Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα την «Πρόταση απόφασης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τη δημιουργία ευρωπαϊκού μηχανισμού μικροχρηματοδοτήσεων για την απασχόληση και την κοινωνική ένταξη (μηχανισμός μικροχρηματοδοτήσεων Progress)»

COM(2009) 333 τελικό — 2009/0096 (COD)

2009/C 318/15

Γενική εισηγήτρια: η κ. Gabriela BISCHOFF

Στις 17 Ιουλίου 2009, και σύμφωνα με το άρθρο 152 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, το Συμβούλιο αποφάσισε να ζητήσει από την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή να γνωμοδοτήσει σχετικά με την:

Στις 14 Ιουλίου 2009, το Προεδρείο της ΕΟΚΕ ανέθεσε στο ειδικευμένο τμήμα «Ενιαία αγορά, παραγωγή και κατανάλωση» την προετοιμασία της γνωμοδότησης αυτής.

Η ΕΟΚΕ αποφάσισε, σύμφωνα με το άρθρο 20 του Εσωτερικού Κανονισμού, κατά την 456η σύνοδο ολομέλειας της 30ής Σεπτεμβρίου και 1ης Οκτωβρίου 2009 (συνεδρίαση της 1ης Οκτωβρίου 2009), να ορίσει γενική εισηγήτρια την κ. Gabriela BISCHOFF και υιοθέτησε με 171 ψήφους κατά και 2 αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση:

1.   Περίληψη των συμπερασμάτων και συστάσεων της ΕΟΚΕ

1.1   Η ύπαρξη κατάλληλων χρηματοδοτικών μέσων για τις επιχειρήσεις συνιστά βασική προϋπόθεση για την οικονομική ανάπτυξη. Αυτό ισχύει και για τις πολύ μικρές επιχειρήσεις της κοινωνικής οικονομίας. Επομένως, πρέπει να επιδοκιμαστεί η διάδοση των μικροπιστώσεων ως νέα προσέγγιση για την προώθηση της επιχειρηματικότητας και τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης σε πολύ μικρές επιχειρήσεις (δηλαδή επιχειρήσεις που απασχολούν λιγότερους από δέκα εργαζομένους και των οποίων ο ετήσιος κύκλος εργασιών ή το σύνολο του ετήσιου ισολογισμού δεν υπερβαίνει τα 2 εκατομμύρια ευρώ). Ο στόχος αυτός αντανακλά το γεγονός ότι, μέχρι στιγμής, τα προγράμματα μικροχρηματοδότησης στην Ευρώπη είναι περιορισμένης εμβέλειας.

1.2   Η χορήγηση μικροπιστώσεων σε πολύ μικρές επιχειρήσεις της κοινωνικής οικονομίας και σε μειονεκτούσες ομάδες είναι μια εξαιρετικά χρονοβόρα και δαπανηρή διαδικασία σε σύγκριση με τη χορήγηση συμβατικών δανείων. Αυτά τα επιπλέον έξοδα μπορούν να μειωθούν αφενός με την προσφορά τυποποιημένων τεχνολογικών υπηρεσιών, με βελτιωμένες μεθόδους εμπορίας (μάρκετινγκ) και γενικότερα με την επαγγελματικοποίηση των υπηρεσιών μικροχρηματοδότησης και, αφετέρου, μέσω εγγυήσεων και συγχρηματοδότησης. Η περαιτέρω εξέλιξη του μηχανισμού υπηρεσιών μικροχρηματοδότησης - και σε συνεργασία με τους εδραιωμένους φορείς παροχής χρηματοοικονομικών υπηρεσιών - αποτελεί, επομένως, βασική λειτουργία του προτεινόμενου μηχανισμού μικροχρηματοδότησης και εξαρτάται από την ανάπτυξη των οργανωτικών δομών που καθιστά δυνατή την τυποποιημένη επεξεργασία μεγάλου αριθμού των αιτήσεων. Δεν είναι δυνατό να επιτευχθεί το υψηλότερο δυνατό επίπεδο επαγγελματισμού χωρίς κατάλληλο λογισμικό και χωρίς της χρήση των τεχνολογιών του Διαδικτύου.

