboración a otros ámbitos.

2.1

África está registrando una transformación muy rápida. Aunque todavía representa sólo el 2 % del PIB mundial y menos del 1 % de la producción industrial mundial, el continente africano está entrando en los flujos de la globalización tras decenios de marginación geopolítica y económica. La Unión Europea sigue siendo su primer socio económico, pero África cada vez se ve más cortejada por los «financiadores emergentes»: ante todo China, pero también la India, Japón, Corea del Sur, los grandes países de América Latina y los países del Golfo. En los últimos años, también los Estados Unidos han empezado a prestar atención al continente africano, interesados sobre todo por hacerse con abastecimientos energéticos seguros y hacer frente a la amenaza del terrorismo. A pesar de que el 40 % de la población sigue viviendo por debajo del umbral de la pobreza, África cada vez se percibe menos como un «continente desesperado» y cada vez más como una «nueva frontera» que brinda oportunidades de desarrollo y negocio.

2.2

En el propio continente africano se han registrado importantes novedades de carácter político en el último decenio: el nacimiento de la Unión Africana, con el lanzamiento de su plan estratégico 2004-2009 y la puesta a punto de nuevas capacidades de intervención para la solución de conflictos; el papel más amplio asumido por las comunidades económicas regionales; y los programas para el desarrollo económico (Nueva Asociación para el Desarrollo de África – NEPAD) y para la gobernanza democrática (African Peer Review Mechanism – APRM, el mecanismo africano de evaluación inter pares).

2.3

Como ha resaltado en varias ocasiones el Comisario Louis Michel (1), todos estos cambios han hecho que la renovada atención internacional hacia África se haya articulado en torno a tres ejes principales: los intereses económicos, los relativos a la seguridad y los nuevos intereses de poder y geoestratégicos.

2.4

Desde el punto de vista económico, junto a la competencia por el acceso y el control de los recursos naturales del continente africano, empezando por los recursos energéticos, la atención se ha centrado también en el todavía enorme potencial del mercado interior africano, que en los últimos años ha registrado un crecimiento medio del 6 %, una baja inflación y un proceso virtuoso de importante reducción de la deuda pública.

2.5

En estos dos ámbitos, China ha demostrado una gran determinación y capacidad de inversión estructural a largo plazo (2), modificando su relación histórica con los países africanos, que se iniciara en los años cincuenta. Desde mediados de los años noventa, aunque ha seguido haciendo hincapié en la cooperación Sur-Sur entre países en desarrollo, China ha dedicado más atención a las oportunidades económicas que ofrece África y ha entablado relaciones amistosas con la práctica totalidad de los países africanos. La dimensión continental del nuevo enfoque chino se vio confirmada por la creación, por parte de Pekín, del Foro para la Cooperación entre China y África (FOCAC) (3), cuyas cumbres trienales (Pekín 2000, Addis Abeba 2003, Pekín 2006 y la prevista para diciembre de 2009 en Sharm el-Sheikh, Egipto) han marcado el ritmo y la continua evolución de las relaciones entre China y los países africanos. La renovada estrategia china para el continente africano se hizo oficial con la publicación, en enero de 2006, del «Libro Blanco» sobre la política de China en África (4).

2.6

El notable cambio de contexto respecto de los decenios anteriores impulsó también a la Unión Europea a revisar su propia política respecto a África. Este proceso condujo a la adopción, en diciembre de 2007 en Lisboa, de una nueva estrategia común África-UE, sobre la cual se expresó nuestro Comité en un detallado y articulado dictamen (5).

2.7

Mientras China y Europa redescubren su interés por África y la disponibilidad para efectuar inversiones en ese continente, el modo en que estos importantes agentes definan en el futuro su línea de acción recíproca plantea interrogantes y expectativas, tanto por las evidentes perspectivas de competencia como por los posibles espacios de cooperación. En efecto, hay que tener en cuenta que, si en términos absolutos, la UE y China ocupan respectivamente el primer y el tercer puesto entre los socios comerciales y los inversores extranjeros en África, en el último decenio la importancia relativa de las relaciones comerciales Europa-África ha descendido, mientras que ha aumentado radicalmente el peso relativo de las relaciones China-África (6).

