Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre la aplicación del paquete sobre la economía circular: opciones para abordar la interfaz entre las legislaciones sobre sustancias químicas, sobre productos y sobre residuos

[COM(2018) 32 final]

(2018/C 283/08)

Ponente:

Brian CURTIS

Consulta de la Comisión	12.2.2018
Fundamento jurídico	Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Decisión de la Mesa	19/09/2017 (en previsión de la consulta)
Sección competente	Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente
Aprobado en sección	3.5.2018
Aprobación en el pleno	23.5.2018
Pleno n.o	535
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	185/01/01

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El Comité acoge favorablemente el enfoque adoptado por la Comisión de explorar sistemáticamente el abanico de opciones pertinentes que podrían contribuir a solucionar una serie de problemas detectados en la interfaz entre las legislaciones sobre sustancias químicas, productos y residuos.

1.2.

Asimismo, se congratula de la visión proactiva y a largo plazo adoptada por la Comisión en este asunto. El proceso de transición será inevitablemente de larga duración, pero requerirá un aliento constante para salir adelante. Además, deberá tenerse en cuenta la evolución actual de la tecnología de identificación y tratamiento.

1.3.

Garantizar la salud pública en general y la de los consumidores finales de productos es fundamental para reforzar la confianza en los principios de la economía circular.

1.4.

La salud y la seguridad profesionales de los trabajadores en las plantas de reciclado también están en riesgo si no se emprende una acción global, en particular en lo que respecta al problema de las sustancias heredadas. Por tanto, resulta esencial facilitar una información exhaustiva a los sindicatos.

1.5.

Debe darse prioridad a la plena aplicación del Reglamento REACH y las otras normativas sobre sustancias químicas ya en vigor. La legislación existente para impedir la entrada inicial de sustancias químicas peligrosas en el ciclo de materiales todavía no se está aplicando plenamente, especialmente en lo que se refiere a la entrada de productos de terceros países en la UE.

1.6.

El Comité identifica y respalda una mayor inversión en equipos de clasificación adaptados por las empresas de reciclado y la consideración de medidas de apoyo económico y técnico en este ámbito.

1.7.

El Comité apoya firmemente la opinión de que una mejora de la información sobre la presencia, localización y concentración de sustancias químicas peligrosas en productos y materiales recuperados de residuos puede reducir los problemas a los que se enfrentan los operadores en la cadena de recuperación.

1.8.

La determinación de las posibles fuentes de valor o las medidas de protección necesarias aplicables a las sustancias químicas peligrosas en el flujo de residuos contribuirá al análisis coste-beneficio que deberá llevarse a cabo para justificar las medidas legislativas y las intervenciones prácticas.

1.9.

Es esencial mejorar y reforzar, cuando sea necesario, los requisitos de identificación y seguimiento de las mercancías importadas que puedan contener sustancias extremadamente preocupantes (SEP), a fin de hacer cumplir tanto la prohibición cuando sea necesario, como los mecanismos de seguimiento adecuados a lo largo de todo el ciclo de vida del producto.

1.10.

El marco jurídico debe ofrecer la misma protección independientemente de que un producto esté fabricado con materiales vírgenes o recuperados.

2.   Introducción

2.1.

En su dictamen sobre el «Paquete de medidas sobre la economía circular» (1) (2), el Comité señaló que era necesario facilitar aún más la recuperación de materiales del flujo de residuos y abordar una serie de obstáculos legales, técnicos y financieros. La presencia de sustancias peligrosas en los materiales residuales es uno de estos obstáculos, y la Comunicación sometida a examen forma parte de un proceso de identificación de objetivos políticos, desafíos y soluciones para la consecución de una mayor circularidad en la economía. Algunos ámbitos deberán abordarse con medios no legislativos, pero el objetivo global es influir en la futura política.

3.   Síntesis de la propuesta de la Comisión

3.1.