1.3   Πρόσβαση σε υπηρεσίες μικροχρηματοδότησης δεν πρέπει να παρέχεται μόνο για την επιχειρηματική δραστηριοποίηση μειονεκτούντων ατόμων με σκοπό την ίδρυση επιχειρήσεων, αλλά και κατά τα πρώτα χρόνια μετά την ίδρυση των επιχειρήσεων αυτών.

1.4   Το 1 % περίπου του μηχανισμού μικροχρηματοδότησης PROGRESS προβλέπεται να διατεθεί για την κάλυψη διοικητικών αναγκών. Στο ποσοστό αυτό δεν περιλαμβάνονται τα κονδύλια που διατίθενται για τις ενδιάμεσες τράπεζες και τα ιδρύματα μικροχρηματοδότησης για να διασφαλιστεί ότι οι πιστώσεις αυτές διοχετεύονται στις ομάδες-στόχους. Η Επιτροπή θεωρεί σημαντικό να υπάρχει πληροφόρηση ως προς το ποσοστό της χρηματοδότησης που χορηγείται στις ενδιάμεσες τράπεζες και τα ιδρύματα μικροχρηματοδότησης με σκοπό την εκ μέρους τους παροχή δανείων. Επιπλέον, θα πρέπει να εξασφαλίζεται, μεταξύ άλλων με τακτική παρακολούθηση σε ευρωπαϊκό επίπεδο καθώς και τη δημοσίευση των όρων δανεισμού στις ιστοσελίδες των αρμόδιων εποπτικών αρχών, ότι οι τράπεζες μετακυλύουν το ευνοϊκό επιτόκιο και στις ομάδες-στόχους.

1.5   Οι κοινωνικοπολιτικές επιδράσεις και τα αποτελέσματα ως προς την απασχόληση που θα έχει η εγκαθίδρυση του ευρωπαϊκού μηχανισμού μικροχρηματοδότησης θα πρέπει να αξιολογηθούν με ακρίβεια και ξεχωριστά για κάθε ομάδα-στόχο. Οι απαιτούμενες ικανότητες παροχής συμβουλών και υποστήριξης διαφέρουν για καθεμιά από τις δύο ομάδες-στόχους, δηλαδή για τις πολύ μικρές επιχειρήσεις της κοινωνικής οικονομίας και για τους μεμονωμένους αιτούντες (άνεργοι, νέοι, κοινωνικά μειονεκτούντα άτομα). Το γεγονός αυτό πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη κατά την εξέταση της συμπληρωματικότητας με άλλα συναφή προγράμματα.

1.6   Τέλος, η ΕΟΚΕ συνιστά να εξετασθεί ποιες άλλες πηγές χρηματοδότησης - εκτός του PROGRESS - είναι διαθέσιμες για το νέο μηχανισμό μικροχρηματοδότησης.