2.8

Haciéndose eco del creciente debate público sobre la importancia de China en África y respondiendo también a la adopción, en abril de 2008, de una resolución al respecto por parte del PE (7), la Comisión Europea inició en el último bienio una reflexión articulada, acompañada de significativas iniciativas de consulta ampliada (8), para comprender las repercusiones de los procesos en curso e identificar las posibles líneas de un diálogo trilateral entre la UE, China y África.

3.1

La Comunicación propone buscar las modalidades más adecuadas para facilitar un proceso de diálogo y cooperación paritaria entre África, China y la UE. El objetivo principal de la Comisión es, pues, promover la comprensión recíproca y hacer posible la adopción de acciones comunes y coordinadas en sectores estratégicos, conforme a prioridades definidas, ante todo, por las instituciones africanas.

3.2

La Comunicación se basa en un planteamiento pragmático y progresivo, que se centra principalmente en una perspectiva de coordinación concreta en sectores considerados cruciales para fomentar la estabilidad y el desarrollo de África. Son los siguientes:

3.3

La Comisión se propone que el diálogo y las consultas se desarrollen a todos los niveles (nacional, regional y continental, así como en la relación bilateral UE-China), para difundir entre los responsables políticos de la toma de decisiones de las tres partes una mayor comprensión recíproca de sus respectivas políticas y planteamientos, permitiendo así el desarrollo de posibilidades concretas de cooperación. Al mismo tiempo, el proceso servirá también para potenciar la eficacia de las ayudas, en la línea de la Declaración de París de marzo de 2005 y de las conclusiones del Foro de Accra de septiembre de 2008.

3.4

El Consejo de la Unión Europea ha aceptado y aprobado las principales recomendaciones recogidas en la Comunicación por considerar que este diálogo trilateral puede contribuir a respaldar los esfuerzos desplegados por África y la comunidad internacional en favor de la democratización, la integración política y económica, el buen gobierno y el respeto de los derechos humanos (9) y ha recomendado un examen más detenido de las propuestas de medidas concretas.

3.5

No obstante, el CESE observa con preocupación y contrariedad que tanto China como la UA no han asumido hasta ahora ninguna posición oficial sobre el diálogo trilateral propuesto por la UE. En la última Cumbre UE-China, la cooperación con África no se incluyó en el orden del día, como, sin embargo, proponía la Comunicación sometida a examen (10). Por el momento, no existen, pues, pruebas tangibles de la voluntad de China y de la UA de acoger la propuesta de la UE.

4.1

La Comunicación contiene varios elementos apreciables y positivos, como:

4.2

Por lo que respecta, en particular, al segundo punto, es indudable que los cuatro sectores identificados son cruciales para el desarrollo del continente africano, como también, aunque con modalidades diferentes, para los sistemas de relaciones bilaterales China-África y Europa-África.

4.3

La reactivación de algunos conflictos y la fragilidad de los procesos de paz en curso, unidos al riesgo de desarrollo de nuevas formas de integrismo o de zonas que puedan ocultar bases terroristas, hacen extremadamente importante la cooperación en el ámbito del mantenimiento y el fomento de la paz y la seguridad. Hay que prestar especial atención al apoyo a la Arquitectura de Paz y Seguridad en África y a las operaciones de la UE de mantenimiento de la paz, en la forma de desarrollo de las capacidades, formación, apoyo logístico o económico.

4.4

Sin embargo, la cooperación en materia de mantenimiento y fomento de la paz y la seguridad debería prever también un diálogo específico sobre las normas que rigen el suministro y el comercio de armas, en especial a gobiernos o grupos armados no estatales implicados en los conflictos en curso o que cometan graves violaciones de los derechos humanos (11), inscribiendo así en la relación trilateral China-Europa-África un tema sobre el que se ha iniciado ya el debate en las Naciones Unidas.