La Comunicación expone una serie de objetivos políticos y cuestiones conexas, e invita a las partes interesadas a tomar posiciones sobre los desafíos identificados para ayudar a definir un camino hacia una economía verdaderamente circular. Estos objetivos se presentan bajo cuatro epígrafes generales: el enfoque es exploratorio y no prescriptivo. El presente dictamen responde a la petición de exponer las opciones preferidas para abordar los desafíos principales tomando en consideración el documento de trabajo de los servicios de la Comisión y las aportaciones de los miembros del CESE y de las organizaciones de partes interesadas de la sociedad civil. Por este motivo, el contenido principal del dictamen se presenta al final, en las observaciones específicas.

3.2.

La Comisión ha puesto en marcha una consulta pública y está promoviendo intercambios con el Parlamento Europeo, el Consejo y las partes interesadas, para elegir opciones y definir acciones específicas a escala sectorial o general para desarrollar mercados de materias primas secundarias sostenibles. Posteriormente, se adoptarán medidas de acuerdo con los principios de «legislar mejor» y se prepararán evaluaciones de impacto antes de que se presente cualquier propuesta concreta de la que se espere un impacto significativo.

4.   Observaciones generales

4.1.

La legislación pertinente de la UE en la materia cubre los ámbitos de las sustancias químicas, los productos y los residuos (3). En particular, el actual marco jurídico se considera deficiente puesto que no garantiza la transmisión de la información sobre las sustancias químicas peligrosas a lo largo de todo el ciclo de los materiales y de los posibles ciclos de vida ulteriores.

4.2.

Nuestra sociedad, dada su creciente complejidad, depende cada vez más de la utilización de sustancias químicas (4). Los pilares de la legislación en materia de sustancias químicas de la UE son el Reglamento CLP (5), el Reglamento REACH (6) y el Reglamento POP (7), que se complementan entre sí y se aplican independientemente del sector de uso.

4.3.

La legislación en materia de productos puede centrarse en la seguridad y la sostenibilidad de los productos. La DSGP (8) establece requisitos de seguridad general para los productos de consumo no alimenticios. Una serie de actos legislativos específicos para productos, como la Directiva sobre juguetes, el Reglamento relativo al envasado de alimentos, la Directiva RUSP (9) y la Directiva sobre diseño ecológico, también son pertinentes. El dictamen del CESE (10) respalda un «enfoque integrado» para el diseño ecológico, que debe ampliarse más allá de su ámbito actual. Dicho enfoque integrado tendría en cuenta la eficiencia energética y el rendimiento de los productos, así como la eficiencia y el rendimiento en términos de utilización de recursos y materiales.

4.4.

Varios actos legislativos sobre residuos son también pertinentes. La Directiva marco sobre residuos ha sido objeto de varios dictámenes del Comité, que ha apoyado sistemáticamente el requisito de que los Estados miembros adopten un orden de prioridades para abordar el problema de los residuos, cuya principal prioridad debería ser la prevención de residuos, seguida de la preparación para la reutilización, el reciclado u otro tipo de recuperación y, como último recurso, la eliminación mediante incineración o vertido. El CESE también ha solicitado que se imponga a los Estados miembros la obligación de adoptar regímenes de responsabilidad ampliada del productor. Además, también ha pedido que se establezca una disposición que dé un impulso a la recogida selectiva (11).

4.5.

Pueden plantearse algunas cuestiones generales, por las que deben orientarse las futuras acciones: — La mejora de la información sobre la presencia, la localización y la concentración de las sustancias químicas peligrosas presentes en productos y materiales recuperados de residuos puede reducir los problemas a los que se enfrentan los operadores en la cadena de recuperación y reforzar la protección del medio ambiente y de la salud humana. — Resulta esencial impedir la entrada inicial de las sustancias químicas peligrosas en el ciclo de materiales. Para ello, existe legislación que aún no se está aplicando plenamente. — El marco jurídico debe ofrecer la misma protección, independientemente de que un producto esté fabricado con materiales vírgenes o recuperados.