2.   Εισαγωγή και περίληψη της πρότασης της Επιτροπής

3.   Γενικές παρατηρήσεις

3.1   Η ΕΟΚΕ εκφράζει την ικανοποίησή της διότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, με τις προτάσεις της για τη δημιουργία μηχανισμού μικροχρηματοδότησης, υλοποιεί τη δέσμευσή της για τη δημιουργία θέσεων εργασίας και στοχεύει να προωθήσει περαιτέρω το επιχειρηματικό πνεύμα στις μειονεκτούσες ομάδες. Όσον αφορά όμως τη μικροχρηματοδότηση στην πράξη, θα πρέπει να σημειωθεί ότι οι εμπειρίες στην Ευρώπη μέχρι σήμερα είναι περιορισμένες και ότι πρέπει να καταβληθούν ιδιαίτερες προσπάθειες σε επίπεδο σχεδιασμού για να εξασφαλιστεί, αφενός, η διοικητική διεκπεραίωση των μικροπιστώσεων και άλλων πόρων και, αφετέρου, η βιώσιμη λειτουργία του μηχανισμού αυτού. Δεδομένης ιδίως της εντυπωσιακής επιτυχίας που σημείωσαν οι υπηρεσίες μικροχρηματοδότησης στον τομέα της πολιτικής συνεργασίας για την ανάπτυξη (και για τις οποίες απονεμήθηκε το βραβείο Νόμπελ Ειρήνης το 2006 στην τράπεζα Grameen Bank και στον ιδρυτή της, Muhammad Yunus), πρέπει να υπογραμμισθούν οι ευκαιρίες αλλά και οι προκλήσεις που συνεπάγεται η μεταφορά των εμπειριών αυτών στο ευρωπαϊκό πλαίσιο. Αυτό ισχύει, αν μη τι άλλο, για να μη χαθούν κατά τη μεταφορά των εμπειριών ουσιαστικά πλεονεκτήματα του αρχικού σχεδίου (όπως είναι η ενσωμάτωση στην τοπική, επαγγελματική ή εθνική κοινότητα και η συνακόλουθη εμπιστοσύνη που οδηγεί σε μείωση του κόστους παρακολούθησης και σε λιγότερες περιπτώσεις μη εξόφλησης δανείων). Ως εκ τούτου, η δυνατότητα μεταφοράς των εμπειριών αυτών στις περισσότερες - πιο ανεπτυγμένες - χώρες είναι αμφιλεγόμενη.

3.2   Ακόμα και στην Ευρώπη υπάρχει σημαντική ζήτηση για υπηρεσίες μικροχρηματοδότησης: Μόνο το ήμισυ περίπου των μικρότερων επιχειρήσεων κρίνει συνολικά θετικό το ρόλο των τραπεζών όσον αφορά την πρόσβαση στη δανειοδότηση (7). Το πρόγραμμα JEREMIE (Κοινοί πόροι για πολύ μικρές έως μεσαίες επιχειρήσεις), το οποίο χρηματοδοτείται κυρίως από τα διαρθρωτικά ταμεία, αποτελεί κοινή πρωτοβουλία της ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και του Ομίλου ΕΤΕπ για τη στήριξη και τη βελτίωση της χρηματοδότησης πολύ μικρών επιχειρήσεων και ΜΜΕ (8).

3.3   Λόγω της κεντρικής σημασίας που έχουν οι όσο το δυνατό λιγότερο γραφειοκρατικές και ταχύτερες μέθοδοι χρηματοδότησης, για παράδειγμα για τις νεοσύστατες επιχειρήσεις, η χρήση υπηρεσιών μικροχρηματοδότησης δημιουργεί ευκαιρίες. Στη συντριπτική τους πλειοψηφία, τα κεφάλαια για την ίδρυση νέων επιχειρήσεων προέρχονται από τον ιδρυτή ή από συγγενείς, φίλους και γείτονες (12). Καθώς η προσεκτική εξέταση των αιτημάτων δανειοδότησης είναι υπερβολικά δαπανηρή, το ποσοστό απόρριψής τους είναι υψηλότερο όσο χαμηλότερα είναι τα ποσά που ζητούνται. Το γεγονός αυτό καταδεικνύει τα όρια των παραδοσιακών τραπεζικών δανείων. Οι υπηρεσίες μικροχρηματοδότησης μπορούν να γεφυρώσουν το χάσμα μεταξύ των ανεπίσημων πηγών χρηματοδότησης (οι οποίες είναι αποτελεσματικές μόνο έως ένα βαθμό) και της χρηματοδότησης από τις τράπεζες. Αν γίνει εφικτή η αξιολόγηση των μικροπιστώσεων και λοιπών υπηρεσιών μικροχρηματοδότησης με εξίσου γρήγορο, απλό και ευέλικτο τρόπο, όπως συμβαίνει και με τις άτυπες μορφές δανειοδότησης, οι μικροπιστώσεις θα μπορέσουν να τονώσουν σημαντικά το δυναμικό της οικονομίας και την επιχειρηματικότητα.

3.4   Οι ιδρυτές νέων επιχειρήσεων που ανήκουν στην ομάδα-στόχο δεν πρέπει να έχουν πρόσβαση σε υπηρεσίες μικροχρηματοδότησης μόνο στην αρχή, αλλά και κατά τα πρώτα έτη λειτουργίας της επιχείρησής τους, καθώς χρειάζονται, ως επί το πλείστον, μικροκεφάλαια για τη χρηματοδότηση έργων κατά την περίοδο αυτή.