4.5

La nueva importancia concedida a las inversiones en infraestructuras, durante largo tiempo olvidadas por parte de la cooperación europea y, en cambio, eje principal del enfoque chino en África, es estratégicamente importante por dos series de razones. Ante todo, son necesarias infraestructuras adecuadas para garantizar tanto el acceso y el transporte de materias primas y productos comercializados en los mercados africanos, como aquellas formas de concreta y efectiva integración regional fundamentales para el desarrollo social y económico de África. La mejora o la creación ex novo de infraestructuras constituye asimismo una clara prioridad para muchos gobiernos africanos y no puede seguir dependiendo sólo de las capacidades locales de financiación y de la viabilidad financiera (12).

4.6

La importancia de la sostenibilidad medioambiental y de la gestión de los recursos naturales es evidente por sí misma, no sólo por lo que respecta al panorama internacional del cambio climático, sino también por todos los aspectos relacionados con las condiciones de explotación, transporte y empleo de los recursos naturales del continente africano, en particular los mineros y energéticos.

4.7

En los últimos años, el debate se ha centrado, sobre todo, en las condiciones ambientales y laborales en los astilleros gestionados o vinculados a empresas chinas que operan en África, tal como se documenta ampliamente en un estudio de la African Labour Research Network  (13). Pero no hay que olvidar que el mismo discurso puede aplicarse a muchas empresas europeas o transnacionales. Por tanto, el problema del respeto de las normas internacionales, como también el de la transparencia (14) en la celebración y ejecución de los contratos firmados con los gobiernos africanos, afecta a China, Europa y África en igual medida y, por tanto, debería ser parte integrante del diálogo trilateral sobre la gestión sostenible de los recursos naturales y del medio ambiente, y del correspondiente apoyo a las infraestructuras africanas.

4.8

El reconocimiento de la importancia central de la agricultura y la seguridad alimentaria vuelve a ser, por fin, una prioridad para los mayores donantes y en la estrategia común para el continente africano. Sin embargo, es necesario que esta atención se traduzca con urgencia en medidas concretas, que se inscriban en una perspectiva a largo plazo y afecten al desarrollo rural en su conjunto, garantizando el pleno protagonismo de las poblaciones rurales, la participación de las organizaciones campesinas y la salvaguardia para estas últimas del acceso a los recursos naturales y su gestión a largo plazo.

4.9

En esta perspectiva, es útil tener en cuenta la reciente alarma lanzada por la «Cumbre de organizaciones campesinas de las cinco regiones africanas», organizada en Roma por Coldiretti, sobre el gran aumento de las compras de tierra agrícola, en África y otros países en desarrollo, por países como Corea del Sur, China, Emiratos Árabes Unidos, Arabia Saudí y Japón, efectuadas para garantizarse el abastecimiento alimentario y los recursos para la producción de biocarburantes (15).

4.10

La cooperación en materia de seguridad alimentaria podría servir también para entablar un diálogo sobre otros temas importantes, como el respeto de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la defensa de los grupos más vulnerables y la protección de la salud. En este último ámbito, habría que prestar especial atención a la identificación de estrategias comunes para la lucha contra las tres grandes pandemias (16) –malaria, VIH/SIDA y tuberculosis–, que ya son objeto de cooperación internacional en acuerdos multilaterales.

4.11

Por lo que respecta al papel de las instituciones africanas en el proceso de diálogo trilateral, es muy de apreciar el lugar central reservado a la Unión Africana, junto a las organizaciones económicas regionales y a los diferentes Estados. La apertura a la participación de la troika UA en el diálogo anual UE-China es igualmente importante, como lo es la idea de confiar a la comisión de la UA de Addis Abeba un papel de mediador en las consultas triangulares periódicas. Estas indicaciones casan bien con la necesidad, ya subrayada por el CESE en su Dictamen sobre la estrategia UE-África (17), de garantizar una asunción de responsabilidad concreta por parte de las instituciones africanas, a fin de reforzar su soberanía y legitimidad y hacer posibles cooperaciones realmente equilibradas. Sin embargo, es necesario verificar que dichas prioridades sean compartidas y asumidas por la UA y se traduzcan cuanto antes en planes de acción concretos.