4.6.

Cabe señalar que se están llevando a cabo trabajos de apoyo. Por ejemplo, el problema de las sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos está siendo abordado por la Directiva RUSP, que al exigir la sustitución de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos, aumenta las posibilidades y la rentabilidad económica del reciclado de los residuos derivados de dichos aparatos. Además, el Parlamento Europeo y el Consejo también están examinando cuatro propuestas legislativas conexas (12) (13) (14) (15). El CESE toma nota del reciente acuerdo político en la materia (16).

4.7.

Algunas de las cuestiones mencionadas en la Comunicación son complejas desde un punto de vista conceptual, en particular las que guardan relación con los problemas que plantea la falta de armonización de las normas. En opinión del Comité, debe darse prioridad a los problemas más concretos de la información y las sustancias heredadas.

4.8.

No obstante, se desprende claramente del resumen de problemas proporcionado en la Comunicación y del amplio abanico de iniciativas emprendidas o desarrolladas para conseguir una economía realmente más circular, que el proceso de transición necesario para eliminar las sustancias peligrosas de los residuos y durante su recuperación o reciclado no se llevará a cabo rápidamente. Se considera, por tanto, apropiada la visión proactiva y a largo plazo que ha adoptado la Comisión.

5.   Observaciones específicas

Necesidad de información

5.1.

El objetivo consiste en garantizar que todos los agentes de la cadena de suministro y, en última instancia, los operadores de residuos, disponen de información suficiente sobre las sustancias preocupantes en los productos. Impedir que las sustancias químicas peligrosas entren inicialmente en el ciclo económico constituye claramente la mejor manera de proteger la salud humana y el medio ambiente. También se trata de recuperar materiales de los residuos y mejorar así la economía circular.

5.2.

La facilitación de una información exhaustiva a los sindicatos puede desempeñar un papel fundamental en la protección de la salud de los trabajadores, razón por la cual se considera un aspecto esencial.

5.3.

El Reglamento REACH regula la fabricación, el uso y la comercialización de las sustancias químicas en la UE. Su objetivo principal es garantizar un alto grado de protección de la salud humana y del medio ambiente. Según algunas asociaciones de consumidores y la Comisión, no se están cumpliendo como es debido las limitadas obligaciones de comunicación que impone el Reglamento REACH a la cadena de suministro.

5.4.

La Comisión tiene previsto emprender un estudio de viabilidad sobre el uso de distintos sistemas de información y tecnologías y estrategias de rastreabilidad innovadoras para permitir que la información relevante circule a lo largo de las cadenas de suministro de los artículos y llegue hasta los recicladores. Cabe preguntarse si añadiría valor un sistema de información obligatorio y de qué manera deberían gestionarse los productos importados a la UE que puedan contener sustancias no autorizadas.

5.5.

El Comité sostiene que en gran medida ya existen herramientas legales que pueden impedir que las sustancias extremadamente preocupantes (SEP) entren en el ciclo de materiales. En particular, se consideran pertinentes aquellas disposiciones legales que priorizan e incentivan su sustitución por sustancias químicas no peligrosas. El Comité es partidario de la plena aplicación del Reglamento REACH y pide que este se mantenga actualizado con arreglo a la evolución del conocimiento científico de las propiedades peligrosas de las sustancias químicas, incluidas las materias primas secundarias. De este modo, quedarán protegidas la salud y la seguridad profesionales de los trabajadores y la salud pública de los consumidores finales. Asimismo, mejorará la credibilidad de la economía circular.

5.6.