3.5   Αλλά και ανεξάρτητα από την τρέχουσα οικονομική και χρηματοπιστωτική κρίση, η χορήγηση μικροπιστώσεων είναι ιδιαίτερα περίπλοκη και δαπανηρή διαδικασία σε σύγκριση με τη συμβατική παροχή πιστώσεων για τρεις λόγους: επειδή τα ποσά των δανείων είναι συγκριτικά χαμηλά, επειδή κατά κανόνα δεν υπάρχουν οι συνήθεις τραπεζικές εγγυήσεις και επειδή τα έξοδα επεξεργασίας φακέλου είναι πολύ υψηλά. Πολλές φορές επομένως, η αρμόζουσα οργανωτική δομή, οι κατάλληλες τεχνολογίες και γενικότερα ένα υψηλό επίπεδο επαγγελματισμού επιδρούν καθοριστικά στην επιτυχία των πρωτοβουλιών μικροχρηματοδότησης. Οι εμπειρίες που έχουν ήδη αποκτηθεί με ανάλογες πρωτοβουλίες και προγράμματα (π.χ. ΠΑΚ, JEREMIE, πιλοτικό πρόγραμμα ΕΤΕπ, JASMINE), πρέπει οπωσδήποτε να αξιοποιηθούν ήδη από το πρώτο στάδιο.

3.6   Δεδομένου του απαιτούμενου επαγγελματισμού, πρέπει καταρχάς οι μικροπιστώσεις να καθιερωθούν ως ένα όσο το δυνατόν περισσότερο τυποποιημένο και γενικευμένο είδος παροχής υπηρεσιών, για να επιτευχθούν οικονομίες κλίμακας και να προκύψουν πλεονεκτήματα με την κατανομή των κινδύνων. Ο μεγάλος αριθμός πελατών αποτελεί ένα φιλόδοξο στόχο, όπως διαφαίνεται από τις εμπειρίες στη Βρετανία και τον Καναδά (13). Το γεγονός αυτό εξαίρει τη σημασία της ευρείας προβολής (π.χ. μέσω εκστρατειών, όπως η «εβδομάδες μικροπίστωσης» του γαλλικού φορέα μικροχρηματοδοτήσεων ADIE) και την ανάγκη εύκολης πρόσβασης (για παράδειγμα μέσω του Διαδικτύου). Θα πρέπει να προσδιορισθεί εάν και πώς ο στόχος αυτός μπορεί να επιτευχθεί και ποιό ρόλο μπορούν να διαδραματίσουν άλλα προγράμματα, όπως το ΕΚΤ (τεχνική υποστήριξη). Επιπλέον, πρέπει να καθοριστούν τα σημεία ζεύξης των προγραμμάτων και των πρωτοβουλιών αυτών και να εξασφαλιστεί η συνοχή μεταξύ τους.

3.7   Κατά την οργάνωση των επιχειρηματικών διαδικασιών πρέπει, δεύτερον, να εξασφαλισθούν οι οργανωτικές προϋποθέσεις για την προσδοκώμενη γενικευμένη παροχή των υπηρεσιών αυτών, ούτως ώστε η επεξεργασία των αιτήσεων να γίνεται γρήγορα και με ευέλικτο τρόπο και να συνοδεύεται από επαρκείς εγγυήσεις, τυποποιημένες κυρώσεις και λύσεις κατανομής του κινδύνου σε περίπτωση αθέτησης της συμφωνίας (υπερημερία πληρωμής). Κατ' αναλογία με τα καταναλωτικά δάνεια, τίθεται επομένως το ερώτημα αξιολόγησης της πιστοληπτικής ικανότητας των πελατών με τον πλέον απλό, ταχύ και αξιόπιστο τρόπο.