4.12

La búsqueda de un diálogo trilateral entre la UE, China y África es más importante aún si se tiene en cuenta la fascinación que ejerce Pekín en el continente africano. A ojos de muchos gobiernos africanos, China se presenta como un ejemplo a seguir, ya que ha sabido salir de la pobreza, vencer las enfermedades y convertirse en un actor destacado en la escena internacional en el curso de una sola generación. La batalla china contra la pobreza se desarrolló, sobre todo, en las zonas rurales, apostando por el desarrollo y el aumento de la productividad agrícola, una estrategia que podría servir también a los intereses de los países africanos (18). El atractivo chino se ha visto incrementado también por el hecho de que China carece de una herencia colonial, sigue definiéndose como un país en desarrollo y rechaza las lógicas de una relación donante-beneficiario, históricamente más propias del área de la OCDE. Estas características, unidas a la amplia disponibilidad de fondos para invertir o prestar a los socios gubernamentales africanos, otorgan a Pekín una clara baza en sus relaciones con África.

5.1

Sin embargo, la relación China-África presenta también algunos puntos críticos que generan preocupación en los observadores externos y sobre los que se deberían encontrar espacios de diálogo en el marco del proceso de cooperación trilateral propuesto por la Comisión.

5.2

La creciente presencia china en África no carece de zonas sombrías, empezando por la reconquista de un lugar central por los gobiernos locales y las élites urbanas, con la consiguiente y preocupante marginación del sector privado africano, la puesta en peligro de las modestas conquistas sociales obtenidas por los sindicatos africanos y unas condiciones de trabajo muy perjudiciales para los trabajadores locales. Una verdadera relación de cooperación entre iguales debería prever la posibilidad de que cada una de las tres partes (UE, China y África) pudiera incluir en el orden del día también los puntos más controvertidos o sobre los cuales existan valoraciones y preocupaciones divergentes.

5.3

Comparando los cuatro sectores de cooperación propuestos por la Comisión con los ocho puntos identificados como prioritarios en el Plan de Acción de la Estrategia Europa-África inaugurada en Lisboa (19), se observa la ausencia en la Comunicación de temas importantes, como la gobernanza democrática, los derechos humanos y el trabajo digno. Para la UE, introducir en el diálogo trilateral estas cuestiones, como también el papel de la sociedad civil, sería más coherente tanto con la Estrategia de Lisboa como con el Acuerdo de Cotonú de 2000 (20), que regula las relaciones entre la UE y los países ACP.

5.4

Las estrategias de intervención en África de la UE y de China son diferentes. Mientras la UE aporta la mayoría de su ayuda en forma de donaciones, si bien supeditándolas a condiciones políticas cada vez más estrictas (respeto de las normas democráticas, de los derechos humanos, de las convenciones de la OIT, lucha contra la corrupción y desarrollo de prácticas de buen gobierno, además de la participación de la sociedad civil) y con el objetivo de reducir la pobreza, China suele conceder préstamos en condiciones preferenciales, en gran parte destinados a la construcción de infraestructuras y garantizados por contratos a largo plazo para la explotación de los recursos naturales. Además, los préstamos chinos suelen estar vinculados al empleo de empresas, bienes y, a veces, también mano de obra chinos, con arreglo a formas de «ayuda vinculada» ahora ampliamente abandonadas por los países de la OCDE. Por último, las mismas normas de la zona OCDE en materia de licitaciones favorecen en muchos casos a las empresas de países emergentes, empezando por China.