En lo que respecta a los bienes importados, ya se exige a los importadores que identifiquen las SEP. Se debe hacer mayor hincapié en el cumplimiento de la obligación, en virtud del Reglamento REACH, de que los fabricantes y los importadores pormenoricen en su expediente de registro y su ficha de datos de seguridad los supuestos de exposición durante la fase de eliminación. Además, podría exigirse información más detallada, como la descripción de diferentes supuestos de fin de vida para el reciclado, la preparación para reutilización o la eliminación. Esto debe llevarse a cabo en conjunción con la ejecución de la obligación de fabricantes e importadores de productos de informar a los operadores económicos de la cadena de suministro sobre la presencia de SEP en los productos, así como el requisito de que se identifique la localización de dicha sustancia en el producto.

5.7.

Es esencial mejorar y reforzar, cuando sea necesario, los requisitos de identificación y seguimiento de las mercancías importadas que puedan contener SEP, a fin de hacer cumplir tanto la prohibición cuando sea necesario, como los mecanismos de seguimiento adecuados a lo largo de todo el ciclo de vida del producto.

5.8.

El Comité expresa su preocupación por el problema particular que podría plantear una identificación plena de las SEP en relación con los acuerdos de libre comercio y los acuerdos de asociación económica.

5.9.

En general, las empresas de reciclado deberán realizar nuevas inversiones en equipos de clasificación adaptados, para lo cual deberán estudiarse medidas de apoyo económico y técnico.

Residuos que contienen sustancias que ya no se admiten en nuevos productos

5.10.

Los Estados miembros cuentan con leyes restrictivas sobre sustancias químicas peligrosas desde el siglo XIX, y las nuevas sustancias químicas se someten a rigurosos exámenes de peligrosidad. Sin embargo, el proceso continuo de evaluación del riesgo significa que los productos producidos legalmente en el pasado contienen SEP y que es posible que aquellos que se producen actualmente contengan sustancias que se prohíban en el futuro. En la fase de tratamiento y recuperación de residuos, esto puede dar lugar a peligrosas «sustancias heredadas».

5.11.

El objetivo es facilitar el reciclado, mejorando al mismo tiempo la aceptación de materias primas secundarias y promoviendo ciclos de materiales no tóxicos. Además, a la hora de considerar las posibles restricciones de las sustancias químicas, y las exenciones a las restricciones, hay que prestar mayor atención a su impacto en el reciclado y la reutilización futuros.

5.12.

La Comisión sostiene que el problema de las sustancias heredadas sigue siendo un obstáculo para la economía circular y que debe desarrollarse una metodología específica de toma de decisiones que apoye las decisiones sobre la posibilidad de reciclar residuos que contengan sustancias preocupantes. Dicho trabajo está en curso y debería estar listo para mediados de 2019. Además, es necesario elaborar directrices para garantizar que la presencia de SEP en materiales reciclados se aborda mejor en las primeras etapas de la preparación de propuestas para gestionar el riesgo y también se está estudiando elaborar legislación de ejecución que permita un control efectivo del uso de la exención existente del registro REACH para sustancias recuperadas.

5.13.

La realidad de las sustancias heredadas plantea la cuestión de saber si es posible reconciliar la idea de que los residuos son un recurso que debemos reciclar con la de garantizar que los residuos que contienen SEP solo se recuperen en materiales que puedan ser utilizados de forma segura. ¿Debemos permitir que los materiales reciclados contengan sustancias químicas que ya no están permitidas en las materias primas originales? En caso afirmativo, ¿en qué condiciones?

5.14.

El objetivo de los materiales reciclados es aproximarse en la medida de lo posible al rendimiento y la composición química de las materias primas originales comparables. Los factores económicos y técnicos desempeñan un papel significativo a la hora de determinar la viabilidad de eliminar sustancias preocupantes y dependen en gran medida de cada caso. Las opciones políticas consisten en exigir que todas las materias primas originales y secundarias cumplan las mismas normas o permitir que los materiales secundarios se beneficien de exenciones específicas y limitadas en el tiempo.

5.15.

El CESE sostiene que cualquier criterio aplicado en este contexto debe impedir que los materiales recuperados contengan sustancias químicas peligrosas en concentraciones que superen el nivel permitido para los materiales vírgenes.