3.8   Τρίτον, τέτοιου είδους γενικευμένες υπηρεσίες απαιτούν, από τεχνικής άποψης, ώριμα συστήματα λογισμικού για την προετοιμασία των αιτήσεων δανείου, του διακανονισμού και της παρακολούθησης της δανειοδότησης. Έτσι θα μειωθούν οι διαφορές μεταξύ τυποποιημένων γενικευμένων υπηρεσιών και εξατομικευμένης εξέτασης των αιτήσεων δανείων και θα πραγματοποιηθεί συμβολή προς την περαιτέρω ανάπτυξη του τομέα των υπηρεσιών μικροχρηματοδότησης.

3.9   Οι πολύ μικρές επιχειρήσεις της κοινωνικής οικονομίας καθώς και ιδιώτες από κράτη μέλη και περιφέρειες όπου έχουν ήδη καθιερωθεί ξεχωριστά ιδρύματα μικροχρηματοδότησης, παραδείγματος χάρη, μπορούν να αποκτήσουν ευκολότερη και ταχύτερη πρόσβαση σε κεφάλαια σε σχέση με αιτούντες από χώρες ή περιοχές στις οποίες δεν υπάρχουν ή δεν έχουν δημιουργηθεί ακόμη τέτοια ιδρύματα. Η ΕΟΚΕ συνιστά να διασφαλισθεί στα πλαίσια του προγράμματος ότι το γεγονός αυτό δεν θα οδηγήσει, γενικότερα, σε άνισες ευκαιρίες πρόσβασης.

3.10   Ένα βασικό ερώτημα είναι αν για την παροχή πιστώσεων πρέπει να χρησιμοποιούνται τα παραδοσιακά πιστωτικά ιδρύματα ή ειδικά ιδρύματα για μικροπιστώσεις με πολύ μικρό – έως καθόλου – περιθώριο κέρδους. Αφενός, δημιουργείται τα τελευταία χρόνια με την υποστήριξη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ένα ευρωπαϊκό δίκτυο παρόχων υπηρεσιών μικροχρηματοδότησης. Όμως, μόνο το ένα πέμπτο αυτών (λιγότεροι από 20) παρέχει περισσότερες από 400 μικροπιστώσεις ετησίως (14). Αφετέρου, δεν είναι εφικτό να διαδοθούν με επιτυχία οι υπηρεσίες μικροχρηματοδότησης αν η διαχείρηση που θα πραγματοποιηθεί δεν είναι πολύ επαγγελματική και δεν προσανατολίζεται στην κερδοφορία. Από την άποψη αυτή οι τράπεζες – που ήδη σήμερα χορηγούν, σε μεγάλο βαθμό, μικροπιστώσεις – είναι σε πλεονεκτική θέση. Δεν φαίνεται σκόπιμο να διατεθούν οι πόροι αποκλειστικά σε μικρότερους παροχείς υπηρεσιών μικροχρηματοδότησης που επικεντρώνονται σε άτομα χωρίς σταθερό εισόδημα, γυναίκες, νέους, ηλικιωμένους και μετανάστες, γιατί ένα τέτοιο «εξειδικευμένο» τραπεζικό σύστημα θα οδηγήσει σε περαιτέρω περιθωριοποίηση των ομάδων αυτών. Για να εξασφαλιστεί, επομένως, ότι οι τράπεζες θα προβαίνουν στη χορήγηση μικροπιστώσεων παρά την αναμενόμενη πολύ μικρή απόδοση, απαιτούνται, ενδεχομένως, πρόσθετα οικονομικά κίνητρα ή μέσα ενίσχυσης για την δημιουργία των κατάλληλων υποδομών.

3.11   Καθώς με τις πρωτοβουλίες μικροχρηματοδότησης επιδιώκονται κοινωνικοπολιτικά αποτελέσματα και αποτελέσματα στον τομέα της απασχόλησης, η εξέταση της αποτελεσματικότητας των προγραμμάτων ως προς αυτές τις διαστάσεις θα πρέπει να διαφοροποιείται ανάλογα με τις δύο ομάδες-στόχους (πολύ μικρές επιχειρήσεις της κοινωνικής οικονομίας και μειονεκτούντα άτομα). Ενώ μέχρι τώρα τα μόνα κριτήρια που λαμβάνονταν υπόψη ήταν ο όγκος των πιστώσεων και ο αριθμός των δικαιούχων, η ΕΟΚΕ συνιστά να προσμετρούνται επιπλέον η ένταξη στην πρωτογενή αγορά εργασίας, το εισόδημα που προκύπτει και τα έμμεσα επιπρόσθετα αποτελέσματα ως προς την απασχόληση για τις διαφορετικές ομάδες-στόχους που αναφέρει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στην ανακοίνωσή της. Μόνο τότε θα μπορέσει να αποδειχθεί η επιτυχία του εγχειρήματος και ως προς αυτές τις διαστάσεις (15).

3.12   Ένα από τα θετικά σημεία της πρότασης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής συνίσταται στην πρόβλεψη μέτρων υποστήριξης όπως π.χ. δραστηριότητες επικοινωνίας, επιτήρησης, παρακολούθησης, ελέγχου και αξιολόγησης των δραστηριοτήτων (άρθρο 4.1). Ωστόσο, παραμένει αναπάντητο το ερώτημα κατά πόσο θα πρέπει να δοθεί προτεραιότητα στις συμβουλές για νέους επιχειρηματίες ή για ιδρύματα μικροχρηματοδότησης σχετικά με τον τρόπο οργάνωσης και την κατανομή των συνολικά διαθέσιμων ποσών μεταξύ των εγγυήσεων, των δανείων, των συμμετοχικών τίτλων, των χρεογράφων και των μέτρων στήριξης.

3.13   Η ΕΟΚΕ συνιστά να διασφαλιστεί ότι οι δανειολήπτες θα επωφεληθούν από τους ευνοϊκούς όρους των επιτοκίων. Ταυτόχρονα πρέπει να καθορισθεί το ποσοστό των πόρων που θα διατεθούν στις ενδιάμεσες τράπεζες ή στα ιδρύματα μικροχρηματοδότησης ως αμοιβή για τις παρεχόμενες υπηρεσίες.

3.14   Όπως αναφέρεται στη γνωμοδότηση INT/495, η ΕΟΚΕ υποστηρίζει την πρωτοβουλία δημιουργίας ενός νέου μέσου μικροχρηματοδότησης για τις ομάδες-στόχους, αλλά διατηρεί τις αμφιβολίες της για τη σκοπιμότητα και την αποτελεσματικότητα χρηματοδότησης του νέου αυτού μέσου μέσω περικοπών του προγράμματος PROGRESS. Επομένως, η ΕΟΚΕ συνιστά να εξετασθεί ποιες άλλες πηγές χρηματοδότησης - εκτός του PROGRESS - είναι διαθέσιμες για τη χρηματοδότηση του νέου προγράμματος.

(1)  Πρβλ. COM(2007) 708 σελ. 2

(2)  Πρβλ. ό.π. σελ. 11.

(3)  Πρβλ. ό.π. σελ. 2.

(4)  ΕΕ L 124, 20.5.2003, σελ. 36

(5)  COM(2009) 257 της 3ης Ιουνίου 2009.

(6)  COM(2009) 333

(7)  Πρβλ. Ευρωβαρόμετρο (2005): ‘Πρόσβαση των ΜΜΕ στη χρηματοδότηση’, Έρευνα φλας του Ευρωβαρόμετρου 174.

(8)  Πρβλ. COM(2006) 349, σελ. 9

(9)  Πρβλ. COM(2005) 121, σελ. 6

(10)  Πρβλ. COM(2007) 708, σελ. 3

(11)  ΕΕ C 110, 9.5.2006

(12)  Πρβλ. http://www.gemconsortium.org/download.asp?fid=608

(13)  Πρβλ. http://ssrn.com/abstract=976211

(14)  Σχετικά με τη μικροχρηματοδότηση στην ΕΕ βλ.: www.nantiklum.org/Overview_final_web.pdf και www.european-microfinance.org/data/file/Librairy/ISSUE%20PAPER.pdf

(15)  Ως προς αυτή τη διαδικασία πρβλ.: ftp://repec.iza.org/RePEc/Discussionpaper/dp3220.pdf.