5.5

El enfoque chino resulta, en general, más apetecible para las clases dirigentes africanas, por carecer de condiciones y no verse entorpecido por la sobrecarga burocrática de Europa. Sin embargo, presenta dos riesgos: generar una forma de nuevo endeudamiento masivo, cuyos efectos a largo plazo podrían ser insostenibles, e incrementar la dependencia de las economías de los diferentes países de las «monoproducciones» y sus exportaciones, que, a su vez, dependen de las fluctuaciones de los precios en los mercados internacionales.

5.6

Por su parte, Europa, si bien sigue siendo el primer socio económico y comercial de África, tiene dificultades para hablar con una sola voz y crear y mantener una auténtica coherencia de conjunto entre sus políticas, ya sean de desarrollo, comerciales o de asuntos exteriores y seguridad. También sobre el terreno la coordinación de las acciones de los distintos Estados miembros sigue adoleciendo de muchas limitaciones, lo que genera una pérdida de repercusión y eficacia.

6.1

Junto a las ya citadas condiciones que la UE impone en sus relaciones con África, hay otros elementos que marcan la diferencia de enfoque entre Europa y China y no dejan de ser resaltados por algunos gobiernos africanos:

6.2

La actual crisis económica y financiera internacional incita a abrir una reflexión sobre sus posibles efectos en África (22).

Los efectos de la recesión mundial, la reducción de las exportaciones, el cierre proteccionista de muchos mercados y la caída de los precios de muchas materias primas crean un escenario preocupante, que puede poner seriamente en crisis las metas alcanzadas durante el pasado decenio, como la reducción de la deuda y del déficit público, el aumento y la competencia sobre las inversiones en infraestructuras o el saneamiento de los sistemas fiscales, así como los esfuerzos por diversificar las estructuras nacionales de producción.

6.3

Ante la crisis, China ha confirmado e incluso aumentado sus compromisos recientemente, tanto en el ámbito de las ayudas y los préstamos como en el de las inversiones (23). La UE intenta mantener los compromisos contraídos, pero en 2009 algunos Estados miembros han reducido ya drásticamente los recursos y compromisos bilaterales, con previsiones similares, cuando no peores, para 2010. Como se ha dicho en todas las cumbres recientes, son necesarios, en cambio, nuevos recursos.

6.4

En las relaciones entre Europa y África y entre China y África adquieren cada vez más importancia una serie de dinámicas migratorias que, sobre todo por lo que respecta a la llegada de ciudadanos chinos a los países africanos, todavía están poco estudiadas. Iniciar una reflexión sobre las modalidades y la magnitud de estos flujos y sus posibles interconexiones podría ayudar a comprender la repercusión que pueden tener para el desarrollo africano.

6.5

El CESE considera fundamental, por último, la compleja cuestión de la participación de la sociedad civil, un tema que no sólo es crucial para la parte europea (24), sino que se ha convertido ya en un elemento significativo y en parte integrante de todas las relaciones de cooperación con África, en especial a raíz del Acuerdo de Cotonú. Esta perspectiva no parece relevante de momento en las relaciones entre China y África, ni en las relaciones entre Pekín y cada uno de los países.

Los cuatro sectores indicados por la Comisión se prestan a una amplia y estructurada participación de todos los agentes no estatales, en especial los empresarios, los sindicatos y las organizaciones de agricultores, mujeres y consumidores. Su papel en las sociedades africanas, así como en las dinámicas económicas y en las relaciones políticas, que se ha visto reconocido y desarrollado debido justamente a los éxitos del proceso iniciado con los Acuerdos de Lomé y Cotonú, puede perder importancia y resultar de nuevo marginado si los diálogos bilaterales o trilaterales se mantienen sólo a escala intergubernamental; sin embargo, se trata de un papel que debería considerarse una riqueza decisiva, que hay que revalorizar y relanzar.

6.6

El CESE observa con preocupación que la Comunicación objeto de examen no hace alusión alguna a esta cuestión ni a la posibilidad concreta de participación ya sea de los interlocutores sociales ni, más en general, de los agentes no estatales en el marco del proceso propuesto.