Falta de armonización de las normas que determinan qué residuos y sustancias químicas son peligrosas

5.16.

Esta cuestión está estrechamente relacionada con las observaciones anteriores sobre la armonización y ambos aspectos son complejos desde un punto de vista conceptual. Como se ha indicado anteriormente, la producción y el uso de sustancias químicas y productos peligrosos están sujetos a estrictas normas de la UE adoptadas para proteger a los trabajadores, los ciudadanos y el medio ambiente de cualquier daño. Asimismo, la gestión de los residuos está regida por normas de la UE concebidas para alcanzar el mismo resultado. No obstante, según la investigación realizada, los dos conjuntos de normas no están plenamente armonizados (17).

5.17.

Es necesario garantizar un enfoque más coherente entre la normativa de clasificación de las sustancias químicas y de los residuos. Por ejemplo, la adopción de normas similares a las de la Directiva RAEE (18), para otros grupos de productos o flujos de materiales específicos (por ejemplo, muebles o textiles), que imponen un tratamiento adecuado de los residuos que contienen sustancias químicas peligrosas antes de que puedan recuperarse y utilizarse en nuevos productos. La Comisión tiene previsto publicar un documento de orientación sobre la clasificación de los residuos, para ayudar a los operadores de residuos y a las autoridades competentes a adoptar un enfoque común sobre la caracterización y la clasificación de los residuos. Además, se llevarán a cabo nuevos intercambios de buenas prácticas en relación con métodos de ensayo. Se pide a las partes interesadas que consideren si deben armonizarse las normas sobre la clasificación del peligro para que los residuos se consideren peligrosos de acuerdo con las mismas normas que los productos.

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(1)  Dictamen sobre el «Paquete de medidas sobre la economía circular» (DO C 264 de 20.7.2016, p. 98).

(2)  La Comisión adoptó el paquete sobre la economía circular el 2 de diciembre de 2015.

(3)  Véanse las definiciones de residuos peligrosos en el «Documento de orientación sobre la definición y la clasificación de residuos peligrosos», junio de 2015.

(4)  Informe n.o 2/2016 de la AEMA, p. 33.

(5)  Reglamento (CE) n.o 1272/2008 sobre clasificación, etiquetado y envasado.

(6)  Reglamento (CE) n.o 1907/2006 relativo al registro, la evaluación, la autorización y la restricción de las sustancias y preparados químicos (REACH).

(7)  Reglamento sobre contaminantes orgánicos persistentes, véase http://ec.europa.eu/environment/chemicals/international_conventions/index_en.htm.

(8)  Directiva 2001/95/CE relativa a la seguridad general de los productos (DSGP).

(9)  Directiva 2011/65/UE sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos.

(10)  Dictamen sobre el «Plan de trabajo sobre diseño ecológico» (DO C 345 de 13.10.2017, p. 97).

(11)  Dictamen sobre el «Paquete de medidas sobre la economía circular» (DO C 264 de 20.7.2016, p. 98).

(12)  Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 94/62/CE, relativa a los envases y residuos de envases.

(13)  Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifican las Directivas 2000/53/CE, relativa a los vehículos al final de su vida útil, 2006/66/CE, relativa a las pilas y acumuladores y a los residuos de pilas y acumuladores, y 2012/19/UE, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos.

(14)  Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE, sobre los residuos.

(15)  Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 1999/31/CE, relativa al vertido de residuos.

(16)  Declaración del Comisario Vella sobre el acuerdo político alcanzado para modernizar las normas sobre residuos.

(17)  Por ejemplo: Keeping it Clean: How to protect the circular economy from hazardous substances (Mantenerla limpia: cómo proteger la economía circular de sustancias peligrosas). Oficina Europea de Medio Ambiente.

(18)  Directiva 2012/19/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de julio de 2012, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos.